VI SA/WA 1053/24

VI SA/Wa 1053/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Dauter-Kozłowska
Honorata Łopianowska /przewodniczący/
Tomasz Sałek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Honorata Łopianowska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Asesor WSA Agnieszka Dauter-Kozłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu oddala skargę
Uzasadnienie
H. J. (dalej też jako: "wnioskodawca", "strona" lub "skarżący") we wniosku z dnia 27 września 2023 r., zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej też jako "Generalny Dyrektor" lub "GDDKiA") o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu zwykłego z drogi dojazdowej zlokalizowanej w pasie drogowym autostrady A2 do działki numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie B., gmina B., celem skomunikowania zaplecza żwirowni "B." i W. Ł.". Skarżący we wniosku wyjaśnił przy tym, że aktualnie zaplecze to jest umiejscowione na działce sąsiedniej o numerze [...] i posiada stosowny zjazd z drogi wojewódzkiej o numerze [...]. Jednakże działka o numerze [...], wskutek planowanej inwestycji w postaci Centralnego Portu Komunikacyjnego zostanie w całości zajęta pod budowę szybkiej kolei na trasie W. – L. Alternatywnie skarżący wniósł o ewentualnie rozważenie przez organ wybudowania nowego zjazdu, który został przez niego zaznaczony na mapie, stanowiącej załącznik do wniosku. Skarżący zaznaczył, że planowana inwestycja będzie obsługiwana przez samochody ciężarowe czteroosiowe i ciągniki samochodowe z naczepami, w celu dostawy i odbioru kruszywa.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] października nr [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r . o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej też jako "u.d.p.") i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej też jako "k.p.a.") nie udzielił skarżącemu zezwolenia na przebudowę zjazdu zwykłego z jezdni dodatkowej zlokalizowanej w pasie drogowym autostrady A2 do działki nr [...], położonej w obrębie B., gminie B. Organ podkreślił, że przedmiotem wniosku jest możliwość skomunikowania działalności gospodarczej polegającej na obsłudze żwirowni, z drogą zlokalizowaną w pasie drogowym autostrady A2, która formalnie stanowi dodatkową jezdnię autostrady (zgodnie z § 4 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych). GDDKiA zaznaczył, że przedmiotowa droga została zrealizowana dla obsługi terenów rolnych, które po wybudowaniu autostrady straciły możliwość połączenia z układem dróg publicznych. Wskazana we wniosku droga nie posiada jednak parametrów właściwych dla prowadzenia ruchu związanego z obsługą kopalni żwiru tj . ruchu pojazdów ciężarowych, generowanego przez planowaną na działce działalność gospodarczą. W szczególności istniejąca konstrukcja drogi (KR1) umożliwia obsługę komunikacyjną ruchu jaki występuje obecnie na drodze (maszyny rolnicze), jednak nie jest wystarczająca dla wzmożonego ruchu pojazdów, które pojawiłyby się na zjeździe przy założeniu realizacji planowanej inwestycji (czteroosiowe ciągniki samochodowe z naczepami dla przewozu żwiru). Zdaniem organu wprowadzenie tego typu ruchu przy obecnej konstrukcji drogi doprowadziłaby do zniszczenia jezdni i poboczy, a w konsekwencji do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. W sytuacji złych warunków atmosferycznych, zniszczenia nawierzchni spowodowane spękaniami czy też miejscowym wykruszeniem, mogłyby doprowadzić do zdarzeń drogowych a nawet groźnych wypadków. Nadto organ podniósł, że z uwagi na planowane zajęcie terenu dla potrzeb budowy torów kolejowych i obiektu kolejowego (w ramach planowanej inwestycji CPK, obejmującego m in. miejsce włączenia drogi dojazdowej do drogi wojewódzkiej nr [...]), na dzień dzisiejszy nie jest możliwym dokonanie oceny warunków jakie będą występowały w miejscu obecnego włączenia drogi dojazdowej do drogi wojewódzkiej po zrealizowaniu obiektu. Brak zapewnionej widoczności przy wyjazdach na drogę wojewódzką może bowiem uniemożliwić zapewnienie układu komunikacyjnego wskazanego we wniosku skarżącego. Powyższe powoduje również, że brak jest uzasadnienia do wskazanej we wniosku alternatywnej lokalizacji zjazdu z ww. drogi, która jest sprawą wtórną w sytuacji wskazanych powyżej uwarunkowań. Reasumując organ uznał, że skomunikowanie działki o numerze ewidencyjnym [...] obr. B., dla obsługi zaplecza żwirowni "B." i W. L.", z drogą dojazdową zlokalizowaną w pasie drogowym autostrady A2, dorowadziłoby do zniszczenia ww. drogi oraz zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i niniejszą decyzją odmawia zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu zwykłego do ww. działki.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] października, skarżący podkreślił między innymi, że z uwagi na zajęcie przez planowaną w ramach Centralnego Portu Komunikacyjnego inwestycję w postaci budowy szybkiej kolei na trasie W. – L. na działce sąsiedniej o numerze [...], straci możliwość lokalizacji zaplecza dla funkcjonującej żwirowni.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] stycznia 2024 roku numer [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 "k.p.a., utrzymał w mocy swoją uprzednią decyzję z [...] października nr [...]. GDDKiA podkreślił, że obecnie zaplecze żwirowni "B." i "W. L.", jest zlokalizowane na działce nr [...], która posiada urządzony zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...]. Samochody ciężarowe oraz samochody z naczepami, służące do obsługi przedmiotowej działalności gospodarczej, komunikują się ww. zjazdem z drogi wojewódzkiej nr [...], której parametry techniczne są dostosowane do obsługi większego natężenia ruchu samochodów ciężkich. Przebudowany zjazd do działki nr [...] z jezdni dodatkowej w pasie drogowym autostrady A2, przeniósłby obecne natężenie ruchu pojazdów odbywające się w miejscu zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] do działki nr [...]. Zdaniem organu powyższe spowodowałoby znaczny wzrost natężenia ruchu pojazdów ciężkich na przedmiotowej jezdni dodatkowej, która nie posiada odpowiednich parametrów do obsługi planowanej inwestycji, polegającej na frakcjonowaniu kruszywa. Mając na uwadze powyższe, GDDKiA wskazał, że przebudowa przedmiotowego zjazdu do działki nr [...], wymagałaby wcześniejszej poprawy parametrów technicznych jezdni dodatkowej w pasie drogowym autostrady A2, jednakże z uwagi na fakt, iż tereny znajdujące się pobliżu nieruchomości zostaną przejęte pod budowę torów kolejowych i obiektu kolejowego (w ramach planowej inwestycji budowy Centralnego Portu Komunikacyjnego, obejmującego m.in. miejsce włączenia drogi dojazdowej do drogi wojewódzkiej nr [...]), tym samym dojdzie do zmiany organizacji ruchu na przedmiotowym obszarze. Zatem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, że obecnie nie może ocenić jakie warunki będą występowały w miejscu włączenia drogi dojazdowej do drogi wojewódzkiej nr [...] po zrealizowaniu budowy kolei i obiektu kolejowego. Na marginesie GDDKiA zaznaczył, iż wyrażona przez skarżącego we wniosku z 27 września 2023 r., prośba o rozważenie przez organ ewentualnego wydania zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu, nie została uwzględniona w niniejszym postępowaniu, gdyż wniosek dotyczył przebudowy istniejącego zjazdu do działki nr [...] z jezdni dodatkowej w pasie drogowym autostrady A2. Organ wyjaśnił, że z osobnym wnioskiem o lokalizację zjazdu do nieruchomości może wystąpić jej właściciel bądź użytkownik do zarządcy drogi publicznej, w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] stycznia 2024 roku numer [...], skarżący zarzucił:
1/ naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a/ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nieuwzględnienie okoliczności podnoszonych przez skarżącego co do konieczności związanych z reorganizacją przedsiębiorstwa, a także wynikających z przeznaczenia działki [...], a w konsekwencji także niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego;
b/ art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, co w znaczący sposób prowadzi do obniżenia zaufania obywateli do władzy publicznej;
c/ art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie powodów nieuwzględnienia żądania skarżącej w sytuacji, gdy z drogi krajowej nr [...] jest wykonanych wiele zjazdów publicznych, a w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a.;
d/ art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez nieuzasadnione przekroczenie granic uznania administracyjnego precyzyjnie wyznaczonego przez przepisy prawa, zastosowanie dowolności w wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia i nieuwzględnienie przepisów prawa powszechnie obowiązującego (tj. art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych);
2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, t.j.:
a/ art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, przez niewłaściwe zastosowanie przepisu i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie decyzji zezwalającej na przebudowę zjazdu;
b/ art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych przez niewłaściwe zastosowanie przepisu i przekroczenie granic uznania administracyjnego w wydawaniu rozstrzygnięcia;
c/ § 54 i § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518), poprzez ich niezastosowanie naruszenie i w konsekwencji błędne przyjęcie przez organ, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji zezwalającej na przebudowę zjazdu;
d/ § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez niedookreślenie przesłanki bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2024 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez GDDKiA.
Zdaniem skarżącego organ błędnie ocenił wpływ planowanej przebudowy zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Przywołana w zaskarżonej decyzji argumentacja jest, w ocenie skarżącego, całkowicie chybiona, bowiem na przedmiotowej drodze ruch drogowy odbywa się z niewielkim natężeniem. Co istotne, chodzi tu jedynie o odcinek o długości ok. 65 metrów od drogi wojewódzkiej [...] do zlokalizowanego zjazdu indywidualnego. Ze zjazdu i drogi dojazdowej korzystały maszyny rolnicze, pojazdy energetyki, a więc była i jest wykorzystywana przez pojazdy gabarytami podobnymi do pojazdów, które będą korzystały z drogi w przypadku wykorzystania gospodarczego przez skarżącego. Organ nie wziął tego jednak pod uwagę, zakładając z góry, że lokalizacja planowanej inwestycji pogorszy stan bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skarżący podkreślił, że w toku postępowania GDDKiA nie żądał od niego jakichkolwiek dodatkowych wyjaśnień pozwalających na ustalenie potencjalnego natężenia ruchu pojazdów ciężarowych. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych zarządca drogi po zasięgnięciu opinii organu zarządzającego ruchem określa pojazd miarodajny lub pojazdy miarodajne, spośród określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia, którym umożliwia się przejazd po drodze. Tymczasem w toku postępowania administracyjnego nie zasięgano tego typu opinii. W ocenie skarżącego pozbawione podstaw jest przy tym opieranie odmowy uzgodnienia na założeniu, że w związku z przeznaczeniem działki będzie do niej prowadził ruch pojazdów ciężkich, a sama droga jest przystosowana jedynie do ruchu pojazdów rolniczych. Skarżący podniósł, że pojazdy rolnicze, o których pisze organ, niejednokrotnie posiadają masę całkowitą przekraczającą 10 ton. Zarządca drogi dopuszcza zatem ruch po drodze pojazdów ciężkich do pól, natomiast nie dopuszcza takiego ruchu do działki o przeznaczeniu produkcyjnym i usługowym. W zaskarżonej decyzji posłużono się niesłusznym argumentem, że czym innym jest ciężkich maszyn rolniczych a czym innym ruch samochodów ciężarowych czteroosiowych i ciągników samochodowych z naczepami w celu dostawy i wywozu kruszywa. Takie uzasadnienie prowadziłoby do wniosku, że drogi dodatkowe mogłyby być zlokalizowane jedynie w sąsiedztwie nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym, gdyż służą głównie do przemieszczania się rolników do oddalonych pól. Tymczasem w przedmiotowej sprawie drogę dojazdową usytuowano po obu granicach działki o przeznaczeniu produkcyjnym lub produkcyjno - usługowym, zatem należało przewidywać, że przynajmniej na jej krótkim odcinku zachodzić będzie potencjalna konieczność innego jej wykorzystania aby umożliwić każdoczesnemu właścicielowi działki [...] użytkowanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. W ocenie skarżącego uwagi zawarte w zaskarżonej decyzji o potencjalnej degradacji i uszkodzeniu drogi poprzez organizację zjazdu nie są trafne, jeśli weźmie się pod uwagę, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, że decyzja organu winna ustalić także warunki techniczne na przebudowę odcinku drogi dojazdowej od granicy [...] do zjazdu na działkę [...] a obecnie jest to odcinek o długości ok. 65 metrów. Przebudowa istniejącego zjazdu mogłaby się wiązać także z przebudową tego odcinka drogi tak, aby dostosować jej parametry techniczne do przejazdu pojazdów ciężarowych. Organ pominął także w zaskarżonej decyzji możliwość wydania zezwolenia na wybudowanie nowego zjazdu (który we wniosku został zaproponowany i oznaczony na załączonej mapie), wskazując na konieczność złożenia nowego wniosku, podczas gdy wniosek skarżącego zawierał żądanie ewentualne w tym zakresie. Skarżący zaznaczył, że powyższe okoliczności w ogóle nie zostały dostrzeżone i rozważone przez organ.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022, poz. 2492 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej zwana "p.p.s.a."), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem.
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie został ustalony przez organ prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. W konsekwencji ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego, czyli art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych.
I tak, zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. (w myśl którego w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi). Jednocześnie, jak stanowi art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.
Nie budzi wątpliwości, że art. 29 ust. 4 u.d.p., w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Należy podkreślić, że możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów państwowych i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. W realiach niniejszej sprawy luz decyzyjny organu w zakresie zgody na budowę zjazdu jest w istocie zdeterminowany ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. 2022 r., poz.1518, dalej też jako "Rozporządzenie z 2022 roku"). Jednocześnie przepisy wspomnianego rozporządzenia oraz ustawy o drogach publicznych nie pozostawiają wątpliwości, że decyzja organu w przedmiocie ustanowienia zjazdu musi uwzględniać normy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Luz decyzyjny organu w zakresie zgody na lokalizację zjazdu jest zatem pochodną przepisów w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i oceny faktycznego usytuowania nieruchomości względem której wydawana jest owa decyzja. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjęto, że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy. Zatem naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (p. wyrok NSA z 11 września 2020 r., sygn. I OSK 232/20).
I, w realiach niniejszej sprawy, prawidłowo, w ocenie Sądu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, uznał, że postulowanej przez skarżącego przebudowie istniejącego zjazdu zwykłego, stoi na przeszkodzie z jednej strony konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także uniemożliwienie degradacji drogi dodatkowej w pasie drogowym autostrady A2, która to okoliczność, nota bene, także finalnie niewątpliwie rzutuje na kwestię bezpieczeństwa użytkowników drogi.
Przede wszystkim celnie organ zwrócił uwagę na okoliczność, że skarżący ubiega się o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu zwykłego z jezdni dodatkowej zlokalizowanej w pasie drogowym autostrady A2, do działki nr [...], położonej w obrębie B., gminie B., której wykorzystanie, po wnioskowanej przebudowie, ulegnie zmianie, tj. będzie ona wykorzystywana na cele frakcjonowania kruszywa, skutkiem czego będzie obsługiwana przez samochody ciężarowe czteroosiowe i ciągniki samochodowe z naczepami, w celu dostawy i odbioru kruszywa. Zgodnie natomiast z § 4 pkt 5) rozporządzenia z 2022 roku przez jezdnię dodatkową rozumie się jezdnię niebędącą jezdnią główną ani jezdnią zbierająco-rozprowadzającą, przy czym, w myśl § 15 ust. 7 wspomnianego rozporządzenia, na drodze klasy A, S, GP, G lub Z dopuszcza się zaprojektowanie jezdni dodatkowej, spełniającej warunki określone dla jezdni drogi klasy D, L lub Z. I jezdnia, którą z działką skarżącego miałby łączyć przebudowany zjazd, jest to jezdnia o szerokości ok. 5,5 metra i obustronnymi poboczami z kruszywa o szerokości 1,25 m, przy czym posiada ona konstrukcję nawierzchni dla kategorii obciążenia ruchem KR1 oraz parametry odpowiadające parametrom technicznym drogi klasy dojazdowej (D). Oczywistym jest zatem, ze jej parametry techniczno-funkcjonalne nie są przystosowane do przenoszenia regularnego ruchu pojazdów ciężarowych (powyżej 3,5 tony). Zgodnie bowiem z Zarządzeniem nr 30 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 16 czerwca 2014 r. w sprawie Katalogu typowych konstrukcji nawierzchni sztywnych oraz Zarządzeniem nr 31 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 16 czerwca 2014 r. w sprawie Katalogu typowych konstrukcji nawierzchni podatnych i półsztywnych kategoria ruchu jest to pojęcie określające obciążenie drogi ruchem projektowym w zależności od sumarycznej liczby osi standardowych w okresie projektowym. Występuje siedem kategorii ruchu oznaczonych symbolami: KR1, KR2, KR3, KR4, KR5, KR6, KR7. Z czego KR 1 jest przeznaczona dla ruchu lekkiego a KR7 dla ruchu bardzo ciężkiego. Konstrukcja drogi dla ruchu KR1 pod tzw. jezdnię dodatkową, jest zgodnie z ww. zarządzeniami, znacznie mniej restrykcyjna niż dla ruchu KR 7. Różnice wynikają m.in. z ilości i gęstości materiałów (piaski, kruszywa etc.) oraz liczby warstw podbudowy, a także jezdni. Dlatego też KR1 jest przeznaczona wyłącznie dla pojazdów rolniczych i bardzo małego natężenia ruchu a nie pojazdów ciężarowych i dużego lub średniego natężenia ruchu. Zwiększenie natężenia tego ruchu i dopuszczenie ruchu cięższych pojazdów czyli ruchu, jaki nie był założony przy budowie tej jezdni, w oczywisty sposób doprowadzi do jej zniszczenia i degradacji a potencjalnie do jej uszkodzenia. W ocenie Sądu już sam charakter działalności skarżącego zaplanowanej na działce nr [...] a więc prowadzenie zaplecza dla żwirowni determinuje z założenia regularne korzystanie z przebudowanego zjazdu przez samochody ciężarowe, a zatem nie wymagał przeprowadzenia, postulowanego w skardze, dodatkowego postępowania wyjaśniającego odnośnie intensywności tego ruchu. Oczywistym jest, że tego typu działalność generuje stały sposób korzystania ze zjazdu, w przeciwieństwie do okazjonalnego wykorzystywania zjazdu na cele związane z prowadzeniem działalności rolniczej. Zatem sam fakt, że pojazdy rolnicze o zwiększonym nacisku na osie i masie całkowitej (typu kombajn) incydentalnie korzystać będą z dotychczasowych zjazdów z drogi dodatkowej w żadnej mierze nie przemawia za dopuszczeniem do sytuacji, w której ze zjazdu dedykowanego pierwotnie zabezpieczeniu funkcjonowania dotychczasowej produkcji rolnej, poprzez zapewnienie dojazdu do pól uprawnych ich użytkownikom, miałyby w sposób regularny korzystać pojazdy ciężarowe przewożące kruszywo. Podkreślenia wymaga, że z uwagi na jej funkcję, droga dojazdowa nie miała bowiem przenosić ani dużego ani ciężkiego ruchu pojazdów, dlatego została wybudowana jako droga o szerokości 5,50 m i niskich parametrach tj. KR1. W tym też świetle zasadnie organ zauważył, że z uwagi na obecną szerokość jezdni dodatkowej wymijanie pojazdów na tej jezdni np. podczas dostaw do planowanego zaplecza żwirowni "B." i "W. L.", byłoby utrudnione i w konsekwencji mogłoby spowodować uszkodzenia np. wykruszenia krawędzi tej jezdni. Sąd podziela tym samym stanowisko organu, że komunikacja samochodów ciężarowych przebudowanym zjazdem z działki nr [...] z jezdnią dodatkową zlokalizowaną w pasie drogowym autostrady A2, bez równoczesnej przebudowy drogi dojazdowej wiązałaby się z zagrożeniem dla ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi, gdyż parametry drogi dojazdowej nie są wystarczające dla obsługi takiego ruchu. Pamiętać przy tym należy, że w myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2022 roku, droga powinna spełniać w cyklu życia drogi co najmniej podstawowe warunki dotyczące nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, dostępności, ochrony zdrowia ludzi i środowiska, w tym ochrony przed hałasem, oszczędności energii oraz zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych. W tym też świetle Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zasadnie uznał, że nie może wyrazić zgody na przebudowanie zjazdu na drogę dodatkową, skoro skutkiem tego nastąpiłoby przeniesienie na nią obecnego natężenia ruchu pojazdów, odbywającego się w miejscu zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] do działki nr [...], co prowadziłoby do zniszczenia nawierzchni drogi dodatkowej. Zjazd z drogi powinien bowiem być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do możliwego dopuszczalnego tonażu na danej drodze a wnioskowana przez skarżącego przebudowa dotychczasowego zjazdu ewidentnie rzutowałaby na bezpieczeństwo na drodze dodatkowej, zarówno ze względu na potencjalną jej degradację a także zwiększone ryzyko dla jej użytkowników, wynikające z natężenia ruchu pojazdów wielkogabarytowych.
W istocie zagrożenie powyższe dostrzega sam skarżący, skoro w skardze wprost przyznaje, że (cyt.): "Uwaga zawarta w zaskarżonej decyzji o potencjalnej degradacji i uszkodzeniu drogi poprzez organizację zjazdu nie jest trafna, jeśli weźmie się pod uwagę, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, że decyzja organu winna ustalić także warunki techniczne na przebudowę odcinku drogi dojazdowej od granicy DW [...] do zjazdu na działkę [...]". Jednakże zasadnie organ w tym kontekście zauważył, że, po pierwsze, w myśl art. 16 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia a szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej a po drugie, że przebudowa przedmiotowego zjazdu do działki nr [...], wymagałaby wcześniejszej poprawy parametrów technicznych jezdni dodatkowej w pasie drogowym autostrady A2, jednakże z uwagi na fakt, iż tereny znajdujące się pobliżu nieruchomości zostaną przejęte pod budowę torów kolejowych i obiektu kolejowego (w ramach planowej inwestycji budowy Centralnego Portu Komunikacyjnego, obejmującego m.in. miejsce włączenia drogi dojazdowej do drogi wojewódzkiej nr [...]), tym samym dojdzie do zmiany organizacji ruchu na przedmiotowym obszarze. Sąd zgadza się zatem z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, że obecnie nie może on ocenić, jakie warunki będą występowały w przyszłości w miejscu włączenia drogi dojazdowej do drogi wojewódzkiej nr [...], po zrealizowaniu budowy kolei i obiektu kolejowego.
Nie jest zasadnym także zarzut braku rozpatrzenia w ramach niniejszego postępowania, dotyczącego przebudowy istniejącego zjazdu do działki nr [...] z jezdni dodatkowej w pasie drogowym autostrady A2, kwestii ewentualnego wydania zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu, w miejscu oznaczonym na załączonej do wniosku skarżącego mapie, gdyż wniosek ten może być rozpatrzony w toku odrębnego postępowania o wydanie zgody na jego lokalizację. Ocena organu dotyczy bowiem konkretnego wniosku o zgodę na przebudowę zjazdu, zakreślającego jednocześnie ramy postępowania, i nie może odnosić się do kolejnych alternatywnych propozycji umiejscowienia nowego zjazdu w innym miejscu.
Uwzględniając powyższe, prawidłowo w sprawie uznano, że skoro zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego jest obowiązkiem zarządcy drogi, który powinien podejmować w tej kwestii działania prewencyjne, to organ nie może wydać decyzji o przebudowie zjazdu w sposób, który powodowałby zagrożenie dla trwałości drogi i zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego albowiem organ wnikliwie ocenił materiał dowodowy, a do ustalonego stanu faktycznego w sprawie zastosował właściwe przepisy prawa materialnego.
Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu, skargę należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.
-----------------------
9