VI SA/Wa 1141/06

VI SA/Wa 1141/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Wdowiak
Jolanta Królikowska-Przewłoka /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Borowiecki
Symbol z opisem
6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Sygn. powiązane
II GSK 94/07 - Wyrok NSA z 2007-11-14
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2006 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę aplikantów radcowskich 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Z. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 311 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 3 i art. 339 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) Minister Sprawiedliwości sprzeciwił się wpisowi Z. D., skarżącego w niniejszej sprawie, na listę aplikantów radcowskich Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] dokonanemu uchwałą nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r.
Decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym:
W dniu [...] stycznia 2006 r. Z. D. wystąpił do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z wnioskiem o dokonanie wpisu na listę aplikantów radcowskich na postawie art. 33 ust. 3 i art. 24 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 5 powołanej ustawy.
W dniu [...] grudnia 2005 r. Z. D. przystąpił do egzaminu konkursowego prowadzonego przez Komisję Konkursową powołaną uchwałą Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r.
Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w/w Komisja Konkursowa stwierdziła, iż Z. D. udzielił prawidłowej odpowiedzi na 178 pytań i tym samym otrzymał 178 pkt, który to wynik jest wynikiem negatywnym.
W związku z wątpliwościami dotyczącymi prawidłowości pytań i odpowiedzi testu na egzamin konkursowy na aplikację radcowską Krajowa Rada Radców Prawnych podjęła w dniu [...] grudnia 2005 r. uchwałę nr [...] zobowiązującą Zespół do przygotowania pytań na aplikację radcowską do wydania w dniu [...] grudnia 2005 r. Komunikatu o uznaniu za prawidłowe także innych odpowiedzi, niż wynikające z arkusza prawidłowych odpowiedzi.
Opublikowany Komunikat był podstawą sprostowania wyników egzaminu konkursowego przez poszczególne komisje.
W wyniku przeprowadzonej weryfikacji Z. D. otrzymał 183 pkt uzyskując ponownie negatywną ocenę z egzaminu konkursowego.
Na posiedzeniu w dniu [...] stycznia 2006 r. Komisja Konkursowa dokonała ponownej analizy testu egzaminacyjnego, na podstawie własnych zastrzeżeń do pytań i odpowiedzi - innych niż wskazane w Komunikacie Zespołu z dnia [...] grudnia 2005 r.
Z protokółu z posiedzenia wynika, że Komisja ustaliła, iż w wyniku drugiej weryfikacji kolejnych dziesięcioro kandydatów, w tym Z. D., uczestniczących w egzaminie przeprowadzonym w dniu [...] grudnia 2005 r., uzyskałoby co najmniej 190 pkt uprawniających do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów radcowskich. Komisja Konkursowa przedłożyła Radzie Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] wniosek, aby osoby, które po ponownej weryfikacji uzyskały 190 i więcej punktów wpisać na listę radców prawnych. Na posiedzeniu w dniu [...] stycznia 2006 r. Prezydium Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] ustaliło listę osób, które w wyniku przeprowadzonych dwukrotnie weryfikacji otrzymały co najmniej 190 pkt.
Prezydium Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] ustaliło, iż Z. D. w wyniku przeprowadzonej weryfikacji konkursu na aplikację radcowską otrzymał z testu 190 pkt uzyskując tym samym pozytywny wynik z egzaminu konkursowego. Uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] postanowiła wpisać Z. D. na listę aplikantów radcowskich tej Izby. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Z. D. w wyniku przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2005 r. egzaminu konkursowego na aplikację radcowską otrzymał 190 pkt i uzyskał pozytywną ocenę z egzaminu, a także spełnił pozostałe wymogi określone ustawą o radcach prawnych.
W tak ustalonym stanie faktycznym Minister Sprawiedliwości uznał, iż wpis został dokonany z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu stanowiska w tym względzie wskazano, że zgodnie z art. 7 ust. 27 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw w zw. z art. 3310 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, po zakończeniu egzaminu konkursowego w dacie [...] grudnia 2005 r. Komisja Konkursowa, przeprowadzająca ten egzamin, zobowiązana była do ustalenia w drodze uchwały wyniku osiągniętego przez kandydata. W/w Komisja Konkursowa wydała uchwałę nr [...] ustalającą wynik na 178 pkt, a następnie na podstawie uchwały nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] grudnia 2005 r. i Komunikatu Zespołu z dnia [...] grudnia 2005 r. zweryfikowała wynik egzaminu. Przepisy regulujące przebieg egzaminu konkursowego w 2005 r. nie dały Komisjom Konkursowym ani radom okręgowych izb radców prawnych uprawnień do samodzielnego ustalania klucza prawidłowych odpowiedzi do pytań egzaminacyjnych i przeprowadzania dodatkowych weryfikacji wyników egzaminu w oparciu o inne pytania niż wskazane w Komunikacie Zespołu z dnia [...] grudnia 2005 r.
Należy zatem, zdaniem Ministra Sprawiedliwości przyjąć, iż nie było podstawy prawnej do dokonania w dniu [...] stycznia 2006 r. ponownej analizy testu egzaminacyjnego w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w [...]. Tym samym nie było podstawy do ustalenia w dniu [...] stycznia 2006 r. na posiedzeniu Prezydium Rady tej Izby, że Z. D. uzyskał 190 pkt, czyli pozytywny wynik egzaminu.
Przeprowadzenie dodatkowego sprostowania wyników egzaminu konkursowego przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], w sytuacji, gdy nie dokonano analogicznej weryfikacji w pozostałych okręgowych izbach radców prawnych, narusza zasadę sformułowaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] dokonała drugiej weryfikacji na podstawie własnych ustaleń, które nie były - bo nie mogły być - brane pod uwagę przez pozostałe okręgowe izby radców prawnych przy ocenie wyników egzaminu. Minister Sprawiedliwości zwrócił uwagę na to, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. akt P 21/02 wskazał, iż selekcja kandydatów na aplikantów i ich kwalifikowanie winny być przeprowadzane wyłącznie wg zasad ustawowych i na podstawie jednoznacznie sprecyzowanych kryteriów, ustalonych w ustawach (a w kwestiach technicznych w wydanych na ich podstawie aktach wykonawczych).
Nie można zatem, zdaniem organu, przyjąć liczby 190 pkt ustalonej przez Prezydium Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w dniu [...] stycznia 2006 r. jako wyniku uzyskanego przez Z. D. podczas egzaminu konkursowego w dniu [...] grudnia 2005 r. W wyniku weryfikacji przeprowadzonej w oparciu o Komunikat Zespołu z dnia [...] grudnia 2005 r. Z. D. otrzymał 183 pkt czyli negatywną ocenę z egzaminu konkursowego i tym samym nie spełnił przesłanki uzyskania z egzaminu oceny pozytywnej, a ta okoliczność czyni uchwałę o wpisie na listę aplikantów wadliwą.
W skardze na tę decyzję Z. D. zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego w szczególności: art. 33 ust. 3 w zw. z art. 339 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych przez uznanie co najmniej 25 błędnych pytań testu za spełniające ustawowe kryteria określone w art. 339 ust. 1 powołanej ustawy, a tym samym bezpodstawne uznanie, iż nie zdobył wymaganego limitu 190 pkt, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez błędne uznanie, iż sprostowanie wyników egzaminu dokonane w oparciu o uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. i wydany na tej podstawie Komunikat Zespołu do przygotowania pytań z dnia [...] grudnia 2005 r. odpowiada prawu podczas, gdy sprostowanie to nie objęło swoim zakresem wszystkich błędów pytań testu na aplikację radcowską, co rażąco narusza zasadę równości wobec prawa; art. 65 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i art. 7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw przez naruszenie jego prawa do wyboru i wykonywania zawodu przez brak ustawowej możliwości odwołania się od wyników egzaminu o wszystkie błędne pytania, a tylko ich wybraną część oraz naruszenie art. 31 ust. 3 w zw. z art. 8 Konstytucji RP przez ograniczenie jego prawa do wyboru i wykonywania zawodu, w drodze aktu wewnętrznego tj. uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. i wydanego na tej podstawie Komunikatu Zespołu do przygotowania pytań z dnia [...] grudnia 2005 r., jak i zaskarżonej decyzji błędnie wydanej, a nie ustawy.
Nadto skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy przez zupełny brak ustosunkowania się w uzasadnieniu sprzeciwu podnoszonego przez zdających egzamin z całej Polski oraz Okręgową Izbę Radców Prawnych w [...] faktu istnienia co najmniej 25 pytań błędnych w teście, co oznacza, iż wynik jego egzaminu ustalony przez komisję egzaminacyjną nie odpowiada prawdzie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz błąd w ustaleniach faktycznych przez mylne przyjęcie, że tylko w Okręgowej Radzie Radców Prawnych w [...] dokonano właściwego sprostowania wyników egzaminu, co mija się z prawdą, gdyż od uchwał o wpisie na listę aplikantów w pozostałych izbach również zostały wniesione sprzeciwy Ministra Sprawiedliwości, co organowi jest wiadome z urzędu w oparciu o art. 77 § 4 k.p.a.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Ministra Sprawiedliwości na jego rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.
Zdaniem organu komisje konkursowe nie były organem kompetentnym do dokonania weryfikacji wyników konkursu. Sprawdzały one jedynie test egzaminacyjny, ustalały a następnie ogłaszały wynik egzaminu i nie były uprawnione do ponownego ustalania bądź zmiany wyniku czy też samodzielnej oceny pytań pod względem ich prawidłowości i ewentualnego sprostowania. Minister Sprawiedliwości również, co podniesiono w odpowiedzi na skargę, nie jest organem uprawnionym do oceny prawidłowości pytań i odpowiedzi, bo byłoby to jednoznaczne z dodatkową weryfikacją egzaminu i ponownym ustalaniem jego wyniku, co w świetle obowiązującego prawa jest, w ocenie organu, niedopuszczalne.
Minister Sprawiedliwości podniósł przy tym, iż niezrozumiałym jest zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i art. 7 powołanej ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. bowiem to ustawodawca regulując zasady przeprowadzania egzaminu konkursowego w 2005 r. nie przewidział możliwości odwołania się od wyniku egzaminu ustalonego uchwałą Komisji Konkursowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sądy administracyjne sprawują zatem kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym, jak i prawem procesowym.
Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Badając skargę wg. powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Stosownie do art. 311 ust. 2 ustawy o radcach prawnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 10 września 2005 r. Minister Sprawiedliwości jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu od wpisu na listę aplikantów radcowskich w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały w tym przedmiocie wraz z aktami osobowymi wpisanego. Powołany przepis nie określa granic sprzeciwu ani też przesłanek, które w ramach sprzeciwu mogą podlegać kontroli Ministra.
Przyjąć zatem należy, iż w ramach powyższego uprawnienia Minister działając zgodnie z przypisanymi mu kompetencjami, dokonuje oceny uchwały o wpisie pod względem jej zgodności z prawem.
Minister Sprawiedliwości winien zatem mieć na uwadze przepisy ustawy o radcach prawnych oraz z uwagi na to, iż egzamin konkursowy został przeprowadzony w ramach naboru na aplikację radcowską w 2005 r., także przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw w szczególności art. 7 tej ustawy.
Zakres kontroli uchwały przez Ministra Sprawiedliwości wyznaczają zatem powołane przepisy. Stosownie do art. 33 ust. 3 ustawy o radcach prawnych wpis na listę aplikantów radcowskich następuje po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego na podstawie uchwały okręgowej izby radców prawnych ze względu na miejsce złożenia zgłoszenia i do złożenia wniosku o wpis uprawnia uzyskanie przez kandydata pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego. Przesłanka uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu testowego jest jedną z przesłanek podjęcia uchwały o wpisie na listę aplikantów.
Minister jest zatem uprawniony do kontroli także i w tym zakresie. Przy czym należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 331 ust. 3 powołanej ustawy w zw. z art. 7 ust. 27 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy egzamin konkursowy polega w swej istocie na sprawdzeniu wiedzy kandydata, co stosownie do art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych następuje przez rozwiązanie testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa.
Kluczową zatem kwestią dla oceny przedmiotowej uchwały pod względem jej zgodności z prawem jest kwestia, czy egzamin konkursowy został przeprowadzony prawidłowo, bo w świetle powołanych przepisów tylko taki egzamin stanowi (przy spełnieniu pozostałych przesłanek ustawowych) podstawę wpisu na listę aplikantów radcowskich nie zaś okoliczność, czy Komisja Konkursowa była uprawniona do ponownej weryfikacji wyniku.
W tym względzie należy mieć na uwadze, iż do weryfikacji wyniku doszło w zw. z wadliwym opracowaniem testu przez Zespół ds. przygotowania pytań. Powołane ustawy w ogóle nie przewidują jakiejkolwiek procedury usuwania powyższej wadliwości.
Decydującym w tej mierze jest ratio legis obu regulacji. Celem tych regulacji w zakresie rozpoznawanej sprawy jest ustalenie zasad naboru, doprowadzenie do sytuacji, by wpis na listę radców prawnych uzyskali najlepsi kandydaci pod względem posiadanej przez nich wiedzy. Egzamin, jak wyżej wskazano, polega na sprawdzeniu tej wiedzy, a nie na sprawdzeniu zgodności udzielonych odpowiedzi z odpowiedziami wskazanymi na arkuszu pytań i odpowiedzi. Chodzi zatem o udzielenie poprawnych odpowiedzi w sensie obiektywnym tj. zgodnie z obowiązującym stanem wiedzy nie zaś odpowiedzi uznanych za prawidłowe przez Zespół ds. przygotowania pytań.
Jeżeli zatem wskutek weryfikacji dokonanej zgodnie z uchwałą Krajowej Rady Radców Prawnych nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nie usunięto wszystkich błędów testu i ustalenia wyniku (art. 3310 ustawy o radcach prawnych w zw. z art. 7 ust. 27 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r.), to obowiązkiem Komisji Konkursowej, do której należy sprawdzenie testu, było usunięcie pozostałych błędów, przez dokonanie powtórnej weryfikacji.
Stanowisko Ministra Sprawiedliwości, co do braku kompetencji tego podmiotu do takiej weryfikacji nie znajduje uzasadnienia w przepisach powołanych ustaw i przeczy zarówno przyznanym Komisji kompetencjom, jak i celom, którym powołane ustawy mają służyć. W konsekwencji zaś może prowadzić do tego, iż złamana zostanie zasada wyboru najlepszego kandydata oraz warunek, iż przesłanką wpisu jest prawidłowo przeprowadzony egzamin.
Kwestia ustalenia wyniku jest elementem stanu faktycznego sprawy i wszelkie okoliczności istotne dla poczynienia ustaleń w tym zakresie powinny być w pełni wyjaśnione.
Takie ustalenia, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a. zostały poczynione w postępowaniu w sprawie wpisu Z. D. na listę aplikantów radcowskich i w ich wyniku przyjęto iż uzyskał on z egzaminu konkursowego 190 pkt.
Jeżeli zatem dostrzeżone błędy zostały usunięte i w wyniku działania Komisji Konkursowej doszło do sprawdzenia w sposób prawidłowy wiedzy kandydata to okoliczność, iż powyższy wynik egzaminu został ustalony przez Komisję (a następnie Prezydium Okręgowej Rady Radców Prawnych) wskutek ponownej samodzielnej weryfikacji wyników egzaminu nie może stanowić przeszkody w przyjęciu, iż uchwała o wpisie Z. D. na listę aplikantów radcowskich została dokonana zgodnie z prawem. Naruszenie przez Komisję Konkursową art. 3310 cyt. ustawy (brak uchwały w przedmiocie ustalenia wyniku) jest w zaistniałym stanie rzeczy uchybieniem niemającym istotnego wpływu na wynik sprawy.
Stosownie do art. 33 ust. 3, 4 powołanej ustawy wynik egzaminu ustalony na 190 pkt przy spełnieniu pozostałych ustawowych przesłanek wpisu (co do których spełnienia Minister Sprawiedliwości zarzutów w sprzeciwie nie podnosi) obligował do podjęcia przez Okręgową Radę Radców Prawnych uchwały o wpisie Z. D. na listę aplikantów radcowskich.
Sprzeciw Ministra Sprawiedliwości powołane wyżej przepisy narusza w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 na podstawie art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a.