VI SA/WA 1115/22

VI SA/Wa 1115/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-04-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jendrzejewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Asesor WSA Agnieszka Jendrzejewska (spr.) Protokolant ref. Katarzyna Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z [...] stycznia 2022 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: Krajowa Komisja) utrzymała w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: Okręgowa Komisja) z [...] listopada 2021 r., którą odmówiono zmiany ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2017 r. nadającej S. H. (dalej: Skarżąca) uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 w związku z art. 154 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.).
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W sierpniu 2016 r. Skarżąca wystąpiła do Okręgowej Komisji o nadanie uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń. W załączeniu przedłożyła m.in. dyplom Politechniki [...] Wydziału Inżynierii Lądowej, na podstawie którego z dniem 14 grudnia 2005 r. nadano jej tytuł inżyniera w zakresie inżynierii lądowej oraz dwie książki praktyki zawodowej do uprawnień budowlanych, z których wynika, że praktykę zawodową rozpoczęła w styczniu 2005 r.
Okręgowa Komisja, stwierdziwszy spełnienie przez kandydatkę warunków formalnych, dopuściła ją do egzaminu na uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do projektowania bez ograniczeń.
Po złożeniu przez Skarżącą egzaminu z wynikiem pozytywnym, Okręgowa Komisja decyzją z [...] czerwca 2017 r. nadała jej uprawnienia do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń (dalej: decyzja z 2017 r.), upoważniające: 1) w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do projektowania, sprawdzania projektów architektoniczno-budowlanych i sprawowania nadzoru autorskiego; do sprawowania kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych, w odniesieniu do konstrukcji obiektu; 2) w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, do sporządzania projektu zagospodarowania działki lub terenu.
Jako podstawę prawną uprawnień wskazano m.in.: art. 12 ust. 1 pkt 1 i pkt 5, ust. 2, ust. 3 i ust. 4c pkt 1, art. 13 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290; dalej: Prawo budowlane) oraz § 10 i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 2014 r. poz. 1278; dalej: rozporządzenie z 2014 r.).
W listopadzie 2020 r. Skarżąca zwróciła się do Okręgowej Komisji o zweryfikowanie podstaw prawnych przywołanych w decyzji z 2017 r. i "w przypadku stwierdzenia nieprawidłowej podstawy o sprostowanie decyzji". Uznała, że podstawą nadania jej uprawnień powinny być przepisy obowiązujące przed wprowadzeniem w 2005 r. zmian w ustawie Prawo budowlane, a to w związku z art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r. Nr 163 poz. 1364; dalej: ustawa zmieniająca z 2005 r.).
Okręgowa Komisja pismem z 10 grudnia 2020 r. przyznała, że istotnie podstawą nadania Skarżącej uprawnień powinny być przepisy obowiązujące przed zmianami wprowadzonymi ustawą zmieniającą, tj. przepisy ustawy Prawo budowlane niewymagające od kandydata posiadania wykształcenia wyższego drugiego stopnia oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 2005 r. Nr 96 poz. 817; dalej: rozporządzenie z 2005 r.). Jednocześnie stwierdziła, że nie ma możliwości sprostowania podstawy prawnej decyzji z 2017 r. w trybie art. 113 § 1 k.p.a.
Komisja wyjaśniła także, że nawet gdyby w decyzji z 2017 r. przywołała właściwe przepisy, tj. art. 5 ustawy zmieniającej z 2005 r. oraz rozporządzenia z 2005 r., to i tak zakres uprawnień nie uległby zmianie, gdyż zarówno przepisy sprzed, jak i po zmianie wyodrębniały dwie, niezależne specjalności, tj. konstrukcyjno-budowlaną oraz architektoniczną. Zatem przywołanie prawidłowych postaw prawnych nie spowodowałoby – jak chce tego Skarżąca, że w ramach posiadanych uprawnień w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nabyłaby prawo do projektowania w zakresie architektury obiektu (specjalność architektoniczna). W oparciu o prawidłowe normy w dalszym ciągu jej uprawnienia ograniczałyby się wyłącznie do specjalności konstrukcyjno-budowlanej, tj. do projektowania w odniesieniu do konstrukcji (nie architektury) obiektu.
Skarżąca w sierpniu 2021 r. zwróciła się do Okręgowej Komisji o zmianę decyzji z 2017 r. poprzez wskazanie w niej właściwych przepisów, tj.: art. 5 ustawy zmieniającej oraz rozporządzenia z 2005 r. i wynikającego z § 17 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia zakresu uprawnień. Dowodząc istnienia swojego interesu w żądaniu zmiany podniosła, że niewłaściwa podstawa może skutkować próbą podważenia posiadanych przez nią uprawnień, bowiem w oparciu o błędnie przywołane normy nie powinna była dostać uprawnień bez ograniczeń z uwagi na swoje wykształcenie.
W uzupełnieniu (pismem 10 października 2021 r.) Skarżąca wskazała również, że zmiana podstaw prawnych na prawidłowe skutkować będzie rozszerzeniem jej dotychczasowych uprawnień wynikających z decyzji z 2017 r. o projektowanie obiektu budowlanego o kubaturze do 1.000 m3 zarówno w odniesieniu do konstrukcji, jak i architektury, wszak obecnie posiada tylko prawo do projektowania konstrukcji takich obiektów. Wyjaśniła, że w rozporządzeniu z 2014 r. uprawnienie do projektowania obiektu o kubaturze do 1.000m3 ograniczono wyłącznie do jego konstrukcji, podczas gdy wcześniejsze regulacje, tj. rozporządzenie z 2005 r. oraz rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 10 września 1962 r. w sprawie kwalifikacji fachowych osób wykonujących funkcje techniczne w budownictwie powszechnym; rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, uprawnionym w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nadawały także prawo do wykonywania projektów architektonicznych.
Okręgowa Komisja odmawiając zmiany decyzji z 2017 r. wskazała, że w sprawie ziściły się dwie pierwsze przesłanki z art. 155 k.p.a., tj. Skarżąca wyraziła zgodę na zmianę decyzji, a przepis szczególny (Prawo budowlane) nie sprzeciwia się takiej zmianie, jednaj nie została spełniona trzecia przesłanka – tj. za zmianą decyzji z 2017 r. nie przemawia interes społeczny lub słuszny interes Skarżącej. Przywołanie bowiem prawidłowych podstaw prawnych decyzji z 2017 r., tj. art. 5 ustawy zmieniającej z 2005 r. oraz - w miejsce rozporządzenia z 2014 r. - prawidłowego rozporządzenia z 2005 r., nie zmieniłoby nic w zakresie uprawnień budowlanych przynależnych Skarżącej.
Komisja uznała, że Skarżąca nie może uprawnienia do projektowania obiektu o kubaturze do 1000 m3, zarówno w odniesieniu do konstrukcji, jak i architektury tego obiektu (posiadając uprawnienia do projektowania jedynie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej) skutecznie wywodzić z brzmienia § 17 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2005 r. z pominięciem § 16 tego rozporządzenia. Organ nie zgodził się ze Skarżącą, że § 17 ust. 2 rozporządzenia z 2005 r. (dotyczący uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie) daje prawo do projektowania obiektu budowlanego o kubaturze do 1000 m3 zarówno w odniesieniu do konstrukcji, jak i architektury, gdyż nie ma w nim sformułowania "w odniesieniu do konstrukcji obiektu". W konsekwencji Komisja przyjęła, że Skarżąca nie może skutecznie wywieść, że skoro uprawnienia budowlane bez ograniczeń są rozszerzeniem uprawnień budowlanych w ograniczonym zakresie to tym samym jej, jako posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń, przysługują te same uprawnienia co osobom z uprawnieniami budowlanymi w ograniczonym zakresie.
W przepisie § 16 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2005 r. uregulowano zakres uprawnień budowlanych do projektowania w specjalności architektonicznej, gdzie wyraźnie wskazano, że uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie dają prawo do sporządzania projektów architektoniczno-budowlanych obiektów o kubaturze do 1000 m3 w odniesieniu do architektury tegoż obiektu. W okresie obowiązywania rozporządzenia z 2005 r., które powinno być wskazane w podstawie prawnej decyzji z 2017 r., ustawodawca wyodrębniał zatem, podobnie jak ma to miejsce aktualnie, dwie specjalności - architektoniczną oraz konstrukcyjno-budowlaną. Nie sposób zatem - w ocenie Komisji - bez wyraźnego wskazania tego w treści rozporządzenia z 2005 r., domniemywać, jakoby uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie obejmowały również uprawnienia do projektowania obiektu o kubaturze do 1000 m3 w odniesieniu do architektury tegoż obiektu, gdyż tego rodzaju uprawnienie było i jest zastrzeżone wyłącznie dla specjalności architektonicznej (§ 16 ust. 2 rozporządzenia z 2005 r.). Inna interpretacja byłaby sprzeczna z literalną (językową) wykładnią ww. przepisów.
W ocenie Komisji, twierdzenie Skarżącej co do "poszerzonego" zakresu jej uprawnień budowlanych nie wynika także z przywołanych przez nią, nieobowiązujących i nieodnoszących się do jej osoby, aktów wykonawczych z 10 września 1962 r., z 20 lutego 1975 r., czy z 30 grudnia 1994 r.
Komisja stwierdziła także, że słusznego interesu Skarżącej w żądaniu zmiany decyzji z 2017 r. nie można wywieść z obawy podważenia przysługujących jej uprawnień budowlanych. Decyzja z 2017 r., jako decyzja ostateczna, cechuje się bowiem trwałością zawartego w niej rozstrzygnięcia.
Ponadto Komisja wskazała, że tryb zmiany decyzji ostatecznej przewidziany w art. 155 k.p.a., co do zasady, dotyczy decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego. Natomiast decyzja z 2017 r. jest decyzją związaną.
Skarżąca z zachowaniem trybu i terminu odwołała się od decyzji Okręgowej Komisji. Podniosła, że nie żąda zmiany decyzji z 2017 r. co do jej treści, ale zmiany podstawy prawnej jej wydania (przywołania prawidłowych przepisów) oraz ponownego określenia zakresu uprawnień budowlanych wynikającego z prawidłowo przywołanych norm.
W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji z [...] stycznia 2022 r. Krajowa Komisja stwierdziła, że możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego, co oznacza, że należy ją rozważać (tą możliwość) w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych. Zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana dalej obowiązują. Mając to na uwadze podniosła, że w dniu złożenia wniosku o zmianę decyzji z 2017 r. (sierpień 2021 r.) oraz w dniu wydania decyzji przez Okręgową Komisję (listopada 2021 r.) nie obowiązywało już rozporządzenie z 2005 r. Tym samym, w ramach niniejszego postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a., nie jest możliwe zastosowanie przepisów rozporządzenia z 2005 r., które utraciły moc w 2006 r.
Krajowa Komisja podkreśliła, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. jest wyłącznie sprawdzenie, czy w sprawie nie zachodzi któraś z określonych w tym artykule przesłanek. Zarzuty koncentrujące się wokół zgodności lub niezgodności z prawem decyzji, która ma być uchylona lub zmieniona nie mogą prowadzić do wzruszenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Użyte w powołanym przepisie pojęcia słusznego interesu strony i interesu społecznego nie zostały zdefiniowane k.p.a. W ocenie organu, przesłanka słusznego interesu strony wiąże się z koniecznością ustalenia czy zakres żądanych zmian mieści się w obowiązującym porządku prawnym.
Komisja wskazała, że Skarżąca zmierza w istocie do rozszerzenia swoich uprawnień budowlanych, nadanych jej decyzją z 2017 r. o prawo do sporządzania projektów w zakresie architektury. Skarżąca jest bowiem przekonana, że wskazanie w decyzji z 2017 r. prawidłowego rozporządzenia z 2005 r., jego § 17 ust. 1 i 2, zapewni jej rozszerzenie posiadanych uprawnień budowlanych do sporządzania projektów w zakresie architektury obiektu.
W tym kontekście, powołując się na brzmienie § 16 i § 17 rozporządzenia z 2005 r. oraz obowiązującą regulację zawartą w art. 15a Prawa budowlanego Komisja przyjęła, że o ile istotnie w interesie Skarżącej jest rozszerzenie jej uprawnień budowlanych o projektowanie w zakresie architektury obiektów, o tyle nie maiłoby to oparcia w obowiązującym prawie i nie jest to słuszny interes strony w myśl art. 155 k.p.a. Zmiana decyzji z 2017 r., zgodnie z intencją Skarżącej, byłaby zatem możliwa tylko wtedy, gdyby w dacie wydania decyzji zmieniającej obowiązujące przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę nadawania uprawnień budowlanych, w tym przypadku przepisy ustawy - Prawo budowlane (art. 15a), zezwalały na wydanie decyzji nadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej także upoważnienie do sporządzenia projektów w zakresie architektury obiektu. Przepis art. 15a ust. 4 Prawa budowlanego stanowi zaś, że uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń uprawniają do projektowania konstrukcji obiektu lub kierowania robotami budowlanymi w odniesieniu do konstrukcji oraz architektury obiektu. Przy czym zwrot "oraz architektury obiektu" odnosi się wyłącznie do kierowania robotami budowlanymi, a nie do projektowania. Stąd uwzględnienie żądania Skarżącej skutkowałoby wydaniem niemającej oparcia w prawie decyzji, na mocy której uzyskałaby uprawnia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej upoważniające także do sporządzania bez ograniczeń projektów w odniesieniu do architektury obiektu budowlanego. Decyzja taka nie mieści się w ramach aktualnego porządku prawnego i w związku z tym byłaby sprzeczna z art. 15a ust. 4 Prawa budowlanego.
Komisja wyjaśniła również, że z treści art. 17 ust. 1 rozporządzenia z 2005 r. wynikało, że uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń uprawniają także do kierowania robotami budowlanymi, w odniesieniu do architektury obiektu. Taki wniosek jest uzasadniony, gdyż w § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2005 r. jest wyraźne odesłanie do § 16 ust. 1 pkt 2 tego aktu. Jest to wyjątek od zasady, zgodnie z którą uprawnienia w danej specjalności upoważniają jedynie do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w ramach tejże specjalności. Wyjątek w tym przypadku polega na tym, że uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej upoważniają także do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w innej specjalności - w specjalności architektonicznej. Wyjątek ten jest jednak wprost przewidziany w powołanych przepisach rozporządzenia i dotyczy wyłącznie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Nie dotyczy zaś uprawnień budowlanych do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Stąd osoby posiadające takie uprawnienia upoważnione są wyłącznie do sporządzania projektu architektoniczno-budowlanego w odniesieniu do konstrukcji obiektu i - co za tym idzie – nie są upoważnione do sporządzania projektu architektoniczno-budowlanego w odniesieniu do architektury obiektu, i to niezależnie czy posiadają uprawnienia do projektowania bez ograniczeń, czy tylko w ograniczonym zakresie w tej specjalności. Analogicznego wyjątku jak w ww. § 17 ust. 1 pkt 2 nie przewidziano w § 17 ust. 2 rozporządzenia z 2005 r., gdzie uregulowano wyłącznie zakres uprawnień w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Oznacza to, że uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w żadnym wypadku nie upoważniają ani do kierowania robotami budowlanymi w odniesieniu do architektury obiektu, ani tym bardziej do sporządzania projektu architektoniczno-budowlanego w odniesieniu do architektury obiektu.
Reasumując Komisja wskazała, że uwzględnienie żądania strony skutkowałoby wydaniem decyzji, na mocy której wnioskodawczyni nadano by uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej upoważniające także do sporządzania bez ograniczeń projektów w odniesieniu do architektury obiektu budowlanego. Decyzja taka byłaby sprzeczna z art. 15a ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Wydanie takiej decyzji leży w interesie strony, jednak nie jest to interes słuszny, zasługujący na ochronę prawną. Wydanie takiego rozstrzygnięcia nie leży również w interesie społecznym, gdyż oznacza, że uprawnienia do sporządzania projektów w odniesieniu do architektury obiektu budowlanego nabyłaby osoba nieuprawniona i tym samym niegwarantująca należytego bezpieczeństwa procesu budowlanego.
Skarżąca z zachowaniem trybu i terminu złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Krajowej Komisji zarzucając jej naruszenie:
1. art. 6 k.p.a. przez nadinterpretację przepisów rozporządzenia z 2005 r., a to poprzez domniemywanie innej intencji ustawodawcy niż wprost wynikająca z treści jego § 17 ust. 2, prowadzące do rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony;
2. art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie w sposób należyty postępowania wyjaśniającego i nieprzeprowadzenie w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego;
3. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie odwołania z nieuzasadnioną zwłoką.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości, wydanie rozstrzygnięcia dotyczącego zakresu uprawnień wskazanego w § 17 ust. 2 rozporządzenia z 2005 r., a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W ocenie Skarżącej, skoro przysługują jej uprawnienia budowlane bez ograniczeń, to jest ona uprawniona także do wykonywania czynności wynikających z uprawnień w ograniczonym zakresie. Uprawnienia szersze obejmują uprawnienia węższe. W konsekwencji takiego stanowiska porównała brzmienie przepisów § 12 ust. 2 rozporządzenia z 2014 r. (przywołanego w decyzji z 2017 r.) oraz § 17 ust. 2 rozporządzenia z 2005 r. (stanowiącego prawidłową podstawę decyzji z 2017 r.) odnoszących się do uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie i podniosła, że z § 17 ust. 2 rozporządzenia z 2005 r. wprost wynika, że uprawnienia te obejmują projektowanie obiektu budowalnego o kubaturze do 1000m3, podczas gdy w § 12 ust. 2 rozporządzenia z 2014 r. (nieprawidłowo przywołanym w decyzji z 2017 r.) uprawnienia te ograniczono do projektowania konstrukcji obiektu o kubaturze do 1000m3.
W ocenie Skarżącej, brak przywołania w decyzji z 2017 r. prawidłowego rozporządzenia z 2005 r. powoduje, że jej uprawnienia w sposób nieuprawniony ograniczono wyłącznie do projektowania konstrukcji obiektu budowlanego o kubaturze do 1000m3, podczas gdy intencja ustawodawcy wynikająca z § 17 ust. 2 rozporządzenia z 2005 r. jest jasna - w odniesieniu do obiektu budowlanego o kubaturze 1000m3 uprawnia – w jej ocenie, nie tylko do projektowania konstrukcji takiego obiektu, ale także do projektowania go w odniesieniu do architektury, bowiem w treści tego przepisu nie zawarto słowa "konstrukcji", co ma miejsce w rozporządzeniu z 2014 r.
Odwołując się do racjonalności ustawodawcy stwierdziła, że rozpoznając niniejszą sprawę nie można – jak uczyniły to organy, pominąć powyższego faktu, tj. braku słowa "konstrukcji" w rozporządzeniu z 2005 r., a wprowadzenia go do rozporządzenia z 2014 r. Uznała, że celem takiego zabiegu było zawężenie dotychczasowych (wynikających z rozporządzenia z 2005 r.) przedmiotowych uprawnień do projektowania tylko do części konstrukcyjnej obiektu budowlanego. Za nieprawidłowe przyjęła zatem stwierdzenie organów, że zakres uprawnień wynikający z § 17 ust. 2 rozporządzenia z 2005 r. jest tożsamy z tym, o którym mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia z 2014 r. Gdyby zamiarem prawodawcy było podtrzymanie dotychczasowego zakresu uprawnień, to do rozporządzenia z 2014 r. nie wprowadzałby ww. zmiany – słowa "konstrukcji".
Porównując powyższe rozporządzenia Skarżąca zauważyła także, że akty te zawierają różny wykaz specjalizacji wyodrębnionych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Zgodnie z załącznikiem nr 2 rozporządzenia z 2005 r. w specjalności konstrukcyjno-budowlanej mieszczą się bowiem specjalizacje: śródlądowe budowle hydrotechniczne, morskie budowle hydrotechniczne oraz obiekty budowlane melioracji wodnych. W załączniku nr 4 rozporządzenia z 2014 r. specjalizacje te zostały natomiast wyłączone ze specjalności konstrukcyjno-budowlanej i przypisano je do nowo wydzielonej specjalności, tj. inżynieryjna hydrotechniczna. Strona uznała w związku z tym, że zastosowanie prawidłowego rozporządzenia z 2005 r. dałoby jej uprawnienia do projektowania budowli hydrotechnicznych i melioracyjnych.
Reasumując Skarżąca stwierdziła, że zakres uprawnień wynikający z rozporządzenia z 2005 r., które winno znaleźć się w decyzji z 2017 r. - jako jego prawidłowa podstawa, był szerszy niż zakres nadany rozporządzeniem z 2014 r.
Na potwierdzenie stanowiska o szerszym zakresie uprawnień wynikających z § 17 rozporządzenia z 2005 r., niż przyjęły to Komisje, Skarżąca przywołała także art. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów i inżynierów budownictwa oraz treści § 16 rozporządzenia z 2005 r. W jej ocenie, z § 16 rozporządzenia z 2005 r. bez wątpienia wynika, że to wyłącznie w specjalności architektonicznej ustawodawca zawęził uprawnienia do projektowania architektury obiektu i to niezależnie od jego kubatury. Uzasadnieniem takiego rozumienia jest fakt, że osoby które ukończyły studia na kierunku budownictwo – inżynierowie budownictwa, posiadają odpowiednią wiedzę aby projektować obiekty budowlane w zakresie ogólnobudowlanym, tj. w odniesieniu zarówno do konstrukcji, jak i architektury obiektu budowlanego (art. 2 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych).
Brak zmiany podstaw prawnych decyzji z 2017 r., prócz ww. ograniczenia zakresu uprawnień budowlanych, może – w ocenie Skarżącej, doprowadzić do podważenia tychże uprawnień w ogóle. Podała, że posiada tytuł inżyniera, a przywołana w decyzji ustawa Prawo budowlane (Dz. U z 2016 r. poz. 290) wymaga dla uprawnień budowlanych bez ograniczeń ukończenia studiów drugiego stopnia. Zatem, w oparciu o błędnie przywołaną ustawę, miałaby możliwość uzyskania uprawnień budowlanych wyłącznie w ograniczonym zakresie, zaś decyzja z 2017 r., z tak przywołaną ustawą, nadaje jej uprawnienia bez ograniczeń.
Skarżąca zarzucając błąd w ustaleniu stanu prawnego wskazała, że wbrew stanowisku Krajowej Komisji rozporządzenie z 2005 r., w realiach niniejszej sprawy, jest prawem obowiązującym, wszak w dalszym ciągu obowiązuje decyzja nadająca jej uprawnienia. Zatem - w zakresie objętym decyzją z 2017 r., w mocy pozostają przepisy, na podstawie których została ona wydana. Podniosła przy tym, że do egzaminu na uprawnienia budowlane została dopuszczona zgodnie z normą zawartą w przepisie przejściowym ustawy zmieniającej z 2005 r. Wobec czego, zgodnie z art. 5 ustawy zmieniającej w stosunku do niej należało zastosować przepisy dotychczasowe tj. ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia z 2005 r.
Powyższe naruszenia – przywołanie błędnych podstaw prawnych w decyzji z 2017 r. oraz odmowa zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., zdaniem Skarżącej dowodzą rażącego naruszenia prawa. Za niedopuszczalne strona uznała wydawanie orzeczenia w sprawie zakresu uprawnień wynikających z dwóch różnych aktów prawnych, bez uprzedniej, szczegółowej analizy treści tych przepisów. Zarzuciła, że organy nie przeanalizowały wszystkich różnic w zakresie uprawnień konstrukcyjno-budowlanych wynikających z rozporządzenia z 2005 r. oraz z rozporządzenia z 2014 r. i ich załączników – odpowiednio nr 1 i nr 4. Krajowa Komisja w ogóle nie odniosła się do tej kwestii, skupiając się wyłącznie na argumentach wskazywanych przez Skarżącą, a to w sytuacji, gdy to na organie spoczywał obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy - obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej.
Skarżąca zaznaczyła, że odwołanie od decyzji Okręgowej Komisji złożyła w grudniu 2021 r. zaś Krajowa Komisja swoją decyzję wydaną [...] stycznia 2022 r. wysłała dopiero [...] lutego 2022 r.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja wnosząc o oddalenie skargi podtrzymała stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji.
Podczas rozprawy sądowej przeprowadzonej 20 września 2022 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę, wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1377 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.).
W myśl art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli sądowej jest odmowa zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Okręgowej Komisji z [...] czerwca 2017 r., na mocy której Skarżąca nabyła uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowalnej bez ograniczeń. Skarżąca domagała się od organów samorządu budowlanego zmiany owej decyzji poprzez wskazanie w niej prawidłowych, odnoszących się do stanu faktycznego jej sprawy przepisów prawa, tj. art. 5 ustawy zmieniającej z 2005 r. oraz rozporządzenia z 2005 r. i wynikającego z § 17 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia zakresu uprawnień obejmującego prawo do projektowania w zakresie architektury obiektu.
Wskazany tryb zmiany decyzji ostatecznej nie może być przedmiotem analizy w oderwaniu od kontekstu systemowego. Tworzy go przede wszystkim zasada trwałości decyzji ostatecznych, która służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie bezpieczeństwa prawego, pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13).
W myśl art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zgodnie z ujętą w tym przepisie, kardynalną regułą, ostateczna decyzja administracyjna może być wyeliminowana z obrotu prawnego wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Służą temu uregulowane w Rozdziałach 12 i 13 Działu II k.p.a. tzw. tryby nadzwyczajne. Tryby te nie są względem siebie konkurencyjne, co oznacza, że mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju nieprawidłowości i nie mogą być stosowane zamiennie. Przesłanki zastosowania trybów nadzwyczajnych, wprowadzających wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej, powinny być interpretowane ściśle.
Przenosząc te uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że kontrolowaną decyzją organ odmówił zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Tryb ten pozwala na zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, za zgodą strony, jeżeli nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
W odróżnieniu od trybów wznowienia postępowania i nieważności, tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. nie służy do eliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwych. Dotyczy on instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej, tj. wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony.
Sama wadliwość decyzji ostatecznej może być powodem jej uchylenia wyłącznie w przypadku wystąpienia wad kwalifikowanych, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.).
Wspomniany kontekst systemowy oraz konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. nie pozostawiają wątpliwości, że badanie sprawy w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. ogranicza się do przesłanek określonych w tym przepisie. Z pewnością nie służy ono ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w jej całokształcie (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 155). W omawianym postępowaniu nadzwyczajnym nie ma miejsca na weryfikację prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę ostatecznej decyzji administracyjnej ani ich prawnej kwalifikacji w sposób wiążący dokonanej w tej decyzji.
W rozpatrywanej sprawie Skarżąca domagała się zmiany decyzji z 2017 r. poprzez wskazanie w niej właściwej podstawy prawnej i właściwego zakresu przyznanych uprawnień obejmującego prawo do sporządzania projektów w zakresie architektury obiektu. Wymagałoby to ponownego dokonania ustaleń faktycznych i ich kwalifikacji w kontekście podstawy prawnej do przyznania uprawnień, czyli ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie – niejako w kolejnej instancji administracyjnej. Jak wskazano, nie temu służy omawiany tryb nadzwyczajny. Wskazane kwestie pozostają poza granicami badania sprawy wyznaczonymi przesłankami z art. 155 k.p.a.
W orzecznictwie i literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko, że z normatywnej treści art. 155 k.p.a. nie wynika, aby zakres jego stosowania oraz ustanowionej na jego gruncie instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej należało ograniczać (i to stanowczo) wyłącznie do decyzji uznaniowych. Zasadnicze znaczenie ma to, że jedynym (wyłącznym) miarodajnym kryterium weryfikacji (odwoływalności) decyzji ostatecznej w trybie, o którym w nim mowa, jest interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne z dominującym znaczeniem kryterium słuszności (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z
z 27 lipca 2021 r. sygn. II GSK 180/21 i z 17 marca 2022 r. sygn. II GSK 170/22, powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwo; te i pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to podziela Sąd w składzie orzekającym i przyjmuje, że zmiana prawa może - rzecz jasna pod pewnymi warunkami - otwierać drogę do zastosowania art. 155 k.p.a. do decyzji o charakterze związanym.
W powołanym orzecznictwie konsekwentnie podkreśla się, że istota tego nadzwyczajnego postępowania wyraża się w jego ukierunkowaniu na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które z uwagi na racje natury celowościowej determinowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W nie mniej stanowczy sposób podkreśla się również, że w analizowanym zakresie chodzi o zachowanie tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań, rozumianej – w sytuacji dokonania zmiany stanu prawnego – jako zachowanie, czy też utrzymanie materialnej konstrukcji prawa dotychczasowego przez nową regulację prawną (nową ustawę), a nie ich identyczność. Nowa regulacja prawna, która zachowuje bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania decyzji ostatecznej, nie jest przeszkodą zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją.
W rozpatrywanej sprawie zmiany przepisów, w szczególności wprowadzenie do ustawy Prawo budowlane art. 15a regulującego zakres poszczególnych uprawnień budowlanych w określonych specjalnościach, nie powodują zmiany materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa przez nową regulację prawną, nie wpływają jedocześnie na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego ostateczną decyzją z 2017 r. o nadaniu uprawnień budowlanych. Jego ramy są bowiem zachowane, a zmiana prawa przy niezmienionym stanie faktycznym nie daje podstawy do powstania nowej sprawy administracyjnej (zob. również uchwała NSA z 3 listopada 2009 r. sygn. II GPS 2/09). Nowa regulacja prawna, nie była więc przeszkodą zmiany decyzji.
Trafnie natomiast przyjęła Krajowa Komisja, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 155 k.p.a., w szczególności za uwzględnieniem żądania strony nie przemawia interes społeczny ani słuszny interes strony.
Zakres upoważnienia wynikający z przyznanych uprawnień budowlanych był na przestrzeni czasu regulowany przepisami ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzeń będących aktami wykonawczymi do tej ustawy. Niezależnie jednak od tego w jakim akcie prawnym w danym czasie zakres ten był unormowany, stale był on ściśle związany z uzyskaniem odpowiednich kwalifikacji - wykształcenia i praktyki zawodowej, dostosowanych do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją (zob. art. 12 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). W konsekwencji zakres upoważnienia wynikający z przyznanych uprawnień budowlanych rozumiany jako wykaz funkcji technicznych, jakie mogą być na podstawie nadanych uprawnień wykonywane, nie może być dowolnie modyfikowany w drodze indywidualnych rozstrzygnięć. W sytuacji spełnienia przez kandydata określonych wymagań, organ nie ma innej możliwości jak tylko nadać uprawnienia w stosownej specjalności i zakresie.
Jak trafnie zauważył organ w zaskarżonej decyzji, strona domaga się takiego ukształtowania zakresu upoważnienia wynikającego z nadanych jej uprawnień, którego nie przewidują obowiązujące przepisy (zob. art. 15a ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Powołała się przy tym na treść art. 5 ustawy zmieniającej z 2005 r., zgodnie z którym w stosunku do osób ubiegających się o uprawnienia budowlane, które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały wykształcenie wymagane na podstawie przepisów dotychczasowych oraz rozpoczęły odbywanie wymaganej praktyki, stosuje się przepisy dotychczasowe. Strona wywodzi, że powołany przepis pozwala na stosowanie przepisów w brzmieniu poprzedzającym nowelizację do osób ubiegających się o uprawnienia budowlane. Nie kwestionując, że powołany przepis regulujący stany przejściowe w związku z wejściem w życie nowej regulacji powinien być uwzględniony w postępowaniu o nadanie Skarżącej uprawnień budowlanych, co na obecnym etapie pozostaje bezsporne, zauważyć jednocześnie trzeba, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z odmienną sytuacją. Uprawnienia zostały Skarżącej nadane ostateczną decyzją administracyjną z 2017 r. która pozostaje w obiegu prawnym, a strona domaga się zmiany zakresu upoważnienia wynikającego z tych uprawnień - jego rozszerzenia o prawo do projektowania w zakresie architektury obiektu - w trybie art. 155 k.p.a. Dokonanie zmiany decyzji ostatecznej, zgodnie z żądaniem strony, doprowadziłoby do stanu niezgodności z obecnie obowiązującymi przepisami, w szczególności z treścią art. 15a ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji za prawidłowe uznać należy stanowisko Komisji Kwalifikacyjnej wyrażone w zaskarżonej decyzji, że za wprowadzeniem takiej zmiany nie przemawia interes społeczny ani interes strony, który mógłby być uznany za słuszny.
Rozpoznając sprawę organ zbadał okoliczności istotne dla wyniku sprawy i prawidłowo je ocenił działając zgodnie z art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., a stanowisko swe umotywował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które zawiera niezbędne elementy określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia tego nie wynika, by organ naruszył granice uznania administracyjnego przy interpretacji pojęć nieostrych użytych w art. 155 k.p.a.
Do uchylenia zaskarżonej decyzji nie mógł doprowadzić zarzut naruszenia art. 12 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną zwłokę w rozpatrywaniu odwołania. Ewentualne nieprawidłowości w działaniu organów w zakresie sprawności procedowania mogą być zwalczane za pomocą dedykowanych do tego instrumentów prawnych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. tj. skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji.
W tym stanie rzeczy, z uwagi na niezasadność skargi oraz brak stwierdzenia z urzędu innych naruszeń prawa, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, skarga podlegała oddaleniu.
Decyzja ostateczna o nadaniu uprawnień budowlanych z 2017 r., która zyskała walor prawomocności i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybach wznowienia postępowania ani nieważności, trwale ukształtowała uprawnienia strony. Organy administracji zobligowane są więc do respektowania jej skutków prawnych. Ewentualne pojawiające się w praktyce wątpliwości co do treści decyzji administracyjnej mogą być wyjaśnione na żądanie organu egzekucyjnego lub strony w trybie art. 113 § 2 k.p.a. w formie postanowienia, od którego przysługuje zażalenie.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.