VI SA/Wa 103/20

VI SA/Wa 103/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-12-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Barbara Kołodziejczak-Osetek
Grzegorz Nowecki
Jakub Linkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
657
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 1995/21 - Wyrok NSA z 2024-05-28
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 499
art. 99 ust. 2, ust. 3-3a i 4
Ustawa z dnia 6 września 2001 r Prawo farmaceutyczne - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi R. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania interpretacji indywidualnej oraz stwierdzenia nieprawidłowości stanowiska przedsiębiorcy oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], którą organ centralny działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019, poz. 499 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.f." w zw. z art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292), zwanej dalej: "u.p.p." oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a." - po rozpatrzeniu odwołania przedsiębiorcy Apteka "M." Sp. j. z siedzibą w C. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] w przedmiocie:
1) odmowy wydania interpretacji indywidulanej w zakresie przedstawionego "Pierwszego stanu faktycznego",
2) stwierdzenia nieprawidłowości stanowiska przedstawionego przez przedsiębiorcę Apteka "M." Sp. j. z siedzibą w C. w zakresie przedstawionego "Drugiego stanu faktycznego"
- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy:
Pismem z dnia 24 października 2018 r. przedsiębiorca Apteka "M." Sp. j. z siedzibą w C. (dalej: "Strona") złożył wniosek o wydanie interpretacji indywidulanej w zakresie:
1/ "Pierwszego stanu faktycznego" tj. czy według Organu w razie śmierci jednego ze wspólników spółki jawnej, na rzecz której udzielono zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy na miejsce jego wstąpi nowy wspólnik - osoba fizyczna (bez względu na to, czy będzie to farmaceuta), taka zmiana jest dopuszczalna i czy w takim przypadku przedsiębiorca będzie musiał złożyć wniosek o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej? Czy też według Organu taka zmiana jest niedopuszczalna z uwagi na art. 104 ust. 1 pkt. 4 u.p.f.?
2/ "Drugiego stanu faktycznego", tj. czy według Organu, w razie gdy ze spółki jawnej wystąpił wspólnik, osoba fizyczna, natomiast na jego miejsce wstąpi nowy wspólnik - osoba prawna funkcjonująca w obrocie prawnym jako jednoosobowa spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, przy czym jedynym wspólnikiem spółki z o.o. będzie ta sama osoba fizyczna, taka zmiana jest dopuszczalna i czy w przypadku jej przeprowadzenia przedsiębiorca będzie musiał złożyć wniosek o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej? Czy też według Organu taka zmiana jest niedopuszczalna z uwagi na art. 104 ust. 1 pkt. 4 u.p.f.?
Po rozpatrzeniu wniosku strony, decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny odmówił wydania interpretacji indywidualnej w zakresie przedstawionego "Pierwszego stanu faktycznego" oraz stwierdził nieprawidłowości stanowiska przedstawionego przez Stronę w zakresie "Drugiego stanu faktycznego".
Organ I instancji podniósł, że przedstawiona sytuacja w zakresie potencjalnej "śmierci wspólnika" w przedmiocie pierwszego stanu faktycznego jest zdarzeniem losowym, a tym samym nie jest związana z postępowaniem i działaniem przedsiębiorcy, w zakresie podejmowanych przedsięwzięć natury zawodowej/gospodarczej.
Z kolei w przypadku drugiego stanu faktycznego organ wojewódzki wskazał, iż w aktualnym stanie prawnym do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej konieczne jest, aby ubiegający się o nie podmiot spełniał wymogi określone w art. 99 ust. 4 u.p.f., tym samym w przypadku złożenia wniosku o zmianę zezwolenia nie byłoby możliwe pozytywne jego rozpatrzenie, gdyż wykreowałoby to sytuację, o której mowa w art. 104 ust. 1 pkt 4 u.p.f.
Pismem z dnia 10 grudnia 2018 r., Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji organu wojewódzkiego zarzucając jej:
a) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 i 2 u.p.p. poprzez nieprawidłową wykładnię przepisu i przyjęcie, że "Pierwszy stan faktyczny" nie jest zdarzeniem przyszłym, przez co w konsekwencji Organ odmówił wydania interpretacji indywidualnej w zakresie tego stanu;
b) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 4 pkt 2 u.p.f. poprzez nieprawidłową wykładnię przepisu i przyjęcie, że zmiana zezwolenia w części dotyczącej zmiany nazwy podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki sprzeciwia się art. 99 ust. 4 pkt 2 u.p.f., przez co w konsekwencji Organ stwierdził, że zmiana zezwolenia w "Drugim stanie faktycznym" nie będzie możliwa;
c) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 i art. 11 u.p.p. poprzez przyjęcie, że skoro w przepisach intertemporalnych brak jest wyraźnej regulacji w zakresie stosowania nowych przepisów wstecz, to nie można je w taki sposób stosować wstecz, przez co w konsekwencji Organ nieprawidłowo stwierdził, że żądanie strony nie dotyczy wyłącznie zmiany nazwy spółki, a zmiany wspólników spółki jawnej, która implikuje także zmianę nazwy.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy bądź o jej przekazanie do ponownego rozpatrzenia.
Pismem z dnia [...] lipca 2019 r., Główny Inspektor Farmaceutyczny, zawiadomił Stronę o zamiarze zakończenia przedmiotowego postępowania i wydania decyzji oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ewentualnie złożenia nowych wniosków dowodowych przed wydaniem decyzji. Strona nie skorzystała z ww. uprawnień oraz nie zgłosiła żadnych nowych wniosków dowodowych.
Pismem z dnia [...] września 2019 r., Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zawiadomił Organ o wstąpieniu do niniejszego postępowania na prawach przysługujących prokuratorowi wnosząc o:
a) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy;
b) ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
c) doręczenie Rzecznikowi pism w postępowaniu, zawiadomień o terminach czynności i posiedzeniach w sprawie, a także o doręczenie postanowień oraz decyzji wydanych w postępowaniu;
d) dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci objaśnień prawnych Ministra Zdrowia z dnia 12 kwietnia 2019 r.
Główny Inspektor Farmaceutyczny po zapoznaniu się ze stanem faktycznym sprawy i po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, swoją decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2018 r.
W uzasadnieniu swojej decyzji GIF wskazał, że Strona wystąpiła do WIF o wydanie interpretacji indywidualnej w zakresie dwóch stanów faktycznych w przedmiocie zmian osobowych w spółce jawnej, na rzecz której udzielono zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
W przedstawionym I stanie faktycznym zdarzeniem przyszłym, co do którego Strona wniosła o wydanie interpretacji indywidulanej jest śmierć wspólnika spółki jawnej. Organ odwoławczy wskazał, że w pełni akceptuje stanowisko organu I instancji, iż nie można tego zakwalifikować jako zdarzenie przyszłe, gdyż zdarzenie przyszłe to stany, które z jednej strony jeszcze nie powstały, a z drugiej strony są związane z planowanym postępowaniem i działaniem przedsiębiorcy, których realizacja może wiązać się z zapłatą daniny publicznej. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez Stronę doprowadziłoby do wydania interpretacji warunkowej. Ocena uzależniona byłaby w pierwszej kolejności od warunku, którym jest śmierć spadkodawcy. Wprawdzie śmierć człowieka jest zdarzeniem przyszłym i pewnym, niemniej jednak z uwagi na fakt, że nie można przewidzieć dokładnej daty jego zaistnienia, uznać należy ją za warunek.
GIF wskazał, że trzeba zgodzić się z Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z dnia 9 stycznia 2019 r, sygn. akt II FSK 427/17, wskazał, iż "w takim zaś przypadku udzielona odpowiedź nosiłaby cechy interpretacji warunkowej, co jest działaniem niedopuszczalnym z uwagi na gwarancyjną, a nie tyko informacyjną funkcję interpretacji indywidualnych. Wnioskodawca w następstwie wydania interpretacji indywidualnej ma bowiem poznać zapatrywania organu podatkowego w zakresie rozumienia określonych przepisów prawa podatkowego na tle sytuacji faktograficznej opisanej we wniosku i dopiero wówczas będzie miał realną możliwość powołania się na to stanowisko w razie ewentualnych sporów z organami podatkowymi. Dlatego też we wniosku o wydanie interpretacji niezbędne jest podanie informacji dotyczących miejsca, czasu, czy innych jeszcze elementów pozwalających na uchwycenie tożsamości zdarzeń, zależnie od specyfiki wynikającej z przepisów prawa podatkowego, będących w danym przypadku przedmiotem interpretacji".
GIF zaznaczył, że co prawda przedmiotowy wyrok odnosi się do interpretacji indywidualnych wydawanych w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, jednakże konstrukcja tej instytucji jest tożsama z instytucją interpretacji indywidualnych wydawanych w oparciu o u.p.p. Organ odwoławczy podkreślił również to, iż z uwagi na brak wskazania dokładanej daty śmierci wspólnika, nie można w sposób wiążący ustalić stanu prawnego, będącego podstawą do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, oznacza to, że Organ wydający interpretację indywidualną w takim przypadku wydałby interpretację indywidualną warunkową, a to godziłoby w istotę jej funkcji gwarancyjnej.
W tej sytuacji GIF stwierdził, że nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie interpretacji indywidualnej, zatem odmowa jej wydania była zasadna.
W zakresie drugiego stanu faktycznego Główny Inspektor Farmaceutyczny uznał za zasadne utrzymanie decyzji w tym zakresie w mocy.
Organ odwoławczy podkreślił, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Strony, że zmiana wspólników w spółce jawnej nie wpływa na ważność wydanych zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w myśl obowiązujących przepisów prawnych. Organ odwoławczy wskazał, że podmiot występujący o zmianę zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, który uzyskał przed wejściem w życie ustawy nowelizującej u.p.f., musi spełniać wymogi nałożone przez obecnie obowiązujące przepisy prawa farmaceutycznego.
W myśl art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1015) do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 1), a zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność (ust. 2.)
W ocenie GIF - prawidłowa i zgodna z regułami jej dokonywania - wykładnia art. 2 ust. 2 ww. ustawy prowadzi do wniosku, iż ustawodawca przyjął w tym zakresie zasadę, iż wydane zezwolenia zachowują moc, a zatem co do zasady pozostają one w obrocie prawnym bez konieczności spełnienia przez podmioty, na rzecz których zostały one wydane, żadnych dodatkowych warunków. Niewątpliwie takie działanie ustawodawcy stanowiło emanację zasady ochrony praw nabytych. Ustawodawca nie nałożył na przedsiębiorców, którym udzielono zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych obowiązku dostosowania się do nowych warunków podmiotowo-przedmiotowych dotyczących udzielania i prowadzenia aptek ogólnodostępnych i nie ustanowił w tym zakresie żadnego okresu dostosowawczego.
Niezależnie od powyższego, w przypadku zmiany zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej prawidłowa wykładnia normy prawnej zawartej w art. 99 ust. 2 u.p.f. prowadzić powinna do przyjęcia następujących założeń, a mianowicie iż ustawodawca dokonał zmian katalogu warunków (zasad) podmiotowo-przedmiotowych, w szczególności przewidzianych w art. 99 ust. 3-3a i 4 u.p.f. - uzyskiwania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych polegające na modyfikacji niektórych warunków oraz dodaniu nowych. Tryb dokonywania zmian jest jednolity bez względu na okoliczności, czy zmiana dotyczyć ma zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydanych przed dniem 25 czerwca 2017 r., czy też zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydanych po dniu 25 czerwca 2017 r. Innymi słowy, ustawodawca nie wprowadził odmiennego trybu dokonywania zmiany zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydanych przed czy po dniu 25 czerwca 2017 r.
W myśl wcześniejszej regulacji, tj. przed dniem 25 czerwca 2017 r. prawo do ubiegania się o zezwolenie ma osoba fizyczna, osoba prawna (spółka z ograniczoną odpowiedzialnością oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego, spółka jawna spółka partnerska; spółka komandytowa, spółka komandytowo-akcyjna). Podmiot ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie apteki nie musiał być farmaceutą. Niemniej podmiot zamierzający prowadzić aptekę musiał zatrudnić kierownika apteki, którym jest farmaceuta, który ma co najmniej 5-letni staż pracy w aptece, albo 3-letni staż pracy w aptece i posiada specjalizację z zakresu farmacji aptecznej.
Zgodnie z aktualną regulacją, tj. obowiązującą od dnia 25 czerwca 2017 r. zezwolenia na prowadzenie apteki wydawane są wyłącznie na rzecz farmaceutów lub spółek osobowych (jawnych lub partnerskich), jeśli przedmiotem ich działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek a wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu. Regulacja ta znacznie ograniczyła krąg osób mogących ubiegać się o zezwolenia na prowadzenie apteki. Hasło: "apteki dla aptekarzy" znalazło swój normatywny wyraz (zgodnie z wolą środowiska aptekarskiego) w obowiązującym prawie.
GIF zaznaczył, że jedyny wyjątek w zakresie stosowania zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej został ustanowiony expressis verbis w dyspozycji przepisu intertemporalnego zawartego w art. 2 ust. 1 ustawy z dn. 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne, w którym przewidziano, iż do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że wobec braku pozytywnej lub wyraźnej regulacji ustanawiającej na zasadzie wyjątku odmienny trybu dokonywania zmiany zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydanych przed dniem 25 czerwca 2017 r., aktualnie (tj. od dnia 25 czerwca 2017 r.) do dokonywania zmian tej kategorii zezwoleń powinny znaleźć zastosowanie przepisy u.p.f., w tym również art. 99 ust. 4 u.p.f., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania aktu administracyjnego przez właściwe organy Inspekcji Farmaceutycznej.
GIF stwierdził, że, gdyby intencją ustawodawcy było przejęcie zasady, iż do zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych dotychczas funkcjonujących (wydanych przed dniem 25 czerwca 2017 r.) nie będą miały zastosowania przepisy u.p.f. w brzmieniu obowiązującym od dnia 25 czerwca 2017 r., to redakcja przedmiotowej normy intertemporalnej powinna brzmieć w następujący sposób, tj.: "zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność i mają do nich zastosowanie przepisy dotychczasowe".
GIF wskazał także, że Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców w ramach swojego wstąpienia do niniejszego postępowania wniósł o dopuszczenie dowodu z Objaśnień prawnych z dnia 12 kwietnia 2019 r. wydanych przez Ministra Zdrowia, z których miało rzekomo wynikać, iż również Minister Zdrowia stanął na stanowisku, że nowe regulacje prawne, w szczególności wymagania określone w art. 99 ust. 4 u.p.f., de nomine nie mają zastosowania do zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, wydanych na dotychczasowych zasadach. Niemniej jednak wbrew temu co twierdzi Strona i Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców pogłębiona analiza ww. objaśnień prawnych uprawnia stanowisko, iż doszło do nadinterpretacji tego stwierdzenia, co doprowadziło do zniekształcenia stanowiska prezentowanego przez Ministra Zdrowia, które należy czytać całościowo i z którego wynika brak konieczności dostosowania się przez podmioty, które uzyskały zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przed dnia 25 czerwca 2017 r. do wymogów podmiotowych określonych w art.. 99 ust. 4 u.p.f. Z pola widzenia przede wszystkim, nie można tracić, iż istotniejsza jest jednak okoliczność, iż Minister Zdrowia w treści ww. pisma nie wypowiedział się wprost (nie rozpatrywał bowiem takowego stanu faktycznego), co następować będzie w sytuacji gdy podmiot lub podmioty, na rzecz których udzielono zezwolenie będą wnioskowały o jego zmianę, zaś zmiana ta będzie sprzeczna z wymogami przewidzianymi w art. 99 ust. 4 u.p.f.
Dodatkowo GIF wskazał, że Minister Zdrowia nie jest właściwy w sprawie do dokonywania wykładni autentycznej przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne, biorąc po uwagę normatywny zakres właściwości rzeczowej i instancyjnej organów administracji publicznej w zakresie udzielania i zmiany zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Główny Inspektor Farmaceutyczny, stwierdził, że stanowisko organu wyrażone w decyzji pierwszej instancji było w pełni zasadne i dlatego należało tę decyzję utrzymać w mocy.
Powyższa decyzja GIF z dnia [...] listopada 2019 r. stała się w całości przedmiotem skargi Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zarzucił naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646, dalej: "prawo przedsiębiorców" lub "pp") poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie można objąć interpretacją indywidualną zdarzenia przyszłego w postaci przypadków, w których nie wszystkie elementy są efektem zaplanowanych działań przedsiębiorcy, lecz dotyczą zdarzeń, które naturalną koleją rzeczy jednak nastąpią, bądź nastąpić mogą, co doprowadziło do wadliwej odmowy wydania interpretacji co do "Pierwszego stanu faktycznego",
2. przepisów postępowania, tj. art. 104 § 1 w zw. z art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 34 ust. 16 pp, poprzez utrzymanie w mocy decyzji WIF w zakresie odmowy wydania interpretacji indywidualnej w odniesieniu do "Pierwszego stanu faktycznego", kiedy w przedmiotowej sprawie powinno zostać wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (ewentualnie postanowienie o odmowie wydania interpretacji indywidualnej), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia w formie decyzji skutkowało powstaniem stanu rei iudicatae, a tym samym decyzja odmowna rozstrzyga sprawę merytorycznie i pozbawia stronę możliwości wystąpienia z ponownym wnioskiem,
3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1015, dalej: "ustawa nowelizująca"), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że podmiot występujący o zmianę zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, który uzyskał je przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, musi spełnić wymogi nałożone przez prawo farmaceutyczne w obecnym brzmieniu, co doprowadziło do wydania wadliwej interpretacji indywidualnej w zakresie "Drugiego stanu faktycznego", i co skutkowało naruszeniem art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji i pozbawieniem wnioskodawcy gwarancji wynikających z zasady ochrony poszanowania praw nabytych,
4. przepisów prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2019 r. poz. 499, dalej: "prawo farmaceutyczne" lub "u.p.f.") poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i uznanie, że znajduje on zastosowanie do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w sytuacji, gdy przepis ten faktycznie nie miał zastosowania,
5. przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 zdanie 1 pp, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i wydanie wadliwej interpretacji indywidualnej w zakresie "Drugiego stanu faktycznego", poprzez uznanie za niedopuszczalne opisane we wniosku zmiany osobowe w spółce, podczas gdy żaden przepis w stosunku do podmiotów, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przed wejściem w życie ustawy nowelizującej ich nie zabrania, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji w sprawie,
6. przepisów prawa materialnego tj. 33 ust. 1 pp w zw. z art. 110 ust. 2 u.p.f. poprzez niezasadne przyjęcie, że GIF przy wydawaniu decyzji nie jest związany objaśnieniami prawnymi Ministra Zdrowia ponieważ nie wykonuje on żadnych zadań w zakresie udzielania i zmiany zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, podczas gdy zgodnie z art. 110 ust. 2 u.p.f. Minister Zdrowia sprawuje nadzór nad działaniem GIF i w celu zapewnienia jednolitego stosowania przepisów wydaje objaśnienia prawne,
7. przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3-5 w zw. z art. 33 ust. 3 w zw. z art. 14 pp poprzez odstąpienie przez Organ przy wydawaniu interpretacji indywidualnej w zakresie "Drugiego stanu faktycznego" od utrwalonej praktyki interpretacyjnej, polegające na niezastosowaniu się do objaśnień prawnych wydanych przez Ministra Zdrowia, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady pewności prawa,
8. przepisów prawa materialnego tj. 35 ust. 3 pp w zw. z art. 33 ust. 1 poprzez błędne wyciągniecie wniosków z objaśnień prawnych Ministra Zdrowia, które to wnioski były sprzeczne z literalnym brzmieniem tych objaśnień prawnych,
9. przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 pp w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie wyłożenie wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 99 ust. 4 u.p.f. na korzyść przedsiębiorcy, co doprowadziło do wadliwego odkodowania ww. normy prawnej, a w konsekwencji wydania błędnej decyzji w sprawie,
10. przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 pp w zw. z art. 33 ust. 1 pp poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania przedsiębiorcy do władzy publicznej, poprzez działanie wbrew wydanym przez Ministra Zdrowia objaśnieniom prawnym, które wiążą organ przy wydawaniu decyzji.
Mając na uwadze powyższe zarzuty Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Skarżący zwrócił się ponadto do Sądu o rozpatrzenie niniejszej skargi poza kolejnością ze względu na wagę niniejszej sprawy i zagadnienia, o którym Sąd będzie rozstrzygał.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w zaskarżonej decyzji nie można dopatrzyć się naruszenia prawa, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325), obligowałyby Sąd do uchylenia tego aktu. Nie zachodzą także w kontrolowanym postępowaniu wady kwalifikowane, uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ani podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu, GIF przeprowadził dokładną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wysnuł z tej analizy poprawne wnioski.
Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie Strona wystąpiła do WIF o wydanie interpretacji indywidualnej w zakresie dwóch stanów faktycznych w przedmiocie zmian osobowych w spółce jawnej, na rzecz której udzielono zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
W przedstawionym pierwszym stanie faktycznym zdarzeniem przyszłym, co do którego Strona wniosła o wydanie interpretacji indywidulanej była śmierć wspólnika spółki jawnej. Zdaniem Sądu, organy inspekcji farmaceutycznej zasadnie uznały, że śmierci wspólnika nie można zakwalifikować jako zdarzenia przyszłego, gdyż zdarzenia przyszłe to stany, które z jednej strony jeszcze nie powstały, a z drugiej strony są związane z planowanym postępowaniem i działaniem przedsiębiorcy, których realizacja może wiązać się z zapłatą daniny publicznej. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez Stronę doprowadziłoby do wydania interpretacji warunkowej. Ocena uzależniona byłaby w pierwszej kolejności od warunku, którym jest śmierć spadkodawcy. Wprawdzie śmierć człowieka jest zdarzeniem przyszłym i pewnym, niemniej jednak z uwagi na fakt, że nie można przewidzieć dokładnej daty jego zaistnienia, uznać należy ją za warunek.
Z uwagi na brak wskazania dokładanej daty śmierci wspólnika, nie można w sposób wiążący ustalić stanu prawnego, będącego podstawą do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, oznacza to, że Organ wydający interpretację indywidualną w takim przypadku wydałby interpretację indywidualną warunkową, a to godziłoby w istotę jej funkcji gwarancyjnej. W tych okolicznościach nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie interpretacji indywidualnej, zatem odmowa jej wydania była zasadna.
Odnośnie "drugiego stanu faktycznego" przedstawionego przez stronę wnioskującą, GIF słusznie zauważył, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Strony, że zmiana wspólników w spółce jawnej nie wpływa na ważność wydanych zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w myśl obowiązujących przepisów prawnych. Sąd stwierdza, że podmiot występujący o zmianę zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, który uzyskał przed wejściem w życie ustawy nowelizującej u.p.f., musi spełniać wymogi nałożone przez obecnie obowiązujące przepisy prawa farmaceutycznego.
W myśl art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1015) do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 1), a zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność (ust. 2.)
W ocenie Sądu - wykładnia art. 2 ust. 2 ww. ustawy prowadzi do wniosku, iż ustawodawca przyjął w tym zakresie zasadę, iż wydane zezwolenia zachowują moc, a zatem co do zasady pozostają one w obrocie prawnym bez konieczności spełnienia przez podmioty, na rzecz których zostały one wydane, żadnych dodatkowych warunków. Niewątpliwie takie działanie ustawodawcy stanowiło emanację zasady ochrony praw nabytych. Ustawodawca nie nałożył na przedsiębiorców, którym udzielono zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych obowiązku dostosowania się do nowych warunków podmiotowo-przedmiotowych dotyczących udzielania i prowadzenia aptek ogólnodostępnych i nie ustanowił w tym zakresie żadnego okresu dostosowawczego. Niezależnie od powyższego, w przypadku zmiany zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej prawidłowa wykładnia normy prawnej zawartej w art. 99 ust. 2 u.p.f. prowadzić powinna do przyjęcia następujących założeń, a mianowicie iż ustawodawca dokonał zmian katalogu warunków (zasad) podmiotowo-przedmiotowych, w szczególności przewidzianych w art. 99 ust. 3-3a i 4 u.p.f. - uzyskiwania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych polegające na modyfikacji niektórych warunków oraz dodaniu nowych. Tryb dokonywania zmian jest jednolity bez względu na okoliczności, czy zmiana dotyczyć ma zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydanych przed dniem 25 czerwca 2017 r., czy też zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydanych po dniu 25 czerwca 2017 r. Innymi słowy, ustawodawca nie wprowadził odmiennego trybu dokonywania zmiany zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydanych przed czy po dniu 25 czerwca 2017 r.
W myśl wcześniejszej regulacji, tj. obowiązującej przed dniem 25 czerwca 2017 r. prawo do ubiegania się o zezwolenie ma osoba fizyczna, osoba prawna (spółka z ograniczoną odpowiedzialnością oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego, spółka jawna spółka partnerska; spółka komandytowa, spółka komandytowo-akcyjna). Podmiot ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie apteki nie musiał być farmaceutą. Niemniej podmiot zamierzający prowadzić aptekę musiał zatrudnić kierownika apteki, którym jest farmaceuta, który ma co najmniej 5-letni staż pracy w aptece, albo 3-letni staż pracy w aptece i posiada specjalizację z zakresu farmacji aptecznej.
Zgodnie z aktualną regulacją, tj. obowiązującą od dnia 25 czerwca 2017 r. zezwolenia na prowadzenie apteki wydawane są wyłącznie na rzecz farmaceutów lub spółek osobowych (jawnych lub partnerskich), jeśli przedmiotem ich działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek a wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu. Regulacja ta znacznie ograniczyła krąg osób mogących ubiegać się o zezwolenia na prowadzenie apteki.
Sąd zauważa, że jedyny wyjątek w zakresie stosowania zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej został ustanowiony expressis verbis w dyspozycji przepisu intertemporalnego zawartego w art. 2 ust. 1 ustawy z dn. 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne, w którym przewidziano, iż do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że wobec braku pozytywnej lub wyraźnej regulacji ustanawiającej na zasadzie wyjątku odmienny trybu dokonywania zmiany zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydanych przed dniem 25 czerwca 2017 r., aktualnie (tj. od dnia 25 czerwca 2017 r.) do dokonywania zmian tej kategorii zezwoleń powinny znaleźć zastosowanie przepisy u.p.f., w tym również art. 99 ust. 4 u.p.f., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania aktu administracyjnego przez właściwe organy Inspekcji Farmaceutycznej.
Gdyby intencją ustawodawcy było przejęcie zasady, iż do zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych dotychczas funkcjonujących (wydanych przed dniem 25 czerwca 2017 r.) nie będą miały zastosowania przepisy u.p.f. w brzmieniu obowiązującym od dnia 25 czerwca 2017 r. to okoliczność ta zostałaby zapisana w ustawie, co jednak nie nastąpiło.
Należy także zgodzić się ze stanowiskiem GIF odnośnie przedstawionego przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców dowodu z Objaśnień prawnych z dnia 12 kwietnia 2019 r. wydanych przez Ministra Zdrowia, z których miało wynikać, iż Minister Zdrowia stanął na stanowisku, że nowe regulacje prawne, w szczególności wymagania określone w art. 99 ust. 4 u.p.f., de nomine nie mają zastosowania do zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, wydanych na dotychczasowych zasadach. Minister Zdrowia w treści ww. pisma nie wypowiedział się wprost (nie rozpatrywał bowiem takowego stanu faktycznego), co następować będzie w sytuacji gdy podmiot lub podmioty, na rzecz których udzielono zezwolenie będą wnioskowały o jego zmianę, zaś zmiana ta będzie sprzeczna z wymogami przewidzianymi w art. 99 ust. 4 u.p.f.
Podkreślić tutaj należy, że Minister Zdrowia nie jest właściwy w sprawie do dokonywania wykładni autentycznej przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne, biorąc po uwagę normatywny zakres właściwości rzeczowej i instancyjnej organów administracji publicznej w zakresie udzielania i zmiany zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie zaprezentowane w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego, jest zasadne i zgodne z prawem.
Powyższe prowadzi do wniosku, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się także żadnych innych, istotnych dla wyniku postępowania naruszeń w obrębie prawa materialnego, które nie zostały przedstawione w skardze.
Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie także uchybień procesowych. Organy w uzasadnieniach decyzji obu instancji, dokładnie wyjaśniły podstawy faktyczne i prawne swoich rozstrzygnięć. W szczególności nie można organowi przypisać nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz nieustosunkowania się w sposób pełny do podnoszonych przez stronę okoliczności i dowodów.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.