VI SA/Wa 1119/24

VI SA/Wa 1119/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Nowecki /przewodniczący/
Iwona Kozłowska
Urszula Wilk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 134, art. 127 par. 1, art. 129 par. 2, art. 127a par. 1-2, art. 16, art. 107 par. 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 145, art. 156, art. 112
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 par. 1, art. 145 par. 1-1c, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2328
art. 18 pkt 1
Ustawa z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy  Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Asesor WSA Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi T. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania T. R. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r., znak [...], cofającej T. R. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii AM, BI, B, BE, C, Cl, C1E, D, Dl, D1E, DE, T, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
Postanowienie to wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z [...] sierpnia 2023 r. Starosta [...] cofnął T. R. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii AM, BI, B, BE, C, Cl, C1E, D, Dl, D1E, DE, T i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W decyzji tej zawarto pouczenie, w którego treści została zawarta informacja, że "od niniejszej decyzji służy Stronie prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (...) za pośrednictwem Starosty [...] (....) w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania Strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. (...)"
Decyzja została doręczona stronie 12 września 2023 r., podpis strony widnieje na odwrocie decyzji. Powyżej skarżący dopisał oświadczenie o treści " Otrzymałem, Nie będę się odwoływał od decyzji".
1 grudnia 2023 r. T. R. wniósł odwołanie od tej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Dołączył oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczeń woli złożonych wobec organu pod wpływem błędu (k.39 - 36 akt adm. przy sprawie o sygn. VI SA/Wa 1117/24).
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
Odwołując się do art. 134, art. 127 § 1 k.p.a. i art. 127a § 1 i 2 k.p.a. organ wywodził, że jeżeli jest tylko jedna strona postępowania i złoży oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, decyzja staje się natychmiast ostateczna i prawomocna.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że w pouczeniu odnośnie sposobu odwołania od decyzji, wyjaśniono jakie są skutki zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. Strona zrzekając się go, była prawidłowo pouczona i świadoma, że straci to prawo. Odwołanie strony jest zatem niedopuszczalne.
Zdaniem organu, oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania nie zarzuca organowi wprowadzenia w błąd, co do pouczenia o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, ale odnosi się do zagadnień merytorycznych i ewentualnego błędnego przekonania strony o istnieniu podstaw do wydania decyzji. Oświadczenie to również nie daje zatem możliwości cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się z prawa do wniesienia odwołania.
Organ uznał, że skoro odwołanie od decyzji jest niedopuszczalne, a decyzja jest ostateczna i prawomocna, to wnioski o wstrzymanie wykonania tej decyzji, jak również o przywrócenie terminu do rozpatrzenia odwołania są bezskuteczne, więc nie ma podstaw do rozpatrzenia ich przez organ II instancji.
Skargę na to postanowienie wniósł T. R. zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie:
1. art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 127a § 1 k.p.a. w zw. z art. 112 k.p.a. poprzez pominięcie wadliwości zastosowanego przez organ I instancji pouczenia i wpływu tej wadliwości na prawa i obowiązki skarżącego, w szczególności na uznanie związania Skarżącego skutkami prawnymi wadliwego pouczenia (nieaktualne brzmienie powołanego przepisu oraz błędna formuła oświadczenia);
2. art. 63 § 2 i 3 k.p.a. poprzez pominięcie wad oświadczenia woli skarżącego z dnia 2 sierpnia 2023 r.;
3. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zastosowania przepisu o przywróceniu, na wniosek Strony, terminu do wniesienia odwołania mimo że uchybienie do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy skarżącego;
4. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców z dnia 6 marca 2018 r. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wykonywania działalności gospodarczej wskutek stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji, która rażąco narusza prawo.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi II instancji celem rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2023 r. oraz odwołania od tej decyzji, a także o zwrot kosztów postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.
Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej p.p.s.a.).
Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.
Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem celowości czy słuszności.
Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób uzasadniający jego uchylenie.
Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., którym organ ten na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność złożonego przez skarżącego odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2023 r., którą cofnięto skarżącemu uprawnienie do kierowania pojazdami.
Powodem podjęcia tego rodzaju rozstrzygnięcia było przyjęcie przez organ, że złożone przez skarżącego odwołanie było niedopuszczalne ze względu na skuteczne złożenie przez skarżącego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania.
Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie, które w myśl art. 129 § 2 k.p.a. wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. Równocześnie przed upływem terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. (art. 127a § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 127a § 2 k.p.a., z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna.
Biorąc pod uwagę wyżej powołane przepisy stwierdzić należy, że zakwestionowane postanowienie odpowiada prawu. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo uznało, że złożenie przez skarżącego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania do decyzji Starosty [...], skutkowało tym, że z mocy art. 127a § 2 k.p.a. decyzja organu pierwszej instancji z dniem złożenia wobec organu tego oświadczenia stała się ostateczna i prawomocna. Tak więc niedopuszczalne było wniesienie przez skarżącego odwołania od tej decyzji.
Wskazać należy, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 § 1, 2, 3 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach. Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne.
Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia sic odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny;(...).
Na podstawie akt sprawy (akta adm. Przy sprawie o sygn. VI SA/Wa 1117/24) stwierdzić należy, że w decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2023 r. zawarto pouczenie, w którego treści została zawarta informacja, że " od niniejszej decyzji służy Stronie prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (...) za pośrednictwem Starosty [...] (....) w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania Strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. (...)"
Nie budzi wątpliwości, że decyzja, wraz z pouczeniem o możliwości zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania oraz o skutkach takowego zrzeczenia się została odebrana przez skarżącego, bowiem na odwrocie decyzji skarżący zamieścił adnotację "otrzymałem" oraz "nie będę się odwoływał od decyzji", adnotacje te zostały opatrzone datą 12.09.2023 r. oraz podpisem skarżącego.
W ocenie Sądu, oświadczenie: "nie będę się odwoływał od decyzji", słusznie uznane zostało za zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania. Pouczenie zamieszczone w decyzji Starosty [...] zawiera wszystkie wymagane elementy mające wpływ na ochronę praw procesowych skarżącego jako strony postępowania i zostało sformułowane w sposób zrozumiały, co powoduje, że złożenie oświadczenia o treści "Nie będę się odwoływał od decyzji" musiało być w sprawie traktowane jako równoważne woli odstąpienia od odwołania się od doręczonej decyzji.
Treść oświadczenia skarżącego jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości, wobec zamieszczenia go na odwrocie decyzji bezpośrednio pod przytoczonym wyżej pouczeniem nie ma też wątpliwości, że skierowane jest ono do organu, który wydał decyzję, zostało także opatrzone datą i podpisem skarżącego. Zatem, w ocenie Sądu oświadczenie to zasadnie uznane zostało za skuteczne zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 127a § 1 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego, że zrzeczenie się prawa do odwołania było bezskuteczne, bowiem przytoczone pouczenie zawiera treść art. 127a § 1 k.p.a. w brzmieniu przed nowelizacją wprowadzoną przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2023 r. (Dz.U.2023.803) z dniem 12 maja 2023 r., zauważyć należy, że kwestia ta nie ma znaczenia w sprawie bowiem po pierwsze sformułowanie "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" użyte w pouczeniu i w art. 127a § 1 k.p.a. w brzmieniu z przed nowelizacji należało rozumieć w ten sposób, że był to okres od chwili doręczenia decyzji do zakończenia ostatniego dnia kalendarzowego przypadającego w terminie dla wniesienia odwołania.
Nadto zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 127a § 1 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Przedmiotowe oświadczenie złożone zostało 12 września 2023 r., kiedy to skarżący odebrał decyzję Starosty [...], nie ulega zatem wątpliwości, że termin do jego złożenia został zachowany.
W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie powyższych regulacji trafnie przyjmuje się, że dopóki nie upłynie termin do złożenia odwołania przez pozostałe strony postępowania lub nie zrzekną się one przysługującego im prawa decyzja nie jest ostateczna i również podmiot, który wcześniej zrzekł się prawa do złożenia odwołania może oświadczenie to skutecznie cofnąć. Cofnięcie oświadczenia, o którym mowa w art. 127a § 1 k.p.a. powinno nastąpić w terminie 14 dni, licząc od dnia doręczenia decyzji tej stronie i w tym terminie powinno być również złożone odwołanie. Jednakże jeżeli w postępowaniu występuje jedynie jedna strona, to skuteczne zrzeczenie się przez nią prawa do złożenia odwołania w oparciu o art. 127a § 1 k.p.a. rodzi ten skutek, że decyzja ta staje się natychmiast ostateczna i prawomocna. W konsekwencji strona ta nie ma możliwości cofnięcia złożonego przez nią wcześniej oświadczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r., II OSK 873/19, ONSAiWSA 2020/4/54, z glosami aprobującymi M. Kowalskiego, OSP 2020/6/54 i W. Piątka, OSP 2020/11/97).
W rozpatrywanej sprawie jedyną stroną postępowania był skarżący. Fakt doręczenia decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2023 r. również Komendantowi Policji nie czyni tego organu stroną postepowania, bowiem art. 18 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2021.2328) przyznaje temu podmiotowi jedynie legitymację do złożenia wniosku.
Co do podnoszonej w skardze wady oświadczenia woli skarżącego zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko wskazujące, że "że przepisy k.p.a. nie regulują w ogóle kwestii wad oświadczeń woli po stronie podmiotu dokonującego czynności procesowej, w tym czynności w postaci zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. Ewentualne odwołanie się tu do przepisów kodeksu cywilnego dotyczących wad oświadczenia woli, w tym art. 84 i 88 k.c., może zatem nastąpić wyłącznie na zasadzie analogii. W orzecznictwie wskazuje się również, że na płaszczyźnie kształtowanej zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.) spowodowanie u strony mylnego wyobrażenia o zakresie ciążących na niej praw lub obowiązków prawnych może prowadzić do podważenia skuteczności podjętej przez stronę czynności procesowej jako obarczonej wadliwością złożonego oświadczenia (zob. np. wyrok NSA z 12 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1985/21, CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezależnie od podstaw prawnych, w oparciu o które można ewentualnie badać wady oświadczeń woli w odniesieniu do czynności procesowych stron postępowania administracyjnego, należy zawsze zachować w tej kwestii daleko idącą ostrożność z uwagi na publicznoprawny charakter stosunków administracyjnych, zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) oraz funkcjonowanie systemu nadzwyczajnych środków prawnych, które umożliwiają eliminację z obrotu prawnego ostatecznych aktów administracyjnych wydanych z naruszeniem prawa (art. 145 i art. 156 k.p.a.). W każdym razie, do podważenia skuteczności czynności procesowej strony nie wystarczy samo jej oświadczenie o uchyleniu się od skutków tej czynności z uwagi wadę oświadczenia woli (por. np. Z. R. Kmiecik, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 223)" (por wyrok NSA z 25 maja 2023 r. sygn. II OSK 2400/22 i powoływane tam orzecznictwo).
Mając powyższe na względzie zauważyć należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące kwestie relacji na poziomie obywatel – organ, nie przewidują możliwości uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu. Jedyny przypadek, w którym pomimo złożenia przez osobę uprawnioną oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania nie wystąpi jego skutek w postaci ostateczności i prawomocności decyzji, przewiduje art. 112 k.p.a. To w oparciu o ten przepis można dowodzić, że skutki nie wystąpiły, jeżeli szkodzą one stronie, która zastosowała się do pouczenia, które było błędne. Taka sytuacja, jak już wyżej wskazano, nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.
Podkreślić należy, że treść oświadczenia skarżącego zasadnie uznana została zatem za jednoznacznie wskazującą, że skarżący rozumiał jakie oświadczenie składa i jakie będą jego skutki.
W okolicznościach niniejszej sprawy decyzja Starosty [...], zgodnie z art. 127a § 2 k.p.a., stała się zatem ostateczna i prawomocna, co uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od niej wniesionego.
Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów postępowania lub prawa materialnego, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podkreślić należy, że zaskarżonym postanowieniem organ stwierdził niedopuszczalność odwołania, a nie uchybienie terminu do jego wniesienia, zatem kwestia ewentualnego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania pozostaje (wobec powyższych wywodów) bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Zważywszy na powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.