VI SA/Wa 1087/20

VI SA/Wa 1087/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Barbara Kołodziejczak-Osetek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne
Koncesje
Inne
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 138 par. 2, art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 868
art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 143 ust. 1, art. 139 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2020 r. sprawy ze sprzeciwu M. Ł. i M. Ł. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania w sprawie ustalenia opłaty dodatkowej z tytułu wykonywania działalności z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji oddala sprzeciw
Uzasadnienie
Minister Środowiska (dalej "Minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania M. L. i M. L., prowadzących działalność gospodarczą pod firmą "Z." s.c. (dalej "skarżący" lub "przedsiębiorcy"), od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej "Marszałek" lub "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], ustalającej opłatę dodatkową z tytułu wykonywania działalności z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]" w wysokości 202.610,00 zł, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Marszałek udzielił przedsiębiorcom koncesji na wydobywanie kopaliny z części złoża kruszywa naturalnego "[...]", w granicach obszaru górniczego "[...]".
Pismem z dnia 4 sierpnia 2015 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w P. (dalej "Dyrektor OUG") poinformował, że podczas kontroli w odkrywkowym zakładzie górniczym kruszywa naturalnego "[...]" stwierdzono, że kopalina była urabiana poza udokumentowanymi granicami złoża i poza zakresem eksploatacji wyznaczonym w planie ruchu na lata 2011-2016.
W związku z powyższym Marszałek decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], ustalił przedsiębiorcom dodatkową opłatę eksploatacyjną z tytułu wykonywania działalności z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji w wysokości 199.115,00 zł.
Minister decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], podjętą w trybie odwoławczym, uchylił w całości decyzję Marszałka i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2629/16, oddalił skargę.
Marszałek po przeprowadzeniu ponownego postępowania decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], ustalił opłatę dodatkową z tytułu wykonywania działalności z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji w wysokości 202.610,00 zł.
Od powyższej decyzji przedsiębiorcy złożyli odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego organ II instancji stwierdził, że zasadne jest uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie Ministra okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniają ocenę, że przedsiębiorcy wydobywali kopalinę spoza granic obszaru górniczego "[...]" utworzonego koncesją z dnia 23 grudnia 2010 r. Minister zwrócił jednak uwagę, że ustalenie wielkości wydobycia dokonanego z rażącym naruszeniem koncesji może być trudne, zwłaszcza że zachodzi w sprawie potrzeba oceny stanu faktycznego zaistniałego kilka lat temu. Należy wykorzystać w tym celu wszystkie możliwe środki dowodowe, a ustalenia będące podstawą opłaty dodatkowej muszą w jednoznaczny sposób znajdować swą podstawę w materiale dowodowym. W razie nie dających się usunąć wątpliwości jako podstawa opłaty dodatkowej musi być przyjęta ta wielkość wydobycia, którą można udowodnić.
Organ odwoławczy stwierdził , że nie zostały w sprawie ustalone przez organ I instancji wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, a wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie mogą być usunięte w trybie art.136 k.p.a. Minister przy ponownym rozpoznaniu sprawy wskazał, Marszałkowi Województwa [...] na konieczność podjęcia wszystkich możliwych działań zmierzających do wykazania, jaka ilość kopaliny oraz kiedy wydobyta została spoza granic obszaru górniczego, w tym umiejscawiając to wydobycie w przestrzeni, a podstawą decyzji nakładającej opłatę dodatkową muszą być takie ustalenia, które w jednoznaczny sposób określają wielkość tak prowadzonego wydobycia oraz zostały należycie udokumentowane w aktach sprawy. Ponadto, Marszałek powinien rozważyć, czy czas, jaki upłynął od zarzucanego czynu, wpływa na możliwość obciążenia opłatą dodatkową, jak również potrzebę uwzględnienia wniosków dowodowych przedstawionych przez skarżących pismem z dnia 6 marca 2020 r., a także ma dokonać oceny wynikających z nich okoliczności na istotę sprawy.
Na decyzję organu odwoławczego, przedsiębiorcy wnieśli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a także art. 138 § 2 k.p.a. i art. 139 ust. 1 oraz art. 143 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 868 z późn. zm.), poprzez ich zastosowanie.
Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, oraz o zasądzenie od Ministra na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz.2325 t.j.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przez organ przepisów prawa.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...]- organu II instancji - wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylająca decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. ustalającej opłatę dodatkową z tytułu wykonywania działalności z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]" w wysokości 202.610,00 zł i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, skutkującej przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przy tego rodzaju decyzji, kontrola sądowa sprowadza się w pierwszym rzędzie do oceny, czy organ II instancji rozpoznając odwołanie prawidłowo zastosował powyższą normę prawną. Według tej regulacji, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., czyli po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Należy przypomnieć, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej.
Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji, sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego. Może za to wyciągać z zebranego przez organ I instancji materiału zupełnie inne wnioski niż ten organ. Przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, organ odwoławczy zastępowałby w praktyce organ I instancji, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (vide: W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Odnotować również warto, iż w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in. że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.(vide:bip.kprm.gov.pl). Nowelizacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Jak już wskazano, przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być natomiast odczytywana w połączeniu z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.
W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż "konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej" (vide: wyroki NSA z 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2323/12, z dnia 15 grudnia 2016 r. II OSK 1427/16, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.
Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art.138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy (Minister Środowiska) wskazał między innymi, że istotnymi kwestiami mającymi wpływ na ustalenie opłaty dodatkowej jest bezsporne ustalenie ilości kopaliny wydobytej z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji oraz ustalenie, skąd prowadzone było wydobycie w odniesieniu do granic obszaru górniczego wyznaczonego tą koncesją.
Przypomnieć należy, że podstawą działalności uprawniającej do wydobycia kopalin jest koncesja (art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g.). Ona rozstrzyga o zakresie praw podmiotu, ale także wyznacza obszar górniczy, w granicach którego przedsiębiorca może realizować swoje uprawnienie. Przekroczenie tych granic, w sytuacji, gdy nie mają miejsca okoliczności niezależne od przedsiębiorcy zawsze musi być traktowane jako rażące naruszenie warunków koncesji. Jednocześnie, zgodnie art. 139 ust. 1 p.g.g., działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji podlega opłacie dodatkowej. Opłata określona w art. 139 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 (pięciokrotność stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny) ww. ustawy, ma niewątpliwie charakter sankcji majątkowej. Opłata podwyższona pobierana jest bowiem w przypadku, gdy zachowanie oznaczonego podmiotu ma charakter naganny i polega na prowadzeniu oznaczonej działalności z rażącym naruszeniem warunków koncesji. O rażącym charakterze takich naruszeń powinny rozstrzygać konkretne okoliczności danej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że samo wydobycie kopaliny poza obszarem górniczym stanowi rażące naruszenie warunków koncesji, gdyż następuje z ewidentnym naruszeniem prawa bezwzględnie obowiązującego w zakresie koncesjonowanej działalności (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2012r., sygn. akt II GSK 1100/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia, ma okoliczność polegająca na ustaleniu, kiedy i w jakich ilościach wydobywano kopalinę spoza granic obszaru górniczego "[...]". Organ I instancji powołuje się w tym zakresie na treść operatu ewidencyjnego sporządzonego przez odwołujących się, tyle że dokumentu tego nie ma w aktach sprawy. Organ I instancji przedstawił jego treść wyłącznie w oparciu o pismo Dyrektora OUG z dnia 4 sierpnia 2015 r., który dodatkowo oświadczył że operatem nie dysponuje .
Tymczasem jak trafnie podniósł organ odwoławczy ilość kopaliny wydobytej spoza granic obszaru górniczego oraz czas tak prowadzonej działalności mają kluczowe znaczenie dla sprawy. Wspomniana ilość jest czynnikiem wpływającym na wysokość opłaty dodatkowej. Czas, w jakim prowadzona była taka działalność, może natomiast mieć znaczenie z punktu widzenia przedawnienia omawianej odpowiedzialności, na co również uwagę zwracają sprzeciwiający się zarzucając naruszenie art.143 ust.1 p.g.g.
Sąd nie miał jednak podstaw aby zakwestionować stanowisko organu, że znajdujący się w aktach sprawy "Dodatek nr 1..." ustalający stan zasobów złoża na dzień 31 grudnia 2014 r. nie pozwala na dokładne ustalenie, kiedy i w jakiej wielkości prowadzone było wydobycie spoza granic obszaru górniczego "[...]". Wspomniany dodatek został zatwierdzony decyzją organu administracji geologicznej, a tym samym jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Jego analiza nie pozwala jednak na jednoznaczne określenie wielkości wydobycia spoza granic obszaru górniczego "[...]". Jak wynika z treści tego dokumentu, sporządzono go w oparciu o materiały archiwalne sprzed 2014 r. Organ I instancji omawiając wspomniany "Dodatek nr 1...",(s. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) stwierdził, że "Dodatek nr 1..." wykonany został w 2016 r., co koliduje z informacjami o dacie zatwierdzenia tego dokumentu, jaką jest 15 września 2015 r.
Oparcie się przez Marszałka Województwa [...] wyłącznie na ustaleniach i ocenach stanu faktycznego zawartego w "Dodatku nr 1...", bez dokładnego wyjaśnienia we własnym zakresie wszystkich istotnych okoliczności sprawy pozostaje w sprzeczności z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego takimi jak : zasada praworządności (art.6 k.p.a.), zasada prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.), zasada zaufania do organów administracji publicznej(art.8 k.p.a.).Przy czym realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Według art. 77 § 1 organ administracji publicznej jest obowiązany: 1) podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego, 2) rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast podstawową zasadą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów, która oznacza, że organ przy ustalaniu prawdy obiektywnej na podstawie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i może zgodnie ze swoją oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny (art. 80 k.p.a.). Bez wątpienia na organie I instancji spoczywa obowiązek dokładnej analizy wszystkich dostępnych dokumentów w celu zweryfikowania faktycznej ilości wydobytej kopaliny spoza granic obszaru górniczego. Z zaskarżonej decyzji organu I instancji wynika, że "wydobywanie kopaliny niezgodnie z planem ruchu i tym samym z warunkami określonymi w koncesji prowadzone jest od września 2014 do dnia kontroli. Ilość wydobytej kopaliny poza zakresem eksploatacji wyznaczonym w planie ruchu na lata 2011-2016 została oszacowana w operacie ewidencyjnym wg stanu na dzień 31.12.2014 r. na 64 223 Mg kopaliny". W oparciu o dane wynikające ze wspomnianego "Dodatku nr 1..." organ I instancji ustalił natomiast tę wielkość na 69 865 ton (Mg). Brak jest jednak przekonywujących dowodów, że wspomniana wielkość (69 865 ton) dotyczy wydobycia spoza granic obszaru górniczego.
Trafnie też wskazuje organ odwoławczy, iż nie zostało w sprawie wyjaśnione w pierwszej instancji, dlaczego niewiarygodna jest wielkość wydobycia oszacowana (wedle informacji organu nadzoru górniczego) w operacie ewidencyjnym na 64 223 Mg. W decyzji organu pierwszej instancji brak jest również uzasadnienia prawnego, co do przyjętej stawki opłaty eksploatacyjnej, zwłaszcza że w tabeli opłat eksploatacyjnych nie figuruje kopalina o nazwie "kruszywo naturalne".
Okoliczności te nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji co oznacza, że decyzja tegoż organu, podjęta została z uchybieniem zasad wypowiedzianych w art. 7 oraz 77 k.p.a., czyli z istotnym uchybieniem wymagań procesowych. W ocenie Sądu wskazane w zaskarżonej decyzji uchybienia, nie mogły zostać usunięte w wyniku uzupełniającego postępowania dowodowego w rozumieniu art. 136 k.p.a. Przeciwne rozwiązanie prowadziłoby do naruszenia przepisów art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a., jak i art. 15 k.p.a., bowiem oznaczałaby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego tylko w jednej instancji przez organ odwoławczy, a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego unormowanej w art. 15 k.p.a.
W tej sytuacji, organ II instancji nie mógł rozpatrzeć sprawy merytorycznie, zaistniały natomiast przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Skoro zatem w niniejszej sprawie istotnymi kwestiami mającymi wpływ na ustalenie opłaty dodatkowej wskazanej w art. 139 p.g.g. było określenie ilości kopaliny wydobytej i to z rażącym naruszeniem udzielonej koncesji oraz ustalenie czasu jej wydobycia, to już tylko z tych względów, należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego.
W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że organ I instancji naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Nie sposób zgodzić się ze sprzeciwiającymi się, że błędnie zastosowano art. 139 ust. 1 p.g.g., który określa iż działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji podlega opłacie dodatkowej, ustalanej w drodze decyzji organu koncesyjnego (ust. 2). W świetle zebranych w sprawie dowodów jest poza sporem, że przedsiębiorca wydobył kopalinę spoza obszaru górniczego (utworzonego koncesją), konieczne więc jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego, które może prowadzić do wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie opłaty dodatkowej, o której mowa art.139 ust. 1 p.g.g.
Sprzeciwiający się trafnie zwracają uwagę, że decyzja w sprawie opłaty dodatkowej nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie(art.143 ust.1 p.g.g.). Jednakże jak już Sąd wskazał wyżej w rozpoznawanej sprawie, w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie kiedy i w jakich ilościach wydobywano kopalinę spoza granic obszaru górniczego "[...]". Organ I instancji dla ustalenia wspomnianej opłaty przyjął wielkość wydobycia 69 865 ton, a zatem wyższą niż wynikające z informacji organu nadzoru górniczego powołującego się na operat ewidencyjny sporządzony na dzień 31 grudnia 2014 r. (którego nie ma w aktach sprawy).Nie można wiec wykluczyć, że co najmniej częściowo wydobycie prowadzone było po 1 stycznia 2015 r., a wówczas odpowiedzialność z tytułu wydobycia po tej dacie (z rażącym naruszeniem koncesji) nie uległaby przedawnieniu.
W konsekwencji zarzut naruszenia art. 138 k.p.a. jest całkowicie nieuzasadniony. Wskazane wyżej okoliczności uzasadniały zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.
Należy również podkreślić, że Minister Środowiska wydając rozstrzygnięcie kasacyjne nie mógł i nie przesądził sposobu rozstrzygnięcia. Oznacza to, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Marszałek Województwa [...] ma dokonać oceny zebranych dowodów i na ich podstawie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy w skarżonej decyzji wskazał jedynie okoliczności wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Z tych samych względów również Sąd, kontrolując decyzję kasacyjną, w zasadzie nie może wypowiadać się na temat meritum sprawy administracyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne. Rola sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Taka jednak sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest więc zgodne z prawem.
In fine, za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły przesłanki uznania sprawy za bezprzedmiotową i umorzenia postępowania administracyjnego. Nie można podzielić bowiem poglądu skarżących, że nie ma możliwości precyzyjnego wyliczenia ilości ewentualnie nieprawidłowo wydobytej kopaliny. W ocenie Sądu, możliwe jest ustalenie ilości kopaliny wydobytej z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji, poprzez prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, zgodnie z wytycznymi zawartymi w kontrolowanej decyzji Ministra Środowiska.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.