VI SA/Wa 1011/05

VI SA/Wa 1011/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Magdalena Bosakirska /sprawozdawca/
Pamela Kuraś-Dębecka /przewodniczący/
Piotr Borowiecki
Symbol z opisem
6063 Opłaty eksploatacyjne
Sygn. powiązane
II GSK 55/06 - Wyrok NSA z 2006-09-20
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie : Sędzia Magdalena Bosakirska (spr.) WSA Piotr Borowiecki Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2005 r. sprawy ze skarg Prokuratora Okręgowego w L. na decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowań odwoławczych w sprawach wymierzania opłat eksploatacyjnych oddala skargi
Uzasadnienie
Decyzjami z dnia [...] grudnia 1997r. i [...] lutego 1998r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa /obecnie Minister Środowiska, dalej zwany Ministrem/ ustalił dla K. "M." S.A. w L. /dalej zwanego K./ opłaty Eksploatacyjne za III i IV kwartał 1997r. z tytułu wydobycia kopalin- koncentratu miedzi ze złóż: L., P., R., S.
Wnioski o ponowne rozpoznanie spraw złożyli Prezydent Miasta L./wnioski z 30 grudnia 1997r, i z 16 lutego 1998r./, Zarząd Gminy P. /wnioski z 29 grudnia 1997r. i 17 lutego 1998r./ i Wójt Gminy L. /wnioski z 5 stycznia 1998r. i 23 lutego 1998r./.
Po rozpoznaniu wyżej wymienionych wniosków Minister decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1999r. i decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1999r. utrzymał w mocy zaskarżone decyzje.
Decyzje Ministra zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego /dalej NSA/ Prokurator Okręgowy w L. /dalej zwany Prokuratorem/ zarzucając im naruszenie art. 5 ust. 2 p. 2, art. 6 p. 1 i art. 84 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze /Dz.U. nr 27 z 1994r., poz. 96 z późn. zmianami, zwane dalej p.g.g./ oraz naruszenie § 1 p. 9 i § 2 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 1994r. w sprawie opłat za działalność prowadzoną na podstawie przepisów Prawa geologicznego i górniczego /Dz.U. nr 92 z 1994r., poz. 94/, a także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
NSA wyrokiem z dnia 15 lutego 2000r. /sygn. akt II SA 1506/99/ oddalił skargi Prokuratora Okręgowego wskazując, że opłata eksploatacyjna jest wynagrodzeniem za gospodarcze korzystanie ze środowiska, a dalsze przetwarzanie wydobytego surowca nie ma wpływu na uszczerbek środowiska powstający na skutek eksploatacji złoża. Zgodnie z dokumentacją geologiczną i decyzją koncesyjną we wskazanych złożach wydobywana jest jedna kopalina- [...], zaś [...] jest tylko pierwiastkiem towarzyszącym, zatem opłata eksploatacyjna powinna być naliczana tylko za wydobycie rud [...]. Niezasadne jest żądanie naliczania opłat eksploatacyjnych za [...], które występuje jako pierwiastek śladowy w rudzie [...]i jest uzyskiwane z rudy [...]w procesie jej przetwarzania.
Od wyroku NSA wniósł rewizję nadzwyczajną Prokurator Generalny wskazując, że ruda miedzi jest kopaliną, która zawsze jest wprowadzana przez K. do obrotu po przeróbce jako koncentrat miedziowy. Należy zatem rozważyć czy ruda [...] to kopalina wymagająca poddania przeróbce przed wprowadzeniem jej do obrotu, a tej kwestii NSA nie rozważył. Jeżeli zaś ruda [...] przed wprowadzeniem jej do obrotu wymaga wzbogacenia, to opłata eksploatacyjna powinna być wymierzona od ilości surowca wzbogaconego, tj. od ilości koncentratu rudy [...] i oddzielnie od uzyskanego [...].
Sąd Najwyższy w wyniku rozpoznania rewizji nadzwyczajnej wyrokiem z dnia 18 stycznia 2002r. /sygn. akt III RN 190/00/ uchylił wyrok NSA i przekazał sprawę NSA do ponownego rozpoznania. Kierunkując dalsze postępowanie sądowe SN w uzasadnieniu wskazał, że dla prawidłowego wymierzenia opłaty eksploatacyjnej konieczne było prawidłowe ustalenie przedmiotu koncesji, mając na uwadze, że w przypadku złoża rudy [...] chodzi zawsze o tę kopalinę "łącznie z rudami pierwiastków rzadkich i rozproszonych" wskazanych w dokumentacji geologicznej złoża kopaliny stanowiącej podstawę do udzielenia koncesji. Konieczne było też ustalenie, czy przedsiębiorca był zmuszony poddać wydobytą kopalinę przeróbce przed wprowadzeniem jej do obrotu, przy czym chodzi o obrót między uprawnionym z koncesji a innym samodzielnym podmiotem. Dopiero to ustalenie pozwala na naliczenie opłaty nie od ilości wydobytej ze złoża kopaliny, tylko od ilości surowca uszlachetnionego lub wzbogaconego, tj. koncentratu [...]. Dalsze poddawanie koncentratu [...]obróbce w K. nie ma wpływu na opłatę eksploatacyjną, gdyż nie są to działania obiektywnie konieczne przed wprowadzeniem do obrotu. Ponieważ wskazane kwestie nie zostały ustalone przez NSA sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania.
NSA po ponownym rozpatrzeniu sprawy wyrokiem z dnia 29 maja 2002r. /sygn. akt II SA 656/02/ uchylił zaskarżone decyzje Ministra, z dnia [...] stycznia 1999r. i z dnia [...] lutego 1999r., które zapadły w wyniku rozpoznania wniosków Prezydenta Miasta P., Zarządu Gminy P. i Wójta Gminy L. W uzasadnieniu wskazał, że na rozprawie wyjaśniono, iż pierwotna koncesja z [...] grudnia 1993r. zezwalała również na wydobywanie [...] jako metalu współwystępującego z rudą [...]. Ta koncesja została jednak zmieniona decyzją Ministra z [...] maja 1999r., w której usunięto z koncesji zezwolenie na wydobywanie [...], które w istocie nie było przedmiotem wydobycia. NSA wskazał, że opłata eksploatacyjna jest konsekwencją wydobycia kopaliny a nie udzielenia koncesji, zatem wywody dotyczące przyczyn i zakresu zmian dokonanych w koncesjach obejmujących również wydobywanie rud metali współtowarzyszących należy bezwzględnie zamieścić w uzasadnieniu decyzji wydanych po ponownym rozpoznaniu spraw. Opłatę eksploatacyjną ustala się od ilości koncentratu [...], a dalsze jego przetwarzanie nie wpływa na wysokość tej opłaty. NSA wskazał też na brak prawnych możliwości ustalenia opłaty eksploatacyjnej od [...] bowiem uzyskiwane jest ono dopiero w piątym etapie cyklu produkcyjnego i prawidłowe jest przeliczanie [...] na koncentrat [...]. Zawartość [...] w koncentracie [...] podwyższa jego wartość, a wartość ta kształtuje wysokość opłaty eksploatacyjnej. NSA uznał jednak za wadliwe uzasadnienie decyzji w części dotyczącej zakresu obniżenia opłaty i wskazał, że ta wadliwość spowodowała konieczność uchylenia decyzji w całości, gdyż wykonaniu podlega opłata po stosownym obniżeniu.
Dnia [...] listopada 2002r. Minister działając w trybie art.127 § 3 k.p.a. i rozpatrując ponownie sprawy dotyczące ustalenia opłat eksploatacyjnych za III i IV kwartał 1997r. umorzył postępowania w tych sprawach wydając następujące decyzje:
1. Decyzją nr [...] – umorzył postępowanie z wniosku Prezydenta Miasta L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] grudnia 1997r. dotyczącą opłaty za III kwartał 1997r. ze złoża L.;
2. Decyzją nr [...] – umorzył postępowanie z wniosku Przewodniczącego Zarządu Gminy P. o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych decyzjami z [...] grudnia 1997r. dotyczącymi opłat za III kwartał 1997r. ze złóż L., R., S., P.;
3. Decyzją nr [...] – umorzył postępowanie z wniosku Wójta Gminy L. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z [...] grudnia 1997r. dotyczącą opłaty za III kwartał 1997r. ze złoża L.;
4. Decyzją nr [...] – umorzył postępowanie z wniosku Wójta Gminy L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] grudnia 1997r. dotyczącą opłaty za III kwartał 1997r. ze złoża P.;
5. Decyzją nr [...] – umorzył postępowanie z wniosku Burmistrza Gminy P. o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych decyzjami z dnia [...] lutego 1998r. dotyczącymi opłat za IV kwartał 1997r. ze złóż M., P., R., S.;
6. Decyzją nr [...] – umorzył postępowanie z wniosku Prezydenta Miasta L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lutego 1998r. dotyczącą opłat za IV kwartał 1997r. ze złoża M.;
7. Decyzją nr [...] - umorzył postępowanie z wniosku Wójta Gminy L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lutego 1998r. dotyczącą opłat za IV kwartał 1997r. ze złoża M.;
8. Decyzją nr [...] – umorzył postępowanie z wniosku Wójta Gminy L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lutego 1998r. dotyczącą opłat za IV kwartał 1997r. ze złoża P.
W jednakowo brzmiących uzasadnieniach decyzji Minister wywiódł, że organy gmin nie są stronami postępowań w sprawie wymierzenia opłat eksploatacyjnych. Okoliczność ta nie była badana przez NSA, bowiem NSA rozpatrywał skargę wniesioną przez Prokuratora Okręgowego. Rozpatrując sprawę po uchyleniu decyzji przez Sąd, organ jest zobowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie i wydać rozstrzygnięcie z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania nowej decyzji. Związanie oceną prawną stosownie do art.30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 z 1995r., poz.368 z późn. zmianami/ nie dotyczy sytuacji, gdy organ ustali inny stan faktyczny niż ten, który ustalił przed zaskarżeniem decyzji do Sądu. Minister powołał się na wyrok NSA z 29 czerwca 2000r. /sygn. akt SA/Sz 2007/99/ stanowiący, że gminie przysługuje w postępowaniu administracyjnym status strony tylko wówczas, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej interesu prawnego. Minister powołał także wyrok SN z dnia 22 kwietnia 1999r. III RN 181/98, z którego wynika, że interes ekonomiczny gminy w uzyskaniu jak najwyższych wpływów z opłat eksploatacyjnych jest interesem faktycznym a nie prawnym, zatem gmina nie jest stroną postępowania o ustalenie opłaty eksploatacyjnej. Skoro gmina nie jest stroną postępowania, to postępowanie odwoławcze przez nią zainicjowane należy umorzyć. Wydanie decyzji zawierającej merytoryczne rozstrzygnięcie spowodowałoby jej nieważność na podstawie art.156 § 1 p.4 k.p.a. Wymienione decyzje przesłano do wiadomości Prokuratorowi Okręgowemu w L.
Jednobrzmiące skargi na wymienione wyżej decyzje Ministra wniósł 7 maja 2003r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator Okręgowy w L. wskazując, że decyzje zostały mu doręczone 22 listopada 2002r. Zarzucał rażące naruszenie art. 138 § 1 p. 3 i 127 § 3 k.p.a. polegające na ich błędnej wykładni i wadliwym przyjęciu, że brak było wniosku pochodzącego od uprawnionego podmiotu, podczas gdy w postępowaniu zgłosił swój udział i uczestniczył Prokurator. Zarzucał też rażące naruszenie art. 183 § 1 i art. 188 w związku z art. 28 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że wraz z pierwszą skargą w sprawie włączył się do postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego, zatem służą mu prawa strony. Brak innej uprawnionej strony w postępowaniu odwoławczym nie powoduje jego bezprzedmiotowości, bowiem występuje w nim Prokurator na prawach strony. Okoliczność, że ponowne zbadanie sprawy zainicjowały wnioski gmin była znana Ministrowi, który wydając pierwsze decyzje doręczył je gminom /Prezydentowi L., Wójtowi Gminy L., Zarządowi Gminy P./ z pouczeniem o środkach zaskarżenia, a gdy pierwszy raz rozpoznawał sprawę ponownie - orzekł merytorycznie. Podniósł też, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 29 maja 2002r. wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
W odpowiedziach na skargi Minister wniósł o ich oddalenie i wskazał, że Prokurator mając świadomość, że postępowania toczą się na wniosek organów gmin nie zgłosił jednak swego uczestnictwa w sprawach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który rozpoznawał sprawę na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. nr 153 z 2002r., poz.1271/ połączył skargi Ministra na wymienione wyżej decyzje do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2004r. odrzucił skargi. W uzasadnieniu wskazał, że skoro Prokurator, jak sam twierdzi w skardze, wstąpił do postępowania administracyjnego, to działał na prawach strony i obowiązywał go 30 dniowy termin do wniesienia skargi. Termin ten nie został zachowany, zatem skargi jako wniesione z uchybieniem terminu zostały odrzucone.
Prokurator Okręgowy wniósł skargę kasacyjną od postanowienia WSA. W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie zgłaszał swego udziału w którymkolwiek z postępowań administracyjnych, zatem przysługiwał mu 6 miesięczny termin do wniesienia skargi przewidziany art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002r., poz.1270, dalej zwane p.p.s.a./.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2005r. /sygn. akt. II GSK 3/05/ uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wskazał, że udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym należy do kategorii obiektywnych. Udział ten jest kwestią jego woli. To prokurator decyduje czy weźmie udział w konkretnym postępowaniu w całości albo w określonym jego stadium. Nie można przyjąć udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym z tego tylko powodu, że brał on udział w poprzedzającym je postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym wydano wyrok kasacyjny. Aby wymagać od prokuratora zachowania terminu do wniesienia skargi przewidzianego dla strony postępowania trzeba wykazać, że brał on udział w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano decyzję zaskarżoną następnie przez prokuratora do sądu administracyjnego. Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym musi być wyraźny i oczywisty i nie można go co do zasady domniemywać. W sprawie niniejszej taki udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym nie został wykazany, zatem obowiązywał go 6 miesięczny termin do wniesienia skargi - przewidziany dla prokuratora art.35 ust. 2 ustawy o NSA, a nie termin 30 dniowy z art. 35 ust. 1 tej ustawy – przewidziany dla strony.
Rozpoznając ponownie skargi Prokuratora Okręgowego w L. na wymienione niżej decyzje Ministra dnia [...]listopada 2002r.
1/ nr [...],
2/ nr [...],
3/ nr [...],
4/ nr [...],
5/ nr [...],
6/ nr [...],
7/ nr [...],
8/ nr [...],
o umorzeniu postępowań o ponowne rozpoznanie sprawy
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r., poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc m.in. kontrolę decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.
Badając pod tym kątem zaskarżone decyzje Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc nieuzasadniona.
W ocenie Sądu przy wydawaniu zaskarżonych decyzji ministra nie doszło, jak to zarzucał Prokurator Okręgowy, do naruszenia art. 138 § 1 p. 3 k.p.a. i 127 § 3 k.p.a. ani też do naruszenia art. 183 § 1 i 188 w związku z art. 28 k.p.a. ani do naruszenia art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, art. 153 p.p.s.a. i art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
I. Art.183 § 1 k.p.a. przyznaje prokuratorowi prawo udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego, a art. 188 k.p.a. stanowi, że w takim przypadku prokuratorowi służą prawa strony.
W sprawie niniejszej po ostatnim wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2005r. nie ulega wątpliwości, że prokurator z prawa tego nie skorzystał, nie wstąpił nigdy do postępowania administracyjnego i nie uczestniczył w nim na prawach strony w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie było zgodne z prawem. Prokurator działając w trybie art. 35 ust. 2 ustawy o NSA zaskarżył jedynie decyzje Ministra do Naczelnego Sądu Administracyjnego i uczestniczył w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy sprawa była rozpoznawana przez NSA po raz pierwszy i po uwzględnieniu rewizji nadzwyczajnej - po raz drugi. W wyroku z 4 kwietnia 2005r. NSA w wyroku z 4 kwietnia 2005r. wyjaśnił, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie jest tożsame z uczestnictwem w późniejszym postępowaniu administracyjnym toczącym się po uchyleniu zaskarżonej decyzji.
W sprawie niniejszej w ponownym postępowaniu administracyjnym przed Ministrem prokurator nie uczestniczył, nie zadeklarował wstąpienia do postępowania, nie podejmował w nim żadnych czynności, a NSA przesądził, że w postępowaniu administracyjnym prokurator nie uczestniczył na prawach strony. Do prokuratora w sprawie niniejszej nie znajdują więc w ogóle zastosowania art. 183 § 1 k.p.a. ani 188 k.p.a. , bowiem ze swoich uprawnień prokurator nie skorzystał.
II. Jest niesporne, że wszystkie wnioski o ponowne rozpoznanie spraw o ustalenie opłat eksploatacyjnych za wydobycie kopalin w III i IV kwartale 1997r. pochodziły od organów gmin, na których terenie znajdowały się złoża. Jest też niesporne, że nie były to sprawy o podwyższenie opłat eksploatacyjnych, w których na mocy art.84 ust.5 i ust.8 ustawy p.g.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosków, gminy mogły zgłosić swój udział.
Od wielu już lat wykształciła się jednolita linia w orzecznictwie NSA, że gminy mają jedynie interes faktyczny w ustalaniu jak najwyższych opłat eksploatacyjnych. Ten interes faktyczny nie jest jednak źródłem interesu prawnego gmin w sprawach o ustalenie wysokości opłat eksploatacyjnych. Sprawy ustalenia wysokości opłat nie dotyczą więc interesu prawnego gmin i gminy nie są stronami postępowania administracyjnego w sprawach ustalenia opłat eksploatacyjnych. Ostatnio stanowisko to potwierdził NSA w wyroku z dnia 20 kwietnia 2005r. /II GSK 37/05/, w którego obszernym uzasadnieniu wyjaśnił, że ustalenie wysokości opłat jest działaniem zastrzeżonym dla organu koncesyjnego, wyłączonym z kompetencji innych podmiotów, a gmina nie uczestniczy w tym postępowaniu jako strona, gdyż nie dotyczy ono jej interesu prawnego.
W sprawie niniejszej Prokurator do żadnego z omawianych postępowań administracyjnych nie wstąpił w ogóle, a w szczególności nie wstąpił w czasie rozpatrywania spraw w I instancji, co uprawniałoby go do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie spraw. Prokurator nie działał więc w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Wnioski o ponowne rozpoznanie pochodziły od organów gmin, a więc od podmiotów nieuprawnionych do ich złożenia. Doszło do sytuacji, w której postępowania o ponowne rozpoznanie spraw zostało zainicjowane i prowadzone tylko przez podmioty nie będące stronami i nie mające legitymacji do działania w tych postępowaniach. W sytuacji wniesienia odwołania od decyzji /wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy/ przez podmiot nie będący stroną, postępowanie wywołane tym wnioskiem podlega umorzeniu /por. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999r. OPS16/98, ONSA 4/99 poz. 119/. W tym stanie rzeczy umorzenie postępowań wszczętych z wniosków organów gmin nie będących stronami było zasadniczo prawidłowe.
III. Pozostaje do rozważenia ostatni zarzut skargi - naruszenia art. 30 cytowanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 153 p.p.s.a.
Należy wskazać, że art.30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ustanawiał związanie organu oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia sądu. Związanie to trwa w obecnie obowiązującym stanie prawnym z uwagi na treść art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100 (który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie), wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Również obecnie obowiązująca ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi w art. 153 /p.p.s.a./, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Jak wynika z przedstawionego wyżej toku sprawy wyrok NSA z 29 maja 2002r. zawierający ocenę prawną i wytyczne co do dalszego postępowania zapadł w wyniku wniesienia skargi przez Prokuratora Okręgowego na decyzje Ministra z [...] stycznia 1999r. i [...] lutego 1999r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał sprawę merytorycznie, uchylił zaskarżone decyzje /tylko II instancji/, dokonał oceny prawnej i dał wskazówki co do postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny określił kierunek działania Ministra przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego wiąże w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.
Należy jednak wskazać, że NSA nie odnosił się w ogóle do kwestii legitymacji procesowej gmin do zaskarżenia decyzji Ministra, wspomnianych kwestii formalnoprawnych nie rozważał również rozpoznający rewizję nadzwyczajną Sąd Najwyższy w swym orzeczeniu z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt III RN 190/00.
Rozważyć więc należy czy zawarta w wyroku NSA z 29 maja 2002r. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą bezwzględnie i w każdej sytuacji organ oraz sąd administracyjny oceniający późniejszą decyzję organu.
Rozpatrując to zagadnienie Sąd przyjął, że przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotniej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie.
Należy przyjąć, iż ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego stosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Natomiast wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materialne dowodowym lub innych uchybień procesowych (tak również /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." Zakamycze 2005, s. 345).
Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (vide: T. Woś /w:/ "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, s. 473 i powołany tam wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1177/97).
W ocenie Sądu dla organu administracyjnego ponownie rozpatrującego sprawę charakter wiążący ma wyłącznie ocena prawna sądu administracyjnego, której logiczną konsekwencją było pozbawienie mocy wiążącej zaskarżonego aktu lub czynności i która to ocena zdeterminowała stanowisko sądu administracyjnego w rozpatrywanej sprawie.
W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia tezy, że w przypadku dokonania przez NSA wyłącznie wykładni przepisów prawa materialnego (tj. wyrażenia oceny prawnej w zakresie wykładni samego prawa materialnego) i dokonania wskazań, co do dalszych czynności w tym zakresie, organy administracji pozbawione są możliwości uwzględnienia okoliczności faktycznych nie będących przedmiotem wcześniejszych rozważań i oceny sądu, a w konsekwencji zastosowania przepisów postępowania administracyjnego, celem wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.
Z orzeczenia NSA z dnia 29 maja 2002 r. i z poprzedzającego je orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2002 r. – nie wynika, iż sądy te wyraziły ocenę prawną i uznały, że organy gmin składające środki zaskarżenia od decyzji wydanej w I instancji mają przymiot strony w postępowaniu w sprawie wymierzenia opłat eksploatacyjnych.
Gdy sprawy po wyroku NSA z 29 maja 2002r. wróciły do ponownego rozpoznania przez Ministra powstał problem "inicjatora" tych postępowań. Gminy nie mając interesu prawnego nie mogły być stronami postępowań administracyjnych o ustalenie opłaty eksploatacyjnej ani nie mogły skutecznie składać wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Postępowania II instancji toczyłoby się więc z wniosków nie będących stronami i nieuprawnionych do ich zainicjowania organów gmin.
Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. W sprawie niniejszej do żadnej z tych okoliczności nie doszło, ale w ocenie Sądu w kwestii statusu gmin w tym postępowaniu związanie oceną prawną NSA w ogóle nie powstało, gdyż oceny tej w ogóle nie było. Organ nie mógł być zatem związany oceną prawną w kwestii, która tej ocenie prawnej w ogóle nie była poddawana.
W sprawie niniejszej przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ stwierdziła nie braną wcześniej pod uwagę przez SN i NSA okoliczność, że odwołania /wnioski o ponowne rozpoznanie/ wniosły podmioty /organy gminy/ nie będące stronami postępowania i nie mające legitymacji do uczestniczenia w nim.
W tym stanie rzeczy brak podstaw do przyjęcia, iż skoro NSA poddał ocenie prawnej wyłącznie przepisy prawa materialnego, to tym samym uznał, iż nie mogą zachodzić jakiekolwiek przeciwwskazania (wady) o charakterze formalnoprawnym (proceduralnym), które nakazywałyby wydanie innego rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena sądu jest dla organu wiążąca tylko wtedy, gdy dana kwestia (np. zarzut braku przymiotu strony) była przedmiotem rozważań sądu orzekającego w sprawie i okoliczność ta znalazła swój wyraz w uzasadnieniu orzeczenia sądu, albo w inny sposób w aktach sprawy (podobnie na gruncie przepisów k.p.c. /w:/ A. Góra-Błaszczykowska "Apelacja. Zażalenie. Art. 367-398 k.p.c. (z wyjątkiem kasacji). Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 65-66).
W uzasadnieniu orzeczenia z dnia 29 maja 2002 r., Naczelny Sąd Administracyjny określił kierunek działania Ministra przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując przy tym wyłącznie oceny prawnej przepisów prawa materialnego, a więc ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze. Jednakże NSA w swym wyroku w ogóle nie odniósł się do kwestii procesowych, poprzedzających merytoryczne rozpatrzenie sprawy, w tym w szczególności do kwestii legitymacji procesowej podmiotów, które złożyły środki zaskarżenia .
W tej sytuacji należy przyjąć, iż Minister wydając zaskarżone decyzje z dnia [...] listopada 2002 r. nie dopuścił się naruszenia obowiązującego wówczas przepisu art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelny Sądzie Administracyjnym, albowiem nie dokonał oceny formalnoprawnej wbrew wytycznym sądu administracyjnego orzekającego w sprawie, gdyż ten w ogóle nie wypowiedział się w zakresie legitymacji procesowej organów samorządowych.
W konsekwencji należy przyjąć, iż skoro Minister prawidłowo stwierdził, że podmioty (organy samorządu terytorialnego), które wniosły środki zaskarżenia od decyzji Ministra ustalających opłaty eksploatacyjne - nie są stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a., zobowiązany był wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji, działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.