VI SA/Wa 1018/11

VI SA/Wa 1018/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2011-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Szydłowska /sprawozdawca/
Ewa Frąckiewicz
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący/
Symbol z opisem
6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 204 poz 2087
art. 41c ust. 3 pkt 1 i 4, art. 41c  ust. 9, art. 41b ust. 1.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2011 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wycofania z obrotu żelowych nakolanników ochronnych i powiadomienia konsumentów o stwierdzonych niezgodnościach oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na podstawie art. 135 kpa w zw. z art. 41 c ust. 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2010 r., Nr 138, poz. 935 ze zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa oraz art. 41 c ust. 3 pkt 1 i 4 ww. ustawy o systemie oceny zgodności, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie:
1. wniosku o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] – odmówił wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności tej decyzji;
2. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wprowadzenia do obrotu przez S. Sp. z o.o. z siedzibą w W., żelowych nakolanników ochronnych [...], kod [...], niezgodnych z innymi wymaganiami określonymi w § 36 ust. 1 i § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2005 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla środków ochrony indywidualnej (Dz. U. Nr 259, poz. 2173), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 30 listopada 2010 r.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku kontroli przeprowadzonej u K. K., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] w S. w punkcie sprzedaży - Hurtownia [...] w S., inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w S., stwierdzili w ofercie sprzedaży żelowe nakolanniki ochronne [...], oferowane do sprzedaży w kartonowym opakowaniu oznaczonym znakiem firmowym, nazwą [...], informację: zadbamy o ciebie lepiej, [...], żelowe nakładki ochronne, [...], S. Sp. z o.o., ul. [...]. Na opakowaniu zamieszczono instrukcję obsługi, sposób konserwacji oraz ostrzeżenia.
[...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej uznał, że ochraniacze kwalifikują się do I kategorii środków ochrony indywidualnej. W wyniku oględzin stwierdzono, że na wyrobach nie umieszczono znaku CE, co narusza § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2005 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla środków ochrony indywidualnej (Dz. U. Nr 259, poz. 2173).
W odpowiedzi na żądanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej przedstawienia deklaracji zgodności WE – spółka poinformowała, że na przedmiotowy wyrób taka deklaracja nie została wystawiona, gdyż nie podlega on wymaganiom rozporządzenia w sprawie zasadniczych wymagań dla środków ochrony indywidualnej. W ocenie spółki, wyrób nie jest środkiem ochrony indywidualnej w rozumieniu § 3 rozporządzenia, gdyż jego funkcją jest zapewnienie wygody użytkownikowi oraz ochrona jego odzieży przed zniszczeniem i zabrudzeniem.
W ocenie organu nakolanniki ochronne [...], są środkiem ochrony indywidualnej w rozumieniu § 3 rozporządzenia, na co wskazują właściwości wyrobu: "żelowe nakolanniki osłaniają kolana podczas prac budowlanych, brukarskich, warsztatowych i ogrodniczych" oraz nazwa: "żelowe nakolanniki ochronne", co potwierdziła opinia C. - Państwowego Instytutu Badawczego [...] w L.. Instytut uznał, że nakolanniki te jako środek ochrony indywidualnej, podlegają wymaganiom normy zharmonizowanej [...] "Środki ochrony indywidualnej. Ochraniacze kolan do pracy w pozycji klęczącej" oraz, w zależności od uzyskanych w trakcie badań poziomów skuteczności, stanowią środek ochrony indywidualnej I lub II kategorii.
Jednocześnie [...] Inspektor w dniu [...] grudnia 2009 r. przekazał akta kontroli do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który zlecił [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Inspekcji Handlowej przeprowadzenie kontroli w S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. W toku kontroli spółka złożyła oświadczenie, że posiada status producenta nakolanników ochronnych [...] w świetle ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów (Dz. U. nr 229, poz. 2275 ze zm.). Wyjaśniła, że nie posiada dokumentu SAD oraz faktury zakupu, gdyż nie jest importerem przedmiotowego wyrobu. Poinformowała także, że nie posiada listy bezpośrednich odbiorców ww. wyrobu z ich dokładnymi danymi adresowymi, ponieważ nie prowadzi tego typu ewidencji. Nadto podniosła, że wyrób nie podlega ustawie o systemie oceny zgodności.
W odpowiedzi, [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej zażądał przekazania przez spółkę potwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów SAD oraz faktury zakupu, jak również faktur sprzedaży za okres od [...] stycznia 2009 r. do [...] stycznia 2010 r. Żądanych dokumentów, spółka, do dnia przekazania wyników kontroli do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, tj. do dnia [...] kwietnia 2010 r. nie nadesłała.
Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów uznał nakolanniki ochronne [...], za środek ochrony indywidualnej o prostej konstrukcji (kategorii I), który zapewnia nie tylko wygodę użytkowania, ale może również chronić przed otarciem, obiciem czy stłuczeniem w trakcie wymienionych prac. Jednocześnie Prezes uznał spółkę za producenta przedmiotowego wyrobu, co oznacza, że jako producent takiego środka obowiązana jest do określenia wymagań zasadniczych w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa, wyboru środków technicznych pozwalających spełnić te wymagania (np. w postaci norm zharmonizowanych), skompletowania dokumentacji technicznej wyrobu, wystawienia deklaracji zgodności WE oraz oznakowania wyrobu znakiem CE.
W związku z tym, że S. Sp. z o.o. z siedzibą we W., nie przedstawiła deklaracji zgodności WE potwierdzającej przeprowadzenie oceny zgodności oraz nie oznakowała wyrobu znakiem CE, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wszczął postępowanie w sprawie wprowadzenia do obrotu żelowych nakolanników ochronnych [...], niespełniających innych wymagań określonych w § 36 ust. 1 i § 43 ust. 1 rozporządzenia.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyznaczył stronie postępowania termin 21 dni na wycofanie wyrobu z obrotu. Spółka poinformowała organ, że w dniu [...] maja 2010 r. wycofała przedmiotowy wyrób ze sprzedaży i tym samym zaprzestała jego dalszego przekazywania innym podmiotom.
W związku z wezwaniem organu o przedstawienie przez spółkę dowodów potwierdzających wycofanie wyrobu z obrotu, strona złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony, na okoliczność zaprzestania z dniem 6 maja 2010 r. wprowadzania do obrotu żelowych nakolanników ochronnych [...], przez co należy, zdaniem strony, rozumieć zaprzestanie udostępniania i przekazywania przez producenta wyrobu innym podmiotom, a także podniosła, że organ błędnie uznał, że wycofała wyrób z obrotu.
Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. strona podtrzymała stanowisko, że wyrób nie jest środkiem ochrony indywidualnej w rozumieniu § 3 rozporządzenia, gdyż jego funkcją jest jedynie zapewnienie wygody użytkownikowi oraz ochrona jego odzieży przed zabrudzeniem. Wskazała również, że producent umieszczając na opakowaniu informację "Wtryskiwany pod ciśnieniem rdzeń zapewnia maksymalną wygodę (...)" podkreślił, że to właśnie zapewnienie w trakcie pracy wygody użytkownikowi jest głównym celem wyrobu. Stwierdziła, że o tym, czy dany wyrób należy do kategorii środka decyduje jego przeznaczenie, a nie potencjalne właściwości.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezes UOKiK nie uwzględnił wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony wskazując, że celem prowadzonego postępowania nie jest zaprzestanie udostępniania i przekazywania przez stronę wprowadzonego do obrotu wyrobu innym podmiotom, ale wycofanie go z obrotu.
Następnie spółka zakwestionowała wartość dowodową opinii C. - Państwowego Instytutu Badawczego [...] w L., bowiem jej zdaniem nie została ona poparta żadnym uzasadnieniem.
W dniu [...] listopada 2010 r. Prezes UOKiK wydał decyzję, w której nakazał S. Sp. z o.o. wycofanie z obrotu żelowych nakolanników ochronnych [...] jako niezgodnych z innymi wymaganiami określonymi w § 36 ust. 1 i § 43 ust. 1 rozporządzenia, jak również powiadomienie konsumentów o stwierdzonych niezgodnościach z zasadniczymi i innymi wymaganiami, w formie ogłoszenia w ramce o wielkości minimum [...] o treści: S. z o.o. z siedzibą w W. ul. [...], informuje, iż żelowe nakolanniki ochronne [...], nie spełniają innych wymagań określonych w § 36 ust. 1 i § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2005 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla środków ochrony indywidualnej (Dz. U. Nr 259, poz. 2173), z uwagi na brak na wyrobach oznakowania znakiem CE oraz nieprzedłożenie na wyroby deklaracji zgodności WE. Organ poinformował, iż ogłoszenie powinno zostać zamieszczone w trzech dziennikach (gazetach) o zasięgu ogólnopolskim w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Ponadto, w trosce o bezpieczeństwo konsumentów Prezes UOKiK nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W dniu [...] grudnia 2010 r. do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wpłynął wniosek S. Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. oraz zażalenie na postanowienie Prezesa UOKiK z dnia [...] kwietnia 2010 r., w którym organ wyznaczył stronie postępowania termin 21 dni na wycofanie wyrobu z obrotu.
Prezes, odmawiając wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności, stwierdził, że ze względu na zagrożenie wynikające z faktu, że zakwestionowany wyrób nie został poddany procedurze oceny zgodności, w interesie konsumentów jest utrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji i brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku strony. Partykularny interes strony wyrażający się w trosce o wizerunek firmy i jej sytuację finansową w ocenie organu nie jest w tych okolicznościach dobrem podlegającym ochronie.
Rozpatrując ponownie sprawę nakazu wycofania z obrotu żelowych nakolanników ochronnych i powiadomienia konsumentów o stwierdzonych nieprawidłowościach - Prezes UOKiK stwierdził, że nie znalazł podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska.
Odnosząc się do zarzutów spółki Prezes UOKiK stwierdził, że zarówno nazwa, jak i określone przeznaczenie żelowych nakolanników ochronnych nie nasuwają żadnych wątpliwości co do ich kwalifikacji jako środka ochrony indywidualnej zdefiniowanej w § 3 rozporządzenia. Organ podniósł również, że niesporny jest fakt, że wskazane ochraniacze mogą być wykorzystane podczas prac budowlanych, brukarskich, warsztatowych i ogrodniczych, czyli prac w pozycji klęczącej. Ponieważ prace te wiążą się z ryzykiem wystąpienia zagrożeń w postaci czynników mechanicznych o działaniu powierzchniowym (obicia, stłuczenia, otarcia), zapewnienie ochrony przed wskazanymi zagrożeniami stanowi podstawowe przeznaczenie zakwestionowanych nakolanników, co nie wyklucza jednoczesnej dbałości o wygodę ich użytkownika. Kierując się jednak argumentacją strony, która nie dopuszcza takiej możliwości, by wyrób zapewniał zarówno komfort, jak i ochronę przed zagrożeniami, organ podniósł, że należałoby przyjąć, że osoba wykonująca prace w pozycji klęczącej korzysta z żelowego nakolannika ochronnego [...], jedynie dla wygody i ochrony odzieży, natomiast dla bezpieczeństwa winna zaopatrzyć się w dodatkowy nakolannik. Sytuacja taka byłaby nie tylko absurdalna, ale i fizycznie niemożliwa. Stąd też, zdaniem organu, nie można zgodzić się z twierdzeniem strony, iż zakwestionowany wyrób nie jest środkiem ochrony indywidualnej.
Prezes UOKiK nie zgodził się również z zarzutem przekroczenia przez organ granic swobodnej oceny dowodów, a także poddania w wątpliwość mocy dowodowej opinii wydanej przez niezależną jednostkę notyfikowaną, jaką jest C. w W.
Organ podniósł także, że w materiałach nadesłanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...] w trybie art. 40l ustawy o systemie oceny zgodności znalazły się ustalenia dotyczące niespełnienia przez wyrób zasadniczych wymagań, które Prezes UOKiK uznał za wystarczające dla wszczęcia postępowania. Organ pokreślił, że przedmiot przeprowadzonej kontroli został wskazany w protokole kontroli nr [...] oraz w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...], które to dokumenty znalazły się w materiale dowodowym przekazanym Prezesowi UOKiK. Brak jest zdaniem Prezesa UOKiK jakichkolwiek podstaw, by podważać ustalenia tej kontroli, jej zakres oraz podstawę do jej przeprowadzenia.
Następnie Prezes UOKiK wskazał, że stosownie do art. 41 ust. 1 ustawy o systemie oceny zgodności, jedyną i konieczną przesłanką uzasadniającą wszczęcie postępowania w sprawie wprowadzonych do obrotu lub oddanych do użytku wyrobów niezgodnych z zasadniczymi i innymi wymaganiami są ustalenia kontroli wskazujące na niespełnienie przez wyrób zasadniczych lub innych wymagań. Ocena zaś przekazanego materiału dowodowego pod kątem zasadności wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie należy, tylko i wyłącznie, do Prezesa UOKiK, który podejmuje w przedmiotowym zakresie niezależną decyzję. W tej sytuacji zarzut strony, co do podjęcia przez organ przedwczesnej decyzji o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, z uwagi na brak stanowiska organu kontrolującego w kwestii możliwości usunięcia stwierdzonych niezgodności, jest w ocenie organu nie tylko zbyt daleko idący, ale i bezzasadny.
Organ nie zgodził się również z zarzutem spółki o naruszeniu art. 21 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszącego się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93 (Dz. Urz. UE L 218/30 z dnia 13 sierpnia 2008 r.), bowiem pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezes poinformował stronę o przysługującym jej uprawnieniu przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, z czego spółka skorzystała kierując do organu pismo z dnia [...] sierpnia 2010 r., w którym zawarła swoje stanowisko.
Zdaniem organu z materiału dowodowego, jak i zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że wskazany wyrób stwarza zagrożenie dla zdrowia i bezpieczeństwa użytkowników z uwagi na fakt, iż strona nie dopełniła ustawowego obowiązku, zawartego w art. 6 ustawy o systemie oceny zgodności, tj. nie przeprowadziła procedury oceny zgodności dla zakwestionowanego środka ochrony indywidualnej. Tym samym nie zostały określone wymagania zasadnicze w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa, nie dokonano wyboru środków technicznych pozwalających spełnić te wymagania, brak jest dokumentacji technicznej, deklaracji zgodności, a wyrób nie jest oznakowany znakiem CE.
Prezes UOKiK podkreślił, że stosując środki, o których mowa w art. 41 c ust. 3-5 powołanej wyżej ustawy, organ działa na zasadzie uznania administracyjnego, biorąc pod uwagę dokonane ustalenia oraz wskazówki zawarte w art. 41c ust. 6 ustawy. Odnosząc się zaś do zażalenia spółki na postanowienie Prezesa UOKiK z dnia [...] kwietnia 2010 r. organ wskazał na treść art. 41b ust. 1 ustawy o systemie oceny zgodności, z którego wywiódł, że zaskarżone postanowienie nie wywołuje żadnych skutków w sferze prawnej strony. Jest to bowiem jedynie akt, który ma umożliwić stronie, jeżeli zgadza się z argumentacją podniesioną przez organ, usunięcie niezgodności bądź wyeliminowanie z obrotu zakwestionowanego wyrobu i co istotne, zakończenie postępowania administracyjnego na tym etapie. Postanowienie to ma charakter dyscyplinujący stronę w toku postępowania, a jego celem jest doprowadzenie do szybkiego usunięcia stanu wadliwego, bez konieczności wydawania w tym względzie decyzji nakładającej na stronę obowiązki. Z uwagi na to, organ uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia również zażalenia.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. Spółka z o.o. z siedzibą w W. zwana dalej skarżącą, skarżącą wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności, uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt II jej rozstrzygnięcia i utrzymanej przez nią w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Skarżąca podniosła zarzut naruszenia
-art. 104, art. 123, art. 135, art. 138 k.p.a. - poprzez wydanie w formie decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności;
-art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 21 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu,
-art. 41 c ust. 6 ustawy o systemie oceny zgodności, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez brak ustaleń dowodowych na okoliczność ewentualnego stwarzania przez wyrób zagrożenia oraz brak wyjaśnienia jakiego rodzaju i jakiego stopnia zagrożenie uzasadniające nałożenie na stronę wskazanych w decyzji obowiązków, stwarza wyrób;
-art. 41 c ust. 9 ustawy o systemie oceny zgodności, art. 21 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 765/2008 oraz art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione nadanie decyzji pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności;
- art. 142 k.p.a poprzez odmowę rozpatrzenia zażalenia, wniesionego razem z odwołaniem, na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r. wyznaczające stronie termin na wycofanie wyrobu z obrotu;
-art. 21 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 oraz art. 41 b ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o systemie oceny zgodności i art. 107 § 3 k.p.a - poprzez brak w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnienia ze względu na jakie zagrożenia organ prowadzący postępowanie uznał, że niezbędne jest wycofanie wyrobu z obrotu.
W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła postawione zarzuty podnosząc m.in., że według zgodnego stanowiska doktryny organ odwoławczy orzeka o wstrzymaniu natychmiastowego wykonania decyzji w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Zawarcie rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności dopiero w ramach decyzji drugiej instancji zdaniem skarżącej całkowicie mija się z celem tej instytucji. Skarżąca podkreśliła również, że art. 138 k.p.a. zawiera katalog zamknięty rozstrzygnięć, które może zawrzeć w swej decyzji organ odwoławczy. Wśród nich brak rozstrzygnięcia o odmowie wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności. Z uwagi na to, powołując się na orzecznictwo NSA, skarżąca podniosła, że decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji przepisy nie przewidują, podlega stwierdzeniu nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej, co oznacza, że uzasadnione jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Powołując się na dyspozycję art. 41 c ust. 6 ustawy o systemie oceny zgodności oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. skarżąca podniosła, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o nakazaniu zastosowania środków w tym przepisie wymienionych organ zaniechał ustalenia rodzaju i stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa, zdrowia i życia konsumentów lub użytkowników powodowanych przez wyrób, a także innych grożących z jego strony niebezpieczeństw. Dopiero bowiem na podstawie stwierdzonego stopnia zagrożenia zdaniem skarżącej organ może nałożyć jeden lub kilka z, wymienionych w art. 41 c ust. 3-5 ustawy o systemie oceny zgodności, obowiązków. Nie czyniąc tego, Prezes UOKiK nie uwzględnił zasady proporcjonalności. Skarżąca podkreśliła, iż ustawa uwzględnia zasadę proporcjonalności działań organów nadzoru do stwierdzonych nieprawidłowości i zagrożeń stwarzanych przez wyrób. Funkcję taką spełnia również przepis art. 21 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r., który wespół z powołanym wyżej przepisem art. 41c ust. 6 ustawy o systemie oceny statuuje utrwaloną w prawie unijnym i prawie polskim zasadę proporcjonalności wyrażoną również w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a która, jak podkreśliła skarżąca powołując się na piśmiennictwo, winna obowiązywać również w procesie stosowania prawa. Rozstrzygnięciu Prezesa UOKiK skarżąca zarzuciła także brak wskazania jakiejkolwiek podstawy prawnej dla istnienia obowiązków wymienionych w zaskarżonej decyzji, poza obowiązkiem wystawienia deklaracji zgodności oraz oznakowania znakiem CE, co oznacza, że zarzucenie stronie braku "określenia" wymagań zasadniczych w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa, braku dokonania wyboru środków technicznych pozwalających spełnić ustalone przez stronę wymagania oraz braku dokumentacji technicznej miało na celu jedynie nieuzasadnione wyolbrzymienie skali naruszeń.
Podniosła, że Prezes UOKiK, poza ogólnym wskazaniem, że w jego ocenie zastosowane w niniejszym przypadku środki są adekwatne do stwierdzonych zagrożeń, nie wykazał, iż obowiązki nałożone przez niego na stronę są faktycznie proporcjonalne do niebezpieczeństw, które miałyby zaistnieć. Organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję nie wyjaśnił w szczególności w jej uzasadnieniu, do czego był zobowiązany w świetle art. 107 § 3 k.p.a., dlaczego spośród wszystkich środków wskazanych w art. 41 c ust. 3-5 ustawy o systemie oceny zgodności wybrał jako adekwatne w niniejszej sytuacji właśnie obowiązki wskazane w art. 41c ust. 3 pkt 1 i 4 tego aktu prawnego. A także nie wskazał dlaczego proponowany przez skarżącą do wprowadzenia środek w postaci zakazania dalszego przekazywania wyrobu (art. 41c ust. 3 pkt 2 ustawy o systemie oceny zgodności) został przez niego uznany za nieadekwatny, ograniczając się przy tym jedynie do omówienia różnicy pomiędzy tym środkiem a wycofaniem z obrotu.
Zdaniem skarżącej Prezes UOKiK niezasadnie nadał swej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jej zdaniem nie ulega wątpliwości, że zgodnie z zasadą proporcjonalności, rygor taki powinien zostać nadany jedynie w wyjątkowych i uzasadnionych realnym zagrożeniem dla wspomnianych dóbr przypadkach, co wynika m. in. z art. 21 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 765/2008 oraz art. 41c ust. 9 ustawy o systemie oceny zgodności. Za niezrozumiałe skarżąca uznała, dlaczego w sprawie, która, według Prezesa UOKiK, z uwagi na troskę o dobro konsumentów, nie cierpiała zwłoki, organ ten prowadził postępowanie aż siedem miesięcy, pomimo braku przeprowadzenia w tym czasie jakichkolwiek dowodów, podczas gdy zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy o systemie oceny zgodności, postępowanie w sprawie wprowadzonych do obrotu lub oddanych do użytku wyrobów niezgodnych z zasadniczymi lub innymi wymaganiami nie może trwać dłużej niż 4 miesiące. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności w takich okolicznościach jest zdaniem strony sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.).
Zdaniem skarżącej niesłusznie również Prezes UOKiK uznał, że strona nie ma prawa do zakwestionowania postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010 r. Jak bowiem podkreśliła, Prezes UOKiK nie uwzględnił faktu, że strona w ramach odwołania od decyzji zaskarżyła w/w postanowienie powołując się na art. 142 k.p.a., co oznacza, że organ wydając zaskarżoną decyzję odwoławczą powinien odnieść się do zarzutów strony dotyczących wymienionego postanowienia, czego w istocie nie uczynił. Wskazała, że Prezes UOKiK wydając wyżej wymienione postanowienie powinien mieć na względzie cele ustawy o systemie oceny zgodności, w szczególności eliminowanie zagrożeń stwarzanych przez wyroby dla życia lub zdrowia użytkowników i konsumentów oraz mienia, a także zagrożeń dla środowiska (art. 2 pkt 1 ustawy o systemie oceny zgodności), a także wspomnianą wcześniej zasadę proporcjonalności. Z uwagi na to skarżąca spółka podniosła, że wyznaczenie terminu na jedno z działań określonych w art. 41 b ust. 1 ustawy o systemie oceny zgodności, nie może zależeć od dowolnego uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, a wszelkie przypadki wydania postanowienia na podstawie tego przepisu powinny być wyczerpująco uzasadnione, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Jej zdaniem omawiane postanowienie nie spełnia tych wymogów, poza ogólnikowym powołaniem się na "stwierdzone niezgodności" oraz bliżej nieokreślone, rzekome "zagrożenie stwarzane przez wyrób". Podkreśliła, że nie wyjaśniono w nim w szczególności jakie zagrożenie stwarzane przez wyrób prowadzący sprawę organ administracji publicznej ma na myśli, nie wykazano również dlaczego wydanie takiego postanowienia jest w opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów niezbędne. Nie wskazano też dlaczego uznano, że zarzuconych niezgodności nie można usunąć i w związku z tym zdecydowano się na zastosowanie środka o większej dolegliwości dla strony.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią mocy nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.
Wskazać należy, że zgodnie z art.1 ust.1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o inspekcji handlowej /Dz.U. nr 4 z 2001 r. poz. 25 ze zmianami/ Inspekcja Handlowa jest wyspecjalizowanym, organem kontroli powołanym do ochrony interesów i praw konsumenta oraz interesów gospodarczych państwa, a zgodnie z art. 1 ust. 3 w/w ustawy do postępowania przed organami inspekcji stosuje się przepisy kpa w zakresie nieuregulowanym tą ustawą. Oznacza to, że i ta ustawa zawiera własne odrębne procedury, które w zakresie nimi uregulowanym, mają pierwszeństwo przed przepisami kpa.
W myśl art.17 ustawy o bezpieczeństwie produktów kontrolą produktów zajmuje się Inspekcja Handlowa, która zgodnie z art.13 ubp podlega nadzorowi Prezesa UOKiK. Prezes UOKiK swoje zadania, polegające m.in. na ochronie rynku i konsumentów przed towarami niebezpiecznymi, wykonuje przy pomocy Inspekcji Handlowej.
Zgodnie z art. 15 ustawy o inspekcji handlowej kontrolę przeprowadza się w siedzibie kontrolowanego /.../ w obecności kontrolowanego. Jak stanowi art.18 ust. 5 ubp Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej, jeżeli istnieje znaczne prawdopodobieństwo, że produkt nie jest bezpieczny przekazuje protokół kontroli organowi nadzoru, którym jak wskazano wyżej /art.13 ubp/ jest Prezes UOKiK.
Procedura kontroli prowadzona przez organy Inspekcji Handlowej u kontrolowanego przedsiębiorcy może więc być tylko początkiem dalszego działania.
Druga, późniejsza procedura przed Prezesem UOKiK, może obejmować innych przedsiębiorców będących producentami lub dystrybutorami wykrytego w czasie kontroli produktu i ma na celu ustalenie, czy produkt rzeczywiście jest niebezpieczny oraz wprowadzenie środków, które ochronią przed tym produktem rynek i konsumentów.
Postępowanie kontrolne prowadzone przez Inspektora Inspekcji Handlowej prowadzone było zgodnie z wymogami art. 15 ustawy o inspekcji handlowej. Inspektorzy stwierdzili w ofercie sprzedaży żelowe nakolanniki ochronne [...] oferowane do sprzedaży w kartonowym opakowaniu oznaczonym znakiem firmowym, nazwą [...], informację: zadbamy o ciebie lepiej, [...], żelowe nakładki ochronne, [...], S. Sp. z o.o., ul. [...]. Na opakowaniu zamieszczono instrukcję obsługi, sposób konserwacji oraz ostrzeżenia.
[...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej uznał, że ochraniacze kwalifikują się do I kategorii środków ochrony indywidualnej. W wyniku oględzin stwierdzono, że na wyrobach nie umieszczono znaku CE, co narusza § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2005 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla środków ochrony indywidualnej (Dz. U. Nr 259, poz. 2173) W konsekwencji Inspektor przekazał akta kontroli do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
W toku prowadzonego postępowania organ uzyskał opinię jednostki notyfikowanej- C. w L., że przedmiotowe wyroby zgodnie z informacją zamieszczoną na opakowaniu "żelowe nakolanniki osłaniają Twoje kolana podczas prac budowlanych, brukarskich, warsztatowych i ogrodniczych" są środkiem ochrony indywidualnej i podlegają wymaganiom normy zharmonizowanej PN-EN 14404:2007 "Środki ochrony indywidualnej. Ochraniacze kolan do pracy w pozycji klęczącej" oraz w zależności od uzyskanych w trakcie badań poziomów skuteczności stanowią środek ochrony indywidualnej I lub II kategorii. Również z opinii C. - Państwowego Instytutu Badawczego w [...] jednoznacznie wynika, że zakwestionowane wyroby są środkiem ochrony indywidualnej, gdyż zapewniają one nie tylko wygodę użytkowania, ale chronią również przed otarciami, obiciami czy stłuczeniem kolan. Wskazano także, że ochraniacze kolan przeznaczone do pracy w pozycji klęczącej zaliczane są do środków ochrony indywidualnej i jako wyrób ochronny powinny spełniać wymagania normy PN-EN 14404:2007 Środki ochrony indywidualnej. Ochraniacze kolan do pracy w pozycji klęczącej". W zależności od uzyskanych w trakcie badań poziomów skuteczności i proponowanego przez producenta przeznaczenia, nakolanniki mogą stanowić środek ochrony indywidualnej I lub II kategorii
Sąd podzielił stanowisko Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, iż przedmiotowe nakolanniki są środkiem ochrony indywidualnej o prostej konstrukcji (kategorii I), który zapewnia nie tylko wygodę użytkowania, ale może również chronić przed otarciem, obiciem czy stłuczeniem czyli zapewniają ochronę przed działaniem czynników mechanicznych, których skutki są powierzchowne (§ 34 ust. 33 w/w rozporządzenia). Zgodnie zaś z § 3 przez środek ochrony indywidualnej należy rozumieć urządzenie lub wyposażenie przewidziane do noszenia bądź trzymania przez użytkownika w celu jego ochrony przed jednym lub większą liczbą zagrożeń, które mogą mieć wpływ na jego bezpieczeństwo lub zdrowie. A zatem producent jest zobowiązany do określenia wymagań zasadniczych w zakresie ochrony zdrowia bezpieczeństwa, wyboru środków technicznych pozwalających spełnić te wymagania skompletowania dokumentacji technicznej wyrobu, wystawienia deklaracji zgodności WE oraz oznakowania wyrobu znakiem CE.
Jak wynika z akt sprawy skarżąca nie przedstawiła deklaracji zgodności WE potwierdzającej przeprowadzenie oceny zgodności oraz nie oznakowała wyrobu znakiem CE. Nie dopełniła więc obowiązku wynikającego z w art. 6 ustawy o systemie oceny zgodności, tj. nie przeprowadziła procedury oceny zgodności dla zakwestionowanego środka ochrony indywidualnej. Tym samym nie zostały określone wymagania zasadnicze w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa, nie dokonano wyboru środków technicznych pozwalających spełnić te wymagania, brak jest dokumentacji technicznej, deklaracji zgodności, a wyrób nie jest oznakowany znakiem CE.
Podstawą materialnoprawną decyzji, wydanych przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów stanowiły przepisy art. 41c ust. 3 pkt 1 i 4 oraz art. 41c ust. 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2087 ze zm.)
W myśl powyższych uregulowań, jeżeli wyniki kontroli wykażą, że dany wyrób nie spełnia zasadniczych lub innych wymagań, a strona postępowania nie podjęła działań, o których mowa w art. 41b ust. 1 to organ prowadzący postępowanie może w drodze decyzji m.in. nakazać wycofanie wyrobu z obrotu lub z użytku, nakazać stronie postępowanie powiadomienie konsumentów lub użytkowników wyrobu o stwierdzonych niezgodnościach z zasadniczymi lub innymi wymaganiami, określając termin i sposób powiadomienia, zaś decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeśli tylko wymaga tego interes konsumentów lub użytkowników wyrobu.
W tym miejscu należy podnieść, że odpowiedzialność administracyjna producenta za wprowadzenie do obrotu produktu niezgodnego z wymogami oparta jest na obiektywnej odpowiedzialności podmiotu naruszającego przepisy, a zatem nie na zasadzie winy, czy też zasadach słuszności.
W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że strona nie wywiązała się z nałożonych na nią obowiązków i że kwestionowany produkt pozostaje w obrocie. W takim stanie faktycznym zastosowanie przez organ sankcji z art. 41c ust. 3 pkt 1 i 4 nie jest działaniem dowolnym. Z uwagi na wady wyrobu jak najbardziej zasadne było nakazanie powiadomienia o nich użytkowników. Ogłoszenie prasowe zawierające ostrzeżenie konsumentów także jest wykonalne i zasadne, ma bowiem odwrócić niebezpieczeństwo jakie niesie ze sobą nieświadome używanie produktu niebezpiecznego.
Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.