VI SA/Wa 1131/24

VI SA/Wa 1131/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-07-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Fyda-Kawula. /sprawozdawca/
Magdalena Maliszewska /przewodniczący/
Urszula Wilk
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II GZ 612/24 - Postanowienie NSA z 2025-01-28
Skarżony organ
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Asesor WSA Anna Fyda - Kawula (spr.) Protokolant st. ref. Magdalena Antys po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi R. [...] z siedzibą w D. (Republika I.) na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2024 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.) oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 2110) po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniosku przewoźnika lotniczego [...] z siedzibą w D., Republika Irlandii (Skarżąca) utrzymał w mocy decyzję tego Organu z [...] października 2021 r. nr [...] nakładającą na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 13.500 złotych w związku z przekazaniem przez przewoźnika niepełnej informacji API.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Komendant Placówki Straży Granicznej [...] wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] wystąpił do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego o wymierzenie kary pieniężnej Skarżącej w związku z przekazaniem nieprawdziwej informacji API dotyczącej lotu nr [...] z L. do W. w dniu 12 grudnia 2018 r., co do numeru dokumentu tożsamości pasażera K. D. - [...] wobec rzeczywistego numeru dokumentu [...]. Do wniosku załączono kserokopię wniosku o przekazanie informacji API z 8 października 2018 r., wydruk części oryginalnej listy API, kserokopię pisma [...] S.A. – Biura Wsparcia Klientów, Działu Reklamacji Zagranicznych z 27 lutego 2019 r. dot. potwierdzenia odbioru wniosku o przekazanie informacji API przez przewoźnika, notatkę urzędową wraz z załącznikami dotyczącymi przekazania informacji API oraz kopię dokumentu tożsamości ww. pasażera.
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego ww. decyzją z [...] października 2021 r. na podstawie art. 209u ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z art. 209w ustawy Prawo Lotnicze w zw. z art. 104 k.p.a. nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 13.500 zł w związku z przekazaniem przez przewoźnika niepełnej informacji API dotyczącej ww. lotu.
Pismem z 5 listopada 2021 r. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości. Argumentując zasadność wniesionego środka odwoławczego podniosła, że sprawa ta nie może być rozstrzygnięta co do istoty, z uwagi na upływ 6-miesiecznego terminu do wszczęcia postępowania, o którym stanowi art. 165b § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, a tym samym prowadzone postępowanie administracyjne należy umorzyć jako bezprzedmiotowe.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego powołał treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, że w związku z lotem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] z L. do W. Skarżąca przekazała niepełną informację dotyczącą numeru dokumentu tożsamości pasażera K. D. Zachodziły więc przesłanki do nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej za przekazanie nieprawdziwej informacji API.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził, że wobec zmiany brzmienia art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej na mocy ustawy z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z
2015 r., poz. 1649), od dnia 1 stycznia 2016 r. przepisy rozdziału III Ordynacji podatkowej nie mogą mieć zastosowania w tej sprawie ze względu na wykreślenie z powyższego przepisu odwołania do niepodatkowych należności budżetu państwa. Przepis art. 209w ust. 5 ustawy Prawo lotnicze stał się więc normą pustą - odsyła bowiem do normy, której nie można zastosować. Stosowanie Ordynacji podatkowej do nakładania kar przez Prezesa Urzędu mogłoby się zatem odbywać odpowiednio, ale jedynie w sytuacji, gdyby art. 209w ust. 1 ustawy Prawo lotnicze nie określał formy rozstrzygnięcia jako decyzji administracyjnej, która wymaga stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego o dokumentację przewoźnika, która została zniszczona w związku z upływem okresu jej przechowywania. Nie zachodzą również określone w art. 189f k.p.a. przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Mając na względzie wpływ, jaki ma przesłanie wadliwej informacji API na zwalczanie nielegalnej migracji i organizację kontroli granicznej, na co wskazują wyjaśnienia Komendanta Placówki Straży Granicznej W., nie można stwierdzić, że waga naruszenia przepisów jest znikoma. Za to samo zachowanie przewoźnik nie został również ukarany karą pieniężną przez inny uprawniony organ administracji publicznej, ani nie został prawomocnie ukarany za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, nie był również prawomocnie skazany za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. Aby spełniać swą rolę, informacja API musi być przekazana przed dotarciem lotu do celu, tak aby pozwolić Straży Granicznej na odpowiednią organizację kontroli granicznej. Z tego względu ani usunięcie naruszenia prawa post factum, ani powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, o których mowa w art. 189f ust. 2 k.p.a., nie pozwoli na spełnienie celów, dla których została nałożona administracyjna kara pieniężna.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję w całości wnosząc o uchylenie w całości wydanych w sprawie decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 209w ust. 5 ustawy Prawo lotnicze w zw. z art. 207 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 189c w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez prowadzenie przez Organ w obu instancjach postępowania i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy k.p.a., pomimo że do naruszenia prawa doszło przed 1 kwietnia 2019 r. w czasie obowiązywania art. 209w ust. 5 ustawy Prawo lotnicze, co powinno prowadzić Organ do wniosku, że ustawa obowiązująca poprzednio nakazująca stosować przepisy Ordynacji podatkowej do nakładania kar pieniężnych była względniejsza dla Strony, bowiem obejmowała także art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej, co winno skutkować uchyleniem decyzji wydanej w pierwszej instancji i umorzeniem postępowania w sprawie;
2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 165b § 1 w zw. z art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 209w ust. 5 ustawy Prawo lotnicze w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji, pomimo że decyzja ta wydana została na skutek wszczęcia i prowadzenia przeciwko Skarżącej postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej po upływie terminu 6 miesięcy od dnia wykonania przez Skarżącą lotu będącego przedmiotem tego postępowania, stanowiącego jednocześnie termin przesłania informacji API, tj. po upływie terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia, co powinno prowadzić do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji i umorzenia postępowania;
3) przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 189g § 1 k.p.a. w zw. z art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 209w ust. 5 ustawy Prawo lotnicze w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji wydanej w pierwszej instancji oraz nieumorzenie postępowania w sprawie, pomimo że było ono bezprzedmiotowe, z uwagi na przedawnienie prawa do nałożenia kary pieniężnej po upływie terminu 5 lat od dnia wykonania przez Skarżącą lotu będącego przedmiotem tego postępowania;
4) przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 202a ust. 4 i 5 ustawy Prawo lotnicze w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w oparciu o wcześniejsze wadliwe zobowiązanie Skarżącej do przesyłania informacji API o pasażerach wszystkich lotów z lotniska L. w okresie od 28 października 2018 r. do 30 marca 2019 r., w związku z czym wniosek ten był wadliwy, bowiem nie miał on przymiotu indywidualnego, a szeroki zakres czasowy przekazywania żądanych informacji nie pozwalał na stwierdzenie, że wystąpienie z wnioskiem jest konieczne do zwalczania nielegalnej migracji lub usprawnienia kontroli granicznej, a przez to nie mógł on stanowić usprawiedliwionego źródła obowiązku wobec Skarżącej, na podstawie którego Organ mógłby dokonać następczej kontroli przekazania informacji API;
5) przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 202a ust. 4, art. 202b ust. 1-4 ustawy Prawo lotnicze w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 24 października 2012 r. w sprawie wymagań technicznych i organizacyjnych dotyczących przekazywania Straży Granicznej informacji przez przewoźników lotniczych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1249) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w oparciu o wadliwe zobowiązanie Skarżącej do przesłania informacji API, które nie zawierało podstawowych danych, takich jak adres poczty elektronicznej oraz numeru telefaksu, na który Skarżąca mogła przesłać informację API, w związku z czym wniosek ten nie spełniał wymogów zakreślonych w naruszonych przepisach, których brak sprawił, że zobowiązanie to nie mogło stanowić usprawiedliwionego źródła obowiązku wobec Skarżącej, na podstawie którego Organ mógłby dokonać następczej kontroli przekazania informacji API.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...).
Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że jest ona zgodna z prawem. Organ wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, co znajduje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym oraz w przywołanych przepisach.
Zgodnie z treścią stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji przepisu art. 209u ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wykonywania przewozu lotniczego, który wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 202a, przekazał informację niepełną - podlega karze pieniężnej w wysokości 13.500 zł za każdy lot, w którym przekazał informację niepełną. Stosownie zaś do treści art. 209u ust. 2 ustawy Prawo lotnicze, kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wymierza na uzasadniony wniosek komendanta placówki Straży Granicznej właściwego ze względu na miejsce przekroczenia granicy państwowej przez pasażerów statku powietrznego. Do wniosku tego komendant dołącza akta sprawy wraz z niezbędnymi dowodami. Karę pieniężną, o której mowa m.in. w art. 209u, nakłada Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, w drodze decyzji administracyjnej (art. 209w ust. 1 ustawy Prawo lotnicze).
Przepis art. 202a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze stanowi, że przewoźnik lotniczy, który wykonuje loty międzynarodowe pasażerskie do lub z Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązany do przekazywania informacji dotyczącej pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego, który będzie lądował na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie zaś do treści ust. 2 art. 202a powołanej ustawy obowiązku, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do lotów pasażerskich między Rzecząpospolitą Polską a innym państwem członkowskim Unii Europejskiej oraz między Rzecząpospolitą Polską a państwem trzecim traktowanym na równi z państwami Unii Europejskiej na podstawie umowy w sprawie włączenia tego państwa we wdrożenie, stosowanie i rozwój dorobku z Schengen.
W art. 202a ust. 3 ustawy Prawo lotnicze ustawodawca określił, że informacja przekazywana przez przewoźnika lotniczego obejmuje następujące dane: 1) imię lub imiona oraz nazwisko w pełnym brzmieniu; 2) datę urodzenia; 3) numer i rodzaj dokumentu podróży; 4) obywatelstwo; 5) nazwę przejścia granicznego, w którym nastąpi przekroczenie granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej; 6) numer lotu; 7) datę i czas startu i lądowania statku powietrznego; 8) liczbę pasażerów statku powietrznego; 9) lotnisko wejścia pasażera na pokład statku powietrznego w celu odbycia lotu. Informacja, o której mowa w przywołanych przepisach, jest przekazywana przez przewoźnika lotniczego na wniosek komendanta placówki Straży Granicznej właściwego ze względu na miejsce przekroczenia granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej przez pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego, przy czym komendant ten występuje z wnioskiem, w przypadku gdy jest to konieczne do zwalczania nielegalnej migracji lub usprawnienia kontroli granicznej (art. 202a ust. 4 ustawy Prawo lotnicze).
Przewidziany w ustawie Prawo lotnicze obowiązek przewoźników w zakresie przekazywania danych pasażerów, został ustanowiony w wyniku implementacji dyrektywy Rady [...] 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów (Dz.Urz.UE.L.2004.261.24; dalej: dyrektywa [...]). Zakres danych o których mowa w ustawie Prawo lotnicze, objętych obowiązkiem informacyjnym pokrywa się z informacjami wskazanymi w dyrektywie [...]. Nieprzekazanie chociażby jednego z elementów informacji, skutkuje sankcjami finansowymi nakładanymi na przewoźników lotniczych. Wynika to z motywu 1 dyrektywy [...], w którym wskazano, że w celu skutecznego zwalczania nielegalnej imigracji i polepszenia kontroli granicznej niezbędne jest wprowadzenie przez wszystkie Państwa Członkowskie przepisów ustanawiających zobowiązania przewoźników przywożących pasażerów na terytorium Państw Członkowskich drogą powietrzną. W myśl art. 3 ust. 1 dyrektywy [...] Państwa Członkowskie podejmują niezbędne kroki do ustanowienia zobowiązania dla przewoźników do przesyłania na wniosek organów odpowiedzialnych za przeprowadzanie kontroli osób na granicach zewnętrznych, przed końcem kontroli, informacji dotyczących pasażerów, których będą wprowadzać przez autoryzowane przejścia graniczne, przez które te osoby wchodzą na terytorium Państwa Członkowskiego, wskazując jednocześnie zakres przekazywanych informacji (art. 3 ust. 2), który jest tożsamy z tym, jaki polski ustawodawca określił w art. 202a ust. 3 ustawy Prawo lotnicze. W dyrektywie zobowiązano też Państwa Członkowskie do podjęcia niezbędnych środków, aby nałożyć sankcje na przewoźników, którzy, w wyniku błędu, nie przesłali danych lub przesłali dane niepełne lub fałszywe, a podejmowane środki powinny zapewnić, że nakładane sankcje są odstraszające, skuteczne i proporcjonalne (art. 4 ust. 1).
Wobec wskazanych powyżej obowiązków, w ocenie Sądu, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zaskarżonej decyzji prawidłowo stwierdził, że przewoźnik wbrew obowiązkowi określonemu w art. 202a ustawy Prawo lotnicze, przekazał niepełną informację API za lot z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] ze L. do W. - Modlina co do numeru dokumentu tożsamości pasażera K. D. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ stwierdził, że powyższe okoliczności zostały w tej sprawie ustalone, na podstawie dokumentów załączonych do wniosku Komendanta Placówki Straży Granicznej [...]. Tak ustalonego stanu faktycznego Skarżąca skutecznie nie zakwestionowała.
Zarzuty z pkt 1-3 petitum skargi i argumentacja skargi sprowadzają się natomiast do kwestionowania stanowiska Organu, który zobowiązany był do zastosowania przepisów korzystniejszych dla Skarżącej, kierując się dyrektywą zawartą w przepisie art. 189c k.p.a., to jest przepisów Ordynacji podatkowej, zgodnie z odesłaniem wyrażonym w art. 209w ust. 5 ustawy Prawo lotnicze (w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2019 r.). Zdaniem Skarżącej, nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że przepis art. 209w ust. 5 ustawy Prawo lotnicze został uchylony z dniem 1 kwietnia 2019 r. Według zaś regulacji obowiązującej w chwili naruszenia obowiązku przekazania informacji APl, prawo do wszczęcia tego postępowania uległo przedawnieniu, z uwagi na upływ 6-miesięcznego terminu wskazanego w art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej, podczas którego możliwe było wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary. Ponadto, biorąc pod uwagę datę wykonania w tej sprawie lotu (12 grudnia 2018 r.), pięcioletni termin na doręczenie Skarżącej ostatecznej decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną upływał z dniem [...] grudnia 2023 r. Tym samym w sprawie tej doszło już do przedawnienia prawa do nałożenia kary, a prowadzone postępowanie należało umorzyć, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Zarzuty te, jak i przytoczona na ich poparcie argumentacja, są niezasadne, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Organ ten wadliwie bowiem przyjął, że norma z art. 209w ust. 5 ustawy Prawo lotnicze, zgodnie z którym do nakładania kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, stała się normą pustą od dnia 1 stycznia 2016 r., w związku ze zmianą art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, polegającą na wykreśleniu z tego przepisu odwołania do niepodatkowych należności budżetu państwa, którymi są m.in. kary pieniężne. W ocenie Sądu, takie wnioskowanie Organu przeczy założeniu racjonalności ustawodawcy, jak też zasadzie prawidłowej legislacji, które nie zakładają istnienia w porządku prawnym przepisów zbędnych. Z tego względu przyjąć należało, że art. 209w ust. 5 ustawy Prawo lotnicze skutecznie odsyłał do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie nakładania kar pieniężnych – do czasu nowelizacji art. 209w ustawy Prawo lotnicze, która zaczęła obowiązywać od 1 kwietnia 2019 r. (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 października 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1391/21).
Stwierdzone w zaskarżonej decyzji naruszenie przez Skarżącą przepisów ustawy Prawo lotnicze miało miejsce w dniu 12 grudnia 2018 r. Wszczęcie zaś postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej za to naruszenie nastąpiło pismem z 17 września 2021 r. doręczonym Skarżącej 21 września 2021 r., to jest w czasie, kiedy nie obowiązywał już art. 209w ust. 5 ustawy Prawo lotnicze, a zatem do nakładania kar pieniężnych nie można było już wówczas stosować przepisów Ordynacji podatkowej. Nie mają więc znaczenia dla tej sprawy twierdzenia Skarżącej, że w sprawie tej winien znaleźć zastosowanie art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którego treścią w przypadku ujawnienia przez kontrolę podatkową nieprawidłowości co do wywiązywania się przez kontrolowanego z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego oraz niezłożenia przez podatnika deklaracji lub niedokonania przez niego korekty deklaracji w całości uwzględniającej ujawnione nieprawidłowości, organ podatkowy wszczyna postępowanie podatkowe w sprawie, która była przedmiotem kontroli podatkowej, nie później niż w terminie 6 miesięcy od zakończenia kontroli. Określony w powołanym przepisie termin na wszczęcie postępowania jest liczony od zakończenia kontroli podatkowej i ma związek z taką kontrolą.
Odnosząc się do zarzutów Skarżącej, że w sprawie tej należało stosować art. 209w ust. 5 ustawy Prawo lotnicze w wersji obowiązującej przed 1 kwietnia 2019 r., jako względniejszy dla Skarżącej, Sąd stwierdza, że przepis art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej i tak nie miałby zastosowania w postępowaniu administracyjnym toczącym się w tej sprawie, to jest sprawie dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy Prawo lotnicze. Stwierdzenie naruszenia obowiązków informacyjnych określonych w ustawie Prawo lotnicze nie nastąpiło bowiem w wyniku kontroli podatkowej, ani żadnej innej kontroli, lecz w związku z przeprowadzonymi przez funkcjonariuszy Straży Granicznej czynnościami sprawdzającymi.
Wbrew twierdzeniom Skarżącej, przeciwnego poglądu, co do możliwości zastosowania powołanego przepisu Ordynacji podatkowej - w sprawie o nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej w związku z przekazaniem przez przewoźnika nieprawdziwej informacji API - tutejszy Sąd nie wyraził w przywołanym w skardze wyroku z 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2850/23.
W dniu 1 kwietnia 2019 r. weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo lotnicze wprowadzona ustawą z 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 235). Zgodnie z art. 1 pkt 158 tej ustawy przepis art. 209w ustawy Prawo lotnicze zyskał nowe brzmienie, które nie zawiera odesłania do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej. Z kolei z treści art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej wynika, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że w sprawach związanych z przewozem lotniczym, o którym mowa w dziale X ustawy Prawo lotnicze stosuje się przepisy ustawy Prawo lotnicze w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
W ocenie Sądu, skoro obowiązek przewoźników lotniczych w zakresie przekazywania danych pasażerów był i jest określony w art. 202a ustawy Prawo lotnicze, który znajduje się w dziale X ustawy Prawo lotnicze, a rozpoznawana sprawa związana jest z przewozem lotniczym (nienależytym wykonaniem obowiązku określonego w art. 202a ustawy Prawo lotnicze), to od 1 kwietnia 2019 r. w toczącym się już w tej sprawie postępowaniu administracyjnym należało stosować znowelizowane przepisy ustawy Prawo lotnicze, a więc m.in. art. 209w w nowym brzmieniu, czyli bez odesłania do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej. Brak takiego odesłania oznacza z kolei, że do toczącego się postępowania zastosowanie znajdowały stosowne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym odnoszące się do administracyjnych kar pieniężnych. W konsekwencji Sąd uznał, że prawidłowe było wydanie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej na podstawie przepisów k.p.a. Nie zachodziła zatem podstawa do umorzenia postępowania.
Wbrew zarzutowi Skarżącej, upływ czasu, który nastąpił między naruszeniem obowiązku przez Skarżącą (12 grudnia 2018 r.), a nałożeniem na Skarżącą kary za to naruszenie ostateczną decyzją administracyjną (18 stycznia 2024 r.) nie stanowił przeszkody w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 189g § 1 k.p.a. administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Przepisu § 1 nie stosuje się do spraw, w przypadku których przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub stwierdzenia naruszenia prawa, w następstwie którego może być nałożona administracyjna kara pieniężna (§ 2 powołanego artykułu). W myśl zaś § 3 tego artykułu administracyjna kara pieniężna nie podlega egzekucji, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia, w którym kara powinna być wykonana. Zgodnie natomiast z treścią art. 189c k.p.a. jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.
Zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy nie doszło do określonego w art. 189g § 1 k.p.a. przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Termin przedawnienia nałożenia kary biegł bowiem od dnia naruszenia art. 202a ustawy Prawo lotnicze przez Skarżącego, czyli od 12 grudnia 2018 r., a zatem – zasadniczo – powinien upłynąć 12 grudnia 2023 r. Jednakże bieg tego terminu był zawieszony w okresie od 31 marca do 16 maja
2020 r., czyli w czasie obowiązywania art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z 2 marca
2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), który to przepis stanowił, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jeśli zatem uwzględni się okres, kiedy bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w tej sprawie był zawieszony, to wydanie zaskarżonej decyzji w dniu 18 stycznia 2024 r. nastąpiło przed upływem okresu przedawnienia przewidzianego w art. 189g § 1 k.p.a.
Błędne jest przy tym przekonanie Skarżącej, że za datę wydania zaskarżonej decyzji powinien być uznany dzień jej doręczenia, tj. 15 luty 2024 r. Wydanie, ogłoszenie i doręczenie aktu to bowiem trzy odrębne czynności podejmowane w toku postępowania, które ustawodawca wyraźnie rozróżnia i z którymi łączy różne skutki tak procesowe, jak i materialne (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 6/13).
Z kolei powoływane w skardze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego dotyczące problematyki przedawnienia zostały wydane w odmiennych stanach faktycznych i prawnych, choć zaistniałych w związku z pandemią COVID-19.
Przepisy ustawy Prawo lotnicze nie regulują materii odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków w zakresie przekazywania informacji o pasażerach (art. 189a § 2 k.p.a.). Odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za przekazanie nieprawidłowych informacji API mogło zatem nastąpić na podstawie art. 189f k.p.a. Zgodnie z jego treścią:
§ 1. Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
§ 2. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.
§ 3. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.
W ocenie Sądu, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sposób uprawniony stwierdził, że waga stwierdzonego naruszenia prawa przez Skarżącą nie była znikoma, trafnie powołując się na cele wprowadzenia obowiązku przekazywania informacji API, a przede wszystkim kwestię usprawnienia kontroli granicznej. Stwierdzone w tej sprawie naruszenie prawa nie miało charakteru znikomego, ponieważ przekazanie Służbie Granicznej nieprawdziwej informacji o danych identyfikujących pasażera mogło wywołać następstwa sprzeczne z celami, dla realizacji których owe obowiązki przewoźników w zakresie przekazywania danych pasażerów, zostały ustanowione.
Przekonująco Organ wskazał przy tym na wpływ, jaki ma przesłanie wadliwej informacji API na zwalczanie nielegalnej migracji i organizację kontroli granicznej, na co wskazują wyjaśnienia Komendanta Placówki Straży Granicznej [...] zawarte we wniosku z [...] kwietnia 2019 r.
Ponadto Sądowi z urzędu (w związku z innymi rozpoznanymi już w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie sprawami ze skarg Skarżącej na decyzje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych za naruszenie obowiązku przekazywania informacji API) wiadoma jest okoliczność, że przekazanie Straży Granicznej nieprawdziwych, czy też niepełnych informacji API było zdarzeniem powtarzalnym, co świadczy o wadliwej organizacji zbierania i przekazywania tych informacji.
Kara pieniężna nałożona na Skarżącą na podstawie art. 209u ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze została określona kwotowo. Organ nie mógł zatem kształtować jej wysokości z uwzględnieniem dyrektyw określonych w art. 189d k.p.a.
Niezasadne są także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 202a ust. 4 i 5, art. 202b ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy Prawo lotnicze w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 24 października 2012 r. w sprawie wymagań technicznych i organizacyjnych dotyczących przekazywania Straży Granicznej informacji przez przewoźników lotniczych (Dz. U. z 2012, poz. 1249).
W powołanym rozporządzeniu, wydanym na podstawie ustawowego upoważnienia z art. 202b ust. 2 ustawy Prawo lotnicze określono wymagania techniczne i organizacyjne przekazywania Straży Granicznej przez przewoźnika lotniczego informacji dotyczącej pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego, który będzie lądował na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanej dalej "informacją API", w szczególności: 1) sposób przekazywania informacji API w formie elektronicznej i 2) stosowane formaty danych.
Stosownie do treści § 3 powołanego rozporządzenia przewoźnik lotniczy, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1, przekazuje informację API za pośrednictwem lotniczej sieci telekomunikacyjnej obejmującej lotniczą łączność administracyjną (Aeronautical Telecommunication NetWork), zwanej dalej "siecią", na adres sieci wskazany przez właściwego komendanta placówki Straży Granicznej. Zgodnie zaś z § 4 powołanego rozporządzenia przewoźnik lotniczy, który nie przekazuje informacji API w sposób określony w § 3, przesyła informację API za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres poczty elektronicznej wskazany przez komendanta placówki Straży Granicznej, o którym mowa w art. 202a ust. 4 ustawy:
1) poprzez bezpieczne łącze internetowe zapewniające poufność przekazywanych informacji;
2) stosując wysoki poziom bezpieczeństwa przetwarzania danych osobowych zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie dokumentacji przetwarzania danych osobowych oraz warunków technicznych i organizacyjnych, jakim powinny odpowiadać urządzenia i systemy informatyczne służące do przetwarzania danych osobowych (Dz. U. Nr 100, poz. 1024).
Ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku z dnia [...] października 2018 r. nr [...] wynika, że Komendant Placówki Straży Granicznej wskazał Skarżącej, że "Informacje API należy przekazać na następujący adres lotniczej sieci telekomunikacyjnej [...]".
Za niezasadny należało więc uznać zarzut skargi dotyczący niewskazania przez Komendanta Placówki Straży Granicznej adresu (e-mail, numeru faksu), na który informacje te mogłyby być przez Skarżącą przekazane. Przepis § 4 powołanego rozporządzenia znajduje bowiem zastosowanie w sytuacji, w której przewoźnik lotniczy nie przekazuje informacji API w sposób określony w § 3, tj. za pośrednictwem lotniczej sieci telekomunikacyjnej, co wynika wprost z jego treści. Ponadto, Skarżąca w dniu 12 grudnia 2018 r. przekazała żądaną informację API dotyczącą lotu [...] z L. w sposób wskazany przez Komendanta Placówki Straży Granicznej. Czyni to niezasadnym zarzut wadliwego zobowiązania Skarżącej do przesłania informacji API, które nie zawierało adresu poczty elektronicznej i numeru telefaksu oraz że zobowiązanie to nie mogło stanowić usprawiedliwionego źródła obowiązku wobec Skarżącej.
Ze wszystkich wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.