VI SA/Wa 112/20

VI SA/Wa 112/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-12-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Barbara Kołodziejczak-Osetek
Grzegorz Nowecki /sprawozdawca/
Jakub Linkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne
Telekomunikacja
Sygn. powiązane
II GSK 1493/21 - Wyrok NSA z 2025-01-21
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1954
art.118d,206,116 ust.6,189,114,123,115,120,
Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy unieważnienia aukcji rezerwacji częstotliwości oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Prezes UKE") działając na podstawie art. 118d ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1954 z późn. zm., zwanej dalej "PT") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. zwanej dalej "K.p.a."), w związku z art. 206 ust. 1 PT, po rozpatrzeniu wniosków T. S.A. z siedzibą w W. (dalej "T." lub "T.") z dnia 4 lipca 2018 r., N. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w R. (dalej "N.") z dnia 20 lipca 2018 r. oraz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "P.") z dnia 20 lipca 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE") nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. (dalej "Decyzja") odmawiającą unieważnienia aukcji na 19 rezerwacji częstotliwości 2 zakresów częstotliwości 791—796 MHz oraz 832-837 MHz, 796-801 MHz oraz 837—842 MHz, 801-806 MHz oraz 842-847 MHz, 8064811 MHz oraz 847-852 MHZ, 811— 816 MHz oraz 852-857 MHz, 2500-2505 MHz oraz 2620—2625 MHz, 2505-2510 MHZ oraz 2625- 2630 MHz, 2510-2515 MHZ oraz 2630-2635 MHz, 251542520 MHz oraz 2635-2640 MHz, 2520- 2525 MHz oraz 26402645 MHz, 2525-2530 MHz oraz 2645—2650 MHz, 2530—2535 MHz oraz 2650-2655 MHz, 2535-2540 MHz oraz 2655-2660 MHZ, 2540-2545 MHz oraz 2660-2665 MHz, 2545-2550 MHZ oraz 2665—2670 MHZ, 2550-2555 MHz oraz 2670-2675 MHz, 2555-2560 MHz oraz 2675—2680 MHz, 2560-2565 MHz oraz 2680—2685 MHz, 2565—2570 MHz oraz 2685-269 MHz, każda na obszarze całego kraju, przeznaczona do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie radiokomunikacyjnej ruchomej lub stałej (dalej "Aukcja"), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Do powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dnia [...] października 2014 r. Prezes UKE ogłosił aukcję na 19 rezerwacji częstotliwości z zakresów częstotliwości wymienionych w ogłoszeniu. Każda rezerwacja częstotliwości przeznaczona została do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie radiokomunikacyjnej ruchomej lub stałej na obszarze całego kraju. Ogłoszenie o aukcji opublikowane zostało w Biuletynie Informacji Publicznej UKE wraz z określeniem przedmiotu i zakresu aukcji oraz warunków uczestnictwa. Zgodnie z dokumentacją aukcyjną, aukcja została przeprowadzona w dwóch etapach. Etap I aukcji obejmował ocenę ofert wstępnych pod kątem spełnienia warunków uczestnictwa w aukcji. Etap II aukcji został przeprowadzony w formie aukcji równoczesnej, rosnącej i wielorundowej. W etapie II aukcji uczestnicy aukcji składali oferty na abstrakcyjne bloki częstotliwości (bloki częstotliwości, których częstotliwości graniczne nie są zdefiniowane). Uczestnik aukcji, składając w II etapie aukcji ofertę na jeden z pięciu bloków częstotliwości powiązanych z pasmem 800 MHz (Blok A1, Blok A2, Blok A3, Blok A4, Blok A5) składał ofertę na jedną z pięciu rezerwacji częstotliwości z pasma 800 MHz bez wskazywania, której konkretnie rezerwacji częstotliwości oferta ta dotyczy (Rezerwacja częstotliwości A, Rezerwacja częstotliwości B, Rezerwacja częstotliwości C, Rezerwacja częstotliwości D, Rezerwacja częstotliwości E). Podobnie, uczestnik aukcji, składając ofertę na jeden z czternastu bloków częstotliwości powiązanych z pasmem 2,6 GHz (Blok B1, Blok B2, Blok B3, Blok B4, Blok B5, Blok B6, Blok B7, Blok B8, Blok B9, Blok B10, Blok B11, Blok B12, Blok B13, Blok B14), bez wskazywania, której konkretnie rezerwacji częstotliwości oferta ta dotyczy (Rezerwacja częstotliwości od F do T).
Prezes UKE dokonując ogłoszenia aukcji wskazał, że przydział abstrakcyjnych bloków częstotliwości do konkretnych rezerwacji częstotliwości zostanie dokonany przez właściwy organ w postępowaniach rezerwacyjnych prowadzonych po zakończeniu aukcji z uwzględnieniem: wyników aukcji, zasady efektywności wykorzystywania częstotliwości i optymalizacji zarządzania widmem, oraz stanowisk podmiotów wyłonionych, w szczególności dotyczących dokonania przydziału konkretnych zakresów częstotliwości w sposób zapewniający przyległość zakresów częstotliwości tego podmiotu wyłonionego. Jednocześnie w Dokumentacji Aukcyjnej odrębnie dla każdego bloku częstotliwości, Prezes UKE ustalił minimum kwalifikacyjne (tj. warunki, jakie powinna spełnić oferta, aby uczestnik aukcji składający tę ofertę mógł zostać uznany za podmiot wyłoniony w aukcji na dany blok częstotliwości).
Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Prezes UKE powołał Komisję Aukcyjną do przeprowadzenia aukcji.
W odpowiedzi na ogłoszenie o aukcji oferty wstępne, w terminie do dnia 24 listopada 2014 r., złożyły: 1) O. S.A.(dalej: O.), 2) P. sp. z o.o. (dalej: P.), 3) H. sp. z o.o., 4) T. S.A (dalej: T.), 5) P. sp. z o.o. (dalej: P., skarżąca), 6) N. sp. z o.o. (dalej: N.) przy czym wszystkie podmioty, które złożyły oferty wstępne zostały zakwalifikowane do II etapu aukcji. W dniach od 10 lutego 2015 r. do 15 października 2015 r. przeprowadzony został II etap aukcji, który obejmował 513 rund.
Prezes UKE, w dniu [...] października 2015 r., w siedzibie UKE oraz na stronie BIP UKE ogłosił wyniki aukcji, zgodnie z którymi, w wyniku dokonanej przez Komisję oceny ofert, ustalono dziewiętnaście, odrębnych list podmiotów wyłonionych, dla bloków od A1 do A5, obejmujących łącznie po 10 MHz widma każdy, z abstrakcyjnego zakresu częstotliwości z pasma 800 MHz oraz dla bloków od B1 do B14, obejmujących łącznie po 10 MHz widma każdy, z abstrakcyjnego zakresu częstotliwości z pasma 2,6 GHz.
Wnioskami z dnia 9 listopada 2015 r., złożonymi przez:
- P. - data wpływu do Urzędu: 9 listopada 2015 r.,
- N. - data wpływu do Urzędu: 12 listopada 2015 r.,
- T. - data wpływu do Urzędu: 12 listopada 2015 r.,
trzej uczestnicy Aukcji wnieśli o unieważnienie Aukcji.
Pismem z dnia 5 listopada O. złożył wniosek o zastrzeżenie prawa wglądu do materiału dowodowego postępowania w postaci oferty wstępnej złożonej przez tę Spółkę w Aukcji, w postępowaniach administracyjnych związanych z Aukcją.
Pismem z dnia 5 listopada 2015 r. N. zwrócił się do Prezesa UKE o zastrzeżenie informacji oraz dokumentów w postępowaniach administracyjnych mających na celu dokonanie rezerwacji częstotliwości po Aukcji oraz w postępowaniu w sprawie unieważnienia Aukcji.
Pismem z dnia 12 listopada 2015 r. T.zwrócił się do Prezesa UKE o zastrzeżenie informacji zawartych w ofercie wstępnej złożonej przez tę Spółkę w Aukcji, jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa T. albo innych podmiotów wchodzących w skład grupy kapitałowej, we wszystkich postępowaniach administracyjnych prowadzonych w odniesieniu do Aukcji.
W piśmie z dnia 25 listopada 2015 r. P. zwróciła się do Prezesa UKE z wnioskiem o ograniczenie prawa wglądu do oferty wstępnej złożonej przez tę Spółkę w Aukcji, we wszystkich postępowaniach dotyczących Aukcji lub związanych z Aukcją.
Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Prezes UKE zawiadomił P., O., P., N., T. oraz H. o wszczęciu postępowania w sprawie unieważnienia Aukcji.
Zawiadomieniem z dnia 25 stycznia 2016 r. Prezes UKE poinformował strony postępowania o włączeniu do akt postępowania wniosków O., T., P. oraz N. o zastrzeżenie informacji stanowiących materiał dowodowy, wraz z wezwaniem N. do nadesłania wersji jawnej oferty wstępnej.
Prezes UKE zawiadomił jednocześnie strony postępowania, że zgodnie ze stanem faktycznym na dzień sporządzenia zawiadomienia, P. oraz H. nie złożyły wniosków o ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego stanowiącego pisma złożone przez te spółki.
W piśmie z dnia 2 lutego 2016 r. P. wskazał, że Spółka ta dokonała zastrzeżenia polegającego na złożeniu pismem z dnia 2 listopada 2015 r. wniosku o ograniczeniu materiału dowodowego, a ze względu na podstawę prawną tego zastrzeżenia (art. 9 ust. 1 PT) Prezes UKE powinien je uwzględnić przy każdej czynności. W celu uniknięcia wątpliwości, Spółka podtrzymała, że wnosi także o ograniczenie pozostałym stronom postępowania z wniosków o unieważnienie Aukcji, prawa wglądu do materiałów zawierających informacje, dane osobowe oraz dokumenty objęte pismem P. z dnia 2 listopada 2015 r.
Pismem z dnia 5 lutego 2016 r. P. złożył stanowisko dotyczące ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa zawarte w Ofercie wstępnej P., złożone w Aukcji.
W drugim piśmie z dnia 5 lutego 2016 r., P. wniósł o wyjaśnienie czy pracownicy Urzędu Komunikacji Elektronicznej: M. W., W. P., P. B., zostali wyłączeni od udziału w niniejszym postępowaniu oraz na jakiej podstawie.
Pismem z dnia 8 lutego 2016 r. K. z siedzibą w W. (dalej "K."), złożyła wniosek o dopuszczenie K. do niniejszego postępowania.
Pismem z dnia 10 marca 2016 r. P. wyraził stanowisko, iż nie oponuje wobec wniosku o dopuszczenie K. do niniejszego postępowania. P. złożył jednocześnie do akt sprawy kopie stanowisk K. wobec projektu Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 23 września 2015 r. zmieniającego rozporządzenia w sprawie przetargu, aukcji oraz konkursu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych, które w opinii P., korespondują z twierdzeniami tej Spółki przedstawionymi w niniejszym postępowaniu.
Pismem z dnia 4 kwietnia 2016 r. H. złożył wniosek o ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego w postaci oferty wstępnej złożonej przez tę Spółkę w Aukcji, w postępowaniu w sprawie unieważnienia Aukcji.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezes UKE, po rozpatrzeniu wniosku K. z dnia 8 lutego 2016 r. dopuścił K. do niniejszego postępowania.
Pismem z dnia 21 kwietnia 2016 r. O. złożyła stanowisko w przedmiotowej sprawie wskazując, że zarzuty podniesione we wnioskach o unieważnienie Aukcji są niezasadne.
Pismem z dnia 4 maja 2016 r. P. wezwał Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niezałatwieniu przez organ sprawy prowadzonej pod sygnaturą [...], dotyczącej wniosku P. o unieważnienie Aukcji, w terminie ustalonym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Pismem z dnia 5 maja 2016 r. P. uzupełnił stanowisko spółki zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Prezes UKE, po rozpatrzeniu wniosku O. z dnia 5 listopada 2015 r. ograniczył pozostałym stronom postępowania i K. prawo wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa zawarte w Ofercie wstępnej złożonej przez O. w dniu [...] listopada 2014 r. w ramach Aukcji w zakresie określonym w pkt. I sentencji postanowienia oraz do materiału dowodowego obejmującego informacje stanowiące dane osobowe zawarte w ww. Ofercie wstępnej w zakresie określonym w pkt. II sentencji postanowienia. Jednocześnie Prezes UKE odmówił ograniczenia prawa wglądu pozostałym stronom postępowania w zakresie określonym w pkt. Ill sentencji postanowienia, gdyż wymienione w nim dane i informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa ani innej tajemnicy podlegającej ochronie na podstawie art. 207 ust. 1 PT.
Pismem z dnia 15 lipca 2016 r. P. złożył replikę wobec stanowiska O. z dnia [...] kwietnia 2016 r.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Prezes UKE, po rozpatrzeniu wniosku T. z dnia [...] listopada 2015 r., ograniczył pozostałym stronom i K. prawo wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa zawarte w Ofercie wstępnej złożonej przez T. w dniu 21 listopada 2014 r. w ramach Aukcji w zakresie określonym w pkt. I sentencji postanowienia oraz do materiału dowodowego obejmującego informacje stanowiące dane osobowe zawarte ww. ofercie wstępnej, w zakresie określonym w pkt. II sentencji postanowienia. Jednocześnie Prezes UKE odmówił ograniczenia prawa wglądu pozostałym stronom postępowania w zakresie określonym w pkt. III sentencji postanowienia, gdyż wymienione w nim dane i informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa ani innej tajemnicy podlegającej ochronie na podstawie art. 207 ust. 1 PT.
Pismem z dnia 17 lutego 2017 r. Prezes UKE poinformował P., że niektóre dokumenty wskazane przez P. we wniosku o ograniczenie wglądu do Oferty wstępnej nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych i nie podlegają zastrzeżeniu.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. Prezes UKE, po rozpatrzeniu wniosku P. z dnia 25 listopada 2015 r., ograniczył pozostałym stronom postępowania i K. prawo wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa zawarte w Ofercie wstępnej złożonej przez P. w dniu [...] listopada 2014 r. w ramach Aukcji w zakresie określonym w pkt I sentencji postanowienia oraz do materiału dowodowego obejmującego informacje stanowiące dane osobowe zawarte ww. Ofercie wstępnej w zakresie określonym w pkt II sentencji postanowienia. Jednocześnie Prezes UKE odmówił ograniczenia prawa wglądu pozostałym stronom postępowania w zakresie określonym w pkt lII sentencji postanowienia, gdyż wymienione w nim dane i informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa ani innej tajemnicy podlegającej ochronie na podstawie art. 207 ust. 1 PT.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Prezes UKE, po rozpatrzeniu wniosku P. z dnia 2 lutego 2016 r., ograniczył pozostałym stronom i K. prawo wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa zawarte w Ofercie wstępnej złożonej przez P. w dniu [...] listopada 2014 r. w ramach Aukcji w zakresie określonym w pkt l sentencji postanowienia oraz do materiału dowodowego obejmującego informacje stanowiące dane osobowe zawarte ww. Ofercie wstępnej w zakresie określonym w sentencji postanowienia. Jednocześnie Prezes UKE odmówił ograniczenia prawa wglądu pozostałym stronom postępowania w zakresie określonym w pkt lll sentencji postanowienia, gdyż wymienione w nim dane i informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa ani innej tajemnicy podlegającej ochronie na podstawie art. 207 ust. 1 PT.
Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. Prezes UKE, po rozpatrzeniu wniosku N. z dnia 5 listopada 2015 r., ograniczył pozostałym stronom i K. prawo wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa zawarte w Ofercie wstępnej złożonej przez N. w dniu [...] listopada 2014 r. w ramach Aukcji w zakresie określonym w pkt. l sentencji postanowienia oraz do materiału dowodowego obejmującego informacje stanowiące dane osobowe zawarte w ww. Ofercie wstępnej w zakresie określonym w pkt ll sentencji postanowienia. Jednocześnie Prezes UKE odmówił ograniczenia prawa wglądu pozostałym stronom postępowania w zakresie określonym w pkt. III sentencji postanowienia, gdyż wymienione w nim dane i informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa ani innej tajemnicy podlegającej ochronie na podstawie art. 207 ust. 1 PT.
Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Prezes UKE, po rozpatrzeniu wniosku H. z dnia 4 kwietnia 2016 r., ograniczył pozostałym stronom i K. prawo wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa zawarte w Ofercie wstępnej złożonej przez H. w dniu [...] listopada 2014 r. w ramach Aukcji w zakresie określonym w pkt I sentencji postanowienia oraz do materiału dowodowego obejmującego informacje stanowiące dane osobowe zawarte ww. Ofercie wstępnej w zakresie określonym w pkt II sentencji postanowienia. Jednocześnie Prezes UKE odmówił ograniczenia prawa wglądu pozostałym stronom postępowania w zakresie określonym w pkt lll sentencji postanowienia, gdyż wymienione w nim dane i informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa ani innej tajemnicy podlegającej ochronie na podstawie art. 207 ust. 1 PT.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Prezes UKE ograniczył pozostałym stronom oraz K. prawo wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje wskazane przez N. w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. skierowanym do Komisji aukcyjnej oraz Prezesa UKE. Jednocześnie Prezes UKE ograniczył wszystkim stronom postępowania oraz K. prawo wglądu do materiału dowodowego w zakresie niektórych informacji stanowiących dane osobowe osób reprezentujących uczestnika Aukcji w szkoleniu z obsługi Elektronicznego Systemu Aukcyjnego.
Pismem z 15 grudnia 2017 r. Prezes UKE zawiadomił strony postępowania oraz K. o dołączeniu do akt niniejszego postępowania dokumentów z prac Komisji Aukcyjnej oraz o zmianie siedziby Urzędy Komunikacji Elektronicznej.
Pismem z dnia 31 stycznia 2018 r. Prezes UKE zawiadomił Strony i K. o możliwości zapoznania się z aktami postępowania. Jednocześnie Prezes UKE poinformował Strony o możliwości wyrażenia stanowiska w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszego zawiadomienia oraz o tym, iż po upływie wskazanego terminu zostanie wydane rozstrzygnięcie w sprawie.
W piśmie z dnia 15 lutego 2018 r. O. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wyrażone w piśmie z dnia 21 kwietnia 2016 r. podkreślając ponownie, że w opinii tej spółki zgromadzona w sprawie dokumentacja oraz stanowisko judykatury wskazuje wyraźnie, że Prezes UKE prowadził Aukcję na 19 odrębnych zasobów częstotliwości, skutkiem czego konieczne było sporządzenie 19 odrębnych list podmiotów wyłonionych.
Pismem z dnia 28 lutego 2018 r., 29 marca 2018 r. oraz 31 maja 2018 r. Prezes UKE zawiadomił strony postępowania i K. o tym, że postępowanie nie zostanie zakończone w terminie wskazanym w art. 35 § 3 K.p.a. z uwagi na końcową analizę materiału zgromadzonego w sprawie. Jednocześnie w piśmie tym, Prezes UKE poinformował strony o uprawnieniach wynikających z art. 10 i 73 K.p.a.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., Prezes UKE odmówił unieważnienia Aukcji. Pismem z 4 lipca 2018 r. T. (T.) złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem Decyzji.
Pismem z 20 lipca 2018 r. N. złożył skargę na Decyzję.
Pismem z 20 lipca 2018 r. P. złożył skargę na Decyzję.
Prezes UKE poinformował strony postępowania pismem z 25 lipca 2018 r. o wpłynięciu powyższych pism T., N. oraz P., wskazując że z uwagi na treść przepisu art. 54a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), jeżeli przed przekazaniem sądowi skargi jednej ze stron postępowania administracyjnego, inna strona tego postępowania zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przepisów art. 54 5 2-4 ww. ustawy nie stosuje się, a organ rozpoznaje tę skargę jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym niezwłocznie zawiadamia stronę wnoszącą skargę. Prezes UKE pouczył strony o uprawnieniach wynikających z art. 10 i art. 73 K.p.a. oraz obowiązku wskazanym w art. 41 K.p.a.
Pismem z 28 grudnia 2018 r. Prezes UKE poinformował strony o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie, w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma.
O. złożyła swoje stanowisko w sprawie w piśmie z dnia 17 stycznia 2019r. (dalej "Stanowisko O.").
Pismem z 27 lutego 2019 r., 29 kwietnia 2019 r., 30 maja 2019 r., 2 lipca 2019r., 31 lipca, 2019 r. oraz 7 października 2019 r. Prezes UKE poinformował, że postępowanie w sprawie nie zostanie zakończone w uprzednio wyznaczonym terminie z uwagi na końcową analizę stanowisk stron postępowania.
P. złożył 16 października 2019 r. ponaglenie, wnosząc o stwierdzenie bezczynności Prezesa UKE w sprawie oraz domagając się niezwłocznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej.
Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał przebieg aukcji jak również przebieg postępowania, które zostało przeprowadzone przez organ I instancji. Wskazał na obowiązujące w sprawie przepisy prawa oraz dokonując ponownej analizy sprawy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo wskazano podstawy dokonania rezerwacji.
Organ szczegółowo odniósł się do zarzutów skarżącej, (Sąd przytoczy jedynie wybrane fragmenty uzasadnienia aby nie powielać całej treści), rozpoczynając od zarzutu zastosowania do trwającej Aukcji, przepisów Rozporządzenia Zmieniającego.
Organ w sposób wyczerpujący co wprowadza Rozporządzenie Zmieniające, jaki ma charakter i jak się je stosuje. Wyjaśnił, iż istotne warunki Aukcji i zasady jej przeprowadzenia oraz kwalifikacja podmiotu wyłonionego, pozostały niezmienne dla podmiotów, które w niej uczestniczyły, pomimo wejścia w życie przepisów Rozporządzenia Zmieniającego. Zgodnie z zapisem Dokumentacji aukcyjnej II etap Aukcji został przeprowadzony w formie licytacji równoczesnej, rosnącej i wielorundowej. Przez cały czas trwania Aukcji obowiązywały te same istotne warunki jej przeprowadzenia, takie jak przedmiot Aukcji (19 bloków częstotliwości z pasm 800 MHz oraz 2600 MHz), spectrum caps (ilość widma, o którą może ubiegać się uczestnik Aukcji) oraz kryterium wyboru podmiotu wyłonionego (wysokość zadeklarowanej kwoty).
Rozporządzenie Zmieniające wprowadziło jedynie rozwiązanie służące skróceniu przedłużającej się licytacji, polegające na tym, że w razie braku zakończenia licytacji w 115 dniu aukcyjnym uczestnicy aktywnie licytujący będą mogli złożyć swoje ostateczne oferty w ostatniej rundzie, kończącej definitywnie aukcję. Pozostałe zmiany wprowadzone Rozporządzeniem Zmieniającym mają charakter techniczny tj. dotyczą organizacji procesu składania ofert w finalnej rundzie aukcji. Oznacza to, zdaniem organu, że zasada pewności prawa i zasada ochrony zaufania do Państwa nie zostały w żadnym stopniu naruszone, a podmioty, które zdecydowały się na wzięcie udziału w Aukcji, miały pewność co do jej z góry określonych zasad.
Następnie organ wskazał, że Prezes UKE jako organ administracji zobowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) nie był uprawniony do tego, aby - jak postuluje strona skarżąca - "nie zaakceptować" wpływu Rozporządzenia Zmieniającego na przebieg Aukcji. Rozporządzenie to jako powszechnie obowiązujący akt prawny wiąże Prezesa UKE, wobec czego nie można czynić organowi zarzutu z tego, że tym związanie kieruje się w praktyce stosowania prawa. Już z tego tylko powodu przedmiotowe zarzuty strony skarżącej należy zdaniem Prezesa UKE uznać za bezpodstawne.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że inaczej sformułowałaby strategię licytacyjną gdyby wiedziała o zakończeniu Aukcji maksymalnie w 116 dniu, organ argumentował, że skoro P. w wyniku racjonalnej decyzji zaprzestał na wczesnym etapie aktywnej licytacji na pasmo 800 MHz przy określonym, niskim poziomie ofert, godząc się już wtedy na rezygnację z tych bloków (Aukcja mogła się skończyć np. następnego dnia po decyzji P. o zaprzestaniu aktywnej licytacji na bloki z pasma 800 MHz), to stosując to samo założenie racjonalności nie sposób uznać, że znając maksymalną liczbę dni aukcyjnych (116) kontynuowałaby licytację, przy wielokrotnie wyższych cenach. Tym bardziej, że określona Rozporządzeniem Zmieniającym maksymalna liczba dni aukcyjnych w żaden sposób nie pozwala na prognozę cen w Aukcji, skoro o liczbie rund w określonym dniu decyduje Komisja Aukcyjna, zaś o kwocie postąpienia — sami uczestnicy. Nie zasługują na wiarę, w ocenie organu, również sugestie P., że decyzja spółki o zaprzestaniu licytacji w paśmie 800 MHz wynikała "z założenia, iż" oferowane przez uczestników Aukcji oferty mogą przekraczać znacznie realną wartość częstotliwości wskazanych w ogłoszeniu o Aukcji". Gdyby taka w istocie była motywacja racjonalnie działającej spółki, wówczas winna ona zaprzestać licytacji nie [...] marca 2015 r., ale dopiero w momencie, gdy oferty w Aukcji zaczną faktycznie przekraczać realną wartość częstotliwości. Jeśli zaś według ocen P. już [...] marca 2015 r. do takiego przekroczenia doszło, wówczas wiedza o zakończeniu Aukcji maksymalnie w 116 dniu licytacji winna pozostawać bez znaczenia dla strategii spółki, skoro ceny wylicytowane na koniec Aukcji wielokrotnie przewyższały poziom z [...] marca 2015 r.
Natomiast zasada ochrony praw nabytych, rozumiana przez P. jako ochrona uprawnienia do udziału w Aukcji na zasadach wynikających z Dokumentacji aukcyjnej oraz zasada ochrony interesów w toku Aukcji pozostają zdaniem organu irrelewantne dla przedmiotowego postępowania, bowiem przystępując do udziału w Aukcji, P. nie nabył żadnych uprawnień o charakterze cywilnoprawnym czy też administracyjnoprawnym.
Odnosząc się do naruszenia zasady trwałości (niezmienności) Dokumentacji Aukcyjnej organ zaznaczył , iż do takiego naruszenia nie doszło.
Dokumentacja nie mogła bowiem zostać zmieniona w drodze Rozporządzenia Zmieniającego i nie została zmieniona. Natomiast, w drodze Rozporządzenia Zmieniającego doszło do uregulowania wprost przebiegu aukcji w 115 oraz 116 dniu aukcyjnym, z zachowaniem wszystkich warunków przebiegu Aukcji oraz kryteriów oceny ofert, co jest prawnie dopuszczalne i nie narusza art. 116 ust. 6 PT i art. 7 Konstytucji RP. Innymi słowy, Rozporządzenie Zmieniające uregulowało wprost zasady licytacji w ostatniej rundzie aukcji w razie gdy II etap aukcji trwa dłużej niż 115 dni, natomiast w żaden sposób nie zmieniło treści Dokumentacji Aukcyjnej regulującej przebieg Aukcji. W ocenie organu, próba polemiki z tym stanowiskiem świadczy o tym, że spółka mylnie utożsamia te dwa zdarzenia prawne: zmianę Dokumentacji Aukcyjnej oraz zmianę Rozporządzenia, które bezpośrednio (niezależnie od Dokumentacji) dokonało zmiany organizacji zasad składania ofert w rundzie kończącej II etap Aukcji.
Zarzut przekształcenia Aukcji w przetarg, zdaniem organu, również jest bezzasadny. W przedmiotowej sprawie, Prezes UKE zadecydował bowiem o przeprowadzeniu postępowania selekcyjnego w formie aukcji, a nie przetargu, a Rozporządzenie Zmieniające w żaden sposób nie wpłynęło na formę postępowania selekcyjnego, ponieważ jedynym kryterium oceny ofert w toku Aukcji była wyłącznie kwota zadeklarowana. Organ wskazał, że argumenty podniesione przez P. wręcz potwierdzają, że Aukcja zachowała również w ostatniej rundzie cechy właściwe tej formule selekcji, co organ omówił w uzasadnieniu decyzji.
Prezes UKE ponadto szczegółowo odniósł się do zarzutu dotyczącego dopuszczenia do składania ofert na abstrakcyjne bloki częstotliwości o nieoznaczonych zakresach i przyjęcia przez organ administracji od Komisji Aukcyjnej Protokołu z przebiegu Aukcji zawierającego dziewiętnaście odrębnych list podmiotów wyłonionych. P. w tym zakresie wskazał, że Prezes UKE rażąco naruszył prawo poprzez zanegowanie prawnego wymogu licytacji częstotliwości i ogłoszenia wyników Aukcji w odniesieniu do rezerwacji częstotliwości w rozumieniu ustawy PT, w tym poprzez zastąpienie ich "abstrakcyjnymi blokami częstotliwości". W ocenie P. koncepcja posługiwania się w II etapie Aukcji "abstrakcyjnymi blokami częstotliwości" jest niezgodna zwłaszcza z art. 114 ust. 1 i art. 115 ust. 1 PT, jednoznacznie definiującymi, że "rezerwacja częstotliwości" to określony granicznie zakres częstotliwości, który można przyznać uprawnionemu. Pojęcie "abstrakcyjnych bloków" jest zaś nieznane prawu.
Prezes UKE wskazał, że zgodnie z wyraźnym i spójnym brzmieniem ogłoszenia o Aukcji oraz Dokumentacji Aukcyjnej, przedmiotem Aukcji było 19 odrębnych rezerwacji częstotliwości, przy czym każda z rezerwacji dotyczyła odrębnego zakresu częstotliwości (częstotliwości graniczne górne i dolne). Rezerwacje te zostały oznaczone odpowiednio literami A — E (dla pasma 800 MHz) oraz literami F —T (dla pasma 2600 MHz). W ten sposób wypełnione zostały obowiązki płynące z art. 118 ust. 2 PT (zgodnie z którym w ogłoszeniu o aukcji określa się przedmiot i zakres aukcji) oraz 5 § ust. 1 pkt a) Rozporządzenia (zgodnie z którym w ogłoszeniu o aukcji, określając jej przedmiot i zakres, wskazuje się m. in. częstotliwości lub zasoby orbitalne oraz rodzaj służby radiokomunikacyjnej, w której te częstotliwości lub zasoby orbitalne mogą być wykorzystywane).
Przedmiotem Aukcji od początku do końca były zatem rezerwacje częstotliwości rozumiane tak, jak to wynika z art. 114 ust. 1 PT oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 PT (tj. zasoby częstotliwości o oznaczonych częstotliwościach granicznych), w związku z czym twierdzenia P. o naruszeniu tych przepisów, w ocenie organu, należało uznać za nietrafne.
Analizując ponownie kwestię prowadzenia odrębnego postępowania dla przedmiotowej Rezerwacji częstotliwości, Prezes UKE podtrzymał stanowisko przedstawione w decyzji I instancji, zgodnie z którym art. 118c ust. 2 i ust. 3 PT, determinują liczbę postępowań rezerwacyjnych prowadzonych po aukcji. Zgodnie z art. 118c ust. 2 PT, właściwy organ, z zastrzeżeniem art. 118c ust. 3 tej ustawy, po przeprowadzeniu aukcji prowadzi dla każdej rezerwacji częstotliwości odrębne postępowanie. Organ zauważył, że w treści art. 118c ust. 3 PT wskazano, że jeżeli przedmiotem aukcji była więcej niż jedna rezerwacja, właściwy organ prowadzi odrębne postępowanie dla każdej z tych rezerwacji. Zdaniem Prezesa UKE, ponieważ przedmiotem aukcji było 19 rezerwacji częstotliwości, w tym pięć rezerwacji częstotliwości w paśmie 800 MHz oraz 14 w paśmie 2,6 GHz to w świetle powyższych przepisów, organ zobowiązany był do przeprowadzenia dziewiętnastu odrębnych postępowań administracyjnych (odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcie), dla każdej z dziewiętnastu rezerwacji. Powyższy obowiązek, zdaniem organu, wynika wprost z literalnej wykładni przepisu art 118c ust 3 PT, który nie wskazuje na jakąkolwiek, leżącą po stronie Prezesa UKE, uznaniowość dotyczącą możliwości połączenia tych postępowań.
W konkluzji organ stwierdził, że w toku postępowania przeanalizował wyczerpująco wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy (w tym skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które na mocy przepisów prawa należało traktować jako wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy) zakończonej wydaniem decyzji w sprawie odmowy unieważnienia Aukcji, zgłoszone przez jego uczestników — P., T. oraz N..
Po dokonaniu wszechstronnej oceny okoliczności sprawy, na podstawie analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego, jak również po dokonaniu analizy podniesionych zarzutów Prezes UKE wskazał, iż w trakcie Aukcji nie zostały naruszone przepisy prawa lub interesy jej uczestników, zaś przepis art. 118d PT wskazuje, że naruszenie takie musi mieć charakter rażący. Tymczasem Prezes UKE nie dopatrzył się w niniejszej sprawie żadnego, nawet nieznacznego naruszenia.
Na powyższą decyzję P. S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji I instancji, a także o orzeczenie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
W uzasadnieniu Skarżąca powtórzyła argumentację podniesioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
1. naruszenie przez Organ przepisów prawa: art. 114 ust. 1, art. 115 ust. 1pkt 2, art. 118a ust. 2a, art. 118 ust. 4, art. 118b ust. 1 pkt 3 oraz art. 118c ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne (dalej: "Pt") oraz § 9 pkt 6 lit. t), §31 ust. 1b pkt 1, §32 ust. 3 pkt 6, §31 ust. 1g, §32 ust. 4, §33 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 19 lipca 2013 r. w sprawie przetargu, aukcji oraz konkursu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych (jt. Dz. U. z 2015 r. poz. 917), dalej jako "Rozporządzenie", a w konsekwencji naruszenie art. 118d ust. 1 Pt, poprzez:
a) błędną wykładnię pojęcia "zakres częstotliwości" oraz "rezerwacja częstotliwości", polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że mogą one rzekomo oznaczać lub obejmować "bloki częstotliwości, których częstotliwości graniczne nie zostały zdefiniowane" (tzw. "abstrakcyjne" bloki częstotliwości), choć z przepisów ustawy Pt
wynika, że oba pojęcia odnoszą się w obowiązującym prawie w każdym przypadku do zindywidualizowanych częstotliwości radiowych zdefiniowanych granicznie;
b) prowadzenie II etapu Aukcji w taki sposób, że uczestnicy Aukcji składają oferty na abstrakcyjne bloki częstotliwości o nieoznaczonych zakresach (bloki częstotliwości, których częstotliwości graniczne nie są zdefiniowane - s. 10 Dokumentacji Aukcyjnej ogłoszonej przez Prezesa UKE w dniu [...] października 2014 r., podczas gdy przepisy Pt (np. art. 118c ust. 1 zdanie drugie) dopuszczają prowadzenie Aukcji, w tym prowadzenie licytacji, włącznie w odniesieniu do "rezerwacji częstotliwości", czyli indywidualnie oznaczonych zasobów pasma radiowego, zdefiniowanych poprzez wskazanie ich zakresów (granic);
c) przyjęcie przez organ od Komisji Aukcyjnej Protokołu z przebiegu Aukcji, mimo, że nie zawierał on list wyników przyporządkowanych do "rezerwacji częstotliwości" oraz poprzez ustalenie i ogłoszenie wyników Aukcji w dniu [...] października 2015 r. w odniesieniu do "abstrakcyjnych bloków częstotliwości", w ramach "dziewiętnastu odrębnych list podmiotów wyłonionych" (s. 2 ogłoszenia o wynikach Aukcji), podczas
gdy w związku z treścią Protokołu z przebiegu Aukcji, Aukcja mogła być zakończona
jedynie ogłoszeniem wyników w ramach dwóch list podmiotów wyłonionych, dotyczących odrębnie częstotliwości 800 MHz oraz 2.6 GHz (jako że Aukcja nie była
prowadzona dla 19 odrębnych zakresów częstotliwości, ale dla 2 "zakresów" częstotliwości, w ramach których oferty mogły być składane na ich abstrakcyjne, niezdefiniowane części, zwane w Dokumentacji Aukcyjne] "blokami"), co oznaczałoby, że podmiotami wyłonionymi dla poszczególnych rezerwacji częstotliwości byłyby częściowo inne podmioty (inne, wyższe oferty) niż wskazane w ogłoszeniu o wynikach Aukcji z dnia [...] października 2015 r.;
d) nieuwzględnienie jako podmiotów wyłonionych tych uczestników Aukcji, których oferty złożone na częstotliwości 800 MHz i 2.6 GHz w 116 dniu aukcyjnym były wyższe niż oferty niektórych podmiotów wyłonionych (wskazanych jako podmioty wyłonione w ogłoszeniu o wynikach Aukcji z dnia [...] października 2015 r.);
e) naruszenie przez Organ wymogu wyłonienia zwycięzców Aukcji wyłącznie w odniesieniu do kryterium najwyższych zadeklarowanych w Aukcji kwot (art. 118a ust. 2a Pt) na "rezerwacje częstotliwości" (zakresy częstotliwości) w rozumieniu art. 114 ust. 1 Pt i art. 115 ust. 1 pkt 2 tej ustawy;
2. rażące naruszenie przez organ w Aukcji art. 114 ust. 1, art. 115 ust. 1 pkt 2, art. 118a ust. 2a, art. 118 ust. 4, art. 118b ust. 1 pkt 3 oraz art. 118c ust. 1 Pt oraz 59 pkt 6 lit. t), §31 ust. 1f-2 Rozporządzenia, §32 ust. 3 pkt 6-7 Rozporządzenia, §33 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 3 Rozporządzenia, a w konsekwencji naruszenie art. 118d ust. 1 Pt, poprzez przyjęcie przez Prezesa UKE sprzecznego z przepisami prawa Protokołu z przebiegu Aukcji, bezpodstawne zakończenie Aukcji na podstawie Protokołu z przebiegu Aukcji, wadliwe ogłoszenie na stronie BiP UKE o wynikach Aukcji, w związku z bezprawnym przyjęciem, że Protokół z przebiegu Aukcji oraz wyniki Aukcji mogą zawierać listy wyników odnoszące się do "abstrakcyjnych bloków częstotliwości", gdy jednoznaczna wykładnia językowa przepisów Pt i Rozporządzenia wymaga odnoszenia wyników Aukcji w odniesieniu do rezerwacji częstotliwości w rozumieniu art. 114 ust. 1 Pt, art. 115 ust. 1 pkt 2 tej ustawy;
3. rażące naruszenie przez organ w Aukcji interesu P. S.A. jako uczestnika Aukcji oraz rażące naruszenie art. 118a ust. 2a oraz art. 118b ust. 1 pkt 3 Pt i art. 118c ust. 1 tej ustawy, §31 ust. 1b i 1c Rozporządzenia, a w konsekwencji naruszenie art. 118d ust. 1 Pt, poprzez:
a) nieuwzględnienie w ramach licytacji, a także w wynikach rundy przeprowadzonej w 116 dniu aukcyjnym oraz w wynikach Aukcji, dwóch ofert P. złożonych przez Spółkę w zamkniętych kopertach w 116 dniu aukcyjnym na rezerwacje częstotliwości z zakresu 800 MHz,
b) pozbawienie P. gwarantowanego Dokumentacją Aukcyjną prawa przeniesienia ofert z zakresu 2,6 GHz na zakres 800 MHZ, a także pozbawieniu P. praw z dwóch ofert (pasywnych) złożonych na częstotliwości z zakresu 800 MHz; w szczególności nieuwzględnieniu oferty złożonej w 116 dniu aukcyjnym na kwotę [...] zł, natomiast uznanie za podmiot wyłoniony – O. S.A. na podstawie oferty złożonej w 115 dniu aukcyjnym na rażąco niższą kwotę [...] zł, podczas gdy przedmiot obu ofert był identyczny (tj. jeden z abstrakcyjnych bloków częstotliwości z zakresu 800 MHz),
c) uznanie, że organ powinien odmówić uwzględnienia powyższych ofert P., gdy § 31 ust. 1c Rozporządzenia, wskazany przez organ jako podstawa powyższej odmowy uwzględnienia ofert, może być zastosowany tylko do takiej aukcji częstotliwości, w której licytacja odbywała się w odniesieniu do rezerwacji częstotliwości (Aukcja odbyła się poprzez licytację "abstrakcyjnych bloków częstotliwości");
4. rażące naruszenie przez organ w Aukcji niżej wymienionych przepisów prawa oraz rażące naruszenie interesów Uczestnika Aukcji, wynikających z art. 2 Konstytucji RP ("Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej), a w konsekwencji naruszenie art. 118d ust. 1 Pt, co polega na:
a) rażącym naruszeniu w Aukcji:
- zasady bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa (poszanowania przez prawodawcę istniejących stosunków prawnych);
- zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa;
- zasady ochrony praw nabytych;
- zasady ochrony interesów w toku;
b) rażącym naruszeniu interesów Uczestnika Aukcji poprzez zmianę po 115 dniu aukcyjnym warunków prowadzenia Aukcji, wynikających z Dokumentacji Aukcyjne]
ogłoszonej przez Organ w dniu [...] października 2014 r., dotyczących:
- sposobu i terminu składania ofert aukcyjnych oraz sposobu przyjmowania i potwierdzania złożenia ofert aukcyjnych,
- sposobu ustalania prawa do składania ofert aukcyjnych przez uczestnika aukcji w rundzie aukcji, sposobów i warunków utrzymywania, tracenia i nabywania prawa do składania ofert aukcyjnych,
- trybu wyłaniania podmiotu wyłonionego w przypadku wystąpienia kilku równoważnych ofert aukcyjnych na tę samą rezerwację częstotliwości po ostatniej rundzie licytacji na daną rezerwację częstotliwości,
- sposobu wyłaniania podmiotu wyłonionego;
co oznacza rażące naruszenie zasady trwałości (niezmienności) Dokumentacji Aukcyjnej, wynikającej z art. 118 ust. 3 Pt, w zw. z art. 2 Konstytucji RP;
c) rażącym naruszeniu interesów Uczestnika Aukcji poprzez błędne uznanie przez organ, że Minister Administracji i Cyfryzacji, dalej jako "Minister", może zaingerować poprzez zmianę Rozporządzenia w przebieg konkretnej aukcji (Aukcji na 19 rezerwacji częstotliwości z zakresu 800 MHz i 2.6 GHz ogłoszonej przez Prezesa UKE w dniu [...] października 2014 r.), co nastąpiło m.in. poprzez:
- uznanie przez organ, że w drodze rozporządzenia z dnia 23 września 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie w sprawie przetargu, aukcji oraz konkursu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1472), dalej jako "Rozporządzenie Zmieniające", inny niż Prezes UKE organ mógł pozbawić Prezesa UKE wyłącznej kompetencji do przeprowadzenia, w tym zakończenia, Aukcji (konkretnej aukcji częstotliwości radiowych), wynikającej z art. 116 ust. 6 Pt, realizowanej na podstawie Dokumentacji Aukcyjnej,
- co stanowi konsekwencję błędnego przyjęcia przez organ, że w celu przejęcia kompetencji organu do prowadzenia konkretnej Aukcji można posłużyć się instrumentem prawnym, który zgodnie z art. 120 Pt, ma na celu wyłącznie abstrakcyjne unormowanie przebiegu nieoznaczonych aukcji częstotliwości radiowych,
- co oznacza także rażące naruszenie przez organ art. 116 ust. 6 Pt, w zw. z art. 7 Konstytucji RP, ponieważ zaakceptowanie przez Prezesa UKE możliwości ingerencji organu innego niż Prezes UKE w przebieg oznaczonej Aukcji, co miało wpływ na wynik Aukcji, jest sprzeczne z normami o właściwości organów administracji publicznej;
d) rażącym naruszeniu interesów uczestników Aukcji oraz rażącym naruszeniu art. 116 ust. 6 oraz 118 ust. 4 Pt, poprzez zakończenie będącej w toku, konkretnej i zindywidualizowanej Aukcji przez Prezesa UKE, na warunkach określonych przez w
Rozporządzeniu Zmieniającym, tj. poprzez błędne uznanie, że Rozporządzenie Zmieniające mogło wpłynąć na przebieg Aukcji, której warunki rozpoczęcia, przebiegu i zakończenia zostały uprzednio odmiennie określone w Dokumentacji Aukcyjnej;
e) rażącym naruszeniu interesów Uczestnika Aukcji poprzez przekształcenie Aukcji w 116 dniu aukcyjnym w "przetarg", o którym mowa w art. 116 ust. 1 pkt 2 Pt i zakończenie Aukcji na zasadach "przetargu", pomimo ogłoszenia w dniu [...] października 2014 r., że rozdysponowanie rezerwacji częstotliwości nastąpi w ramach aukcji, co narusza także w sposób rażący zasadę odrębności aukcji i przetargu, wynikającą z art. 116 ust. 1 pkt 2 Pt;
f) rażącym naruszeniu interesów Uczestnika Aukcji poprzez niedostateczne poinformowanie Uczestnika Aukcji przez organ o warunkach prowadzenia Aukcji w 115 i kolejnych dniach aukcyjnych, co stanowi rażące naruszenie prawa Uczestnika
Aukcji do bycia odpowiednio poinformowanym, o którym mowa w art. 120 Pt, w tym rażącym naruszeniu §12 ust. 1 oraz 4 Rozporządzenia oraz art. 120 Pt, w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez niewyjaśnienie Uczestnikowi Aukcji treści warunków prowadzenia Aukcji w 115 i kolejnych dniach aukcyjnych, pomimo złożenia przez P. odpowiedniego wniosku, o którym mowa w 512 ust. 1 Rozporządzenia;
g) rażącym naruszeniu przepisu prawa — §2 ust. 1 Rozporządzenia Zmieniającego
w zw. z art. 7 i 8 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, że w przypadku niezakończenia Aukcji zgodnie z Dokumentacją Aukcyjną do końca 115 dnia aukcyjnego, należy zastosować wobec Aukcji Rozporządzenie, w brzmieniu wynikającym z Rozporządzenia Zmieniającego, pomimo, że prokonstytucyjna wykładnia § 2 ust. 1 Rozporządzenia Zmieniającego umożliwiała zakończenie Aukcji na zasadach wynikających z Dokumentacji Aukcyjnej ogłoszonej przez organ w dniu [...] października 2014 r., zaś wykładnia językowa przepisów prawa wprowadzonych Rozporządzeniem Zmieniającym świadczyła o tym, że odnoszą się one do aukcji częstotliwości radiowych, w których licytacja odbywa się wobec "rezerwacji częstotliwości", podczas gdy w Aukcji licytacja odbywała się poprzez składanie ofert na "abstrakcyjne bloki częstotliwości" ;
— co oznacza przeprowadzenie i zakończenie Aukcji w warunkach, w których rażąco naruszone zostały standardy niezależności krajowego organu regulacyjnego (Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej) określone w przepisach art. 3 ust. 1-3a, w zw. z motywem 11 dyrektywy ramowej i art. 5 ust. 2 dyrektywy o zezwoleniach;
5. rażące naruszenie przez organ w Aukcji §5 pkt 2 lit. c) Rozporządzenia, a w konsekwencji naruszenie art. 118d ust. 1 Pt, poprzez wyznaczenie przez organ krótszego niż wymagany wskazanym przepisem prawa terminu do składania ofert wstępnych w Aukcji, tj. terminu krótszego niż 45 dni od dnia opublikowania ogłoszenia o Aukcji;
6. rażące naruszenie przez organ art. 116 ust. 6 w zw. z art. 189 ust. 2 pkt 1) lit. d) Pt, a w konsekwencji naruszenie art. 118d ust. 1 tej ustawy, polegające na faktycznym powierzeniu przez Prezesa UKE podmiotowi prywatnemu, mającemu swoją siedzibę poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej, działań wchodzących w zakres przeprowadzenia Aukcji (a więc stanowiących zadanie ustawowo przekazane do wyłącznej kompetencji Prezesa UKE) i w konsekwencji na:
a) pozbawieniu się możliwości bezpośredniego i bieżącego nadzoru nad infrastrukturą Elektronicznego Systemu Aukcyjnego, dalej jako "ESA", służącego do
przeprowadzenia Aukcji (w tym serwerów systemu, stanowiących jego kluczowe elementy infrastrukturalne), a zwłaszcza pozbawieniu się możności weryfikacji, czy w trakcie Aukcji wykluczony był dostęp do ESA osób nieuprawnionych do tego – ze względu na brak fizycznego władztwa organu nad tą infrastrukturą;
b) faktycznym uzależnieniu wykonania przez Prezesa UKE ustawowego zadania, o którym mowa w art. 116 ust. 6 Pt, od realizacji zobowiązań umownych przez wykonawcę ESA;
uniemożliwieniu ustalenia przez Prezesa UKE — na podstawie informacji własnych
Organu — rzeczywistego przebiegu lI etapu Aukcji, w tym czynności podejmowanych przez uczestników Aukcji oraz treści składanych przez nich oświadczeń, jako że Prezes UKE nie prowadził wiarygodnego rejestru zdarzeń zachodzących w ESA, lecz bazował w tym zakresie wyłącznie na oświadczeniach zagranicznego przedsiębiorcy, będącego w posiadaniu serwerów ESA, gromadzących i przetwarzających każdą informację istotną dla przebiegu i rozstrzygnięcia Aukcji;
W obszernym uzasadnieniu skargi spółka rozwinęła postawione wyżej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Do stanowiska organu odniosła się Skarżąca w piśmie z dnia 6 sierpnia 2020 r.
W sprawie stanowisko zajęli następujący uczestnicy postępowania: O. S.A, T. S.A. oraz P. sp. z o.o., którzy poparli stanowisko organu i wnieśli o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów uznać należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.
Na wstępie rozważań zauważyć należy, że podstawę unieważnienia aukcji, której przebieg oraz wynik w rozpoznawanej sprawie został zakwestionowany przez Skarżącą, stanowi tylko rażące naruszenie przez organ przepisów prawa lub interesu uczestnika postępowania aukcyjnego, zgodnie z wymogiem art. 118d ust. 1 Pt.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem oraz poglądami doktryny, o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku spełnienia łącznie trzech elementów, tj. oczywistości naruszenia prawa (sprzeczności pomiędzy przepisem prawa a treścią rozstrzygnięcia, czynnością lub zachowaniem organu, która jest wyraźna i nie budzi wątpliwości), bezspornego charakteru przepisu (gdy norma prawna wynikająca z przepisu jest jednoznaczna, a wykładnia przepisu nie budzi wątpliwości) oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności.
Odnośnie drugiej ze wskazanych przesłanek unieważnienia aukcji, tj. rażącego naruszenia interesów uczestników postępowania selekcyjnego – pojęcie to nie zostało sprecyzowane na gruncie ww. ustawy. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się jednak, że naruszenie to musi dotyczyć interesu prawnego, a nie faktycznego, przy czym takie naruszenie znajdować oparcie w określonej normie prawa materialnego, której egzekwowanie pozostaje w zakresie właściwości Prezesa UKE (vide: S. Piątek: Prawo telekomunikacyjne. Komentarz C.H. Beck 2019 r.
O spełnieniu przesłanki rażącego naruszenia interesu uczestnika w rozumieniu art. 118d ust. 1 Pt można zatem mówić, gdy interes ten ma charakter prawny i jest wywiedziony z konkretnej normy prawa materialnego, która może stanowić podstawę skutecznego żądania dokonania albo zaniechania lub ograniczenia stosownych czynności organu. Interes prawny uczestnika jest przy tym jednoznaczny, tj. wynika wprost z przepisu prawa, którego wykładnia nie budzi wątpliwości, a naruszenie jest oczywiste (gdyż istnieje jawna sprzeczność pomiędzy interesem prawnym uczestnika i treścią rozstrzygnięcia, czynnością lub zachowaniem organu, które nie budzi wątpliwości) oraz wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności.
W ocenie Sądu, w przypadku rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów prawa bądź rażącego naruszenia interesów jej uczestnika, co uzasadniałoby unieważnienie procedury selekcyjnej, w postaci przeprowadzonej Aukcji.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi dotyczącego rezerwacji tzw. "abstrakcyjnych bloków częstotliwości" wskazać należy, że zgodnie z art. 116 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 Pt., w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmiot, dla którego zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości, jest wyłaniany w drodze przetargu albo aukcji przeprowadzonej przez Prezesa UKE. Natomiast zgodnie z art. 118 ust. 2 Pt, ogłoszenie o przetargu, aukcji albo konkursie wraz z dokumentacją przetargową, aukcyjną albo konkursową oraz projektem rozstrzygnięcia decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości, która zostanie wydana po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 118c ust. 3 Pt, publikuje się na stronie podmiotowej BIP UKE.
Szczegółowe zasady przeprowadzenia przetargu, aukcji i konkursu nie zostały jednak ustawowo określone, gdyż regulacje Pt odsyłają w tym zakresie do przepisów rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z dyspozycją art. 120 Pt, Minister właściwy do spraw informatyzacji określi, w drodze rozporządzenia, tryb ogłaszania przetargu, aukcji oraz konkursu zapewniający właściwe poinformowanie podmiotów zainteresowanych uzyskaniem rezerwacji częstotliwości, a także: 1) szczegółowe wymagania co do zawartości dokumentacji, 2) warunki i tryb organizowania, przeprowadzania i zakończenia przetargu, aukcji oraz konkursu, - kierując się potrzebą zapewnienia obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących żadnego uczestnika warunków przetargu, aukcji oraz konkursu, jak również przejrzystych warunków podejmowania rozstrzygnięć. Zgodnie natomiast z § 5 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 19 lipca 2013 r. w sprawie przetargu, aukcji oraz konkursu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych w ogłoszeniu o aukcji określa się: 1) przedmiot i zakres aukcji, podając w szczególności: a) częstotliwości lub zasoby orbitalne oraz rodzaj służby radiokomunikacyjnej, w której te częstotliwości lub zasoby orbitalne mogą być wykorzystywane.
Stosując się do powyższych wymogów określonych w ustawie i rozporządzeniu z dnia [...] października 2014 r., Prezes UKE ogłosił aukcję wraz z dokumentacją aukcyjną, zgodnie z którą przedmiotem Aukcji było 19 odrębnych rezerwacji częstotliwości, przy czym każda z rezerwacji dotyczyła odrębnego zakresu częstotliwości (bez wskazania górnej i dolnej granicy). Rezerwacje graniczne zostały oznaczone literami: dla pasma 800 MHz od A do E, a dla pasma 2600 MHz od F do T. Przy czym nie zostały wskazane określone (od-do) zakresy rezerwacyjne w poszczególnych zakresach pasm od A do E. Tym samym podmioty przystępujące do licytacji w ramach aukcji mogły ubiegać się o nieokreślone odrębne zakresy częstotliwości oznaczone literami od A do E i/lub o nieokreślone odrębne zakresy częstotliwości oznaczone literami od F do T.
Zważywszy na okoliczność, że z punktu widzenia podmiotów uczestniczących w aukcji pożądane jest wskazanie określonych, "granicznych", przedziałów częstotliwości, tak by składać oferty na określone przedziały widma w danym paśmie, to jednak z punktu widzenia przytoczonych wyżej przepisów nie można uznać zarzutu ich naruszenia za uprawniony. Powołanych wyżej przepisy dotyczą bowiem co do zasady rezerwacji częstotliwości, w związku z czym określenie jako przedmiotu aukcji pasam 800 MHz i 2600 MHz, bez wskazywania konkretnych ich przedziałów nie może naruszać obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych.
Zauważyć trzeba, że powyższy pogląd został już ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo vide wyrok NSA z 10 kwietnia 2019 r. II GSK 2398/19). W orzeczeniach tych wskazywano na brak jest przepisu prawa, który nakazywałby przeprowadzenie aukcji w stosunku do ściśle określonych zakresów częstotliwości, co wykluczałoby aukcję abstrakcyjnych bloków, których przydział do konkretnych częstotliwości odbywałby się następnie w postępowaniu rezerwacyjnym.
Wskazać należy, że przepisy prawa telekomunikacyjnego zakreślają jedynie ogólne ramy prowadzenia aukcji, zaś konkretne warunki jej prowadzenia, w tym tryb i wynikający z niego sposób kształtowania listy wyników, poprzedzający wydanie decyzji rezerwacyjnej, wynikać powinien z dokumentacji aukcyjnej. Jak wynika z treści dokumentacji aukcyjnej, przydział abstrakcyjnych bloków częstotliwości do konkretnych rezerwacji częstotliwości jest dokonywany przez Prezesa UKE w postępowaniach rezerwacyjnych, prowadzonych po zakończeniu aukcji z uwzględnieniem: wyników aukcji, zasady efektywności wykorzystywania częstotliwości i optymalizacji zarządzania widmem, oraz stanowisk podmiotów wyłonionych, w szczególności dotyczących dokonania przydziału konkretnych zakresów częstotliwości w sposób zapewniający przyległość zakresów częstotliwości tego podmiotu wyłonionego.
Należy mieć ponadto na uwadze, że Prezes UKE zobowiązany jest do wspierania efektywnego wykorzystania oraz zarządzania częstotliwościami i numeracją (art. 189 ust. 2 pkt d Pt) w ramach realizacji celów ustawy prawo telekomunikacyjne, zapewniając ład w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi (art. 1 ust 2 pkt 3 Pt), tak by dokonując rezerwacji częstotliwości mogły być one wykorzystywane w sposób efektywny (art. 114 ust. 3 pkt 5 Pt). Ustawa nakładając na Prezesa UKE obowiązek realizacji powyższych celów daje także pewne uprawnienia, przykładowo określone w art. 123 ust. 2c Pt. Zgodnie z tą regulacją, Prezes UKE w celu zapewnienia ładu w gospodarce częstotliwościami oraz zwiększenia efektywności wykorzystywanych częstotliwości, może dokonać zmiany przydzielonych rezerwacji częstotliwości z danego zakresu częstotliwości poprzez zamianę częstotliwości objętych rezerwacją na częstotliwości o analogicznych właściwościach. Zauważyć ponadto trzeba, że taka zmiana może dotyczyć całości lub części częstotliwości objętych rezerwacją, w związku z czym organ ma możliwość zmiany przydzielonych danemu podmiotowi zakresów częstotliwości, nawet gdyby licytowane i wylicytowane zostały określone przedziały częstotliwości od-do, tak by ich wykorzystanie następowało w możliwie najefektywniejszy sposób.
W orzecznictwie wskazuje się, że prowadzenie aukcji w odniesieniu do abstrakcyjnych bloków częstotliwości, których konkretyzacja następowała w postępowaniu rezerwacyjnym wpływa wręcz na optymalizację rozdysponowania częstotliwości. Ich przydział bowiem nastąpi w taki sposób, aby uzyskane przez poszczególne podmioty wyłonione w rezerwacjach częstotliwości zakresy częstotliwości stanowiły ciągłe bloki. Taki przydział częstotliwości pozwalał na bardziej efektywne wykorzystanie przydzielonych częstotliwości, gdyż ze względów technicznych agregacja częstotliwości pozwala na świadczenie z wykorzystaniem tych częstotliwości bardziej zróżnicowanych i o lepszych parametrach jakościowych usług telekomunikacyjnych. Takie rozwiązanie ponadto uwzględniając poziom rozwoju technologii umożliwia wdrożenie standardów technicznych umożliwiających bardziej efektywne wykorzystywanie częstotliwości poprzez agregację: bloków częstotliwości z różnych pasm (agregacja międzypasmowa), w tym z pasm o różnej charakterystyce (tj. pasm pokryciowych i pasm pojemnościowych), co również może zapewnić jeszcze lepszą jakość świadczenia usług i wzrost prędkości usług transmisji danych (vide: wyrok NSA z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt: II GSK 2396/17 i II GSK 2398/17).
W rozpoznawanej sprawie podmioty wyłonione w aukcji uzyskały prawo do uzyskania rezerwacji jednego lub kilku zakresów (w ramach przedziałów od A do E i/lub od F do T) w ramach danego pasma. Zgodnie bowiem z treścią ogłoszenia o Aukcji oraz Dokumentacji Aukcyjnej, przedmiotem Aukcji było 19 odrębnych rezerwacji częstotliwości, przy czym każda z rezerwacji dotyczyła odrębnego zakresu częstotliwości (częstotliwości graniczne górne i dolne). Rezerwacje te zostały oznaczone odpowiednio literami A - E (dla pasma 800 MHz) oraz literami F - T (dla pasma 2600 MHz). W ten sposób wypełnione zostały obowiązki płynące z art. 118 ust. 2 Pt (zgodnie z którym w ogłoszeniu o aukcji określa się przedmiot i zakres aukcji) oraz § 5 ust. 1 pkt a) Rozporządzenia (zgodnie z którym w ogłoszeniu o aukcji, określając jej przedmiot i zakres, wskazuje się m. in. częstotliwości lub zasoby orbitalne oraz rodzaj służby radiokomunikacyjnej, w której te częstotliwości lub zasoby orbitalne mogą być wykorzystywane). Przedmiotem Aukcji od początku do końca były zatem rezerwacje częstotliwości rozumiane tak, jak to wynika z brzmienia art. 114 ust. 1 Pt oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 Pt (tj. zasoby częstotliwości o oznaczonych częstotliwościach granicznych).
Zauważyć należy, że w toku postępowania rezerwacyjnego Prezes UKE określa, która konkretnie rezerwacja danemu podmiotowi zostanie przydzielona kierując się wskazanymi wyżej celami i obowiązkami, tak by rzeczywisty podział określonych zakresów rezerwacji w ramach danego pasma dokonano z uwzględnieniem zasady efektywnego wykorzystania pasma, w tym, na co wskazuje Prezes UKE, poprzez zapewnienie przyległości rezerwacji częstotliwości z danego pasma przyznanych jednemu podmiotowi. Chociaż przedmiotem Aukcji były konkretne rezerwacje częstotliwości, to określenie zasad przeprowadzania Aukcji pozostawała w gestii Prezesa UKE, zgodnie z dyspozycją art. 116 ust. 6 Pt. Organ bazując na abstrakcyjnych blokach częstotliwości o zastosowanym podejściu powiadomił uczestników Aukcji (vide: Dokumentacja Aukcyjna - Rozdział 1. Wstęp), w związku z czym uczestnicy wcześniej wiedzieli na jakich zasadach odbędzie się licytacja, a Skarżąca nie zgłaszała w tym zakresie wcześniej uwag i wątpliwości.
Z uwagi na powyższe, argumentacji strony skarżącej nie można było uznać za zasadną i podnoszony zarzut należało oddalić.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego dokonania zmiany Rozporządzenia wykonawczego w trakcie przeprowadzania aukcji wskazać należy, że Skarżąca zarzuca Prezesowi UKE dokończenie prowadzonej aukcji w oparciu o Rozporządzenie Zmieniające, uznając: że organ bezprawnie zaakceptował ingerencję innego organu w przebieg aukcji, co oznacza, że jako krajowy organ regulacyjny nie jest niezależny od organów państwa oraz, że doszło do naruszenia zasady trwałości (niezmienności) dokumentacji aukcyjnej (zwracając uwagę na brak podstawy prawnej do modyfikacji dokumentacji aukcyjnej), i że doszło do niewłaściwego poinformowania uczestników aukcji o warunkach jej prowadzenia w 116 dniu aukcji.
W związku z tym zarzutem wskazać należy, że przedmiotowa aukcja od początku do końca w całości była prowadzona przez Prezesa UKE, zaś okoliczność, że przepisy Rozporządzenia Zmieniającego weszły w życie i znalazły zastosowanie w konkretnym przypadku postępowania selekcyjnego nie oznacza, że Minister Administracji i Cyfryzacji przejął w istocie kompetencje Prezesa UKE. Prezes UKE, jako krajowy organ regulacyjny, miał obowiązek stosowania nowych przepisów po dacie ich wejścia w życie. Organy administracji nie mają bowiem kompetencji do kwestionowania konstytucyjności uregulowań prawnych w oparciu, o które są zobowiązane działać, jak również nie dokonują oceny ich zgodności z prawem Unii Europejskiej.
Wskazać należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 Rozporządzania Zmieniającego: "do aukcji rozpoczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3". Formuła "do spraw wszczętych i niezakończonych" wprowadza zatem zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, polegającą na tym, że przepisy Rozporządzenia Zmieniającego będą regulowały zdarzenia, które nie zostały zakończone przed wejściem w życie zmienianego rozporządzenia.
Mając na uwadze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (przykładowo można wskazać na wyroki z 25 września 2000 r., K 26/99, z 8 marca 2005 r., K 27/03 oraz z 19 marca 2007 r., K 47/05), z którego wynika, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji RP, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów, wskazać należy, że wprowadzone Rozporządzeniem zmiany nie pogarszały (nie różnicowały) sytuacji prawnej podmiotów uczestniczących w przedmiotowej Aukcji, gdyż dotyczyły w takim samym zakresie wszystkich uczestników postępowania, a zmiana rozporządzenia, jak wynika z jego uzasadnienia, miała na celu realizację zadań wynikających z art. 189 ust 2 pkt d), art. 1 ust. 2 pkt 3), art. 114 ust. 3 pkt 5) Pt, tak aby zapewnić wykorzystanie i zarządzanie częstotliwościami w sposób jak najbardziej efektywny.
Podkreślić należy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie mamy do czynienia z jakąkolwiek promesą przyznania licytowanych częstotliwości, gdyż uczestnicy Aukcji konkurują o te same dobra (częstotliwości), a wejście w życie Rozporządzenia Zmieniającego w istocie nie miało wpływu na utratę przez Skarżącą możliwości ubiegania się o częstotliwości będące przedmiotem Aukcji (o czym szerzej przy omawianiu kolejnego zarzutu skargi).
Nie można ponadto uznać, że regulacje wprowadzone Rozporządzeniem Zmieniającym nie mają charakteru generalnego i abstrakcyjnego lecz indywidualny, gdyż ingerują w tym przypadku w konkretny stan faktyczny. Wskazać w tym miejscu należy, że delegacja ustawowa przewidziana w art. 120 Pt obejmuje wprost określenie przez ministra właściwego do spraw informatyzacji warunków i trybu zakończenia aukcji (vide: art. 120 pkt 2. Pt). Przewidziany w ustawie zakres odesłania został powtórzony w samym rozporządzeniu - § 1 pkt 3 Rozporządzenia o aukcji stanowi, że określa ono warunki i tryb organizowania, przeprowadzania i zakończenia przetargu, aukcji oraz konkursu. W tym kontekście, w odniesieniu do kwestii odmowy wyjaśnienia przez Prezesa UKE treści Rozporządzenia Zmieniającego, należy zgodzić się z organem, że Rozporządzenie Zmieniające uregulowało wprost zasady licytacji w ostatniej rundzie, natomiast nie zmieniło to treści Dokumentacji Aukcyjnej. Stawiając taki zarzut Skarżąca nie powołała się przy tym wprost na konkretne przepisy Rozporządzenia Zmieniającego, których niewyjaśnienie przez organ mogłoby mieć istotny wpływ na podejmowane przez nią działania w 116 dniu aukcyjnym.
Odnosząc się także w tym kontekście do cytowanego w skardze orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 26 lipca 2017 r. w sprawie C-560/15 wskazać należy, że z jego treści wynika, iż co do zasady zmiana procedury, w oparciu o którą prowadzona jest aukcja nie jest niezgodna z prawem wtórnym Unii Europejskiej pod warunkiem, że taka procedura jest oparta na obiektywnych, przejrzystych, niedyskryminacyjnych i proporcjonalnych kryteriach, i że pozostaje zgodna z założeniami wskazanymi w art. 8 ust. 2-4 dyrektywy ramowej, określającym cele prowadzonej polityki oraz zasady prawne.
Zdaniem Sądu, wprowadzenie w Rozporządzeniu Zmieniającym nowej regulacji usprawniającej prowadzone postępowania, co należy podkreślić na równych zasadach dla wszystkich podmiotów biorących udział w aukcji, pozostaje zasadniczo w zgodności z kryteriami i celami określonymi w powyższych regulacjach prawa unijnego, mając także na uwadze cel wprowadzonych zmian i ich znaczenie dla interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W sytuacji bowiem trwających nieproporcjonalnie długo aukcji, wprowadzone rozporządzeniem zmiany miały na celu ich przyspieszenie, a w konsekwencji miały znaczenie dla rozwoju infrastruktury oraz rozszerzenia zakresu oraz jakości i dostępności świadczonych na rynku usług telekomunikacyjnych.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego wadliwości zakończenia Aukcji i ogłoszenia jej wyników zauważyć trzeba, że pojęcie "zakres częstotliwości" oznacza zarówno określenie wartości granicznych danego zasobu częstotliwości "w ogóle", jak i w powiązaniu z konkretną rezerwacją (zakres częstotliwości jako określenie wartości granicznych danego zasobu częstotliwości objętego rezerwacją), jednak nie oznacza to, że można utożsamiać zakres 10 MHz z pasma 800 MHz z całym pasmem.
Przedmiotowa Aukcja dotyczyła pięciu zakresów częstotliwości z pasma 800 MHz, z których każdy jednocześnie stanowi "podzakres" zakresu 791-816 MHz oraz 832-857 MHz, a także 14 zakresów częstotliwości stanowiących podzakresy zakresu 2600 MHz. W konsekwencji Prezes UKE nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia ogłoszenia o wynikach Aukcji, ogłaszając jako oferty wyłonione pięć najwyższych ofert złożonych wobec częstotliwości 800 MHz oraz 14 najwyższych ofert złożonych wobec częstotliwości 2600 MHz. Podkreślić przy tym należy, że Dokumentacja Aukcyjna przewidywała odrębne licytowanie 5 abstrakcyjnych bloków, które następnie miały zostać przyporządkowane do 5 rezerwacji częstotliwości, w związku z czym w II etapie Aukcji prawidłowo prowadzone były osobne listy wyników dla poszczególnych bloków częstotliwości.
Skarżąca podniosła także zarzut nieuwzględnienia ofert złożonych przez nią w 116 dniu aukcyjnym, dotyczących częstotliwości 800 MHz.
Odnosząc się do tego zarzutu trzeba mieć na uwadze, że w ostatnim dniu licytacji Skarżąca oprócz dwóch ofert na bloki częstotliwości 800 MHz złożyła także cztery oferty na bloki częstotliwości z zakresu 2600 MHz. Komisja Aukcyjna odmówiła uwzględnienia ofert dotyczących częstotliwości 800 MHz, na podstawie §31 ust. 1 c) Rozporządzenia Zmieniającego, którego obowiązywanie, a także innych przepisów w kształcie nadanym nowelizacją przepisów wykonawczych miało zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Sądu takie działanie Komisji było uprawnione, gdyż zestawiając treść tego przepisu oraz § 31 ust.1b pkt lit. b) i lit. c) oraz §31 ust. 1 d, w kontekście stanu fatycznego sprawy i zaprzestaniu przez Skarżącą z dniem [...] marca 2015 r. licytacji bloków częstotliwości z pasma 800 MHz i kontynuowaniu licytacji tylko w części dotyczącej zakresów częstotliwości z pasm 2600 MHz, brak było podstaw do uznania przez organ, że Skarżąca dokonała przerzucenia punktów licytacyjnych na oferty dotyczące pasma na 800 MHz. Uzasadnione jest zatem rozstrzygniecie organu, iż Skarżąca nie była uprawniona do złożenia przedmiotowych ofert w ostatnim dniu licytacji, zwłaszcza, że formalnie nie stało na przeszkodzie, aby Skarżąca dokonała takiej czynności wcześniej.
Nie zasługuje na uznanie także zarzut dotyczący wyznaczenia przez organ zbyt krótkiego terminu składania ofert wstępnych. Wyznaczenie przez organ terminu na składanie ofert wstępnych, który upływał [...] listopada 2014 r. o godz. [...], a nie z końcem dnia, w ocenie Sądu, nie pociągnęło za sobą skutków nieakceptowalnych z punktu widzenia interesu Skarżącej czy zasad praworządności. W przeprowadzonym postępowaniu brak jest bowiem informacji o podmiotach, którym mogło zabraknąć czasu na złożenie oferty wstępnej, a ponadto nie doszło do skrócenia terminu podczas jego biegu, ale termin na złożenie ofert był znany uczestnikom Aukcji już od momentu jej ogłoszenia. Ponadto z przepisów dotyczących postępowań selekcyjnych nie wynika sposób liczenia terminów dla dokonania określonych czynności. Należy mieć także na uwadze, że do tych postępowań nie mają zastosowania przepisy K.p.a., na podstawie art. 116 ust. 7 Pt.
Skarżąca rażącego naruszenia prawa przez organ upatruje także w umiejscowieniu infrastruktury, jaką stanowi Elektroniczny System Aukcyjny (ESA), poza granicami Polski i przedstawia warianty możliwej utraty przez Organ efektywnego nadzoru nad wykonywaniem przez ten system założonych zadań w toku Aukcji wskutek niewykonywania swoich obowiązków przez wykonawcę ESA. Choć zaistnienia takich zdarzeń istotnie nie można wykluczyć - podobnie jak nie można wykluczyć awarii systemu ani działania siły wyższej, jak również nieuprawnionego dostępu czy ingerencji osoby trzeciej w ESA, w ocenie Sądu, nie uzasadnia to zarzutu Skarżącej, gdyż nie odnosi się do przebiegu rzeczywistych zdarzeń zaistniałych podczas przedmiotowej Aukcji.
Wskazać trzeba, że opisywane przez Skarżącą zdarzenia, i inne sytuacje losowe, mogły zaburzyć lub uniemożliwić prowadzenie II etapu Aukcji niezależnie od umiejscowienia serwerów ESA. Należy jednak mieć na uwadze, że Komisja Aukcyjna dysponowała skutecznym narzędziem w ramach kompetencji Prezesa UKE do prowadzenia Aukcji, mianowicie możliwością przerwania II etapu Aukcji, co zostało jednoznacznie wskazane w treści Dokumentacji Aukcyjnej. Organ miał ponadto możliwość monitorowania rzeczywistego przebiegu II etapu Aukcji, w tym czynności podejmowanych przez uczestników i składanych przez nich oświadczeń. Czynili to również sami uczestnicy Aukcji, którzy mieli możliwość komunikowania Komisji Aukcyjnej jakichkolwiek rozbieżności pomiędzy informacjami generowanymi w systemie, a rzeczywistymi działaniami uczestnika (vide: pkt 6.24.2 Dokumentacji Aukcyjnej).
W skardze Strona zawarła także wniosek o wystąpienie przez Sąd z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w kwestii zgodności z postanowieniami dyrektywy 2002/21/WE z dnia 7 marca 2002 r. oraz dyrektywy 2002/20/WE z dnia 7 marca 2002 r., które w ocenie Skarżącej sprzeciwiają się wydaniu przez Ministra Administracji i Cyfryzacji rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie przetargu, aukcji oraz konkursu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych, którym zmieniono zasady przebiegu i zakończenia toczącej się aukcji częstotliwości radiowych, prowadzonej przez organ regulacyjny w oparciu o stworzoną przez ten organ dokumentację aukcyjną. Skarżąca odwołała się w tym zakresie do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 26 lipca 2017 r., wydanego w sprawie C-560/15.
Odnosząc się do tej kwestii należy na wstępie zwrócić uwagę, że okoliczności sprawy C-560/15 zasadniczo różnią się od zaistniałych w ramach przedmiotowej Aukcji. W stanie faktycznym, na gruncie którego został wydany ww. wyrok TSUE, doszło bowiem do zawieszenia, a następnie unieważnienia procedury wyboru dla celów przydziału częstotliwości radiowych. W konsekwencji zmianie uległ całokształt podstawowych zasad procedury selekcji oraz wykluczenia możliwości wzięcia w niej udziału przez określoną kategorię podmiotów. W okolicznościach sprawy C-560/15 ingerencja ustawodawcy w toczącą się procedurę spowodowała zatem, że uczestnicy utracili status podmiotów mogących ubiegać się o dane zasoby częstotliwości, a ich dysponentami mogły zostać zupełnie inne podmioty - które nie konkurowały o nie w pierwotnie prowadzonej procedurze selekcji. Nowe zasady postępowania selekcyjnego różniły się zatem od rozstrzygnięć, jakie mogły zapaść w oparciu o postępowanie które zostało unieważnione.
Tymczasem w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że zmieniły się jedynie szczegółowe zasady prowadzenia licytacji w 116 dniu aukcyjnym, natomiast nie uległ zmianie sposób wyłaniania wygrywających licytacje, ani kryteria umożliwiające wzięcie udziału w postępowaniu selekcyjnym, gdyż nie został mieniony krąg uczestników Aukcji i w mocy pozostały również wcześniejsze rozstrzygnięcia podejmowane w ramach Aukcji. W niniejszej sprawie natomiast sytuacja przedstawia się odmiennie. Dokumentacja Aukcyjna określała bowiem warunki udziału w Aukcji i ceny wywoławcze za częstotliwości z poszczególnych zakresów, jednak nie przewidywała przydziału zasobów częstotliwości konkretnie oznaczonym podmiotom ani nie określała za nie konkretnych opłat dodatkowych za dokonanie rezerwacji częstotliwości, o których mowa w art. 185 ust. 4 PT, a Rozporządzenie Zmieniające nie zmieniło okoliczności, że podmiotami wyłonionymi w Aukcji mogli zostać uczestnicy, którzy zostali zakwalifikowani do II etapu Aukcji i którzy zaoferowali za dane bloki częstotliwości najwyższe kwoty pieniężne, nie odebrało również żadnemu z uczestników posiadanych uprawnień do składania ofert. Rozstrzygnięcia Prezesa UKE, jakie mogły zapaść w ramach postępowań rezerwacyjnych prowadzonych po Aukcji nie uległy zmianie pomimo wydania Rozporządzenia Zmieniającego - rezerwacje częstotliwości mogły zostać dokonane w ramach tego samego kręgu podmiotów, w zależności od tego, który z uczestników zadeklarował wyższą opłatę za dany blok. Należy bowiem pamiętać, że o wyłonieniu danego podmiotu w Aukcji nie decydował Prezes UKE, ale wysokość zadeklarowanej przez ten podmiot kwoty. Trudno więc przyjąć, aby w okolicznościach niniejszej sprawy działania innego podmiotu (Ministra Administracji i Cyfryzacji), które nie wywierały wpływu na rozstrzygnięcia krajowego organu regulacyjnego - Prezesa UKE, mogły stanowić niedozwoloną ingerencję w kompetencje tego organu.
Należy ponadto zauważyć, że pytanie prejudycjalne może zostać postawione w postępowaniu, w którym sąd krajowy stosuje prawo unijne, jak również wówczas, jeżeli stosuje prawo wewnętrzne w stanie faktycznym, który jest objęty zakresem stosowania prawa unijnego. Oznacza to, że musi istnieć ścisła zależność pomiędzy pytaniem sądu krajowego a przedmiotem postępowania przed tym sądem, gdy wykładnia prawa unijnego jest niezbędna dla wydania przez Sąd rozstrzygnięcia.
Tymczasem pytanie prejudycjalne, z jakim zwraca się Skarżąca w rozpoznawanej sprawie, w istocie nie dotyczy wykładni prawa unijnego, gdyż sprowadza się do pytania o zgodność prawa polskiego z prawem unijnym. W związku z tym wskazać należy, że pytanie prejudycjalne nie może dotyczyć bezpośrednio zagadnienia zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, w kontekście zasad stosowania prawa krajowego i jego ważności, gdyż przedmiotem pytania prawnego nie jest krajowy akt prawny. Pytając o możliwość wydania przez Ministra Cyfryzacji rozporządzenia zmieniającego takie pytanie faktycznie dotyczy możliwości stosowania w ustawodawstwie krajowym delegacji ustawowych do uregulowania w drodze aktu wykonawczego do ustawy kwestii proceduralnych, w zakresie gospodarowania częstotliwościami, tj. prowadzenia aukcji, przetargu lub konkursu, jak stanowi art. 120 Pt.
W ocenie Sądu, w ewentualnej odpowiedzi, jak i samym pytaniu o możliwość wydawania rozporządzeń wykonawczych w sprawie przetargu, aukcji oraz konkursu na rezerwację częstotliwości, którymi ustalono i/lub zmieniono zasady przebiegu i zakończenia toczącej się aukcji częstotliwości, prowadzonej przez organ regulacyjny w oparciu o stworzoną przez ten organ dokumentację aukcyjną nie istnieje łącznik, który uczyniłby wnioskowaną wykładnię niezbędną do tego, by sąd odsyłający mógł, na podstawie wskazówek wynikających z takiej wykładni, wydać rozstrzygnięcie konieczne do rozpoznania niniejszej sprawie.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, udzielenie przez TSUE odpowiedzi na pytanie przedstawione przez Skarżącą nie było niezbędne do wydania wyroku w niniejszej sprawie.
Reasumując, wydając skarżone rozstrzygnięcie Prezes UKE w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy zastosował właściwe normy prawa materialnego. Organ nie naruszył także przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.