VI SA/Wa 1051/25

VI SA/Wa 1051/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Lemiesz
Marek Maliński /sprawozdawca/
Tomasz Sałek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art, 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie: Sędzia WSA Aneta Lemiesz Asesor WSA Marek Maliński (spr.) Protokolant ref. stażysta Agnieszka Stegenka-Jakubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 12 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia aukcji rezerwacji częstotliwości oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 listopada 2019 r. nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Prezes UKE") działając na podstawie art. 118d ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2018 r., poz. 1954 z późn. zm., zwanej dalej: "PT") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. zwanej dalej: "k.p.a."), w związku z art. 206 ust. 1 PT, po rozpatrzeniu wniosków [...]S.A. z siedzibą w W. (dalej: "[...]" lub "[...]") z dnia 4 lipca 2018 r., [...]sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w R. (dalej: "[...]t") z dnia 20 lipca 2018 r. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: [...]") z dnia 20 lipca 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE") nr [...]z dnia 15 czerwca 2018 r. (dalej: "Decyzja") odmawiającą unieważnienia aukcji na 19 rezerwacji częstotliwości 2 zakresów częstotliwości 791-796 MHz oraz 832-837 MHz, 796-801 MHz oraz 837-842 MHz, 801-806 MHz oraz 842-847 MHz, 8064811 MHz oraz 847-852 MHZ, 811- 816 MHz oraz 852-857 MHz, 2500-2505 MHz oraz 2620-2625 MHz, 2505-2510 MHZ oraz 2625-2630 MHz, 2510-2515 MHZ oraz 2630-2635 MHz, 251542520 MHz oraz 2635-2640 MHz, 2520- 2525 MHz oraz 26402645 MHz, 2525-2530 MHz oraz 2645-2650 MHz, 2530-2535 MHz oraz 2650-2655 MHz, 2535-2540 MHz oraz 2655-2660 MHZ, 2540-2545 MHz oraz 2660-2665 MHz, 2545-2550 MHZ oraz 2665-2670 MHZ, 2550-2555 MHz oraz 2670-2675 MHz, 2555-2560 MHz oraz 2675-2680 MHz, 2560-2565 MHz oraz 2680-2685 MHz, 2565-2570 MHz oraz 2685-269 MHz, każda na obszarze całego kraju, przeznaczona do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie radiokomunikacyjnej ruchomej lub stałej (dalej: "Aukcja"), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Do powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dnia 10 października 2014 r. Prezes UKE ogłosił aukcję na 19 rezerwacji częstotliwości z zakresów częstotliwości wymienionych w ogłoszeniu. Każda rezerwacja częstotliwości przeznaczona została do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie radiokomunikacyjnej ruchomej lub stałej na obszarze całego kraju. Ogłoszenie o aukcji opublikowane zostało w Biuletynie Informacji Publicznej UKE wraz z określeniem przedmiotu i zakresu aukcji oraz warunków uczestnictwa. Zgodnie z dokumentacją aukcyjną, aukcja została przeprowadzona w dwóch etapach. Etap I aukcji obejmował ocenę ofert wstępnych pod kątem spełnienia warunków uczestnictwa w aukcji. Etap II aukcji został przeprowadzony w formie aukcji równoczesnej, rosnącej i wielorundowej. W etapie II aukcji uczestnicy aukcji składali oferty na abstrakcyjne bloki częstotliwości (bloki częstotliwości, których częstotliwości graniczne nie są zdefiniowane). Uczestnik aukcji, składając w II etapie aukcji ofertę na jeden z pięciu bloków częstotliwości powiązanych z pasmem 800 MHz (Blok A1, Blok A2, Blok A3, Blok A4, Blok A5) składał ofertę na jedną z pięciu rezerwacji częstotliwości z pasma 800 MHz bez wskazywania, której konkretnie rezerwacji częstotliwości oferta ta dotyczy (Rezerwacja częstotliwości A, Rezerwacja częstotliwości B, Rezerwacja częstotliwości C, Rezerwacja częstotliwości D, Rezerwacja częstotliwości E). Podobnie, uczestnik aukcji, składając ofertę na jeden z czternastu bloków częstotliwości powiązanych z pasmem 2,6 GHz (Blok B1, Blok B2, Blok B3, Blok B4, Blok B5, Blok B6, Blok B7, Blok B8, Blok B9, Blok B10, Blok B11, Blok B12, Blok B13, Blok B14), bez wskazywania, której konkretnie rezerwacji częstotliwości oferta ta dotyczy (Rezerwacja częstotliwości od F do T).
Prezes UKE dokonując ogłoszenia aukcji wskazał, że przydział abstrakcyjnych bloków częstotliwości do konkretnych rezerwacji częstotliwości zostanie dokonany przez właściwy organ w postępowaniach rezerwacyjnych prowadzonych po zakończeniu aukcji z uwzględnieniem: wyników aukcji, zasady efektywności wykorzystywania częstotliwości i optymalizacji zarządzania widmem, oraz stanowisk podmiotów wyłonionych, w szczególności dotyczących dokonania przydziału konkretnych zakresów częstotliwości w sposób zapewniający przyległość zakresów częstotliwości tego podmiotu wyłonionego. Jednocześnie w Dokumentacji Aukcyjnej odrębnie dla każdego bloku częstotliwości, Prezes UKE ustalił minimum kwalifikacyjne (tj. warunki, jakie powinna spełnić oferta, aby uczestnik aukcji składający tę ofertę mógł zostać uznany za podmiot wyłoniony w aukcji na dany blok częstotliwości).
Zarządzeniem nr 20 z dnia 17 listopada 2014 r. Prezes UKE powołał Komisję Aukcyjną do przeprowadzenia aukcji.
W odpowiedzi na ogłoszenie o aukcji oferty wstępne, w terminie do dnia 24 listopada 2014 r., złożyły: 1) [...]S.A.(dalej: "[...]"), 2) [...]sp. z o.o. (dalej: [...]), 3) [...]sp. z o.o., 4) [...]S.A (dalej: "[...]"), 5) [...] sp. z o.o. (dalej: "[...]", "Skarżąca"), 6) [...]sp. z o.o. (dalej: "[...]") przy czym wszystkie podmioty, które złożyły oferty wstępne zostały zakwalifikowane do II etapu aukcji. W dniach od 10 lutego 2015 r. do 15 października 2015 r. przeprowadzony został II etap aukcji, który obejmował 513 rund.
Prezes UKE, w dniu 19 października 2015 r., w siedzibie UKE oraz na stronie BIP UKE ogłosił wyniki aukcji, zgodnie z którymi, w wyniku dokonanej przez Komisję oceny ofert, ustalono dziewiętnaście, odrębnych list podmiotów wyłonionych, dla bloków od A1 do A5, obejmujących łącznie po 10 MHz widma każdy, z abstrakcyjnego zakresu częstotliwości z pasma 800 MHz oraz dla bloków od B1 do B14, obejmujących łącznie po 10 MHz widma każdy, z abstrakcyjnego zakresu częstotliwości z pasma 2,6 GHz.
Wnioskami z dnia 9 listopada 2015 r., złożonymi przez:
- [...]- data wpływu do Urzędu: 9 listopada 2015 r.,
- [...]- data wpływu do Urzędu: 12 listopada 2015 r.,
- [...]- data wpływu do Urzędu: 12 listopada 2015 r.,
trzej uczestnicy Aukcji wnieśli o unieważnienie Aukcji.
Pismem z dnia 5 listopada [...]złożył wniosek o zastrzeżenie prawa wglądu do materiału dowodowego postępowania w postaci oferty wstępnej złożonej przez tę Spółkę w Aukcji, w postępowaniach administracyjnych związanych z Aukcją.
Pismem z dnia 5 listopada 2015 r. [...] zwrócił się do Prezesa UKE o zastrzeżenie informacji oraz dokumentów w postępowaniach administracyjnych mających na celu dokonanie rezerwacji częstotliwości po Aukcji oraz w postępowaniu w sprawie unieważnienia Aukcji.
Pismem z dnia 12 listopada 2015 r. [...]zwrócił się do Prezesa UKE o zastrzeżenie informacji zawartych w ofercie wstępnej złożonej przez tę Spółkę w Aukcji, jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa [...]albo innych podmiotów wchodzących w skład grupy kapitałowej, we wszystkich postępowaniach administracyjnych prowadzonych w odniesieniu do Aukcji.
W piśmie z dnia 25 listopada 2015 r. [...] zwróciła się do Prezesa UKE z wnioskiem o ograniczenie prawa wglądu do oferty wstępnej złożonej przez tę Spółkę w Aukcji, we wszystkich postępowaniach dotyczących Aukcji lub związanych z Aukcją.
Pismem z dnia 27 listopada 2015 r. Prezes UKE zawiadomił [...], [...], [...], [...], [...]oraz [...] o wszczęciu postępowania w sprawie unieważnienia Aukcji.
Zawiadomieniem z dnia 25 stycznia 2016 r. Prezes UKE poinformował strony postępowania o włączeniu do akt postępowania wniosków [...], [...], [...] oraz [...]o zastrzeżenie informacji stanowiących materiał dowodowy, wraz z wezwaniem [...] do nadesłania wersji jawnej oferty wstępnej.
Prezes UKE zawiadomił jednocześnie strony postępowania, że zgodnie ze stanem faktycznym na dzień sporządzenia zawiadomienia, [...]oraz [...] nie złożyły wniosków o ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego stanowiącego pisma złożone przez te spółki.
W piśmie z dnia 2 lutego 2016 r. [...]wskazał, że Spółka ta dokonała zastrzeżenia polegającego na złożeniu pismem z dnia 2 listopada 2015 r. wniosku o ograniczeniu materiału dowodowego, a ze względu na podstawę prawną tego zastrzeżenia (art. 9 ust. 1 PT) Prezes UKE powinien je uwzględnić przy każdej czynności. W celu uniknięcia wątpliwości, Spółka podtrzymała, że wnosi także o ograniczenie pozostałym stronom postępowania z wniosków o unieważnienie Aukcji, prawa wglądu do materiałów zawierających informacje, dane osobowe oraz dokumenty objęte pismem [...]z dnia 2 listopada 2015 r.
Pismem z dnia 5 lutego 2016 r. [...]złożył stanowisko dotyczące ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa zawarte w Ofercie wstępnej [...], złożone w Aukcji.
W drugim piśmie z dnia 5 lutego 2016 r., [...]wniósł o wyjaśnienie czy pracownicy Urzędu Komunikacji Elektronicznej: M. W., W. P., P.B., zostali wyłączeni od udziału w niniejszym postępowaniu oraz na jakiej podstawie.
Pismem z dnia 8 lutego 2016 r. [...]z siedzibą w W. (dalej "KIGEiT"), złożyła wniosek o dopuszczenie [...] do niniejszego postępowania.
Pismem z dnia 10 marca 2016 r. [...]wyraził stanowisko, iż nie oponuje wobec wniosku o dopuszczenie [...]do niniejszego postępowania. [...]złożył jednocześnie do akt sprawy kopie stanowisk [...] wobec projektu Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 23 września 2015 r. zmieniającego rozporządzenia w sprawie przetargu, aukcji oraz konkursu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych, które w opinii [...], korespondują z twierdzeniami tej Spółki przedstawionymi w niniejszym postępowaniu.
Pismem z dnia 4 kwietnia 2016 r. [...]złożył wniosek o ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego w postaci oferty wstępnej złożonej przez tę Spółkę w Aukcji, w postępowaniu w sprawie unieważnienia Aukcji.
Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2016 r. Prezes UKE, po rozpatrzeniu wniosku [...]z dnia 8 lutego 2016 r. dopuścił [...]do niniejszego postępowania.
Pismem z dnia 21 kwietnia 2016 r. Orange złożyła stanowisko w przedmiotowej sprawie wskazując, że zarzuty podniesione we wnioskach o unieważnienie Aukcji są niezasadne.
Pismem z dnia 4 maja 2016 r. [...]wezwał Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niezałatwieniu przez organ sprawy prowadzonej pod sygnaturą [...], dotyczącej wniosku [...]o unieważnienie Aukcji, w terminie ustalonym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Pismem z dnia 5 maja 2016 r. [...]uzupełnił stanowisko spółki zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.
Postanowieniem z dnia 5 lipca 2016 r. Prezes UKE, po rozpatrzeniu wniosku [...]z dnia 5 listopada 2015 r. ograniczył pozostałym stronom postępowania i [...]prawo wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa zawarte w Ofercie wstępnej złożonej przez [...]w dniu 21 listopada 2014 r. w ramach Aukcji w zakresie określonym w pkt. I sentencji postanowienia oraz do materiału dowodowego obejmującego informacje stanowiące dane osobowe zawarte w ww. Ofercie wstępnej w zakresie określonym w pkt. II sentencji postanowienia. Jednocześnie Prezes UKE odmówił ograniczenia prawa wglądu pozostałym stronom postępowania w zakresie określonym w pkt. Ill sentencji postanowienia, gdyż wymienione w nim dane i informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa ani innej tajemnicy podlegającej ochronie na podstawie art. 207 ust. 1 PT.
Pismem z dnia 15 lipca 2016 r. [...]złożył replikę wobec stanowiska [...]z dnia 21 kwietnia 2016 r.
Postanowieniem z dnia 14 listopada 2016 r. Prezes UKE, po rozpatrzeniu wniosku [...]z dnia 12 listopada 2015 r., ograniczył pozostałym stronom i [...]prawo wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa zawarte w Ofercie wstępnej złożonej przez [...]w dniu 21 listopada 2014 r. w ramach Aukcji w zakresie określonym w pkt. I sentencji postanowienia oraz do materiału dowodowego obejmującego informacje stanowiące dane osobowe zawarte ww. ofercie wstępnej, w zakresie określonym w pkt. II sentencji postanowienia. Jednocześnie Prezes UKE odmówił ograniczenia prawa wglądu pozostałym stronom postępowania w zakresie określonym w pkt. III sentencji postanowienia, gdyż wymienione w nim dane i informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa ani innej tajemnicy podlegającej ochronie na podstawie art. 207 ust. 1 PT.
Pismem z dnia 17 lutego 2017 r. Prezes UKE poinformował [...], że niektóre dokumenty wskazane przez [...] we wniosku o ograniczenie wglądu do Oferty wstępnej nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych i nie podlegają zastrzeżeniu.
Postanowieniem z dnia 15 maja 2017 r. Prezes UKE, po rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia 25 listopada 2015 r., ograniczył pozostałym stronom postępowania i [...] prawo wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa zawarte w Ofercie wstępnej złożonej przez [...]w dniu 24 listopada 2014 r. w ramach Aukcji w zakresie określonym w pkt I sentencji postanowienia oraz do materiału dowodowego obejmującego informacje stanowiące dane osobowe zawarte ww. Ofercie wstępnej w zakresie określonym w pkt II sentencji postanowienia. Jednocześnie Prezes UKE odmówił ograniczenia prawa wglądu pozostałym stronom postępowania w zakresie określonym w pkt lII sentencji postanowienia, gdyż wymienione w nim dane i informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa ani innej tajemnicy podlegającej ochronie na podstawie art. 207 ust. 1 PT.
Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2017 r. Prezes UKE, po rozpatrzeniu wniosku [...]z dnia 2 lutego 2016 r., ograniczył pozostałym stronom i [...]prawo wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa zawarte w Ofercie wstępnej złożonej przez [...]w dniu 24 listopada 2014 r. w ramach Aukcji w zakresie określonym w pkt l sentencji postanowienia oraz do materiału dowodowego obejmującego informacje stanowiące dane osobowe zawarte ww. Ofercie wstępnej w zakresie określonym w sentencji postanowienia. Jednocześnie Prezes UKE odmówił ograniczenia prawa wglądu pozostałym stronom postępowania w zakresie określonym w pkt lll sentencji postanowienia, gdyż wymienione w nim dane i informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa ani innej tajemnicy podlegającej ochronie na podstawie art. 207 ust. 1 PT.
Postanowieniem z dnia 20 września 2017 r. Prezes UKE, po rozpatrzeniu wniosku [...]z dnia 5 listopada 2015 r., ograniczył pozostałym stronom i [...]prawo wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa zawarte w Ofercie wstępnej złożonej przez [...]w dniu 24 listopada 2014 r. w ramach Aukcji w zakresie określonym w pkt. l sentencji postanowienia oraz do materiału dowodowego obejmującego informacje stanowiące dane osobowe zawarte w ww. Ofercie wstępnej w zakresie określonym w pkt ll sentencji postanowienia. Jednocześnie Prezes UKE odmówił ograniczenia prawa wglądu pozostałym stronom postępowania w zakresie określonym w pkt. III sentencji postanowienia, gdyż wymienione w nim dane i informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa ani innej tajemnicy podlegającej ochronie na podstawie art. 207 ust. 1 PT.
Postanowieniem z dnia 11 października 2017 r. Prezes UKE, po rozpatrzeniu wniosku [...]z dnia 4 kwietnia 2016 r., ograniczył pozostałym stronom i [...]prawo wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa zawarte w Ofercie wstępnej złożonej przez [...]w dniu 24 listopada 2014 r. w ramach Aukcji w zakresie określonym w pkt I sentencji postanowienia oraz do materiału dowodowego obejmującego informacje stanowiące dane osobowe zawarte ww. Ofercie wstępnej w zakresie określonym w pkt II sentencji postanowienia. Jednocześnie Prezes UKE odmówił ograniczenia prawa wglądu pozostałym stronom postępowania w zakresie określonym w pkt lll sentencji postanowienia, gdyż wymienione w nim dane i informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa ani innej tajemnicy podlegającej ochronie na podstawie art. 207 ust. 1 PT.
Postanowieniem z dnia 15 listopada 2017 r. Prezes UKE ograniczył pozostałym stronom oraz [...]prawo wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje wskazane przez [...]w piśmie z dnia 12 stycznia 2015 r. skierowanym do Komisji aukcyjnej oraz Prezesa UKE. Jednocześnie Prezes UKE ograniczył wszystkim stronom postępowania oraz [...]prawo wglądu do materiału dowodowego w zakresie niektórych informacji stanowiących dane osobowe osób reprezentujących uczestnika Aukcji w szkoleniu z obsługi Elektronicznego Systemu Aukcyjnego.
Pismem z 15 grudnia 2017 r. Prezes UKE zawiadomił strony postępowania oraz [...]o dołączeniu do akt niniejszego postępowania dokumentów z prac Komisji Aukcyjnej oraz o zmianie siedziby Urzędy Komunikacji Elektronicznej.
Pismem z dnia 31 stycznia 2018 r. Prezes UKE zawiadomił Strony i [...]o możliwości zapoznania się z aktami postępowania. Jednocześnie Prezes UKE poinformował Strony o możliwości wyrażenia stanowiska w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszego zawiadomienia oraz o tym, iż po upływie wskazanego terminu zostanie wydane rozstrzygnięcie w sprawie.
W piśmie z dnia 15 lutego 2018 r. Orange podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wyrażone w piśmie z dnia 21 kwietnia 2016 r. podkreślając ponownie, że w opinii tej spółki zgromadzona w sprawie dokumentacja oraz stanowisko judykatury wskazuje wyraźnie, że Prezes UKE prowadził Aukcję na 19 odrębnych zasobów częstotliwości, skutkiem czego konieczne było sporządzenie 19 odrębnych list podmiotów wyłonionych.
Pismem z dnia 28 lutego 2018 r., 29 marca 2018 r. oraz 31 maja 2018 r. Prezes UKE zawiadomił strony postępowania i [...]o tym, że postępowanie nie zostanie zakończone w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a. z uwagi na końcową analizę materiału zgromadzonego w sprawie. Jednocześnie w piśmie tym, Prezes UKE poinformował strony o uprawnieniach wynikających z art. 10 i 73 k.p.a.
Decyzją z dnia 15 czerwca 2018 r., Prezes UKE odmówił unieważnienia Aukcji. Pismem z 4 lipca 2018 r. [...] ([...]) złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem Decyzji.
Pismem z 20 lipca 2018 r. [...]złożył skargę na Decyzję.
Pismem z 20 lipca 2018 r. [...]złożył skargę na Decyzję.
Prezes UKE poinformował strony postępowania pismem z 25 lipca 2018 r. o wpłynięciu powyższych pism [...], [...] oraz [...], wskazując że z uwagi na treść przepisu art. 54a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), jeżeli przed przekazaniem sądowi skargi jednej ze stron postępowania administracyjnego, inna strona tego postępowania zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przepisów art. 54 § 2-4 ww. ustawy nie stosuje się, a organ rozpoznaje tę skargę jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym niezwłocznie zawiadamia stronę wnoszącą skargę. Prezes UKE pouczył strony o uprawnieniach wynikających z art. 10 i art. 73 k.p.a. oraz obowiązku wskazanym w art. 41 k.p.a.
Pismem z 28 grudnia 2018 r. Prezes UKE poinformował strony o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie, w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma.
[...]złożyła swoje stanowisko w sprawie w piśmie z dnia 17 stycznia 2019 r. (dalej: "Stanowisko [...]").
Pismem z 27 lutego 2019 r., 29 kwietnia 2019 r., 30 maja 2019 r., 2 lipca 2019r., 31 lipca, 2019 r. oraz 7 października 2019 r. Prezes UKE poinformował, że postępowanie w sprawie nie zostanie zakończone w uprzednio wyznaczonym terminie z uwagi na końcową analizę stanowisk stron postępowania.
[...]złożył 16 października 2019 r. ponaglenie, wnosząc o stwierdzenie bezczynności Prezesa UKE w sprawie oraz domagając się niezwłocznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej.
Decyzją z dnia 12 listopada 2019 r., Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał przebieg aukcji jak również przebieg postępowania, które zostało przeprowadzone przez organ I instancji. Wskazał na obowiązujące w sprawie przepisy prawa oraz dokonując ponownej analizy sprawy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo wskazano podstawy dokonania rezerwacji.
Organ szczegółowo odniósł się do zarzutów [...]rozpoczynając od zarzutu zastosowania do trwającej Aukcji, przepisów Rozporządzenia Zmieniającego.
Organ w sposób wyczerpujący przedstawił regulacje Rozporządzenia Zmieniającego. Wyjaśnił, iż istotne warunki Aukcji i zasady jej przeprowadzenia oraz kwalifikacja podmiotu wyłonionego, pozostały niezmienne dla podmiotów, które w niej uczestniczyły, pomimo wejścia w życie przepisów Rozporządzenia Zmieniającego. Zgodnie z zapisem Dokumentacji aukcyjnej II etap Aukcji został przeprowadzony w formie licytacji równoczesnej, rosnącej i wielorundowej. Przez cały czas trwania Aukcji obowiązywały te same istotne warunki jej przeprowadzenia, takie jak przedmiot Aukcji (19 bloków częstotliwości z pasm 800 MHz oraz 2600 MHz), spectrum caps (ilość widma, o którą może ubiegać się uczestnik Aukcji) oraz kryterium wyboru podmiotu wyłonionego (wysokość zadeklarowanej kwoty).
Rozporządzenie Zmieniające wprowadziło jedynie rozwiązanie służące skróceniu przedłużającej się licytacji, polegające na tym, że w razie braku zakończenia licytacji w 115 dniu aukcyjnym uczestnicy aktywnie licytujący będą mogli złożyć swoje ostateczne oferty w ostatniej rundzie, kończącej definitywnie aukcję. Pozostałe zmiany wprowadzone Rozporządzeniem Zmieniającym mają charakter techniczny tj. dotyczą organizacji procesu składania ofert w finalnej rundzie aukcji. Oznacza to, zdaniem organu, że zasada pewności prawa i zasada ochrony zaufania do Państwa nie zostały w żadnym stopniu naruszone, a podmioty, które zdecydowały się na wzięcie udziału w Aukcji, miały pewność co do jej z góry określonych zasad.
Następnie organ wskazał, że Prezes UKE jako organ administracji zobowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) nie był uprawniony do tego, aby - jak postuluje strona skarżąca - "nie zaakceptować" wpływu Rozporządzenia Zmieniającego na przebieg Aukcji. Rozporządzenie to jako powszechnie obowiązujący akt prawny wiąże Prezesa UKE, wobec czego nie można czynić organowi zarzutu z tego, że tym związanie kieruje się w praktyce stosowania prawa. Już z tego tylko powodu przedmiotowe zarzuty strony skarżącej należy zdaniem Prezesa UKE uznać za bezpodstawne.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że inaczej sformułowałaby strategię licytacyjną gdyby wiedziała o zakończeniu Aukcji maksymalnie w 116 dniu, organ argumentował, że skoro [...]w wyniku racjonalnej decyzji zaprzestał na wczesnym etapie aktywnej licytacji na pasmo 800 MHz przy określonym, niskim poziomie ofert, godząc się już wtedy na rezygnację z tych bloków (Aukcja mogła się skończyć np. następnego dnia po decyzji [...]o zaprzestaniu aktywnej licytacji na bloki z pasma 800 MHz), to stosując to samo założenie racjonalności nie sposób uznać, że znając maksymalną liczbę dni aukcyjnych (116) kontynuowałaby licytację, przy wielokrotnie wyższych cenach. Tym bardziej, że określona Rozporządzeniem Zmieniającym maksymalna liczba dni aukcyjnych w żaden sposób nie pozwala na prognozę cen w Aukcji, skoro o liczbie rund w określonym dniu decyduje Komisja Aukcyjna, zaś o kwocie postąpienia - sami uczestnicy. Nie zasługują na wiarę, w ocenie organu, również sugestie [...], że decyzja spółki o zaprzestaniu licytacji w paśmie 800 MHz wynikała "z założenia, iż" oferowane przez uczestników Aukcji oferty mogą przekraczać znacznie realną wartość częstotliwości wskazanych w ogłoszeniu o Aukcji". Gdyby taka w istocie była motywacja racjonalnie działającej spółki, wówczas winna ona zaprzestać licytacji nie 10 marca 2015 r., ale dopiero w momencie, gdy oferty w Aukcji zaczną faktycznie przekraczać realną wartość częstotliwości. Jeśli zaś według ocen [...]już 10 marca 2015 r. do takiego przekroczenia doszło, wówczas wiedza o zakończeniu Aukcji maksymalnie w 116 dniu licytacji winna pozostawać bez znaczenia dla strategii spółki, skoro ceny wylicytowane na koniec Aukcji wielokrotnie przewyższały poziom z 10 marca 2015 r.
Natomiast zasada ochrony praw nabytych, rozumiana przez [...]jako ochrona uprawnienia do udziału w Aukcji na zasadach wynikających z Dokumentacji aukcyjnej oraz zasada ochrony interesów w toku Aukcji pozostają zdaniem organu irrelewantne dla przedmiotowego postępowania, bowiem przystępując do udziału w Aukcji, [...]nie nabył żadnych uprawnień o charakterze cywilnoprawnym czy też administracyjnoprawnym.
Odnosząc się do naruszenia zasady trwałości (niezmienności) Dokumentacji Aukcyjnej organ zaznaczył, iż do takiego naruszenia nie doszło.
Dokumentacja nie mogła bowiem zostać zmieniona w drodze Rozporządzenia Zmieniającego i nie została zmieniona. Natomiast, w drodze Rozporządzenia Zmieniającego doszło do uregulowania wprost przebiegu aukcji w 115 oraz 116 dniu aukcyjnym, z zachowaniem wszystkich warunków przebiegu Aukcji oraz kryteriów oceny ofert, co jest prawnie dopuszczalne i nie narusza art. 116 ust. 6 PT i art. 7 Konstytucji RP. Innymi słowy, Rozporządzenie Zmieniające uregulowało wprost zasady licytacji w ostatniej rundzie aukcji w razie gdy II etap aukcji trwa dłużej niż 115 dni, natomiast w żaden sposób nie zmieniło treści Dokumentacji Aukcyjnej regulującej przebieg Aukcji. W ocenie organu, próba polemiki z tym stanowiskiem świadczy o tym, że spółka mylnie utożsamia te dwa zdarzenia prawne: zmianę Dokumentacji Aukcyjnej oraz zmianę Rozporządzenia, które bezpośrednio (niezależnie od Dokumentacji) dokonało zmiany organizacji zasad składania ofert w rundzie kończącej II etap Aukcji.
Zarzut przekształcenia Aukcji w przetarg, zdaniem organu, również jest bezzasadny. W przedmiotowej sprawie, Prezes UKE zadecydował bowiem o przeprowadzeniu postępowania selekcyjnego w formie aukcji, a nie przetargu, a Rozporządzenie Zmieniające w żaden sposób nie wpłynęło na formę postępowania selekcyjnego, ponieważ jedynym kryterium oceny ofert w toku Aukcji była wyłącznie kwota zadeklarowana. Organ wskazał, że argumenty podniesione przez [...]wręcz potwierdzają, że Aukcja zachowała również w ostatniej rundzie cechy właściwe tej formule selekcji, co organ omówił w uzasadnieniu decyzji.
Prezes UKE ponadto szczegółowo odniósł się do zarzutu dotyczącego dopuszczenia do składania ofert na abstrakcyjne bloki częstotliwości o nieoznaczonych zakresach i przyjęcia przez organ administracji od Komisji Aukcyjnej Protokołu z przebiegu Aukcji zawierającego dziewiętnaście odrębnych list podmiotów wyłonionych. Polkomtel w tym zakresie wskazał, że Prezes UKE rażąco naruszył prawo poprzez zanegowanie prawnego wymogu licytacji częstotliwości i ogłoszenia wyników Aukcji w odniesieniu do rezerwacji częstotliwości w rozumieniu ustawy [...], w tym poprzez zastąpienie ich "abstrakcyjnymi blokami częstotliwości". W ocenie [...]koncepcja posługiwania się w II etapie Aukcji "abstrakcyjnymi blokami częstotliwości" jest niezgodna zwłaszcza z art. 114 ust. 1 i art. 115 ust. 1 PT, jednoznacznie definiującymi, że "rezerwacja częstotliwości" to określony granicznie zakres częstotliwości, który można przyznać uprawnionemu. Pojęcie "abstrakcyjnych bloków" jest zaś nieznane prawu.
Prezes UKE wskazał, że zgodnie z wyraźnym i spójnym brzmieniem ogłoszenia o Aukcji oraz Dokumentacji Aukcyjnej, przedmiotem Aukcji było 19 odrębnych rezerwacji częstotliwości, przy czym każda z rezerwacji dotyczyła odrębnego zakresu częstotliwości (częstotliwości graniczne górne i dolne). Rezerwacje te zostały oznaczone odpowiednio literami A - E (dla pasma 800 MHz) oraz literami F-T (dla pasma 2600 MHz). W ten sposób wypełnione zostały obowiązki płynące z art. 118 ust. 2 PT (zgodnie z którym w ogłoszeniu o aukcji określa się przedmiot i zakres aukcji) oraz 5 § ust. 1 pkt a) Rozporządzenia (zgodnie z którym w ogłoszeniu o aukcji, określając jej przedmiot i zakres, wskazuje się m. in. częstotliwości lub zasoby orbitalne oraz rodzaj służby radiokomunikacyjnej, w której te częstotliwości lub zasoby orbitalne mogą być wykorzystywane).
Przedmiotem Aukcji od początku do końca były zatem rezerwacje częstotliwości rozumiane tak, jak to wynika z art. 114 ust. 1 PT oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 PT (tj. zasoby częstotliwości o oznaczonych częstotliwościach granicznych), w związku z czym twierdzenia [...]o naruszeniu tych przepisów, w ocenie organu, należało uznać za nietrafne.
Analizując ponownie kwestię prowadzenia odrębnego postępowania dla przedmiotowej Rezerwacji częstotliwości, Prezes UKE podtrzymał stanowisko przedstawione w decyzji I instancji, zgodnie z którym art. 118c ust. 2 i ust. 3 PT, determinują liczbę postępowań rezerwacyjnych prowadzonych po aukcji. Zgodnie z art. 118c ust. 2 PT, właściwy organ, z zastrzeżeniem art. 118c ust. 3 tej ustawy, po przeprowadzeniu aukcji prowadzi dla każdej rezerwacji częstotliwości odrębne postępowanie. Organ zauważył, że w treści art. 118c ust. 3 PT wskazano, że jeżeli przedmiotem aukcji była więcej niż jedna rezerwacja, właściwy organ prowadzi odrębne postępowanie dla każdej z tych rezerwacji. Zdaniem Prezesa UKE, ponieważ przedmiotem aukcji było 19 rezerwacji częstotliwości, w tym pięć rezerwacji częstotliwości w paśmie 800 MHz oraz 14 w paśmie 2,6 GHz to w świetle powyższych przepisów, organ zobowiązany był do przeprowadzenia dziewiętnastu odrębnych postępowań administracyjnych (odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcie), dla każdej z dziewiętnastu rezerwacji. Powyższy obowiązek, zdaniem organu, wynika wprost z literalnej wykładni przepisu art 118c ust 3 PT, który nie wskazuje na jakąkolwiek, leżącą po stronie Prezesa UKE, uznaniowość dotyczącą możliwości połączenia tych postępowań.
W konkluzji organ stwierdził, że w toku postępowania przeanalizował wyczerpująco wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy (w tym skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które na mocy przepisów prawa należało traktować jako wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy) zakończonej wydaniem decyzji w sprawie odmowy unieważnienia Aukcji, zgłoszone przez jego uczestników - [...], [...]oraz [...].
Po dokonaniu wszechstronnej oceny okoliczności sprawy, na podstawie analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego, jak również po dokonaniu analizy podniesionych zarzutów Prezes UKE wskazał, iż w trakcie Aukcji nie zostały naruszone przepisy prawa lub interesy jej uczestników, zaś przepis art. 118d PT wskazuje, że naruszenie takie musi mieć charakter rażący. Tymczasem Prezes UKE nie dopatrzył się w niniejszej sprawie żadnego, nawet nieznacznego naruszenia.
Na powyższą decyzję [...]S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji I instancji, a także o orzeczenie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
W uzasadnieniu Skarżąca powtórzyła argumentację podniesioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
1. naruszenie przez organ przepisów prawa: art. 114 ust. 1, art. 115 ust. 1pkt 2, art. 118a ust. 2a, art. 118 ust. 4, art. 118b ust. 1 pkt 3 oraz art. 118c ust. 1 PT oraz § 9 pkt 6 lit. t), §31 ust. 1b pkt 1, §32 ust. 3 pkt 6, §31 ust. 1g, §32 ust. 4, §33 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 19 lipca 2013 r. w sprawie przetargu, aukcji oraz konkursu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 917), a w konsekwencji naruszenie art. 118d ust. 1 PT, poprzez:
a) błędną wykładnię pojęcia "zakres częstotliwości" oraz "rezerwacja częstotliwości", polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że mogą one rzekomo oznaczać lub obejmować "bloki częstotliwości, których częstotliwości graniczne nie zostały zdefiniowane" (tzw. "abstrakcyjne" bloki częstotliwości), choć z przepisów ustawy PT
wynika, że oba pojęcia odnoszą się w obowiązującym prawie w każdym przypadku do zindywidualizowanych częstotliwości radiowych zdefiniowanych granicznie;
b) prowadzenie II etapu Aukcji w taki sposób, że uczestnicy Aukcji składają oferty na abstrakcyjne bloki częstotliwości o nieoznaczonych zakresach (bloki częstotliwości, których częstotliwości graniczne nie są zdefiniowane - s. 10 Dokumentacji Aukcyjnej ogłoszonej przez Prezesa UKE w dniu 10 października 2014 r., podczas gdy przepisy PT (np. art. 118c ust. 1 zdanie drugie) dopuszczają prowadzenie Aukcji, w tym prowadzenie licytacji, włącznie w odniesieniu do "rezerwacji częstotliwości", czyli indywidualnie oznaczonych zasobów pasma radiowego, zdefiniowanych poprzez wskazanie ich zakresów (granic);
c) przyjęcie przez organ od Komisji Aukcyjnej Protokołu z przebiegu Aukcji, mimo, że nie zawierał on list wyników przyporządkowanych do "rezerwacji częstotliwości" oraz poprzez ustalenie i ogłoszenie wyników Aukcji w dniu 19 października 2015 r. w odniesieniu do "abstrakcyjnych bloków częstotliwości", w ramach "dziewiętnastu odrębnych list podmiotów wyłonionych" (s. 2 ogłoszenia o wynikach Aukcji), podczas
gdy w związku z treścią Protokołu z przebiegu Aukcji, Aukcja mogła być zakończona
jedynie ogłoszeniem wyników w ramach dwóch list podmiotów wyłonionych, dotyczących odrębnie częstotliwości 800 MHz oraz 2.6 GHz (jako że Aukcja nie była
prowadzona dla 19 odrębnych zakresów częstotliwości, ale dla 2 "zakresów" częstotliwości, w ramach których oferty mogły być składane na ich abstrakcyjne, niezdefiniowane części, zwane w Dokumentacji Aukcyjne] "blokami"), co oznaczałoby, że podmiotami wyłonionymi dla poszczególnych rezerwacji częstotliwości byłyby częściowo inne podmioty (inne, wyższe oferty) niż wskazane w ogłoszeniu o wynikach Aukcji z dnia 19 października 2015 r.;
d) nieuwzględnienie jako podmiotów wyłonionych tych uczestników Aukcji, których oferty złożone na częstotliwości 800 MHz i 2.6 GHz w 116 dniu aukcyjnym były wyższe niż oferty niektórych podmiotów wyłonionych (wskazanych jako podmioty wyłonione w ogłoszeniu o wynikach Aukcji z dnia 19 października 2015 r.);
e) naruszenie przez Organ wymogu wyłonienia zwycięzców Aukcji wyłącznie w odniesieniu do kryterium najwyższych zadeklarowanych w Aukcji kwot (art. 118a ust. 2a PT) na "rezerwacje częstotliwości" (zakresy częstotliwości) w rozumieniu art. 114 ust. 1 PT i art. 115 ust. 1 pkt 2 tej ustawy;
2. rażące naruszenie przez organ w Aukcji art. 114 ust. 1, art. 115 ust. 1 pkt 2, art. 118a ust. 2a, art. 118 ust. 4, art. 118b ust. 1 pkt 3 oraz art. 118c ust. 1 PT oraz 59 pkt 6 lit. t), §31 ust. 1f-2 Rozporządzenia, §32 ust. 3 pkt 6-7 Rozporządzenia, §33 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 3 Rozporządzenia, a w konsekwencji naruszenie art. 118d ust. 1 PT, poprzez przyjęcie przez Prezesa UKE sprzecznego z przepisami prawa Protokołu z przebiegu Aukcji, bezpodstawne zakończenie Aukcji na podstawie Protokołu z przebiegu Aukcji, wadliwe ogłoszenie na stronie BiP UKE o wynikach Aukcji, w związku z bezprawnym przyjęciem, że Protokół z przebiegu Aukcji oraz wyniki Aukcji mogą zawierać listy wyników odnoszące się do "abstrakcyjnych bloków częstotliwości", gdy jednoznaczna wykładnia językowa przepisów PT i Rozporządzenia wymaga odnoszenia wyników Aukcji w odniesieniu do rezerwacji częstotliwości w rozumieniu art. 114 ust. 1 PT, art. 115 ust. 1 pkt 2 tej ustawy;
3. rażące naruszenie przez organ w Aukcji interesu [...]S.A. jako uczestnika Aukcji oraz rażące naruszenie art. 118a ust. 2a oraz art. 118b ust. 1 pkt 3 PT i art. 118c ust. 1 tej ustawy, §31 ust. 1b i 1c Rozporządzenia, a w konsekwencji naruszenie art. 118d ust. 1 PT, poprzez:
a) nieuwzględnienie w ramach licytacji, a także w wynikach rundy przeprowadzonej w 116 dniu aukcyjnym oraz w wynikach Aukcji, dwóch ofert [...]złożonych przez Spółkę w zamkniętych kopertach w 116 dniu aukcyjnym na rezerwacje częstotliwości z zakresu 800 MHz,
b) pozbawienie [...]gwarantowanego Dokumentacją Aukcyjną prawa przeniesienia ofert z zakresu 2,6 GHz na zakres 800 MHZ, a także pozbawieniu [...]praw z dwóch ofert (pasywnych) złożonych na częstotliwości z zakresu 800 MHz; w szczególności nieuwzględnieniu oferty złożonej w 116 dniu aukcyjnym na kwotę 2.111.000.000 zł, natomiast uznanie za podmiot wyłoniony - [...]S.A. na podstawie oferty złożonej w 115 dniu aukcyjnym na rażąco niższą kwotę 1483265000 zł, podczas gdy przedmiot obu ofert był identyczny (tj. jeden z abstrakcyjnych bloków częstotliwości z zakresu 800 MHz),
c) uznanie, że organ powinien odmówić uwzględnienia powyższych ofert [...], gdy § 31 ust. 1c Rozporządzenia, wskazany przez organ jako podstawa powyższej odmowy uwzględnienia ofert, może być zastosowany tylko do takiej aukcji częstotliwości, w której licytacja odbywała się w odniesieniu do rezerwacji częstotliwości (Aukcja odbyła się poprzez licytację "abstrakcyjnych bloków częstotliwości");
4. rażące naruszenie przez organ w Aukcji niżej wymienionych przepisów prawa oraz rażące naruszenie interesów Uczestnika Aukcji, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, a w konsekwencji naruszenie art. 118d ust. 1 PT, co polega na:
a) rażącym naruszeniu w Aukcji:
- zasady bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa (poszanowania przez prawodawcę istniejących stosunków prawnych);
- zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa;
- zasady ochrony praw nabytych;
- zasady ochrony interesów w toku;
b) rażącym naruszeniu interesów Uczestnika Aukcji poprzez zmianę po 115 dniu aukcyjnym warunków prowadzenia Aukcji, wynikających z Dokumentacji Aukcyjne]
ogłoszonej przez Organ w dniu 10 października 2014 r., dotyczących:
- sposobu i terminu składania ofert aukcyjnych oraz sposobu przyjmowania i potwierdzania złożenia ofert aukcyjnych,
- sposobu ustalania prawa do składania ofert aukcyjnych przez uczestnika aukcji w rundzie aukcji, sposobów i warunków utrzymywania, tracenia i nabywania prawa do składania ofert aukcyjnych,
- trybu wyłaniania podmiotu wyłonionego w przypadku wystąpienia kilku równoważnych ofert aukcyjnych na tę samą rezerwację częstotliwości po ostatniej rundzie licytacji na daną rezerwację częstotliwości,
- sposobu wyłaniania podmiotu wyłonionego;
co oznacza rażące naruszenie zasady trwałości (niezmienności) Dokumentacji Aukcyjnej, wynikającej z art. 118 ust. 3 PT, w zw. z art. 2 Konstytucji RP;
c) rażącym naruszeniu interesów Uczestnika Aukcji poprzez błędne uznanie przez organ, że Minister Administracji i Cyfryzacji, dalej jako "Minister", może zaingerować poprzez zmianę Rozporządzenia w przebieg konkretnej aukcji (Aukcji na 19 rezerwacji częstotliwości z zakresu 800 MHz i 2.6 GHz ogłoszonej przez Prezesa UKE w dniu 10 października 2014 r.), co nastąpiło m.in. poprzez:
- uznanie przez organ, że w drodze rozporządzenia z dnia 23 września 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie w sprawie przetargu, aukcji oraz konkursu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1472), dalej jako "Rozporządzenie Zmieniające", inny niż Prezes UKE organ mógł pozbawić Prezesa UKE wyłącznej kompetencji do przeprowadzenia, w tym zakończenia, Aukcji (konkretnej aukcji częstotliwości radiowych), wynikającej z art. 116 ust. 6 PT, realizowanej na podstawie Dokumentacji Aukcyjnej,
- co stanowi konsekwencję błędnego przyjęcia przez organ, że w celu przejęcia kompetencji organu do prowadzenia konkretnej Aukcji można posłużyć się instrumentem prawnym, który zgodnie z art. 120 PT, ma na celu wyłącznie abstrakcyjne unormowanie przebiegu nieoznaczonych aukcji częstotliwości radiowych,
- co oznacza także rażące naruszenie przez organ art. 116 ust. 6 PT, w zw. z art. 7 Konstytucji RP, ponieważ zaakceptowanie przez Prezesa UKE możliwości ingerencji organu innego niż Prezes UKE w przebieg oznaczonej Aukcji, co miało wpływ na wynik Aukcji, jest sprzeczne z normami o właściwości organów administracji publicznej;
d) rażącym naruszeniu interesów uczestników Aukcji oraz rażącym naruszeniu art. 116 ust. 6 oraz 118 ust. 4 PT, poprzez zakończenie będącej w toku, konkretnej i zindywidualizowanej Aukcji przez Prezesa UKE, na warunkach określonych przez w
Rozporządzeniu Zmieniającym, tj. poprzez błędne uznanie, że Rozporządzenie Zmieniające mogło wpłynąć na przebieg Aukcji, której warunki rozpoczęcia, przebiegu i zakończenia zostały uprzednio odmiennie określone w Dokumentacji Aukcyjnej;
e) rażącym naruszeniu interesów Uczestnika Aukcji poprzez przekształcenie Aukcji w 116 dniu aukcyjnym w "przetarg", o którym mowa w art. 116 ust. 1 pkt 2 PT i zakończenie Aukcji na zasadach "przetargu", pomimo ogłoszenia w dniu 10 października 2014 r., że rozdysponowanie rezerwacji częstotliwości nastąpi w ramach aukcji, co narusza także w sposób rażący zasadę odrębności aukcji i przetargu, wynikającą z art. 116 ust. 1 pkt 2 PT;
f) rażącym naruszeniu interesów Uczestnika Aukcji poprzez niedostateczne poinformowanie Uczestnika Aukcji przez organ o warunkach prowadzenia Aukcji w 115 i kolejnych dniach aukcyjnych, co stanowi rażące naruszenie prawa Uczestnika Aukcji do bycia odpowiednio poinformowanym, o którym mowa w art. 120 PT, w tym rażącym naruszeniu § 12 ust. 1 oraz 4 Rozporządzenia oraz art. 120 PT, w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez niewyjaśnienie Uczestnikowi Aukcji treści warunków prowadzenia Aukcji w 115 i kolejnych dniach aukcyjnych, pomimo złożenia przez [...]odpowiedniego wniosku, o którym mowa w § 12 ust. 1 Rozporządzenia;
g) rażącym naruszeniu przepisu prawa - §2 ust. 1 Rozporządzenia Zmieniającego
w zw. z art. 7 i 8 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, że w przypadku niezakończenia Aukcji zgodnie z Dokumentacją Aukcyjną do końca 115 dnia aukcyjnego, należy zastosować wobec Aukcji Rozporządzenie, w brzmieniu wynikającym z Rozporządzenia Zmieniającego, pomimo, że prokonstytucyjna wykładnia § 2 ust. 1 Rozporządzenia Zmieniającego umożliwiała zakończenie Aukcji na zasadach wynikających z Dokumentacji Aukcyjnej ogłoszonej przez organ w dniu 10 października 2014 r., zaś wykładnia językowa przepisów prawa wprowadzonych Rozporządzeniem Zmieniającym świadczyła o tym, że odnoszą się one do aukcji częstotliwości radiowych, w których licytacja odbywa się wobec "rezerwacji częstotliwości", podczas gdy w Aukcji licytacja odbywała się poprzez składanie ofert na "abstrakcyjne bloki częstotliwości" ;
- co oznacza przeprowadzenie i zakończenie Aukcji w warunkach, w których rażąco naruszone zostały standardy niezależności krajowego organu regulacyjnego (Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej) określone w przepisach art. 3 ust. 1-3a, w zw. z motywem 11 dyrektywy ramowej i art. 5 ust. 2 dyrektywy o zezwoleniach;
5. rażące naruszenie przez organ w Aukcji § 5 pkt 2 lit. c Rozporządzenia, a w konsekwencji naruszenie art. 118d ust. 1 PT, poprzez wyznaczenie przez organ krótszego niż wymagany wskazanym przepisem prawa terminu do składania ofert wstępnych w Aukcji, tj. terminu krótszego niż 45 dni od dnia opublikowania ogłoszenia o Aukcji;
6. rażące naruszenie przez organ art. 116 ust. 6 w zw. z art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. d PT, a w konsekwencji naruszenie art. 118d ust. 1 tej ustawy, polegające na faktycznym powierzeniu przez Prezesa UKE podmiotowi prywatnemu, mającemu swoją siedzibę poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej, działań wchodzących w zakres przeprowadzenia Aukcji (a więc stanowiących zadanie ustawowo przekazane do wyłącznej kompetencji Prezesa UKE) i w konsekwencji na:
a) pozbawieniu się możliwości bezpośredniego i bieżącego nadzoru nad infrastrukturą Elektronicznego Systemu Aukcyjnego (dalej jako "ESA") służącego do
przeprowadzenia Aukcji (w tym serwerów systemu, stanowiących jego kluczowe elementy infrastrukturalne), a zwłaszcza pozbawieniu się możności weryfikacji, czy w trakcie Aukcji wykluczony był dostęp do ESA osób nieuprawnionych do tego – ze względu na brak fizycznego władztwa organu nad tą infrastrukturą;
b) faktycznym uzależnieniu wykonania przez Prezesa UKE ustawowego zadania, o którym mowa w art. 116 ust. 6 PT, od realizacji zobowiązań umownych przez wykonawcę ESA;
uniemożliwieniu ustalenia przez Prezesa UKE - na podstawie informacji własnych organu - rzeczywistego przebiegu lI etapu Aukcji, w tym czynności podejmowanych przez uczestników Aukcji oraz treści składanych przez nich oświadczeń, jako że Prezes UKE nie prowadził wiarygodnego rejestru zdarzeń zachodzących w ESA, lecz bazował w tym zakresie wyłącznie na oświadczeniach zagranicznego przedsiębiorcy, będącego w posiadaniu serwerów ESA, gromadzących i przetwarzających każdą informację istotną dla przebiegu i rozstrzygnięcia Aukcji.
W obszernym uzasadnieniu skargi spółka rozwinęła postawione wyżej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Do stanowiska organu odniosła się Skarżąca w piśmie z dnia 6 sierpnia 2020 r.
W sprawie stanowisko zajęli następujący uczestnicy postępowania: [...]S.A, T[...]S.A. oraz [...] sp. z o.o., którzy poparli stanowisko organu i wnieśli o oddalenie skargi.
Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/WA 112/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę [...]Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 12 listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy unieważnienia aukcji rezerwacji częstotliwości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że brak było podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów prawa bądź rażącego naruszenia interesów jej uczestnika, co w świetle art. 118d ust. 1 PT uzasadniałoby unieważnienie procedury selekcyjnej w postaci przeprowadzonej aukcji podstawę unieważnienia aukcji, której przebieg oraz wynik został zakwestionowany przez skarżącą, stanowiło tylko rażące naruszenie przez organ przepisów prawa lub interesu uczestnika postępowania aukcyjnego.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego rezerwacji tzw. "abstrakcyjnych bloków częstotliwości" Sąd wskazał, że przepisy prawa telekomunikacyjnego zakreślają jedynie ogólne ramy prowadzenia aukcji, zaś konkretne warunki jej prowadzenia, w tym tryb i wynikający z niego sposób kształtowania listy wyników, poprzedzający wydanie decyzji rezerwacyjnej, wynikać powinien z dokumentacji aukcyjnej. Stwierdził, że podmioty wyłonione w aukcji uzyskały prawo do uzyskania rezerwacji jednego lub kilku zakresów (w ramach przedziałów od A do E i/lub od F do T) w ramach danego pasma. Zgodnie z treścią ogłoszenia o aukcji oraz Dokumentacji Aukcyjnej, przedmiotem aukcji było 19 odrębnych rezerwacji częstotliwości, przy czym każda z rezerwacji dotyczyła odrębnego zakresu częstotliwości (częstotliwości graniczne górne i dolne). Rezerwacje te zostały oznaczone odpowiednio literami A - E (dla pasma 800 MHz) oraz literami F - T (dla pasma 2600 MHz). W ten sposób, zdaniem WSA w Warszawie, wypełnione zostały obowiązki płynące z art. 118 ust. 2 PT oraz § 5 ust. 1 pkt a Rozporządzenia. Przedmiotem aukcji od początku do końca były rezerwacje częstotliwości rozumiane tak, jak to wynika z brzmienia art. 114 ust. 1 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 PT, tj. zasoby częstotliwości o oznaczonych częstotliwościach granicznych. Sąd wskazał, że chociaż przedmiotem aukcji były konkretne rezerwacje częstotliwości, to określenie zasad jej przeprowadzania pozostawało w gestii Prezesa UKE (art. 116 ust. 6 PT). Organ bazując na abstrakcyjnych blokach częstotliwości o zastosowanym podejściu powiadomił uczestników aukcji, w związku z czym uczestnicy wcześniej wiedzieli na jakich zasadach odbędzie się licytacja, a skarżąca nie zgłaszała w tym zakresie wcześniej uwag i wątpliwości.
Odnosząc się do zarzutu dokonania zmiany Rozporządzenia wykonawczego w trakcie przeprowadzania aukcji WSA w Warszawie stwierdził, że wprowadzone nim zmiany nie pogarszały i nie różnicowały sytuacji prawnej podmiotów uczestniczących w aukcji - dotyczyły w takim samym zakresie wszystkich uczestników postępowania, a zmiana rozporządzenia miała na celu realizację zadań wynikających z art. 189 ust 2 pkt d, art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 114 ust. 3 pkt 5 PT, tak aby zapewnić wykorzystanie i zarządzanie częstotliwościami w sposób jak najbardziej efektywny. Wejście w życie w Rozporządzenia Zmieniającego nie miało zatem wpływu na utratę przez skarżącą możliwości ubiegania się o częstotliwości będące przedmiotem aukcji.
Oceniając zarzut dotyczącego wadliwości zakończenia aukcji i ogłoszenia jej wyników Sąd wskazał, że dotyczyła ona pięciu zakresów częstotliwości z pasma 800 MHz, z których każdy jednocześnie stanowił "podzakres" zakresu 791-816 MHz oraz 832-857 MHz, a także 14 zakresów częstotliwości stanowiących podzakresy zakresu 2600 MHz. W konsekwencji Prezes UKE nie dopuścił się naruszenia ogłoszenia o wynikach aukcji, ogłaszając jako oferty wyłonione pięć najwyższych ofert złożonych wobec częstotliwości 800 MHz oraz 14 najwyższych ofert złożonych wobec częstotliwości 2600 MHz. Sąd zauważył w tym zakresie, że Dokumentacja Aukcyjna przewidywała odrębne licytowanie 5 abstrakcyjnych bloków, które następnie miały zostać przyporządkowane do 5 rezerwacji częstotliwości, w związku z czym w II etapie aukcji prawidłowo prowadzone były osobne listy wyników dla poszczególnych bloków częstotliwości.
W odniesieniu do zarzutu nieuwzględnienia ofert złożonych przez stronę w 116 dniu aukcyjnym, dotyczących częstotliwości 800 MHz, WSA w Warszawie stwierdził, że wobec zaprzestania przez Skarżącą z dniem 10 marca 2015 r. licytacji bloków częstotliwości z pasma 800 MHz i kontynuowaniu licytacji tylko w części dotyczącej zakresów częstotliwości z pasm 2600 MHz, brak było podstaw do uznania przez organ, że skarżąca dokonała przerzucenia punktów licytacyjnych na oferty dotyczące pasma na 800 MHz. Uzasadnione jest zatem rozstrzygnięcie organu, iż Skarżąca nie była uprawniona do złożenia przedmiotowych ofert w ostatnim dniu licytacji.
Za niezasadny Sąd uznał zarzut wyznaczenia przez organ zbyt krótkiego terminu składania ofert wstępnych. Wyznaczenie przez organ terminu na składanie ofert wstępnych, który upływał 24 listopada 2014 r. o godz. 15.00, a nie z końcem dnia, w ocenie Sądu nie pociągnęło za sobą skutków nieakceptowalnych z punktu widzenia interesu skarżącej czy zasad praworządności. Sąd zauważył, że w przeprowadzonym postępowaniu brak było informacji o podmiotach, którym mogło zabraknąć czasu na złożenie oferty wstępnej, a ponadto nie doszło do skrócenia terminu podczas jego biegu, ale termin na złożenie ofert był znany uczestnikom aukcji już od momentu jej ogłoszenia. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że do tych postępowań nie mają zastosowania przepisy k.p.a., co wynika z art. 116 ust. 7 PT.
Sąd nie podzielił również zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez umiejscowienie infrastruktury, jaką stanowi Elektroniczny System Aukcyjny (ESA), poza granicami Polski i możliwej utraty przez organ efektywnego nadzoru nad wykonywaniem przez ten system założonych zadań w toku aukcji. W ocenie Sądu wskazywana przez stronę możliwość zaistnienia zdarzeń pozbawiających organ nadzoru nad przebiegiem aukcji nie odnosiła się do przebiegu rzeczywistych zdarzeń zaistniałych podczas tejże aukcji.
W wyniku rozpoznania skargi [...]Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") – wyrokiem z dnia 21 stycznia 2025 r. sygn. akt II GSK 1493/21 - uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W ocenie NSA rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 z późn. zm; dalej: "u.COVID") zachowuje standardy ochrony prawa strony w sytuacji, gdy strony zostały zawiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia.
W warunkach stanu epidemii, w jakich zostało wydane w niniejszej sprawie na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID przez Przewodniczącego Wydziału VI WSA w Warszawie zarządzenie o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego, prawo do obrony powinno było zostać zagwarantowane poprzez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej. Ten wymóg nie został jednak spełniony. Z akt sprawy wynika – zdaniem NSA - jednoznacznie, że wyżej wymienione zarządzenie z 12 listopada 2020 r. o wyznaczeniu, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID, terminu posiedzenia niejawnego na dzień 1 grudnia 2020 r. oraz wyznaczeniu składu orzekającego, zostało wysłane do stron i uczestników postępowania dopiero 2 grudnia 2020 r., tj. po wydaniu wyroku w niniejszej sprawie. W świetle powyższego NSA stwierdził, że zaszła nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ze względu na wystąpienie przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. Sąd oddalił zawarty w skardze wniosek o skierowanie pytanie prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: "TSUE").
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
W działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów uznać należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.
Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 118d ust. 1 PT, w świetle którego Prezes UKE z urzędu lub na wniosek uczestnika przetargu, aukcji albo konkursu złożony w terminie 21 dni od dnia ogłoszenia wyników przetargu, aukcji albo konkursu, w drodze decyzji, unieważnia przetarg, aukcję albo konkurs, jeżeli zostały rażąco naruszone przepisy prawa lub interesy uczestników przetargu, aukcji albo konkursu. W świetle powołanego przepisu podstawę unieważnienia aukcji, której przebieg oraz wynik w rozpoznawanej sprawie został zakwestionowany przez Skarżącą, stanowi tylko rażące naruszenie przez organ przepisów prawa lub interesu uczestnika postępowania aukcyjnego.
Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 451/10 o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy chodzi o oczywiste, jednoznaczne, niewątpliwe, dające łatwo się stwierdzić naruszenie przepisu prawa, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. O przypadku rażącego naruszenia prawa nie można zatem mówić, gdy możliwa jest różna interpretacja przepisu prawa. Podobnie należy – zdaniem NSA - ustalić znaczenie terminu "rażące naruszenie interesu uczestników przetargu". Warunkiem stwierdzenia, że omawiana przesłanka unieważnienia przetargu została spełniona będzie określenie interesu prawnego uczestnika przetargu i ustalenie jego oczywistego, wyraźnego, bezspornego naruszenia.
Zdaniem Sadu w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa lub interesów uczestników przetargu, co uzasadniałoby unieważnienie procedury selekcyjnej, w postaci przeprowadzonej Aukcji.
Sąd w pierwszej kolejności odniesie do się do zarzutu skargi dotyczącego rezerwacji tzw. "abstrakcyjnych bloków częstotliwości". Zgodnie z art. 114 ust. 1 PT rezerwacja częstotliwości lub zasobów orbitalnych, zwana dalej: "rezerwacją częstotliwości", określa częstotliwości lub zasoby orbitalne, które w okresie rezerwacji pozostają w dyspozycji podmiotu, na rzecz którego dokonano rezerwacji, przeniesiono uprawnienia do częstotliwości lub uprawnienia do dysponowania częstotliwościami na cele związane z uzyskiwaniem pozwoleń radiowych. Na podstawie art. 115 ust. 1 pkt 2 PT w rezerwacji częstotliwości określa się zakres częstotliwości lub pozycje orbitalne objęte rezerwacją. W świetle art. 116 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 PT, w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmiot, dla którego zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości, jest wyłaniany w drodze przetargu albo aukcji przeprowadzonej przez Prezesa UKE. Natomiast zgodnie z art. 118 ust. 2 PT, ogłoszenie o przetargu, aukcji albo konkursie wraz z dokumentacją przetargową, aukcyjną albo konkursową oraz projektem rozstrzygnięcia decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości, która zostanie wydana po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 118c ust. 3 PT, publikuje się na stronie podmiotowej BIP UKE.
Szczegółowe zasady przeprowadzenia przetargu, aukcji i konkursu nie zostały jednak ustawowo określone, gdyż regulacje PT odsyłają w tym zakresie do przepisów rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z dyspozycją art. 120 PT, minister właściwy do spraw informatyzacji określi, w drodze rozporządzenia, tryb ogłaszania przetargu, aukcji oraz konkursu zapewniający właściwe poinformowanie podmiotów zainteresowanych uzyskaniem rezerwacji częstotliwości, a także: 1) szczegółowe wymagania co do zawartości dokumentacji, 2) warunki i tryb organizowania, przeprowadzania i zakończenia przetargu, aukcji oraz konkursu, - kierując się potrzebą zapewnienia obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących żadnego uczestnika warunków przetargu, aukcji oraz konkursu, jak również przejrzystych warunków podejmowania rozstrzygnięć. Zgodnie natomiast z § 5 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 19 lipca 2013 r. w sprawie przetargu, aukcji oraz konkursu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych w ogłoszeniu o aukcji określa się: 1) przedmiot i zakres aukcji, podając w szczególności: a) częstotliwości lub zasoby orbitalne oraz rodzaj służby radiokomunikacyjnej, w której te częstotliwości lub zasoby orbitalne mogą być wykorzystywane.
Jak wynika natomiast z akt sprawy Prezes UKE ogłosił aukcję wraz z dokumentacją aukcyjną, zgodnie z którą przedmiotem Aukcji było 19 odrębnych rezerwacji częstotliwości, przy czym każda z rezerwacji dotyczyła odrębnego zakresu częstotliwości (bez wskazania górnej i dolnej granicy). Rezerwacje graniczne zostały oznaczone literami: dla pasma 800 MHz od A do E, a dla pasma 2600 MHz od F do T. Przy czym nie zostały wskazane określone (od-do) zakresy rezerwacyjne w poszczególnych zakresach pasm od A do E. Tym samym podmioty przystępujące do licytacji w ramach aukcji mogły ubiegać się o nieokreślone odrębne zakresy częstotliwości oznaczone literami od A do E i/lub o nieokreślone odrębne zakresy częstotliwości oznaczone literami od F do T.
W ocenie Sądu brzmienie § 5 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 19 lipca 2013 r. w sprawie przetargu, aukcji oraz konkursu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych w ogłoszeniu o aukcji, jak również
art. 114 ust. 1 PT i art. 115 ust. 1 pkt 2 PT nie wyklucza przyjęcia rozumienia przez organ pojęcia częstotliwości jako abstrakcyjnych bloków częstotliwości. Zdaniem Sądu określenie jako przedmiotu aukcji pasma 800 MHz i 2600 MHz, bez wskazywania konkretnych ich przedziałów nie może naruszać w stopniu rażącym obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych. Przedmiotem Aukcji od początku do końca były rezerwacje częstotliwości rozumiane tak, jak to wynika z brzmienia art. 114 ust. 1 PT oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 PT (tj. zasoby częstotliwości o oznaczonych częstotliwościach granicznych). Przedmiotem Aukcji były konkretne rezerwacje częstotliwości, to określenie zasad przeprowadzania Aukcji pozostawała w gestii Prezesa UKE, zgodnie z dyspozycją art. 116 ust. 6 PT. Organ bazując na abstrakcyjnych blokach częstotliwości o zastosowanym podejściu powiadomił uczestników Aukcji (vide: Dokumentacja Aukcyjna - Rozdział 1. Wstęp; plik 01_TOM_01.pdf w folderze "01_TOM_01 (ogłoszenie, DA, wyjaśnienia)" zapisany na załączonej do tomu III akt administracyjnych płycie DVD+R "Dokumentacja z prac Komisji tom 1-7"), w związku z czym uczestnicy wcześniej wiedzieli na jakich zasadach odbędzie się licytacja.
Sąd podziela stanowisko przedstawione w prawomocnym orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1710/16, w świetle którego nie ma przepisu prawa, który nakazywałby przeprowadzenie aukcji w stosunku do konkretnych zakresów częstotliwości, co wykluczałoby aukcję abstrakcyjnych bloków, których przydział do konkretnych częstotliwości odbywałby się następnie w postępowaniu rezerwacyjnym. Przepisy prawa telekomunikacyjnego zakreślają jedynie ogólne ramy prowadzenia procesu selekcyjnego (aukcji), zaś konkretne warunki jej prowadzenia, w tym tryb i wynikający z niego sposób kształtowania listy wyników, poprzedzający wydanie decyzji rezerwacyjnej, wynikać powinien z dokumentacji aukcyjnej.
W ocenie Sądu stanowisko powyższe znajduje również uzasadnienie w świetle tego, że Prezes UKE zobowiązany jest do wspierania efektywnego wykorzystania oraz zarządzania częstotliwościami i numeracją (art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. d PT) w ramach realizacji celów ustawy prawo telekomunikacyjne, zapewniając ład w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi (art. 1 ust 2 pkt 3 PT), tak by dokonując rezerwacji częstotliwości mogły być one wykorzystywane w sposób efektywny (art. 114 ust. 3 pkt 5 PT). Ustawodawca nakładając na Prezesa UKE obowiązek realizacji powyższych celów daje także pewne uprawnienia, przykładowo określone w art. 123 ust. 2c PT. Zgodnie z tą regulacją, Prezes UKE w celu zapewnienia ładu w gospodarce częstotliwościami oraz zwiększenia efektywności wykorzystywanych częstotliwości, może dokonać zmiany przydzielonych rezerwacji częstotliwości z danego zakresu częstotliwości poprzez zamianę częstotliwości objętych rezerwacją na częstotliwości o analogicznych właściwościach. Zauważyć ponadto trzeba, że taka zmiana może dotyczyć całości lub części częstotliwości objętych rezerwacją, w związku z czym organ ma możliwość zmiany przydzielonych danemu podmiotowi zakresów częstotliwości, nawet gdyby licytowane i wylicytowane zostały określone przedziały częstotliwości od-do, tak by ich wykorzystanie następowało w możliwie najefektywniejszy sposób. Wskazać w tym miejscu należy, że kwestia potrzeby zapewnienia efektywnego wykorzystania częstotliwości była uwzględniana w orzecznictwie NSA (zob. wyroki z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt: II GSK 2396/17 i II GSK 2398/17).
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotem Aukcji od początku do końca były rezerwacje częstotliwości rozumiane tak, jak to wynika z brzmienia art. 114 ust. 1 PT oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 PT (tj. zasoby częstotliwości o oznaczonych częstotliwościach granicznych). W konsekwencji Sąd uznał za bezzasadny zarzut pierwszy skargi.
Za bezzasadny Sąd uznał również drugi zarzut skargi dotyczący wadliwości zakończenia Aukcji i ogłoszenia jej wyników. Przyjęte stanowisko stanowi konsekwencję niepodzielenia przez Sąd argumentacji strony skarżącej w zakresie braku możliwości przeprowadzenia licytacji na tzw. abstrakcyjne bloki częstotliwości. Jak wskazała Skarżąca Protokół z przebiegu Aukcji błędnie – w jej ocenie - zawiera "listy sporządzone odrębnie dla każdego abstrakcyjnego bloku częstotliwości" zamiast "listy sporządzonej odrębnie dla każdego zakresu częstotliwości". Zdaniem Sądu pojęcie "zakresu częstotliwości" oznacza zarówno określenie wartości granicznych danego zasobu częstotliwości "w ogóle", jak i w powiązaniu z konkretną rezerwacją (zakres częstotliwości jako określenie wartości granicznych danego zasobu częstotliwości objętego rezerwacją), jednak nie oznacza to, że można utożsamiać zakres 10 MHz z pasma 800 MHz z całym pasmem.
Przedmiotowa Aukcja dotyczyła pięciu zakresów częstotliwości z pasma 800 MHz, z których każdy jednocześnie stanowi "podzakres" zakresu 791-816 MHz oraz 832-857 MHz, a także 14 zakresów częstotliwości stanowiących podzakresy zakresu 2600 MHz. W konsekwencji Prezes UKE nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia ogłoszenia o wynikach Aukcji, ogłaszając jako oferty wyłonione pięć najwyższych ofert złożonych wobec częstotliwości 800 MHz oraz 14 najwyższych ofert złożonych wobec częstotliwości 2600 MHz. Podkreślić przy tym należy, że Dokumentacja Aukcyjna przewidywała odrębne licytowanie 5 abstrakcyjnych bloków, które następnie miały zostać przyporządkowane do 5 rezerwacji częstotliwości, w związku z czym w II etapie Aukcji prawidłowo prowadzone były osobne listy wyników dla poszczególnych bloków częstotliwości.
Zdaniem Sądu za bezzasadny należy uznać trzeci zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ w Aukcji interesu strony skarżącej jako uczestnika Aukcji oraz rażącego naruszenia art. 118a ust. 2a oraz art. 118b ust. 1 pkt 3 PT i art. 118c ust. 1 PT, § 31 ust. 1b i 1c Rozporządzenia, a w konsekwencji naruszenie art. 118d ust. 1 PT. W ocenie Sądu w ostatnim dniu licytacji Skarżąca oprócz dwóch ofert na bloki częstotliwości 800 MHz złożyła także cztery oferty na bloki częstotliwości z zakresu 2600 MHz. Komisja Aukcyjna odmówiła uwzględnienia ofert dotyczących częstotliwości 800 MHz, na podstawie § 31 ust. 1 c Rozporządzenia Zmieniającego (kwestia stosowania tego aktu prawnego omówiona została przy analizie czwartego zarzutu skargi), którego obowiązywanie, a także innych przepisów w kształcie nadanym nowelizacją przepisów wykonawczych miało zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Sądu takie działanie Komisji było uprawnione, gdyż zestawiając treść tego przepisu oraz § 31 ust.1b pkt lit. b i lit. c oraz § 31 ust. 1d, w kontekście stanu faktycznego sprawy i zaprzestaniu przez Skarżącą z dniem 10 marca 2015 r. licytacji bloków częstotliwości z pasma 800 MHz i kontynuowaniu licytacji tylko w części dotyczącej zakresów częstotliwości z pasm 2600 MHz, brak było podstaw do uznania przez organ, że Skarżąca dokonała przerzucenia punktów licytacyjnych na oferty dotyczące pasma 800 MHz. Prawidłowo Prezesa UKE uznał, iż Skarżąca nie była uprawniona do złożenia przedmiotowych ofert w ostatnim dniu licytacji, zwłaszcza, że formalnie nic nie stało na przeszkodzie, aby Skarżąca dokonała takiej czynności wcześniej.
W ocenie Sądu za bezzasadny należy również uznać należy zarzut czwarty skargi dotyczący zmiany Rozporządzenia wykonawczego w trakcie przeprowadzania aukcji. Jak wynika z treści skargi Skarżąca zarzuca organowi dokończenie prowadzonej aukcji w oparciu o Rozporządzenie Zmieniające, uznając że: 1) organ bezprawnie zaakceptował ingerencję innego organu w przebieg aukcji, co oznacza, że jako krajowy organ regulacyjny nie jest niezależny od organów państw; 2) doszło do naruszenia zasady trwałości (niezmienności) dokumentacji aukcyjnej (zwracając uwagę na brak podstawy prawnej do modyfikacji dokumentacji aukcyjnej); 3) doszło do niewłaściwego poinformowania uczestników aukcji o warunkach jej prowadzenia w 116 dniu aukcji.
Zdaniem Sądu nie można w przedmiotowej sprawie – za stroną skarżącą – uznać, że Minister Administracji i Cyfryzacji z uwagi na wejście w życie Rozporządzenia Zmieniającego przejął w istocie kompetencje Prezesa UKE. Prezes UKE, jako krajowy organ regulacyjny, miał obowiązek stosowania nowych przepisów po dacie ich wejścia w życie.
Zgodnie z § 2 ust. 1 Rozporządzania Zmieniającego: "do aukcji rozpoczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3". Formuła "do spraw wszczętych i niezakończonych" wprowadza zatem zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, polegającą na tym, że przepisy Rozporządzenia Zmieniającego będą regulowały zdarzenia, które nie zostały zakończone przed wejściem w życie zmienianego rozporządzenia.
W tym miejscu odnieść się należy do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, z którego wynika, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji RP, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (przykładowo można wskazać na wyroki z dnia: 25 września 2000 r. sygn. akt K 26/99; 8 marca 2005 r. sygn. akt K 27/03; 19 marca 2007 r. sygn. akt K 47/05). Zdaniem Sądu wprowadzone analizowanym rozporządzeniem zmiany nie pogarszały (nie różnicowały) sytuacji prawnej podmiotów uczestniczących w przedmiotowej Aukcji, gdyż dotyczyły w takim samym zakresie wszystkich uczestników postępowania (a nie wyłącznie strony skarżącej). Dodatkowo w okolicznościach przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że nie mamy do czynienia z jakąkolwiek promesą przyznania licytowanych częstotliwości, gdyż uczestnicy Aukcji konkurują o te same dobra (częstotliwości).
Nie można - w ocenie Sadu - uznać, że regulacje wprowadzone Rozporządzeniem Zmieniającym nie mają charakteru generalnego i abstrakcyjnego lecz indywidualny, gdyż ingerują w tym przypadku w konkretny stan faktyczny. Wskazać w tym miejscu należy, że delegacja ustawowa przewidziana w art. 120 PT obejmuje wprost określenie przez ministra właściwego do spraw informatyzacji warunków i trybu zakończenia aukcji (vide: art. 120 pkt 2 PT). Przewidziany w ustawie zakres odesłania został powtórzony w samym rozporządzeniu - § 1 pkt 3 Rozporządzenia o aukcji stanowi, że określa ono warunki i tryb organizowania, przeprowadzania i zakończenia przetargu, aukcji oraz konkursu. Sąd podziela stanowisko organu, że Rozporządzenie Zmieniające uregulowało wprost zasady licytacji w ostatniej rundzie, natomiast nie zmieniło to treści Dokumentacji Aukcyjnej.
Stawiając powyższy zarzut Skarżąca nie powołała się przy tym wprost na konkretne przepisy Rozporządzenia Zmieniającego, których niewyjaśnienie przez organ mogłoby mieć istotny wpływ na podejmowane przez nią działania w 116 dniu aukcyjnym. Na marginesie wskazać należy, ze w Dokumentacji Aukcyjnej nie określono jako przesłanki przerwania aukcji zmiany przepisów prawa (zob. pkt 6.16.1 Dokumentacji Akcyjnej - plik 01_TOM_01.pdf w folderze "01_TOM_01 (ogłoszenie, DA, wyjaśnienia)" zapisany na załączonej do tomu III akt administracyjnych płycie DVD+R "Dokumentacja z prac Komisji tom 1-7").
Powyższe stanowisko Sądu nie stoi w sprzeczności z powołanym w skardze wyrokiem TSUE z dnia 26 lipca 2017 r. w sprawie C-560/15 Europa Way i Persidera, (EU:C:2017:593). Jak wskazał TSUE w pkt 56 powołanego orzeczenia niezależność krajowego organu regulacyjnego byłaby zagrożona, gdyby podmioty zewnętrzne, takie jak minister rozwoju gospodarczego i prawodawca włoski w postępowaniu głównym, dysponowały możliwością zawieszenia czy nawet unieważnienia – poza przypadkami nadzoru i skarg, o których mowa w art. 3 ust. 3a akapit pierwszy dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.U. 2002, L 108, s. 33; dalej: "dyrektywa ramowa") – toczącej się procedury wyboru w celu przydziału częstotliwości, organizowanej przy odpowiedzialności tego organu. W przedmiotowej sprawie Minister Cyfryzacji ani nie doprowadził do zawieszenia ani do unieważnienia aukcji. Brak jest podstaw również do uznania regulacji Rozporządzenia Zmieniającego jako niedopuszczalnych w świetle 3 ust. 3a akapit pierwszy dyrektywy ramowej instrukcji dla krajowego organu regulacyjnego (Prezesa UKE), gdyż przepisy rozporządzenia mają charakter generalny, a nie indywidualny.
W tym miejscu wskazać należy, że Dokumentacja Aukcyjna określała warunki udziału w Aukcji i ceny wywoławcze za częstotliwości z poszczególnych zakresów, jednak nie przewidywała przydziału zasobów częstotliwości konkretnie oznaczonym podmiotom ani nie określała za nie konkretnych opłat dodatkowych za dokonanie rezerwacji częstotliwości, o których mowa w art. 185 ust. 4 PT, a Rozporządzenie Zmieniające nie zmieniło okoliczności, że podmiotami wyłonionymi w Aukcji mogli zostać uczestnicy, którzy zostali zakwalifikowani do II etapu Aukcji i którzy zaoferowali za dane bloki częstotliwości najwyższe kwoty pieniężne, nie odebrało również żadnemu z uczestników posiadanych uprawnień do składania ofert. Rozstrzygnięcia Prezesa UKE, jakie mogły zapaść w ramach postępowań rezerwacyjnych prowadzonych po Aukcji nie uległy zmianie pomimo wydania Rozporządzenia Zmieniającego - rezerwacje częstotliwości mogły zostać dokonane w ramach tego samego kręgu podmiotów, w zależności od tego, który z uczestników zadeklarował wyższą opłatę za dany blok. Należy bowiem pamiętać, że o wyłonieniu danego podmiotu w Aukcji nie decydował Prezes UKE, ale wysokość zadeklarowanej przez ten podmiot kwoty. Trudno więc przyjąć, aby w okolicznościach niniejszej sprawy działania innego podmiotu (Ministra Administracji i Cyfryzacji), które nie wywierały wpływu na rozstrzygnięcia krajowego organu regulacyjnego - Prezesa UKE, mogły stanowić niedozwoloną ingerencję w kompetencje tego organu.
Sąd nie podzielił również zarzutu piątego skargi dotyczącego wyznaczenia przez organ zbyt krótkiego terminu składania ofert wstępnych. Wyznaczenie przez organ terminu na składanie ofert wstępnych, który upływał 24 listopada 2014 r. o godz. 15.00, a nie z końcem dnia nie może być skutecznie kwestionowane przez Skarżącą. W ocenie Sądu w pierwszej kolejności wskazać należy, że działanie organu nie było sprzeczne z przepisami prawa. Należy mieć na uwadze, że do postępowań selekcyjnych (w tym aukcji) nie mają - na podstawie art. 116 ust. 7 PT - zastosowania przepisy k.p.a. Ponadto z przepisów dotyczących postępowań selekcyjnych nie wynika sposób liczenia terminów dla dokonania określonych czynności. Po drugie, w przeprowadzonym postępowaniu brak jest informacji o podmiotach, którym mogło zabraknąć czasu na złożenie oferty wstępnej, a ponadto nie doszło do skrócenia terminu podczas jego biegu. Co istotne, termin na złożenie ofert był znany uczestnikom Aukcji już od momentu jej ogłoszenia.
W ocenie Sądu za bezzasadny należy uznać zarzut (wskazany jako szósty w skardze) naruszenia art. 116 ust. 6 w związku z art. 189 ust.2 pkt 1 lit. d PT, a w konsekwencji naruszenie art. 118d ust. 1 PT. Skarżąca kwestionuje umiejscowienie infrastruktury, jaką stanowi Elektroniczny System Aukcyjny (ESA), poza granicami Polski i przedstawia warianty możliwej utraty przez Prezesa UKE efektywnego nadzoru nad wykonywaniem przez ten system założonych zadań w toku Aukcji wskutek niewykonywania swoich obowiązków przez wykonawcę ESA (str. 51-53 skargi). W ocenie Sądu o ile nie można wykluczyć zaistnienia hipotetycznej utraty nadzoru nad systemem (tak w jak przypadku działania siły wyższej) to jednak strona skarżąca nie wykazała, że takie zdarzenia miały miejsce w trakcie przedmiotowej Aukcji. Podkreślić należy, że uczestnicy Aukcji mieli możliwość komunikowania Komisji Aukcyjnej nieprawidłowości w działaniu ESA również za pomocą poczty elektronicznej lub faksem, tj. bez pośrednictwa systemu ESA (vide: pkt 6.24.2 Dokumentacji Aukcyjnej- plik 01_TOM_01.pdf w folderze "01_TOM_01 (ogłoszenie, DA, wyjaśnienia)" zapisany na załączonej do tomu III akt administracyjnych płycie DVD+R "Dokumentacja z prac Komisji tom 1-7"). Zdaniem Sądu akceptacja stanowiska Skarżącej wykluczałaby z kręgu możliwych wykonawców ESA podmioty z innych państw członkowskich (w tym przypadku Portugali) poprzez wprowadzenie sprzecznego z traktatową swobodą świadczenia usług (art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej) wymogu posiadania serwerów przez podmiot unijny na terytorium RP. Tylko w takim przypadku możliwe byłoby bowiem wprowadzenie postulowanego na stronie 51 skargi wymogu fizycznego władztwa organu nad kluczowymi elementami systemu ESA.
W skardze strona skarżąca zawarła także wniosek o wystąpienie przez Sąd z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w kwestii zgodności z postanowieniami dyrektywy 2002/21/WE z dnia 7 marca 2002 r. oraz dyrektywy 2002/20/WE z dnia 7 marca 2002 r., które w ocenie Skarżącej sprzeciwiają się wydaniu przez Ministra Administracji i Cyfryzacji rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie przetargu, aukcji oraz konkursu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych, którym zmieniono zasady przebiegu i zakończenia toczącej się aukcji częstotliwości radiowych, prowadzonej przez organ regulacyjny w oparciu o stworzoną przez ten organ dokumentację aukcyjną. Skarżąca odwołała się w tym zakresie do wyroku TSUE w sprawie C-560/15. Zdaniem Sądu, udzielenie przez TSUE odpowiedzi na pytanie przedstawione przez Skarżącą nie było niezbędne do wydania wyroku w niniejszej sprawie.
Jak wskazano wcześniej okoliczności sprawy C-560/15 zasadniczo różnią się od zaistniałych w ramach przedmiotowej Aukcji. W stanie faktycznym, na gruncie którego został wydany ww. wyrok TSUE, doszło bowiem do zawieszenia, a następnie unieważnienia procedury wyboru dla celów przydziału częstotliwości radiowych. W konsekwencji zmianie uległ całokształt podstawowych zasad procedury selekcji oraz wykluczenia możliwości wzięcia w niej udziału przez określoną kategorię podmiotów. W okolicznościach sprawy C-560/15 ingerencja ustawodawcy w toczącą się procedurę spowodowała zatem, że uczestnicy utracili status podmiotów mogących ubiegać się o dane zasoby częstotliwości, a ich dysponentami mogły zostać zupełnie inne podmioty - które nie konkurowały o nie w pierwotnie prowadzonej procedurze selekcji. Nowe zasady postępowania selekcyjnego różniły się zatem od rozstrzygnięć, jakie mogły zapaść w oparciu o postępowanie, które zostało unieważnione. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie na mocy Rozporządzenia Zmieniającego zmieniły się jedynie szczegółowe zasady prowadzenia licytacji w 116 dniu aukcyjnym, natomiast nie uległ zmianie sposób wyłaniania wygrywających licytacje, ani kryteria umożliwiające wzięcie udziału w postępowaniu selekcyjnym, gdyż nie został zmieniony krąg uczestników Aukcji i w mocy pozostały również wcześniejsze rozstrzygnięcia podejmowane w ramach Aukcji.
Niezależnie od powyższego – w ocenie Sądu - pytanie prejudycjalne, z jakim zwraca się Skarżąca w rozpoznawanej sprawie, w istocie nie dotyczy wykładni prawa unijnego, gdyż sprowadza się do pytania o zgodność prawa polskiego (Rozporządzenia Zmieniającego) z prawem unijnym. Pytając o możliwość wydania przez Ministra Cyfryzacji Rozporządzenia Zmieniającego takie pytanie faktycznie dotyczy możliwości stosowania w ustawodawstwie krajowym delegacji ustawowych do uregulowania w drodze aktu wykonawczego do ustawy kwestii proceduralnych, w zakresie gospodarowania częstotliwościami, tj. prowadzenia aukcji, przetargu lub konkursu, jak stanowi art. 120 PT. Jak stanowi natomiast jednoznacznie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej pytanie prejudycjalne może dotyczyć wykładni traktatów oraz ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. Z tego też względu Sąd nie uwzględnił wniosku o skierowanie pytania prejudycjalnego.
Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie stwierdził również uchybień w zakresie stosowania przez organy przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.