VI SA/WA 1116/04

VI SA/Wa 1116/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-09-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Piotr Borowiecki
Stanisław Gronowski /sprawozdawca/
Zbigniew Rudnicki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
Sygn. powiązane
II GSK 13/05 - Wyrok NSA z 2005-05-31
Skarżony organ
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie: Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant: Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2004r. sprawy ze skargi ,,P.’’ SA na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] marca 2001r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na rozpowszechnianie programów T. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje z dnia [...] czerwca 2000 r. 2. zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz skarżącej P. SA z siedzibą w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (Przewodniczący KRRiT) cofnął koncesję nr [...] z dnia [...] października 1993 r. udzieloną "P." S.A. z siedzibą w W., zwanej dalej "skarżącą", w części dotyczącej punktu 9 w zakresie bezprzewodowego rozprowadzania w systemie cyfrowym następujących programów telewizyjnych: [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 38 pkt 4 ustawy z dnia 29 grudnia o radiofonii i telewizji (Dz. U. Z 1993 r. Nr 7, poz. 34 ze zm.). Stosownie do tego przepisu koncesja może być cofnięta, jeżeli działalność objęta koncesją jest wykonywana w sposób sprzeczny z ustawą lub warunkami określonymi w koncesji.
W świetle uzasadnienia powyższej decyzji w dniu [...] października 1993 r. udzielona została skarżącej koncesja nr [...] na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą "[...] ". W dniu [...] grudnia 1998 r. wydana została decyzja nr [...] sprawie zmiany koncesji Nr [...] z dnia [...] października, 1993 r., która dawała skarżącej uprawnienie do bezprzewodowego rozprowadzania w systemie cyfrowym następujących programów telewizyjnych: [...].
W dniu [...] marca 2000 r. Prezes Zarządu Spółki T. S.A. przesłał do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji pismo, w którym stwierdził, że skarżąca rozprowadza programy telewizji publicznej bez posiadania zgody nadawcy. Stosownie do tego pisma Zarząd T. S.A. w dniu [...] grudnia 1998 r. podjął uchwałę zawierającą zgodę na rozprowadzanie programów telewizji publicznej przez skarżącą, z zastrzeżeniem, iż szczegółowe warunki udzielania zgody określi odrębna umowa. Umowa taka nie została jednakże podpisana, albowiem skarżąca nigdy nie zwróciła się do T. S.A. o ustalenie jej warunków. Tak, więc uchwała Zarządu T. S.A. udzielająca niejako promesy na rozprowadzanie programów telewizji publicznej nie może być traktowana jako samoistna i wystarczająca podstawa do takiej działalności.
Przewodniczący KRRiT na podstawie art. 10 ust. 3 cytowanej ustawy wezwał skarżącą do zaniechania działań w zakresie bezprzewodowego rozprowadzania w systemie cyfrowym programów, o których wyżej mowa. Decyzją nr [...] wezwano skarżącą do natychmiastowego zaniechania naruszania warunków koncesji nr [...] z dnia [...] października 1993 r. polegających na bezprzewodowym rozprowadzaniu w systemie cyfrowym programów T. S.A.: [...]. Wobec dalszego rozprowadzania przez skarżącą w systemie cyfrowym programów telewizji publicznej zaistniały przesłanki określone w art. 38 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji dla cofnięcia koncesji. Bezprzewodowe rozprowadzanie w systemie cyfrowym programów nadawcy publicznego ([...]) bez posiadania zgody nadawcy narusza przepis art. 97 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Stosownie zaś do pkt. 14 koncesji do obowiązków skarżącej należało przestrzeganie obowiązujących przepisów prawa przy wykonywaniu działalności objętej koncesją.
Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na naruszenie przepisów art. 155 k.p.a. i art. 38 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji. Według skarżącej rozstrzygnięcie zawarte w skarżonej decyzji dotyczy kwestii cywilnoprawnych, nie mieszczących się w pojęciu działań sprzecznych z ustawą. Zakwestionowała zarzut jakoby podejmowała działania sprzeczne z treścią koncesji. Koncesja nr [...] zezwala bezwarunkowo na bezprzewodowe rozprowadzanie spornych programów i uprawnienie to ma źródło w bezwarunkowej zgodzie wyrażonej przez ich nadawcę w trakcie postępowania koncesyjnego. Kwestia niedojścia do zawarcia umowy określającej szczegółowe warunki wspomnianej zgody nie może być przedmiotem rozstrzygania przez Przewodniczącego KRRiT. Uprawnienie skarżącej do bezprzewodowego rozprowadzania programów wynika z treści udzielonej koncesji, która może być zmieniona wyłącznie w trybie art. 155 k.p.a.
Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Przewodniczący KRRiT nie podzielił stanowiska skarżącej i decyzją z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2000 r. W świetle stanowiska zajętego w decyzji z dnia [...] marca 2001 r. brak jest zgody nadawcy na rozpowszechnianie spornych programów, a tym samym skarżąca rozprowadza sporne programy w sprzeczności z przepisami regulującymi tę dziedzinę działalności gospodarczej. Organ koncesyjny jest zobowiązany do ustalenia faktu istnienia zgody na rozpowszechnianie omawianych programów, zaś w przypadku jej braku, podjąć działania mające na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2003 r. II SA 1392/01, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, oddalono skargę. Skarżąca, jak podkreślono, wywodzi swoje prawo do rozprowadzania programów T. mimo braku zgody nadawcy z treści i istoty decyzji administracyjnej, rozszerzającej zakres jej koncesji o prawo rozprowadzania programów telewizji publicznej. Nie podzielono stanowiska skarżącej, powołującej się na zasadę trwałości decyzji administracyjnej z dnia [...] grudnia 1998 r., rozszerzającej bezwarunkowo prawo roz-
prowadzania spornych programów telewizyjnych, że decyzja ta nie może być wzruszona w innym trybie niż za zgodą strony (art. 155 k.p.a.). Zdaniem NSA zaskarżone decyzje Przewodniczącego KRRiT o cofnięciu koncesji nie wzruszają wprost decyzji koncesyjnej z dnia [...] grudnia 1998 r. w sensie, jaki wynika z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 i art. 110 k.p.a.). Bezpośrednio nie eliminują one z obrotu prawnego decyzji o udzieleniu (rozszerzeniu) koncesji, lecz pozbawiają uprawnień wynikających z tych decyzji koncesyjnych. Decyzja o cofnięciu koncesji wydana na podstawie art. 38 ustawy o radiofonii i telewizji nie może być zatem utożsamiana - w znaczeniu procesowym - z jej uchyleniem, czy unieważnieniem albo stwierdzeniem wygaśnięcia. Jest to odrębny środek prawny, znajdujący zastosowanie, jeżeli prawo tak stanowi, w przypadkach ściśle prawem przewidzianych (wspomniany art. 38 ustawy).
Ocena legalności zaskarżonej decyzji o cofnięciu koncesji sprowadza się do kwestii, czy okoliczności powodujące jej podjęcie, czyli niedojście do ostatecznego porozumienia pomiędzy stroną skarżącą a nadawcą, wyczerpują dyspozycję art. 38 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji, według którego koncesja może być cofnięta, jeżeli działalność objęta koncesją jest wykonywana w sposób sprzeczny z ustawą lub warunkami określonymi w koncesji. Między stronami nie ma sporu co do tego, że T. S.A. wyraziła w grudniu 1998 r. "warunkową" zgodę na rozprowadzanie jej programów w systemie bezprzewodowym przez skarżącą. Wynika to z pisma Prezesa T. z dnia [...] grudnia 1998 r. skierowanego do skarżącej, w którym zawarto zdanie, że "szczegółowe warunki udzielenia zgody na rozprowadzanie programów określi odrębna umowa". Takiej zaś umowy nie zawarto. W rezultacie T. S.A., odmawiając zgody na kontynuowanie rozprowa-
dzania jej programów przez skarżącą, podjęła kroki zmierzające do zaprzestania prowadzenia przez skarżącą tej działalności. Po wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. o rozszerzeniu koncesji dla skarżącej zmieniły się więc okoliczności faktyczne, leżące u podstaw jej wydania. Skarżąca rozprowadzała już programy telewizji publicznej bez zgody ich nadawcy. Rozprowadzanie programów telewizyjnych bez zgody ich nadawcy, cofniętej po udzieleniu koncesji na rozprowadzanie stanowi, zdaniem Sądu, naruszenie przepisów ustawy o radiofonii i telewizji, uzasadniające cofnięcie koncesji na podstawie art. 38 pkt 4 tej ustawy. Zgoda nadawcy - właściciela programów - na ich rozprowadzanie przez innego nadawcę musi być udzielona na etapie uzyskania koncesji na rozprowadzanie i musi towarzyszyć prowadzeniu działalności polegającej na rozprowadzaniu programów innego nadawcy. Wynika to - według Sądu - z przepisów ustawy o radiofonii i telewizji, definiujących nadawcę oraz rozprowadzanie programów (art. 4 pkt l ustawy). Zgodnie z powołanym przepisem w rozumieniu ustawy nadawcą jest osoba, która tworzy lub zestawia programy i rozpowszechnia je lub przekazuje innym osobom w celu rozpowszechnienia w całości i bez zmian. Zatem, nadawanie (rozprowadzanie) programów innego nadawcy wymaga z jednej strony przekazania ich przez nadawcę właściciela, z drugiej zaś przejęcie przez nadawcę rozprowadzającego. Przekazanie i przejęcie programu z istoty nie wyczerpuje się w akcie jednorazowym i dlatego rozprowadzaniu "cudzych" programów telewizyjnych musi towarzyszyć ciągle porozumienie pomiędzy przekazującym a przejmującym co do prowadzenia takiej działalności. Skoro w rozpatrywanej sprawie takiego porozumienia nie było, należy uznać za zasadne cofnięcie skarżącemu koncesji na podstawie art. 38 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji.
Na powyższy wyrok Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł rewizję nadzwyczajną do Sądu Najwyższego, który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. [...] umorzył postępowanie, zgodnie z art. 102 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).
Wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2003 r. II SA 1392/01 stanowił przedmiot skargi kasacyjnej skarżącej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnej, który wyrokiem z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt GSK 43/04 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Skarga kasacyjna, jak podkreślił NSA, jest środkiem odwoławczym od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, a także w okresie przejściowym od orzeczeń NSA. Z kolei kwestionowane w tym trybie wyroki i postanowienia uwzględniają stan faktyczny i prawny z dnia wydania ostatecznego orzeczenia w postępowaniu administracyjnym. Tego rodzaju powiązania między postępowaniem sądowym i administracyjnym nie pozwalają na umorzenie postępowania kasacyjnego, ponieważ nie stało się ono bezprzedmiotowe po [...] października 2003 r., kiedy upłynął okres, na który została udzielona koncesja.
Według art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania wynikającą z zaistnienia przynajmniej jednej spośród sześciu prze-
słanek określonych w jego § 2. Z uwagi na wskazanie w skardze kasacyjnej art. 174 pkt 1 p.s.a., jako jej podstawy wynikającej z błędnej wykładni art. 4 pkt 1 i art. 38 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji, Sąd obowiązany jest ograniczyć swoje rozważania do wykładni tych przepisów dokonanej w zaskarżonym wyroku.
W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma pismo T. S.A. z [...] grudnia 1998 r. skierowane do Zarządu P. Pismo to zawiera w istocie dwa oświadczenia woli: o charakterze publicznoprawnym na potrzeby wydania przez KRRiT koncesji dotyczącej rozprowadzania przez P. programów T. S.A. (zdanie pierwsze) i cywilnym, zapowiadającym określenie warunków wyrażenia tej zgody w odrębnej umowie między stronami (zdanie drugie). Tak zresztą zostały one zinterpretowane przy wydawaniu decyzji z [...] grudnia 1998 r., w której nie znalazły się żadne warunki, z jakimi mogło łączyć się udzielenie koncesji. Nie pojawiły się w niej nawet jakiekolwiek okoliczności pozwalające na łączenie udzielenia koncesji pod warunkiem nawiązującym, rozwiązującym lub zawieszającym wynikające z koncesji uprawnienia dla P. W takiej sytuacji nie było więc dopuszczalne posłużenie się przy wydawaniu decyzji z [...] marca 2001 r. w przedmiocie cofnięcia powyższej koncesji, przesłanką naruszenia określonych w niej warunków (art. 38 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji). W aktach sprawy nie ma też oświadczenia T. S.A. cofającego zgodę sformułowaną w piśmie z [...] grudnia 1998 r. Nie mogą być uznane za takie oświadczenie wystąpienie T. do Przewodniczącego KRRiT z [...] marca 2000 r. zawierające informację o niezawarciu ze skarżącą zapowiedzianej umowy i wniosek o nakazanie jej zaprzestania rozprowadzania programów telewizji publicznej. Z tego powodu nie można było również cofnąć koncesji na podstawie art. 38 pkt 4 w związku z art. 4 pkt l i 3 wymienionej ustawy.
Ponadto, jak podkreślił NSA, w wyroku zaskarżonym skargą kasacyjną przyjęto koncepcję ścisłego powiązania ze sobą w racjonalną całość obu zdań pisma T. S.A. z [...] grudnia 1998 r., dostrzegając w nim warunkową zgodę na rozprowadzanie jej programów przez skarżącą. Zabrakło dla niej jednak istotnego elementu uzależnienia zgody od zawarcia umowy dotyczącej w istocie zapłaty za wykorzystywanie programów telewizji publicznej. Oba zdania tego pisma nie były bowiem sformułowane w trybie warunkowym i dlatego wcześniej Rzecznik Praw Obywatelskich, a następnie skarżąca w skardze kasacyjnej podważyli przyjętą w wyroku wykładnię zastosowanych przepisów przy ocenie legalności decyzji z [...] marca 2001 r.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie:
• ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwana u.s.a.,
• ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a.,
• ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p.
Jednocześnie uchylona została ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która obowiązywała w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie.
W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma więc miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie p.s.a.
Zgodnie z art. 190 p.s.a., co wymaga podkreślenia, Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Jak już wyżej wskazano, w świetle wyroku NSA z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt GSK 43/04, wydanym w trybie skargi kasacyjnej, zarówno pismo T. S.A. z dnia [...] grudnia 1998 r. wyrażające zgodę skarżącej na rozpowszechnianie programów telewizji publicznej, jak i wystąpienie T. S.A. do Przewodniczącego KRRiT zawierające informację o niezawarciu ze skarżącą umowy na rozprowadzanie programów telewizji publicznej, nie stanowią przesłanek naruszenia art. 38 pkt 4 w związku z art. 4 pkt 1 i 3 ustawy o radiofonii i telewizji i tym samym nie uzasadniały na tej podstawie cofnięcia koncesji ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2001 r. Na obecnym etapie postępowania sądowego bezprzedmiotowa jest więc polemika T. S.A. z powyższym stanowiskiem zawartym w wyroku z dnia 1 czerwca 2004 r.
sygn. akt GSK 43/04, wyrażona w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2004 r., w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko prezentowane w tej kwestii przez T. S.A., podzielone w ostatecznej decyzji Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] marca 2001 r.
Skoro zatem okoliczności faktyczne stanowiące podstawę dla wydania decyzji z dnia [...] marca 2001 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. w przedmiocie cofnięcia koncesji nie uzasadniały zarzutu naruszenia przez skarżącą art. 38 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji, który był podstawą prawną dla wydania powyższych decyzji, obie te decyzje podlegają uchyleniu, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 203 p.s.a.