VI SA/Wa 1064/21

VI SA/Wa 1064/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-07-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Dziedzic-Chojnacka
Dorota Pawłowska /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Sałek
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
II GSK 2391/21 - Wyrok NSA z 2025-05-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 par. 1.
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 205 par. 2., art. 200, art. 209.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15zzs ze zn. 4 ust. 3.
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 6, art. 8, art. 11, art. 9.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 470
art. 39 ust. 1 i ust. 3, art. 43 ust. 2.
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic – Chojnacka Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. G. i Ł. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących A. G. i Ł. K. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...](dalej: "zaskarżona decyzja") Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Organ", "SKO"), po rozpoznaniu odwołania A. G. i L. K. (dalej: "Skarżący", ,,Strona") od decyzji Prezydenta W. (dalej: "Organ I instancji", ,,Prezydent") z [...] listopada 2020 r. nr [...] (dalej: "decyzja I instancji") dotyczącej odmowy zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym schodów zewnętrznych oraz kaskadowych donic, na podstawie art. 127 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "Kpa"), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej: "Udp") - utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 12 czerwca 2020 r. wpłynął wniosek Skarżących o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi publicznej gminnej [...] (działka ew. [...] z obrębu [...] ) obiektu budowlanego, niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – schodów zewnętrznych oraz kaskadowych donic przy budynku [...] [...] w W.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją I instancji Prezydenta nie zezwolił na lokalizację w pasie drogowym drogi publicznej - schodów zewnętrznych oraz kaskadowych donic przy budynku [...] [...] w W. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Skarżący wnieśli o wyrażenie zgody na lokalizację schodów zewnętrznych o wymiarach długość 110 cm, szerokość 80-82 cm, wysokość 43 cm oraz donic o wymiarach długość 355 cm, szerokość 80 cm (niższa) i 58 cm (wyższa). Schody zewnętrzne i donice posadowione będą na gruncie na betonowym fundamencie, częściowo w pasie istniejącego chodnika, częściowo w strefie istniejącego pasa zieleni. Schody i donice są zatem obiektami budowlanymi trwale związanymi z gruntem. Organ zważył następnie, że w lipcu i we wrześniu 2020 r pełnomocnik Strony skorygował projekt wejścia do budynku tak, iż zwężenie chodnika wynosiłoby około 26 cm.
Organ I instnacji podkreślił dalej, że zasadą ustawową jest nielokalizowanie w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Chodnik jest częścią drogi publicznej, częścią pasa drogowego. Schody oraz donice spowodowałyby zwężenie chodnika. Na części chodnika parkują auta zwężające przejście dla pieszych a na wysokości budynku [...] jest na chodniku latarnia. Lokalizacja schodów oraz donic spowodowałaby zaburzenie ładu przestrzennego, w tym naruszenie kompozycji chronionego zabytkowego układu urbanistycznego. Wzdłuż [...] zieleń lokalizowana jest w poziomie terenu i taka forma zagospodarowania jest preferowana do kontynuacji. Zwężenie chodnika spowodowałoby niepotrzebne ograniczenie w przemieszczaniu się pieszych oraz osób z niepełnosprawnościami. Budynek przy [...] [...]ma wejście również z podwórka od strony zachodniej, nie ma zatem potrzeby wprowadzania w pas drogowy obiektów niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego. Jak podkreślił Prezydent, planowana inwestycja byłaby nadmierną ingerencją w pas drogowy, pogarszającą bezpieczeństwo użytkowników drogi. Ponadto lokalizacja schodów i donic byłaby niezgodna z art. 43 Udp ponieważ ich odległość od krawędzi jezdni byłaby mniejsza niż 6 m. Donice nie są elementem wejścia do budynku, zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zatem możliwe ich umieszczenie w pasie drogowym. Organ I instancji zwrócił nadto uwagę, że opinia Biura Polityki Mobilności i Transportu dotyczy wyłącznie geometrii chodnika, nie dotyczy możliwości budowy schodów w pasie drogowym.
Od powyższej decyzji Strona wniosła odwołanie żądając jej uchylenia i stwierdzając, że naruszono liczne przepisy prawa materialnego i procesowego.
Decyzją z [...] lutego 2021 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Organ wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 3 Udp co do zasady w pasie drogowym zabronione jest dokonywanie czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego i umieszczanie czegokolwiek niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Organ wyjaśnił, że podmiot ubiegający się o legalne umieszczenie obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklamy w pasie drogowym zobowiązany jest do uzyskania w pierwszej kolejności zgody na ich lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 Udp), a następnie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 Udp), co możliwe jest jedynie w przypadku zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym wspomina przepis art. 39 ust. 3 Udp.
Uwzględniając powyższe, jak zważyło SKO, zasadą jest nieumieszczanie obiektów budowlanych lub innych obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym. Lokalizacja różnych obiektów i urządzeń, w tym także reklam, jako wyjątek od tej zasady, wymaga spełnienia przewidzianych prawem warunków. W szczególności lokalizacja obiektów budowlanych wymaga uzyskania dwóch, niezwiązanych ze sobą rozstrzygnięć zarządcy drogi tj. zezwolenia na lokalizację (art. 39 ust. 3 Udp, która z natury rzeczy ma charakter jednorazowy oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 Udp). Ta ostatnia decyzja, co wynika z ust. 12 artykułu 40 Udp oraz sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego (ust. 4-6 Udp) jest zgodą czasową.
Dalej Organ zważył, iż orzecznictwo i doktryna wskazują, że użyty w art. 39 ust. 3 Udp termin "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" nie został bliżej przez ustawodawcę określony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej umieszczenie/lokalizację/zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie określonych obiektów lub urządzeń (niezwiązanych z drogą i jej infrastrukturą) należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi). Przy czym, to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania tego szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organu orzekającego jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest zatem definiowanie przez Prawo budowlane czy schody i donice są obiektami budowlanymi, częściami budynku czy obiektami małej architektury. Ich lokalizacja w pasie drogowym wymaga zezwolenia zarządcy drogi stosownie do powoływanych przepisów ustawy o drogach publicznych.
SKO zaznaczyło, że jako szczególnie uzasadniony przypadek umieszczenia schodów oraz donic z zielenią w pasie drogowym Skarżący wskazują zamiar odtworzenia pierwotnego charakteru budynku tak, aby komponował się z zabytkową zabudową okolicy. Jednakże według Organu odtworzenie dawnej zabudowy nie zawsze jest wskazane ze względu na obecne wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia pokazują, że w czasie lokacji tej części Żoliborza chodniki, ulice i otoczenie wyglądały odmiennie. Faktem powszechnie znanym jest również drastycznie mniejsza liczba pojazdów w Polsce przed II wojną światową oraz inne przepisy normujące ruch pieszych, w tym osób niepełnosprawnych. Według Organu nie ulega wątpliwości, że zwężenie i tak niezbyt szerokiego chodnika pogorszyłoby płynność ruchu pieszych na drodze publicznej. Wbrew twierdzeniom Skarżących, w najbliższym czasie zarządca drogi nie przewiduje zakazu parkowania po tej stronie ul. [...] , gdzie planowana jest inwestycja. Projekt wprowadzenia parkowania tylko na jezdni po przeciwnej stronie drogi, a nie jak dotychczas po obu stronach częściowo na jezdni i chodniku wywołał krytykę mieszkańców Dzielnicy (likwidacja około połowy miejsc parkingowych). Zarządca drogi nie zamierza zatem przeprowadzać zmian w zakresie możliwości parkowania samochodów wzdłuż ul. [...] . Argumenty Skarżących w tym zakresie nie są zatem słuszne.
Organ zwrócił uwagę, że żadne materiały archiwalne ani też otoczenie podobnych domów w okolicy nie wskazują, aby przed ścianami zewnętrznymi tych domów od strony chodnika aranżowano stałe kaskadowe elementy w postaci kaskad donic. Zamierzenie to jest zatem nowością w otoczeniu, nie zaś odtworzeniem oryginalnego wyglądu wejścia zabytkowego budynku. Nie zachodzi zatem w odniesieniu do donic nawet "szczególnie uzasadniony przypadek".
Według SKO nie można również uznać, że jest to sytuacja przewidziana w przepisie art. 38 Udp, ponieważ kaskadowe kamienne donice nie istniały w tym miejscu pasa drogowego. Takie rozwiązania nie funkcjonują również w sąsiedztwie. Zieleń sadzona jest w poziomie gruntu. Kaskadowe donice nie przywróciłyby ulicy historycznego ładu, lecz wprowadziłyby zupełnie nowy, niewystępujący w otoczeniu element. Stąd słuszne jest stanowisko zarządcy drogi, iż takie wchodzące w pas drogowy - chodnik - kamienne wystające ścianki mogą stanowić zagrożenie dla idących chodnikiem osób niewidomych i niedowidzących oraz utrudnienie dla wózków. Ze względu na pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz płynności ruchu na drodze, polepszenie estetyki prywatnego domu nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem przemawiającym za pozytywny rozpatrzeniem wniosku Strony. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, organ ten bowiem nie ocenia lokalizacji inwestycji ze względu na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego.
Według stanowiska SKO sztywne prostopadłościany z nasadzeniami zieleni nie są podestami. Nie są częścią schodów wejściowych. Stanowią jedynie dekorację planowanego wejścia. Nie można zatem uznać, że obiekt ten stanowi dopuszczony przez przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "element wejścia do budynku", na którego lokalizację w pasie drogowym mógłby zezwolić zarządca terenu. Jak wynika z akt sprawy, schody wejściowe do budynku od strony [...] zostały rozebrane więcej niż 20 lat temu, brak jest dowodów, że odbyło się to przy sprzeciwie właściciela domu. Lokalizacji schodów również nie można zatem rozpatrywać w kontekście przepisu art. 38 Udp, obiekt ten bowiem nie istnieje od dawna. Zarządca drogi nie rozstrzyga o możliwości odtworzenia wejścia do budynku od strony drogi, jedynie z punktu widzenia bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego ocenia możliwość lokalizacji tej części schodów, która znajdzie się w pasie drogowym.
Jak wskazał Organ, chodnik przy [...] nie jest zbyt szeroki (mniej niż 3 m). Parkują na nim pojazdy. Słuszne jest zatem stanowisko zarządcy drogi, iż zwężenie przestrzeni pasa drogowego w tym miejscu przez elementy niesłużące zarządzeniu ruchem nie jest wskazane. Umieszczenie wystających z płaszczyzny chodnika stopni i ścian elementów mogłoby również zagrozić bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego. Jednak zdaniem SKO uprawdopodobnienie zagrożeń w analizowanej sprawie nastąpiło. Ustalenia poczynione w tym zakresie przez zarządcę drogi nie są dowolne i nie naruszają zasad postępowania administracyjnego.
Organ podkreślił, że żadna z opinii sporządzanych przez jednostki organizacyjne zarządcy drogi nie jest wiążąca i podlega ocenie wraz z pozostałym materiałem dowodowym. Niezrozumiały jest natomiast zarzut odwołania "odmowy przyznania waloru dowodowego opinii Wydziału Kształtowania Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu W.". Opinia ta została omówiona w uzasadnieniu decyzji Organu I instancji. Zarządca drogi podał w szczególności, że Wydział zaopiniował pozytywnie modyfikację schodów, nadal podtrzymuje stanowisko w sprawie zlikwidowania zewnętrznych donic jako elementów małej architektury. Zdaniem SKO, przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego nie doszło do przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów a wyciągnięte przez zarządcę drogi wnioski są logiczne i uzasadnione.
SKO wyjaśniło, że w sytuacji, gdy ww. budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym.
Dalej Organ zaznaczył, że wypis z rejestru gruntów potwierdza, że działka [...] obr. [...] jest klasyfikowana jako grunt należący do W., zarządzany przez Prezydenta W.. W ocenie SKO nie ulega wątpliwości, że planowana inwestycja znajdowałaby się częściowo w granicach pasa drogowego. Prezydent W. był zatem organem właściwym dla rozpatrzenia możliwości jej lokalizacji w tym zakresie.
Reasumując, Organ podniósł nadto, że przepis art. 43 Udp przewiduje możliwość lokalizacji obiektów budowlanych w odległości bliższej niż 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni na drodze gminnej - zasadniczo na obszarze przyległym do pasa drogowego, jednakże tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jak wskazano wyżej, zarządca drogi nie widzi szczególnie uzasadnionego przypadku przemawiającego za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku Strony, brak jest zatem powodów do rozpatrywania możliwości zastosowania przepisu art. 43 ust. 2 Udp (to jest jego odniesienia do art. 39 ust. 1 i ust 3 Udp).
Na ww. decyzję Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w której zarzucili Organowi, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszył:
I. przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kpa polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nadto w sposób niewyczerpujący rozpatrzenie materiału dowodowego, z pominięciem okoliczności, że:
a) Organ nie uwzględnił faktu, iż w aktach sprawy wskazano, że lokalizacja projektowanych schodów oraz kaskadowych donic nie zagraża bezpieczeństwu drogowemu co potwierdziła wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami opinia do geometrii organu zarządzającego ruchem na drodze wyspecjalizowanego organu w zarządzaniu ruchem na drogach publicznych na terenie W., czego wynikiem było, iż wydana decyzja uznaniowa Organu I i II instancji stanowi przejaw kaprysu, arbitralności podjętych działań, dyskryminacji wobec Skarżących i przekracza granice uznania administracyjnego;
b) Organ pominął całkowicie fakt tego, iż lokalizacja projektowanych schodów oraz kaskadowych donic przywraca uprzednio istniejący sposób zagospodarowania terenu i fragmentu pasa drogowego zgodnie z zabytkowym układem urbanistycznym w rejonie nieruchomości [...] w W. i jest zgodna z utrwalonym stanowiskiem i akceptacją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, czego wynikiem było, iż wydana decyzja uznaniowa Organu I i II instancji stanowi przejaw kaprysu, arbitralności podjętych działań, dyskryminacji wobec Skarżących i przekracza granice uznania administracyjnego;
c) Organ niewłaściwie ustalił wymagane parametry szerokości chodnika, a wręcz ich zupełnie nie określił ("...niezbyt szerokiego chodnika...") przez co doprowadził do utrzymania w mocy decyzji Organu I instancji wprost sprzecznej z zasadami kształtowania, projektowania i zapewniania minimalnej wymaganej szerokości chodnika 1,0 do 1,5 m dla pieszych, czego wynikiem było, iż wydana decyzja uznaniowa Organu I i II instancji stanowi przejaw kaprysu, arbitralności podjętych działań dyskryminacji wobec Skarżących i przekracza granice uznania administracyjnego;
d) Organ nie zweryfikował kwestii związanych z bezpieczeństwem ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku ulicy [...] w W. z uwzględnieniem wybudowania schodów wejściowych i umieszczeniem donic, bez pozyskania wiedzy specjalnej ze strony biegłego z zakresu ruchu drogowego, w sytuacji gdy sporządzona przez Skarżących ekspertyza certyfikowanego audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego potwierdza brak jakichkolwiek zagrożeń w bezpieczeństwie ruchu drogowego i spójność ze stanowiskiem Biura Polityki Mobilności i Transportu W. w zakresie zgodności rozwiązania z zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego, czego wynikiem było, iż wydana decyzja uznaniowa Organu I i II instancji stanowi przejaw kaprysu, arbitralności podjętych działań, dyskryminacji wobec Skarżących i przekracza granice uznania administracyjnego;
e) Organ pominął całkowicie fakt tego, iż lokalizacja projektowanych schodów oraz kaskadowych donic (w postaci zamiany na alternatywny pas zieleni urządzonej niskiej) została pozytywnie zaaprobowana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Wydział Kształtowania Przestrzeni Publicznej, który wprost wskazał, iż pozostawienie szerokości ciągu pieszego o szerokości 2,45 m zapewnia bezpieczeństwo ruchu pieszych, a jednocześnie zaproponował zmianę projektowanych donic na wytworzenie dekoracyjnego pasa zieleni niskiej pod budynkiem nie negując faktu możliwości aranżacji terenu zielenią urządzoną, czego wynikiem było, iż wydana decyzja uznaniowa Organu I i II instancji stanowi przejaw kaprysu, arbitralności podjętych działań, dyskryminacji wobec Skarżących i przekracza granice uznania administracyjnego,
2. art. 8 § 1 Kpa oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej - polegającym na niepełnym i błędnym w swojej istocie wyjaśnieniu zasadności przesłanek, którymi Organ kierował się przy załatwieniu sprawy i tym samym prowadzenie w sposób niebudzący zaufania przez Organ postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej na zmianę zagospodarowania pasa drogowego w rejonie nieruchomości [...] ze względu na następujące okoliczności:
a) w bezpośrednim sąsiedztwie istnieją obiekty o analogicznej wielkości wobec których zarządca drogi publicznej wydaje stosowne zezwolenia na lokalizację obiektów budowlanych, infrastruktury i elementów architektonicznych w ramach regulacji art. 39 ust. 1 i 3 Udp, czego wynikiem było, iż wydana decyzja uznaniowa Organu I i II instancji stanowi przejaw kaprysu, arbitralności podjętych działań, dyskryminacji wobec Skarżących i przekracza granice uznania administracyjnego;
b) w ramach działań organu zarządzającego ruchem na drogach (Biuro Polityki Mobilności i Transportu W.) przewiduje się zmianę organizacji ruchu w ciągu ulicy [...] polegającej na eliminacji parkowania pojazdów po obu stronach ulicy, wprowadzeniu kontraruchu rowerowego i eliminacji parkowania pojazdów z chodników, czego konsekwencją będzie w 2021 r. zwiększenie dostępnej szerokości chodnika pomiędzy zewnętrzną elewacją budynku [...] [...], a zewnętrzną krawędzią jezdni a w rezultacie wnioskowana zmiana zagospodarowania pasa drogowego nie wpłynie negatywnie na aspekty bezpieczeństwa ruchu drogowego, co Organ w całości pominął,
II. przepisy prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:
1. naruszenie art. 39 ust. 1 i 3 Udp polegające na różnicującym potraktowaniu sytuacji prawnej i faktycznej Skarżących przez zarządcę drogi publicznej urzeczywistniające się w stwierdzeniu braku zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" co stanowi przekroczenie granic uznania administracyjnego i jest wyrazem nieuzasadnionego kaprysu Organu administracji publicznej, w sytuacji gdy:
a) wnioskodawcy przedstawili pozytywną opinię Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydział Kształtowania Przestrzeni Publicznej z [...] września 2020 r. dla postulowanego rozwiązania jako organu odpowiedzialnego za kształtowanie przestrzeni publicznej i ocenę rozwiązań w zakresie zgodności z przepisami Prawa budowlanego;
b) wnioskodawcy przedstawili pozytywną opinię Biura Polityki Mobilności i Transportu W. z [...] lipca 2020 r. dla postulowanego rozwiązania jako organu odpowiedzialnego za zarządzanie ruchem na drogach, bezpieczeństwo ruchu drogowego i ocenę rozwiązań w zakresie zgodności z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym;
c) wnioskodawcy potwierdzili zgodność projektowanego rozwiązania z historycznymi uwarunkowaniami w ciągu ulicy [...] w W. w kontekście ochrony zabytkowego układu urbanistycznego czego wyrazem jest decyzja z [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o nr [...] ;
d) wnioskodawcy wykazali zgodność postulowanego rozwiązania zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego za pośrednictwem ekspertyzy certyfikowanego audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego;
e) projektowana (de facto odtwarzana historyczna) lokalizacja schodów wejściowych nie może utrudniać i zagrażać bezpieczeństwu drogowemu i ruchowi drogowemu gdyż od 1945 roku geometria drogi publicznej na przedmiotowym odcinku (szerokość jezdni, chodników, zatok postojowych i innych elementów pasa drogowego) nie uległa zmianie co całkowicie pominął Organ I instancji i SKO pomimo tego, iż fakt ten wynika wprost z archiwalnych map satelitarnych z lat 1945-2020;
2. naruszenie z art. 39 ust. 1 i 3 Udp w związku z art. 47 ust. 1 ust. 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2021 r., poz.450 ze zm.; dalej: "Prd") polegające na tym, iż organy nie zbadały faktu istnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" co stanowi przekroczenie granic uznania administracyjnego i jest wyrazem nieuzasadnionego kaprysu organu administracji publicznej, w sytuacji gdy regulacja ta określa minimalną szerokość chodnika niezbędnego dla ruchu pieszych o szerokości 1,5 m, która to w rozpatrywanym przypadku jest pozostawiona, gdyż projektowana odległość schodów wejściowych od zewnętrznej krawędzi jezdni to 2,45 m co zapewnia swobodny nieograniczony ruch pieszych;
3. naruszenie z art. 39 ust. 1 i 3 Udp w związku z § 44 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124; dalej: "rozporządzenie z 2 marca 1999 r.") określającego szerokość chodnika przylegającego do zewnętrznej krawędzi jezdni na 2,0 m z możliwością jego zawężenia do 1,25 m w miejscu występowania przeszkody, która to odległość w rozpatrywanym przypadku zmiany zagospodarowania pasa drogowego ulicy [...] jest pozostawiona, gdyż projektowane schody wejściowe (obiekt budowlany) pozostaną w odległości 2,45 m od zewnętrznej krawędzi jezdni co zapewnia swobodny nieograniczony ruch pieszych zgodny z obowiązującymi przepisami i gwarantujący w przypadku rozbudowy/przebudowy drogi publicznej zachowanie normatywnych parametrów technicznych;
4. naruszenie z art. 39 ust. 1 i 3 Udp w związku z § 44 ust. 4a rozporządzenia z 2 marca 1999 r. określającego możliwe lokalne przewężenia chodnika do 1,0 m szerokości, przy czym przypadek taki nie istnieje w rozpatrywanym miejscu, gdyż na całej długości projektowanych schodów wejściowych do budynku [...] w W. pozostanie szerokość 2,45 m, co zapewnia swobodny nieograniczony ruch pieszych zgodny z obowiązującymi przepisami i gwarantujący w przypadku rozbudowy/przebudowy drogi publicznej zachowanie normatywnych parametrów technicznych;
5. naruszenie § 3 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Z 2017 r., poz. 784; dalej: "rozporządzenie z 23 września 2003 r.") polegające na całkowitym i niedopuszczalnym zlekceważeniu przez zarządcę drogi i Organ przy wydawaniu decyzji bazującej na art. 39 ust. 1 i 3 Udp, wiążącego stanowiska organu zarządzającego ruchem na drogach (tj. Biuro Polityki Mobilności i Transportu W.) zarządzającego ruchem na terenie W.w oparciu o art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który w opinii zmian w geometrii w pasie drogowym ulicy [...] z dnia [...] lipca 2020 roku ([...]) przesądził, iż nie zgłasza uwag do złożonego projektu zmian geometrii [...] w zakresie aspektów bezpieczeństwa ruchu drogowego;
6. naruszenie § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 23 września 2003 r. polegające na tym, iż zarządca drogi (tj. Urząd Dzielnicy [...].) jest zobligowany do współpracy w zakresie organizacji ruchu i jego bezpieczeństwa z organem zarządzającym ruchem na drodze (tj. Biuro Polityki Mobilności i Transportu W.- Prezydent W.), podczas gdy w przedmiotowo rozpatrywanej sytuacji dwie jednostki organizacyjne Urzędu W. wydały sprzeczne wobec siebie rozstrzygnięcia w zakresie wpływu projektowanej zmiany zagospodarowania pasa drogowego ulicy [...] w rej. nieruchomości [...] [...], czego wynikiem było, iż wydana decyzja uznaniowa Organu I instancji i SKO stanowi przejaw kaprysu, arbitralności podjętych działań, dyskryminacji wobec Skarżących i przekracza granice uznania administracyjnego z jednoczesnym pominięciem zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 1 i 3 Udp.
Odwołując się do powyższych zarzutów Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ,,Ppsa").
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja dotknięta jest bowiem naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.
Przedmiotem kontroli Sądu stała się decyzja SKO mocą której Organ utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji odmawiajacą Stronie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym schodów zewnętrznych oraz kaskadowych donic przy budynku [...] [...] w W..
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 39 ust. 1 i ust. 3 Udp. Powołując się na te przepisy prawa Organ uznał, że w okolicznościach faktycznych sprawy znajduje uzasadnienie rozstrzygnięcie odmawiające Stronie zezwolenia na lokalizację wspomnianego zamierzenia inwestycyjnego.
Sąd zauważa, że przyjęcie zasadności takiego wnioskowania Organu byloby możliwe gdyby przy dokonywaniu ustaleń co do okoliczności istotnych w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem zauważyć, że Organ nie był wolny od podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 Kpa), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa) i dokonania wnikliwej, rzetelnej oceny na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność faktyczna, istotna z punktu widzenia mającego w sprawie zapaść rozstrzygnięcia została należycie udowodniona (art.80 Kpa). Organy administracji publicznej są bowiem zobowiązane do uczynienia zadość regułom prowadzenia postępowania administracyjnego albowiem tylko w takim przypadku wydawane rozstrzygnięcie będzie mogło być uznane za zgodne z prawem. Tylko tak prowadzone postępowanie służyć będzie też realizacji ogólnych zasad postępowania administracyjnego: zasadzie praworządności (art. 6 Kpa), zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) czy zasadzie pogłębiana zaufania (art. 8 Kpa).
Organ dopuścił się - mogącej mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do istotnych wątpliwości w zakresie całokształtu dokonanej oceny dowodów.
Stosownie do postanowienia art. 39 ust. 1 Udp zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Jak zaś stanowi art. 39 ust. 3 Udp ,,w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.".
W orzecznictwie zwraca się uwagę, że to na wnioskującym spoczywa obowiązek wykazania szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa we wspomnianym przepisie prawa. Rolą zaś organu administracji jest dokonanie rzetelnej oceny, w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego, czy z takim przypadkiem mamy do czynienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2008r., sygn. akt II GSK 499/08; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 15 października 2019r., sygn. akt II SA/Ol 565/19; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 marca 2017r., sygn. akt SA/Kr 1751/16).
Nadto trzeba zwrócić uwagę, że zaistnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku nie jest wystarczające. Istotne jest także aby nie doszło do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 maja 2021 r. (sygn. akt II GSK 1882/18) ,,dopuszczalność wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może być kształtowana dowolnie, lecz musi mieścić się w granicach przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., której towarzyszy brak przeciwwskazań ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jeżeli zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego nie występuje, to spełniona jest jedna z przesłanek udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jednak nie jest ona wystarczająca w sytuacji, gdy nie zostanie wykazane zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" zajęcia". W innym wyroku z tej samej daty (sygn. akt II GSK 951/18) Sąd ten wskazał także, że ,,brak zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest samodzielną przesłanką wydania zezwolenia przez zarządcę drogi. Podmiot ubiegający się o zezwolenie nie może więc oprzeć swojego żądania wyłącznie na nieistnieniu zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, lecz musi wskazać okoliczności uzasadniające przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Sąd podziela wnioski sformułowane we wskazanych orzeczeniach i przyjmuje je za swoje.
Sąd podkreśla zatem, że ocena czy w konkretnej sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem a nadto czy nie będzie to zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, jest warunkowana w zasadniczym stopniu ustalonymi okolicznościami sprawy. Przy czym stwierdzenie zaistnienia tych przesłanek powinno być rozważone z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy a nadto rzetelnie wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji.
Sąd zauważa, że wniosek Strony dotyczy lokalizacji dwóch elementów w pasie drogowym: schodów zewnętrznych, które umożliwiłyby wejście do budynku znajdującego się przy [...] [...] jak i kaskadowych donic umieszczonych przy odtworzonym wejściu do tego budynku. W przypadku schodów Strona przewidziała, że ich wymiary będą następujące: 110 cm długość, szerokość 80-82 cm a wysokość 43 cm. Donice miały zaś mieć wymiary następujące: długość 355 cm, szerokość 80 cm (niższa) i 58 cm (wyższa). Trzeba także nadmienić, że projekt zamierzenia został następnie przez Skarżących skorygowany. Projektowane wejście do budynku zmieniono w taki sposób, że odległość od końca schodów do krawędzi jezdni [...] wyniosła 245 cm.
Rozpoznając kwestię umieszczenia schodów wejściowych do budynku od strony [...] trzeba w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na niejasności (rozbieżności), jakie wyłaniają się przy opisie stanu faktycznego sprawy. W decyzji I instancji na stronie 8 znajduje się stwierdzenie, że ,,Pas drogowy na którym mają zostać zlokalizowane częściowo schody i donice zabudowany jest chodnikiem o szer. 2,70 m i trawnikiem o szer. około 45-50 cm.". W przypadku zaskarżonej decyzji w tym zakresie zostało zawarte ustalenie faktyczne wskazujące, że ,,(...) chodnik przy [...] nie jest zbyt szeroki (mniej niż 3 m)".
Organ winien zaś w sposób precyzyjny określić, jaka jest odległość pomiędzy linią zabudowy schodów i donic a jezdnią. Następnie uzyskany wynik należałoby ocenić w kontekście możliwości powstania w takim przypadku zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Trzeba było też rozważyć, czy i jakie znaczenie ma to, że na tej samej ulicy bliżej skrzyżowania z ul. [...] i ul. [...], jak wskazuje Strona, szerokość chodnika wynosi 215 cm. Zajęcie chodnika na potrzeby umieszczenia w nim schodów powinno po pierwsze zatem zostać ocenione w kontekście rzeczywistej jego szerokości. Organ winien poczynić w tym zakresie nie budzące wątpliwości ustalenia, jaką część chodnika zajmą schody i jaka ostatecznie zostanie w związku z tym zostawiona jako dostępna dla ruchu pieszych, i czy skutkować to będzie zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu.
Przy czy istotne jest to aby doszło do jednoznacznego ustalenia jakiej szerokości jest chodnik w tym miejscu (2,70 cm.- jak wskazano w decyzji I instancji czy więcej ale w dalszym ciągu mniej niż 3 m, jak należy wywodzić z zaskarżonej decyzji). Operowanie w tym zakresie precyzyjnymi danymi ma o tyle znaczenie, że stały się one potem przedmiotem oceny, co do mogących następować ograniczeń w przemieszczaniu się pieszych, a w szczególności osób z niepełnosprawnościami. Spostrzeżenie w tym zakresie dokonane przez Organ I instancji w odwołaniu do przyjętych dla W. Standardów dostępności (Zarządzenie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] października 2017r.) nie zostało przez Organ w ogóle uzasadnione ale i też nie zostało poddane ponownemu rozważeniu przez SKO, tak jak tego należałoby wymagać od organu II instancji. Stwierdzenie to stało się zaś jednym z argumentów, który miał przemawiać za uznaniem, że zlokalizowanie schodów i donic w pasie drogowym pogorszy bezpieczeństwo użytkowników drogi.
Sąd zwraca uwagę, że jednoznacznie ustalona szerokość chodnika niezabudowanego schodami i donicami ma też znaczenie w kontekście oceny zachowania jego szerokości odpowiadającej wymogom określonym w obowiązujących przepisach prawa. Należy tutaj zwrócić uwagę na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.) i Prd. Wspomniane przepisy prawa określające minimalne wymogi w omawianym tutaj zakresie nie są bez znaczenia dla oceny zagrożenia bezpieczeństwa ruchu (zob. § 44 wspomnianego rozporządzenia czy art. 47 ust. 1 pkt 2 Prd). Niewątpliwe wydaje się, że jednym z celów, jakiemu miało służyć ich wprowadzenie do porządku prawnego było zapewnienie takiego bezpieczeństwa. Znajduje to swoje potwierdzenie w przedłożonej przez Stronę opinii certyfikowanego audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego z 17 marca 2021r. Zasadnie zatem Strona zwróciła w skardze uwagę na powyższe w odniesieniu do badanej przesłanki istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Sprawa zatem winna być także oceniona pod kątem tego, czy zostały czy też nie zostały zachowane w tym konkretnym przypadku wymagane normy określone w ww. przepisach prawa i jakie to ma znaczenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie Sądu nie mogą zyskać w tym zakresie aprobaty ogólne stwierdzenia decyzji wskazujące na nadmierną ingerencję w pas drogowy pogarszającą bezpieczeństwo użytkowników drogi. Stwierdzenia te należy odnieść do określonych wymiernych danych, które pozwolą zweryfikować zasadność formułowanych wniosków.
Ponadto, w przedmiocie zezwolenia na lokalizację schodów należy zwrócić uwagę na kolejne kwestie.
Jak wynika z pisma Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydział Kształtowania Przestrzeni Publicznej (dalej: ,,Wydział KPP") z [...] września 2020r. wspomniane powiększenie (do 245 cm) przestrzeni dla ruchu pieszego zostało pozytywnie zaopiniowane. Zastrzeżenia zostały natomiast podtrzymane w odniesieniu do zewnętrznych donic, które powinny być zlikwidowane, ewentualnie w ich miejscu dozwolone zostało umieszczenie ,,dekoracyjnego pasa zieleni niskiej, podkreślającego wejście do budynku". Konieczność likwidacji donic i zastąpienia ich bezpiecznymi balustradami, ewentualnie pasem zieleni do granicy wyznaczonej takim pasem na posesji [...] została także ujęta we wcześniejszym piśmie Wydziału KPP z [...] lipca 2020r. O ile trzeba zgodzić się, że wspomniane opinie Wydziału KPP nie mają charakteru prawnie wiążącego, jak to podkreślił Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to jednak odwołanie się tylko do tak ujętej oceny jest niewystarczające dla przyjęcia, że faktycznie doszło do należytego rozważenia przedstawionych w tych opiniach ocen. Trzeba zaś mieć na uwadze, że zawierają one stanowisko jednostek organizacyjnych Urzędu W., które specjalizują się w przedmiocie spraw pozostających w ich właściwości.
Trzeba tutaj też zauważyć, że do akt postępowania została złożona opinia nr [...] z [...] lipca 2020 r. Biura Polityki Mobilności i Transportu dotycząca geometrii chodnika w rejonie posesji ulicy [...] wydana w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017r. poz. 784 ze. zm.). Jak wynika z treści tej opinii nie zgłoszono uwag ,,do złożonego do zaopiniowania projektu geometrii [...] w zakresie przebudowy chodnika – w zakresie geometrii dróg publicznych oraz wymagań bezpieczeństwa ruchu na tych drogach". Także ta opinia nie została wzięta pod uwagę przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Nastąpiło to w sytuacji gdy zarządzanie ruchem, jak i nadzór na tym zarządzaniem, ma służyć między innymi zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu na drogach.
W ocenie Sądu zasadne okazały się zatem zarzuty skargi wywodzone z faktu pominięcia wspomnianych opinii przy dokonywaniu oceny materiału dowodowego w jego całokształcie.
W dalszej kolejności trzeba podkreślić, że Strona dysponowała także decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2020r. z której wynikało zezwolenie wydane na rzecz Skarżących związane z przebudową wspomnianego budynku. Trzeba tutaj zauważyć (jak wynika z uzasadnienia tej decyzji), że przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie ochrony konserwatorskiej ,,[...]" wpisanej do rejestru zabytków pod nr. rej. [...] a budynek ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków W. utworzonej na podstawie zarządzenia nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2012r. Jak zaś należy wywodzić z ww. decyzji i ze znajdujących się w aktach sprawy map dla celów projektowych, dokonywana w oparciu o nią przebudowa budynku przewidywała także zmianę umiejscowienia wejścia do budynku tj. odtworzenia frontowego wejścia do budynku. O ile zgodzić należy się z Organem, że Wojewódzki Konserwator Zabytków nie ocenia lokalizacji inwestycji ze względu na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego to już nieodpowiadające zasadom postępowania administracyjnego jest całkowite pominięcie uwarunkowań, którym powinna sprostać Strona w wykonaniu zaleceń wynikających z decyzji konserwatorskiej, jak i podnoszonych przez nią okoliczności związanych z istnieniem podobnych wejść frontowych do budynków znajdujących się w okolicy. Nie można bowiem pominąć tego, że i Wojewódzki Konserwator Zabytków wydając decyzje administracyjne działa na podstawie i w graniach przepisów prawa określających jego właściwość w tym zakresie. Z tych też względów należało rozważyć i następnie wyjaśnić w decyzji, czy i jakie znaczenie w takim przypadku nadać należałoby okoliczności związania Strony warunkami, na jakich będzie mogła dokonać przebudowy budynku objętej nadzorem konserwatorskim. Trudno bowiem oczekiwać, że jedno przedsięwzięcie inwestycyjne w postaci odtworzenia schodów frontowych budynku, określone decyzją konserwatorską i objęte wspomnianym nadzorem, nie będzie mogło zostać faktycznie zrealizowane z uwagi na decyzję innego organu administracji publicznej. Zatem w tym kontekście należało rozważyć, czy nie mieści się to w ramach szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Udp.
Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że pominięcie tej kwestii, jak i odmówienie jakiegokolwiek znaczenia w sprawie wspomnianym opiniom Wydziału KPP powoduje, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa W rezultacie doszło do naruszenia także zasad wyrażonych w art. 8 i art. 11 Kpa albowiem Skarżący, w zaufaniu do organów, mieli uzasadnione powody oczekiwać, że stanie się inaczej.
Sąd zauważa nadto, że w zaskarżonej decyzji SKO powołuje się, w celu uzasadnienia podejmowanego rozstrzygnięcia na przepis art. 43 Udp przewidujący możliwość lokalizacji obiektów budowlanych w odległości bliższej niż 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni na drodze gminnej, nie znajdując szczególnie uzasadnionego przypadku na pozytywne rozpatrzenie wniosku Strony (art. 43 ust. 2 Udp.). Zdaniem Sądu takie stwierdzenie, w świetle zaistniałych uchybień w prowadzeniu postępowania administracyjnego jest co najmniej przedwczesne, o ile w ogóle zasadne.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ powinien z dużą starannością rozważyć wszystkie istotne okoliczności sprawy, poddając je wszechstronnej ocenie i analizie. Należy rzetelnie rozważyć dopuszczalność umieszczenia schodów i donic zgodnie z zmierzeniem Strony w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, jak o wspomnianych opinii i decyzji, przy jednoczesnym uwzględnieniu tych ich wskazań, które akceptują zamierzenie inwestycyjne Skarżących w określonym zakresie. Jeżeli zaszłaby taka konieczność SKO powinno uzupełnić materiał dowodowy, w razie takiej potrzeby także o opinię biegłego. Organ nadto, w świetle treści znajdujących się w aktach sprawy opinii akceptujących posadowienie pasa zieleni po obu stronach wejścia, kończącego się wraz z krańcem schodów zewnętrznych lub też do granicy wyznaczonej istniejącym pasem zieleni na posesji [...] (opinie Wydziału KPP z [...] września 2020r. i [...] lipca 2020r.) winien pozyskać jednoznaczne stanowisko Strony co do aktualności jej żądania w zakresie lokalizacji kaskadowych donic. Strona postępowania administracyjnego zachowuje bowiem prawo do modyfikacji swojego wniosku wszczynającego to postępowanie w trakcie jego trwania. O tej możliwości należało powiadomić Skarżących albowiem nie można wykluczyć, że tak zmienione żądanie odpowiadałoby ich zamierzeniu a przy uwzględnieniu opinii je aprobujących, zwiększało szansę na pozytywne załatwienie sprawy. Takie działanie Organu służyłoby realizacji zasady przyjętej w art. 9 Kpa.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Admiracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200, art. 209 w związku z art. 205 § 2 Ppsa zasądzając je od Organu solidarnie na rzecz Skarżących.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, stosownie do zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VI Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 22 czerwca 2021r. oraz zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374 ze zm.).