III FSK 111/24

III FSK 111/24 - Postanowienie S NSA
Data orzeczenia
2025-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marian Wolanin /przewodniczący/
Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) /autor uzasadnienia/
Wojciech Mazur
Tomasz Zborzyński /zdanie odrebne/
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6115 Podatki od nieruchomości, w tym podatek rolny, podatek leśny oraz łączne zobowiązanie pieniężne
Hasła tematyczne
Wyłączenie sędziego
Sygn. powiązane
I SA/Gd 345/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2023-10-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Wyłączono sędziego
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 5a § 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia NSA Tomasz Zborzyński po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej wniosku X S.A. z siedzibą w [...], o zbadanie spełnienia przez sędziego NSA Annę Dalkowską wymogów niezawisłości i bezstronności w trybie art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w sprawie ze skargi kasacyjnej X S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 października 2023 r. sygn. akt I SA/Gd 345/23 w sprawie ze skargi X S.A.- z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2019 r. postanawia: wyłączyć sędziego Annę Dalkowską od rozpoznania sprawy o sygn. akt III FSK 111/24. CVS
Uzasadnienie
X S.A. z siedzibą w [...] (dawniej X S.A. z siedzibą w [...]), wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 października 2023 r. sygn. akt I SA/Gd 345/23, oddalającego skargę X S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2019 r.
Zarządzeniem z dnia 7 listopada 2024 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczył terminy rozprawy w powyższej sprawie na dzień 19 grudnia 2024 r., w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA A. Dalkowska (sprawozdawca) oraz sędziowie NSA B. Dauter i B. Woźniak.
W terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia dokonanego na podstawie art. 5a § 4 zdanie trzecie ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267; dalej: p.u.s.a.), dwóch pełnomocników skarżącej kasacyjnie Spółki, każdy w jednobrzmiących pismach z dnia 3 grudnia 2024 r., wnieśli o zbadanie spełnienia przez sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego Annę Dalkowską w sprawie o sygn. akt III FSK 111/24 wymogów niezawisłości i bezstronności oraz wyłączenie sędziego Anny Dalkowskiej od orzekania ze względu na niespełnienie wymogu niezawisłości i bezstronności w ww. sprawie.
W ocenie wnioskodawców objęta wnioskiem sędzia sprawozdawca nie spełnia konstytucyjnego, konwencyjnego oraz traktatowego standardu niezawisłości i bezstronności, w związku z tym jej udział we wskazanych postępowaniach w składzie
orzekającym będzie prowadził do naruszenia zarówno art. 45 ust. 2 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka jak i art. 47 Karty Praw Podstawowych. W tych okolicznościach złożony wniosek o wyłączenie na podstawie art. 5a p.u.s.a., jak wyjaśniono, jest konieczny z uwagi na prawo skarżącego do sądu spełniającego ww. standardy.
Zdaniem wnioskodawców okoliczności, które wskazują na brak niezawisłości i bezstronności sędzi Naczelnego Sądu Administracyjnego Anny Dalkowskiej związane są zarówno z trybem i okolicznościami jej powołania, jak i jej dotychczasową działalnością, w tym już po powołaniu na stanowisko sędziego NSA, w związku z którą nie można uznać, że nie ma wątpliwości odnośnie do jej niezawisłości i bezstronności przy orzekaniu we wskazanych sprawach.
Konkretyzując powyższe stanowisko wskazano, że wątpliwości te wynikają z następujących okoliczności:
1) do powołania sędzi Anny Dalkowskiej doszło na wniosek Krajowej Rady Sądowniczej ukształtowanej przez przepisy ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądowniczej oraz niektórych innych ustaw, w trybie przesądzającym o nielegalności powołania sędziego,
2) okoliczności powołania Anny Dalkowskiej na sędziego NSA wskazują, że to nie merytoryczne kwalifikacje i doświadczenie były powodem Jej powołania,
3) również postępowanie sędziego NSA Anny Dalkowskiej już po Jej powołaniu na sędziego NSA wskazuje na to, że przedkłada ona aktywność w administracji publicznej, a więc w organach władzy wykonawczej, nad aktywność wynikającą z pełnienia funkcji sędziego NSA. Już po powołaniu do pełnienia funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego sędzia NSA Anna Dalkowska nadal pozostawała na stanowisku podsekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości,
4) aktywność sędziego NSA Anny Dalkowskiej już po powołaniu do pełnienia funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wskazywała na to, iż realizowała aktywność orzeczniczą, ale raczej skupiła się na staraniach o uzyskanie statusu członka Krajowej Rady Sądownictwa, a po powodzeniu w tych staraniach wystąpiła o zmniejszenie wymiaru orzekania ze względu "na szczególne obciążenie obowiązkami w Krajowej Radzie Sądownictwa",
5) prokurator z Wydziału Spraw Wewnętrznych Prokuratury Krajowej, po rozpoznaniu zawiadomienia [...] wszczął w dniu 11 czerwca 2024 r. śledztwo w sprawie przekroczenia uprawnień i działania na szkodę interesu publicznego w celu osiągnięcia korzyści osobistej przez 20 sędziów członków KRS w okresie od 2017 r., tj. o czyn z art. 231 § 1 i 2 k.k. (nadużycie uprawnień przez funkcjonariusza), o czym poinformowała w mediach społecznościowych Prokuratura Krajowa. Osoby wskazane w zawiadomieniu, w tym sędzia NSA Anna Dalkowska, byli funkcjonariuszami publicznymi i podejmowali działania sprzeczne z prawem, co może w konsekwencji skutkować odpowiedzialnością karną z art. 231 kodeksu karnego,
6) sędzia NSA Anna Dalkowska była zagorzałą obrończynią "reform" PiS w sądach przed TSUE. To ona miała stać za rezygnacją z funkcji prezesa największego sądu w Polsce - Sądu Okręgowego w [...] – J. B., jak również domagała się dymisji wiceprezes Sądu Rejonowego w [...] A. K.- sędzia nie zgodziła się na areszt dla uczestnika manifestacji Strajku Kobiet, który uderzył księdza.
Natomiast w motywach złożonych jednobrzmiących wniosków podniesiono, w odniesieniu do ww. zgłaszanych wątpliwości, że: w szczególności, w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 8 listopada 2021 r., w sprawie ze skarg nr 49868/19 i 57511/19 (Dolińska-Ficek i Ozimek przeciwko Polsce) wyraźnie wskazano to, że w tamtej sprawie "powołanie [w tamtej sprawie chodziło o legalność powołania sędziów do Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego] nastąpiło na podstawie rekomendacji KRS, w kształcie nadanym jej ustawą nowelizującą z 2017r., tj. organu, który nie dawał już wystarczających gwarancji niezależności od władzy ustawodawczej lub wykonawczej". Wynika z tego jednoznacznie, że zdaniem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka Krajowa Rada Sądownictwa "w kształcie nadanym jej ustawą nowelizującą z 2017 r.", tzn. Krajowa Rada Sądownictwa w kształcie, w którym przeprowadzono procedurę skutkującą powołaniem Anny Dalkowskiej na sędziego NSA, nie spełnia standardów, które pozwalałyby uznać to powołanie za legalne. Z kolei w wyroku Wielkiej Izby Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 grudnia 2023 r. w sprawie C-718/21 potwierdzono stanowisko wyrażone w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 8 listopada 2021 r. Odwołując się m.in. do tego wyroku, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdził, że "rozpatrywane łącznie wszystkie elementy zarówno systemowe, jak i dotyczące konkretnych okoliczności faktycznych, o których mowa w pkt 47–57 niniejszego wyroku z jednej strony i w pkt 62–76 tego wyroku z drugiej strony, które charakteryzowały powołanie do Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych trzech sędziów tworzących organ odsyłający w niniejszej sprawie, skutkują tym, że ten organ nie ma statusu niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy w rozumieniu art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 akapit drugi karty praw podstawowych. Całokształt owych elementów może bowiem budzić w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niepodatności zainteresowanych i składu orzekającego, w którym zasiadają, na czynniki zewnętrzne, w szczególności bezpośrednie lub pośrednie wpływy krajowej władzy ustawodawczej i wykonawczej, oraz co do ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów. Tego rodzaju elementy mogą prowadzić do braku widocznych oznak niezawisłości lub bezstronności tych sędziów i tego organu, co mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w tych jednostkach w społeczeństwie demokratycznym i w państwie prawnym." (pkt 77 wyroku). Tak samo ocenił tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 października 2024., III FSK 605/24, o wyłączeniu sędziego NSA Anny Dalkowskiej od orzekania w sprawie III FSK 605/24; Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w nim, że "sędziowie powołani przy udziale tej Krajowej Rady Sądownictwa nie dają gwarancji niezawisłości i bezstronności (punkt 77 wyroku).".
Podkreślono nadto, iż przed powołaniem na sędziego NSA Anna Dalkowska nie miała jakiegokolwiek doświadczenia w pracy ani sędziego sądu administracyjnego, ani nawet asesora sądowego sądu administracyjnego. W wcześniejszym konkursie na stanowisko sędziego sądu administracyjnego, w którym Anna Dalkowska wzięła udział, tzn. w konkursie, który odbył się w 2012 r., nie uzyskała akceptacji Krajowej Rady Sądownictwa. Podkreślenia wymaga, że w tamtym postępowaniu konkursowym kwalifikacje Anny Dalkowskiego zostały ocenione niżej niż kwalifikacje referendarza sądowego w wojewódzkim sądzie administracyjnym - (okoliczności przytoczone w postanowieniu NSA z dnia 7 października 2024., III FSK 605/24). Anna Dalkowska legitymowała się natomiast pracą w Ministerstwie Sprawiedliwości (na zasadzie delegowania od dnia 1 lutego 2017 r.). W Ministerstwie Sprawiedliwości Anna Dalkowska pełniła w latach 2018-2019 funkcję dyrektora Departamentu Wykonania Orzeczeń i Probacji, a następnie od 2019 r. funkcję podsekretarza stanu.
Faktem znanym notoryjnie, zdaniem wnioskodawcy pozostaje to, że Ministerstwo Sprawiedliwości - i to właśnie w okresie, w którym pracowała w nim Anna Dalkowska - było projektodawcą zmian legislacyjnych w zakresie ukształtowania podmiotowego Krajowej Rady Sądownictwa; a jak wykazuje ww. orzecznictwo europejskie – zmiany te godziły w standardy prawa do sądu, w tym w szczególności w zakresie gwarancji niezawisłości sędziów. Kandydatura Anny Dalkowskiej została wybrana przez Krajową Radę Sądownictwa pomimo tego, że pozostałe kandydatury w tym samym konkursie przedstawiały lepsze kwalifikacje do pełnienia funkcji sędziego sądu administracyjnego. Przykładowo, kandydujący w tym samym konkursie M. O. w latach 2005-2007 zajmował stanowisko asesora sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w [...], a od 2007 był sędzią w tym Sądzie. Postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 października 2007 r. został powołany do pełnienia urzędu sędziego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w [...] (w Wydziale I tego Sądu). Od 1 września 2013 r. był delegowany do pełnienia czynności sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Izby Finansowej, gdzie początkowo orzekał w wymiarze 1 sesji w miesiącu, a od 1 kwietnia 2016 r. w pełnym wymiarze. Z kolei W. S. zajmował w latach 2004-2007 stanowisko asesora sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w [...], a od 2007 jest sędzią w tym Sądzie, przy czym jednocześnie był później prezesem tego Sądu. Był również delegowany do pełnienia czynności sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W przypadku tej kandydatury należy zwrócić uwagę na doświadczenie naukowe w dziedzinie prawa finansowego i podatkowego, a więc na doświadczenie odpowiednie do orzekania w Izbie Finansowej NSA; jakkolwiek zaś Anna Dalkowska również dysponowała doświadczeniem naukowym w dziedzinie prawa, to jednak nie dotyczyło ono w ogóle prawa finansowego czy podatkowego. Anna Dalkowska uzyskała awans na sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego z poziomu sędziego sądu rejonowego, a więc z pominięciem szczebli kariery zawodowego sędziego. Powyższe wskazuje, że realnym powodem wyboru kandydatury Anny Dalkowskiej na dwa stanowiska sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego - w Izbie Finansowej (obwieszczone w Monitorze Polskim z 2018 r., poz. 634) nie były względy merytoryczne związane z fachowością orzekania w sprawach finansowych i podatkowych.
Zaznaczono także, iż istnieją podstawy do stwierdzenia, że o wyborze kandydatury Anny Dalkowskiej przesądziło jej zaangażowanie w prace Ministerstwa Sprawiedliwości. Prace tego Ministerstwa doprowadziły do takiego ukształtowania składu Krajowej Rady Sądownictwa, że w orzecznictwie europejskim podważono legalność powołań sędziowskich w konkursach przeprowadzonych przez ten skład Krajowej Rady Sądownictwa. Jednocześnie to akurat w tym składzie Krajowa Rada Sądownictwa - pomimo braku doświadczenia w orzekaniu w sprawach finansowych i podatkowych oraz pomimo tego, że co najmniej dwie inne kandydatury mogły pochwalić się w tym zakresie znacznie lepszymi kwalifikacjami - dokonała wyboru kandydatury Anny Dalkowskiej. Można zatem przyjąć, że wpływ Ministerstwa Sprawiedliwości był decydujący dla wyboru kandydatury Anny Dalkowskiej na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Powołując się na okoliczność postępowania sędziego NSA Anny Dalkowskiej już po Jej powołaniu na sędziego NSA zaznaczono, że przedkłada ona aktywność w administracji publicznej, a więc w organach władzy wykonawczej, nad aktywność wynikającą z pełnienia funkcji sędziego NSA skoro po powołaniu do pełnienia funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego sędzia NSA Anna Dalkowska nadal pozostawała na stanowisku podsekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości. Dodano nadto, iż już po powołaniu do pełnienia funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego aktywność sędziego NSA Anny Dalkowskiej nie wskazywała na to, iż realizowała aktywność orzeczniczą, ale raczej skupiła się na staraniach o uzyskanie statusu członka Krajowej Rady Sądownictwa, a po powodzeniu w tych staraniach wystąpiła o zmniejszenie wymiaru orzekania ze względu "na szczególne obciążenie obowiązkami w Krajowej Radzie Sądownictwa" - co potwierdzono postanowieniem NSA z dnia 7 października 2024., III FSK 605/24, w którym postanowiono wyłączyć sędziego Annę Dalkowską od rozpoznania sprawy III FSK 605/24 .
Ograniczenie aktywności orzeczniczej na rzecz aktywności w pracach Krajowej Rady Sądownictwa, zdaniem wnioskodawcy, jest znamienne tym bardziej w kontekście tego, że wcześniej Anna Dalkowska nie uzyskała doświadczenia w zakresie prawa finansowego i podatkowego, w tym w szczególności nie było to doświadczenie orzecznicze. Sędzia NSA Anna Dalkowska, jak zaznaczono, nie była zatem zainteresowana, aby to doświadczenie nabyć, co w świetle konstytucyjnego prawa do sądu budzi istotne zastrzeżenia co do jej zdolności do orzekania w Izbie Finansowej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ograniczenie aktywności orzeczniczej na rzecz aktywności w pracach Krajowej Rady Sądownictwa jest znamienne również w kontekście tego, że chodzi o organ, którego status jest w orzecznictwie europejskim kwestionowany w świetle prawa unijnego i międzynarodowego; podkreślenia wymaga, że status tego organu nie może być akceptowany również na gruncie Konstytucji RP, w tym zwłaszcza na gruncie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
Przypomniano również o tym, iż prokurator z Wydziału Spraw Wewnętrznych Prokuratury Krajowej, po rozpoznaniu zawiadomienia [...] wszczął w dniu 11 czerwca 2024 r. śledztwo w sprawie przekroczenia uprawnień i działania na szkodę interesu publicznego w celu osiągnięcia korzyści osobistej przez 20 sędziów członków KRS w okresie od 2017 r., tj. o czyn z art. 231 § 1 i 2 k.k. (nadużycie uprawnień przez funkcjonariusza) - w tym i sędziego NSA Anny Dalkowskiej, co może w konsekwencji skutkować odpowiedzialnością karną z art. 231 k.k.
Natomiast reasumując wykazano, że przebieg kariery zawodowej Anny Dalkowskiej oraz okoliczności towarzyszące jej wyborowi na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i działania podejmowane po jej powołaniu na to stanowisko, wskazują na to, że w okolicznościach danej sprawy i z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy, może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy. Oprócz tego, że wybór kandydatury Anny Dalkowskiej został dokonany przez Krajową Radę Sądownictwa w składzie, który daje podstawę do tego, aby traktować powołania dokonane przez tak ukształtowany organ jako nielegalne, to również wybór kandydatury Anny Dalkowskiej dokonany przez tak ukształtowaną podmiotowo Krajową Radę Sądownictwa był motywowany nie względami merytorycznymi. Uzasadnione jest przypuszczenie, że zasadniczym kryterium wyboru tej kandydatury okazało się właśnie zaangażowanie w prace Ministerstwa Sprawiedliwości i to, że skład osobowy Krajowej Rady Sądownictwa został ukształtowany w sposób wskazujący na jego zależność od opcji politycznej kształtującej jednocześnie ówczesny skład osobowy Ministerstwa Sprawiedliwości. Okoliczności te stanowią dostateczne uzasadnienie dla stwierdzenia, że właśnie aktywność Anny Dalkowskiej w organie władzy wykonawczej przesądziła o wyborze Jej kandydatury w konkursie na sędziego NSA. Zwrócono uwagę na to, że już po powołaniu na sędziego NSA Anna Dalkowska silniej niż w aktywność orzeczniczą angażowała się w inną działalność, tzn. w prace Krajowej Rady Sądownictwa, która wciąż pozostaje organem budzącym co najmniej wątpliwości z punktu widzenia legalności działania i Ministerstwa Sprawiedliwości (tj. organu władzy wykonawczej). Zwłaszcza ta druga aktywność może wskazywać na brak niezawisłości oraz bezstronności; wystarczy w tym miejscu wskazać na art. 10 Konstytucji RP, tzn. na odrębność i niezależność władzy sądowniczej od władzy wykonawczej, a o tę odrębność i o niezależność trudno w przypadku nieustannego przenikania się działalności orzeczniczej i działalności sędziego NSA Anny Dalkowskiej w organach władzy wykonawczej. Biorąc do tego pod uwagę, że chodzi akurat o sprawę spółki, w której dominującą pozycję ma [...], istnieją podstawy do wyłączenia sędziego NSA Anny Dalkowskiej w trybie art. 5a p.u.s.a. od orzekania w przedmiotowej sprawie – zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, że nawet w przypadku uznania argumentów Spółki podnoszonych w skardze kasacyjnej, nie będzie zainteresowana wydaniem korzystnego rozstrzygnięcia, chociażby z uwagi na [...] Spółki (sędzia Anna Dalkowska była mocno związana z opcją polityczną dominującą w organach władzy wykonawczej przed 13 grudnia 2023 r.).
Przywołując we wnioskach motywy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2024 r., sygn. akt III FSK 605/24, wykazano, że wpływ organu władzy wykonawczej - Ministra Sprawiedliwości (członek Rady Ministrów oraz członek Krajowej Rady Sądownictwa) był w istocie realnym i decydującym czynnikiem determinującym przedstawienie jej kandydatury do powołania do pełnienia funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy czym sędzia Anna Dalkowska łamiąc wcześniejsze deklaracje poddawała się temu wpływowi już po objęciu funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie rezygnując przez ponad dwa miesiące z relacji zależności służbowej z Ministrem Sprawiedliwości. W tej sytuacji stwierdzić należało, że w sprawie objętej wnioskiem spełnione zostały przesłanki określone w art. 5a § 1 p.u.s.a. do wyłączenia sędzi Anny Dalkowskiej od udziału w postępowaniach opisanych w złożonych wnioskach.
W piśmie z dnia 20 grudnia 2024 r. na podstawie art. 5a § 11 p.u.s.a. sędzia Anna Dalkowska przedstawiła stanowisko w sprawie wniosków X S.A w [...] w sprawie zbadania spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności. Na podstawie art. 5a § 6 p.u.s.a. wniosła o odrzucenie wniosków w sprawie zbadania spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności w trybie art. 5a i nast. p.u.s.a. z uwagi na jego braki formalne, bowiem Wnioskodawca nie wykazał dowodów potwierdzających istnienie przesłanek pozytywnych wyłączenia sędziego w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej o sygn. akt III FSK 458/23 oraz nie wykazał jakiegokolwiek związku pomiędzy okolicznościami, które przywołał na poparcie swoich twierdzeń z okolicznościami sprawy jak i okolicznościami dotyczącymi skarżącej kasacyjnie spółki X S.A. w [...] w sprawie III FSK 111/24 z charakterem sprawy.
Jednocześnie Sędzia Anna Dalkowska oświadczyła, że nie zachodzą żadne okoliczności, które mogłyby świadczyć o braku jej bezstronności w realiach tej sprawy jak też brak jest jakichkolwiek podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku. Oświadczyła nadto, że nigdy nie była członkiem żadnej grupy politycznej, a powołanie jej przez Prezydenta RP na urząd sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego nastąpiło wskutek obiektywnej i transparentnej procedury konkursowej przed Krajową Radą Sądownictwa, posiadającą demokratyczny mandat Narodu mający swe źródło w konstytucyjnych zasadach wynikających z art. 2 i art. 4 Konstytucji RP na podstawie uchwały, która była przedmiotem kontroli przez Sąd Najwyższy z zagwarantowaniem skutecznej ochrony sądowej wszystkich członkom procedury konkursowej.
Dodatkowo na podstawie art. 125 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. wniosła o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie P 4/243 oraz przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sprawach pytań prejudycjalnych Sądu Najwyższego (postanowienie z dnia 17 października 2024 r. sygn. III CB 72/23, postanowienie z 19 sierpnia 2024 r., sygn. akt III CB 65/24) albowiem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku tych toczących się postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym i Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Uzasadniając konieczność odrzucenia wniosku o zbadanie spełnienia wymogów niezawisłości i bezstronności, sędzia Anna Dalkowska zaznaczyła, że może być on uwzględniony jedynie przy wykazaniu zindywidualizowanych okoliczności (skierowanych w stosunku do konkretnej osoby), które mogą mieć wpływ co do jego oceny w konkretnym postępowaniu. Wskazanie tych okoliczności (i przede wszystkim ich udowodnienie) spoczywa na stronie/wnioskodawcy, którzy taki wniosek składają. Jak dodała sędzia Anna Dalkowska wniosek podlegać winien odrzuceniu, ponieważ nie zawiera żadnych dowodów, które potwierdzają istnienie okoliczności uzasadniających żądanie tj. okoliczności towarzyszących powołaniu sędziego i okoliczności dotyczących postępowania sędziego po powołaniu. Uzasadnienie wniosku odnosi się wyłącznie do oceny merytorycznej uchwały Krajowej Rady Sądownictwa oraz subiektywnych ocen samego wnioskodawcy o braku wymaganych kwalifikacji sędziego do objęcia urzędu sędziego NSA. W powyższym zakresie wniosek nie zawiera żadnych dowodów. Negatywna ocena merytorycznej zasadności uchwały Krajowej Rady Sądownictwa w żadnym zakresie nie wyczerpuje ustawowej przesłanki wskazania okoliczności towarzyszących powołaniu sędziego. Wniosek nie zawiera także żadnych okoliczności dotyczących postępowania po powołaniu sędziego oraz dowodów na potwierdzenie braku spełnienia przez Niego w niniejszej sprawie przesłanek niezawisłości i bezstronności, który miałby mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto wniosek nie zawiera dowodów potwierdzających istnienie związku przyczynowego pomiędzy ewentualnymi negatywnymi przesłankami wyznaczającymi standard bezstronności tj. okolicznościami towarzyszącymi powołaniu i postępowaniu sędziego po powołaniu, a charakterem niniejszych spraw i konkretnymi cechami strony w niniejszej sprawie. Wskazane przez Wnioskodawcę okoliczności dotyczące pełnienia przez sędziego NSA w ramach delegacji do Ministerstwa Sprawiedliwości udzielonej przez Prezesa NSA funkcji Podsekretarza Stanu w okresie od 23 lutego 2021 r. do 11 kwietnia 2021r. i wykonywanie w związku z pełnioną funkcją czynności same w sobie w żadnym stopniu nie mogą stanowić okoliczności świadczących o braku bezstronności i niezawisłości ww. sędziego w niniejszej sprawie. Wskazała wśród sędziów sądów administracyjnych takie przypadki, gdy pełnili oni funkcję Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości a także takich, którzy pełnili funkcję Podsekretarzy Stanu, Sekretarzy Stanu, Dyrektorów Departamentów i Specjalistów różnej rangi w różnych Ministerstwach bezpośrednio przed objęciem urzędu.
Zatem fakt sprawowania powyższego urzędu bez wskazania żadnych dowodów na poparcie twierdzeń o braku spełnienia przesłanki niezawisłości i bezstronności w niniejszej sprawie, zdaniem sędzi, nie stanowi spełnienia warunku formalnego, o którym mowa w art. 5a § 1 p.u.s.a. Sędzia Anna Dalkowska dodała także, iż przywołane przez Wnioskodawcę okoliczności dotyczące postępowania sędziego po powołaniu, tj. reprezentacja Polski przed Trybunałami Europejskimi oraz członkowsko w Krajowej Radzie Sądownictwa i jej reprezentacja przed Trybunałami Europejskimi nie stanowią żadnych okoliczności mogących uzasadniać brak spełnienia przez sędziego przesłanki niezawisłości i bezstronności w niniejszej sprawie.
Fakt, że sędzia jest członkiem konstytucyjnego organu państwa tj. Krajowej Rady Sądownictwa nie stanowi okoliczności świadczącej o braku bezstronności w niniejszej sprawie. Wyjaśniono, że przyjęty na skutek ustawy dnia 8 grudnia 2017 r. model wyboru sędziów do Krajowej Rady Sądownictwa jest zgodny z Konstytucją RP, co potwierdziły wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn. K 5/17 i K 12/18, gdzie wskazano, że art. 9a ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 84) jest zgodny z art. 187 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w związku z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 oraz z art. 186 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jest on także zgodny ze standardami europejskimi. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że okoliczność, że organ taki jak Krajowa Rada Sądownictwa, uczestniczący w procesie powoływania sędziów, składa się w przeważającej mierze z członków wybranych przez władzę ustawodawczą, nie może sama w sobie prowadzić do powzięcia wątpliwości co do niezawisłości sędziów wyłonionych w tym procesie (zob. podobnie wyrok z dnia 9 lipca 2020 r., Land Hessen, C-272/19, EU:C:2020:535, pkt 55, 56).
Zaznaczono, że w sytuacji, gdy wniosek nie zawiera żadnego odniesienia do wymogów niezawisłości i bezstronności w zakresie okoliczności towarzyszących powołaniu ani do zachowania konkretnego sędziego po powołaniu, nie wskazuje żadnego związku przyczynowego między kwestionowanym przez Wnioskodawcę standardem bezstronności a okolicznościami niniejszym spraw i okolicznościami dotyczącymi konkretnej strony, nie wskazuje żadnych dowodów z uwzględnieniem niniejszej sprawy, a poprzestaje jedynie na wskazaniu, w ocenie Wnioskującego, nieprawidłowości powołania, tj. brak merytorycznych kwalifikacji kandydata, które to wskazanie ma charakter ogólny i subiektywny, przyjąć należy, że wniosek taki nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 5a § 5 pkt 1 p.u.s.a. Nie można skutecznie wszcząć postępowania o przeprowadzenie tzw. "testu niezawisłości" w przypadku, gdy strona w złożonym wniosku powołuje się jedynie na swoją subiektywną obawę co do nieposiadania przez sędziego cech bezstronności i niezawisłości z powodu braku w jego ocenie merytorycznych kwalifikacji, negatywnej oceny prawomocnej uchwały i powołania sędziego przez Krajową Radę Sądownictwa ukształtowaną na mocy ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. Tego rodzaju okoliczność nie może zostać uznana za dowód, o którym mowa w art. 5a § 5 pkt 2 p.u.s.a.
Na gruncie art. 5a § 1 p.u.s.a., jak podniosła sędzia Anna Dalkowska, istotne jest zatem spełnienie przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności, jedynie z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i zachowaniu po powołaniu, a nie sama zgodność tego powołania z przepisami prawa. Natomiast przez "okoliczności uzasadniające żądanie" należy rozumieć przede wszystkim okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego - a przywołanie tych okoliczności i przedstawienie dowodów jest obligatoryjne, bowiem właśnie te okoliczności stanowią o odrębności podstawy wyłączenia sędziego z art. 5a p.u.s.a. Brakiem formalnym wniosku będzie więc nieprzywołanie okoliczności związanej z powołaniem sędziego na stanowisko i nieprzedstawienie stosownych dowodów na ich poparcie. Zbadanie przez sąd administracyjny wymogów niezawisłości i bezstronności sędziego jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy strona sformułuje zarzut niespełnienia powyższych wymogów przez konkretnego sędziego i powiąże ten zarzut z konkretną okolicznością faktyczną.
Sędzia Anna Dalkowska, niezależnie od braków formalnych wniosku skutkujących koniecznością jego odrzucenia wskazała także, iż podnoszone przez Wnioskodawcę we wnioskach okoliczności nie mogą stanowić dowodu uzasadniającego żądanie. Podkreśliła, że w złożonych wnioskach powołano się jedynie na swoją subiektywną obawę co do nieposiadania przez sędziego cech bezstronności i niezawisłości z powodu negatywnej oceny Wnioskodawcy uchwały Krajowej Rady Sądownictwa. Tego rodzaju okoliczność nie może zostać uznana za dowód, o którym mowa w art. 5a § 1 p.u.s.a. Dla skuteczności zarzutu podważającego bezstronność sędziego z uwagi na procedurę powołania należy dowieść, że sędzia nie gwarantuje minimalnego standardu w tym zakresie. Niezbędne jest wykazanie realności takiego niebezpieczeństwa, a nadto związku przyczynowego między rozstrzygnięciem konkretnej sprawy a zakresem i charakterem stwierdzonych uchybień (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2023 r. III KS 59/23). W postępowaniu w sprawie badania przesłanek bezstronności należy wykazać in concreto, że z uwagi na dające się zidentyfikować okoliczności związane z powołaniem danego sędziego do sądu, istnieją tego rodzaju wątpliwości, iż sąd w składzie którego zasiada taki sędzia jest sądem nienależycie obsadzonym (zob. postanowienia SN z dnia 27.06.2023 r., II KO 121/22, LEX nr 3576674, z dnia 27.06.2023 r., II KO 121/22, LEX nr 3576674, z dnia 31 sierpnia 2022 r., II KK 85/22, Lex nr 3483634; z dnia 24 sierpnia 2022 r., III KK 216/22, LEX nr 3483017; z dnia 14 marca 2023 r., I KK 9/23, LEX nr 3570576; z dnia 14 czerwca 2023 r., III KK 211/23, LEX nr 3578841).
Z kolei przez okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego należy rozumieć nie okoliczności o charakterze generalnym, odwołujące się do systemowych rozwiązań procesu powoływania sędziów (a zatem w istocie okoliczności dotyczące sposobu ich powołania), lecz indywidualne okoliczności powołania, odnoszące się do konkretnego sędziego objętego wnioskiem o przeprowadzenie tzw. testu niezawisłości i bezstronności - postanowienie SN z 11.07.2024 r., III CB 49/24, LEX nr 3736032.
Skoro w założeniu ustawodawcy przedmiotowy wniosek ma zmierzać do stwierdzenia niespełnienia przez sędziego wymogów (naruszenia standardu) niezawisłości i bezstronności w konkretnej sprawie, to należy stwierdzić, iż nie wystarczy przytoczenie okoliczności towarzyszących powołaniu danego sędziego (w tym ewentualnych wadliwości procedury nominacyjnej) i jego postępowania po powołaniu (w szczególności czynności jurysdykcyjnych, oświadczeń i wypowiedzi w sferze publicznej), które mogą wywoływać uzasadnione wątpliwości co do spełnienia przez niego wymagań niezawisłości i bezstronności, ale konieczne jest także wskazanie okoliczności świadczących o tym, że deficyt ten może oddziaływać na wynik konkretnej sprawy, z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy.
Na marginesie, sędzia Anna Dalkowska podkreśliła, że pełnomocnik Wnioskodawcy wielokrotnie występował w sprawach przez Naczelnym Sądem Administracyjnym w składzie którego ww. uczestniczyła i nie zgłaszał żadnych wniosków oraz wątpliwości co do Jej bezstronności z uwagi na okoliczności dotyczące powołania i postępowania po powołaniu, co tym bardziej wskazuje na fakt, że Wnioskodawca w tych konkretnych sprawach kwestionując standard bezstronności nie wskazuje jednak żadnych dowodów na jego istnienie w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy. Dlatego też podkreślono, iż wniosek w tej sprawie zawiera braki formalne o których stanowi art. 5a § 5 p.u.s.a. i winien zostać odrzucony na podstawie art. 5a § 6 p.u.s.a.
Niezależnie od braków formalnych wniosku (złożonego w dwóch jednobrzmiących pismach) skutkujących koniecznością jego odrzucenia, sędzia Anna Dalkowska zaznaczyła, że podnoszone przez Wnioskodawcę we wnioskach okoliczności nie mogą stanowić dowodu uzasadniającego żądanie. Wyjaśniono bowiem, że strona w złożonym wniosku powołuje się jedynie na swoją subiektywną obawę co do nieposiadania przez sędziego cech bezstronności i niezawisłości z powodu powołania sędziego przez Krajową Radę Sądownictwa ukształtowaną na mocy ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. Tego rodzaju okoliczność nie może zostać uznana za dowód, o którym mowa w art. 5a § 5 pkt 2 p.u.s.a. Dla skuteczności zarzutu podważającego bezstronność sędziego z uwagi na procedurę powołania konieczne jest dowiedzenie, że sędzia nie gwarantuje minimalnego standardu w tym zakresie. Niezbędne jest wykazanie realności takiego niebezpieczeństwa, a nadto związku przyczynowego między rozstrzygnięciem konkretnej sprawy a zakresem i charakterem stwierdzonych uchybień (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2023 r. III KS 59/23).
Sędzia Anna Dalkowska dodatkowo podkreśliła, że w uchwale siedmiu sędziów z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt I KZP 2/22, LEX nr 3348360, Sąd Najwyższy stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia a priori, że każdy sędzia, który uzyskał nominację w następstwie brania udziału w konkursie przed Krajową Radą Sądownictwa po 17 stycznia 2018 r. nie spełnia minimalnego standardu bezstronności (zob. także postanowienia SN: z dnia 31 sierpnia 2022 r., II KK 85/22, Lex nr 3483634; z dnia 24 sierpnia 2022 r., III KK 216/22, LEX nr 3483017; z dnia 14 marca 2023 r., I KK 9/23, LEX nr 3570576; z dnia 14 czerwca 2023 r., III KK 211/23, LEX nr 3578841). W postępowaniu w sprawie badania przesłanek bezstronności należy wykazać in concreto, że z uwagi na dające się zidentyfikować okoliczności związane z powołaniem danego sędziego do sądu, istnieją tego rodzaju wątpliwości, iż sąd w składzie którego zasiada taki sędzia jest sądem nienależycie obsadzonym. Ponadto dodała, że to, iż sędzia jest członkiem konstytucyjnego organu państwa tj. Krajowej Rady Sądownictwa, nie stanowi okoliczności świadczącej o brak bezstronności w niniejszej sprawie. Przyjęty na skutek ustawy z dnia 8 grudnia 2017r. model wyboru sędziów do Krajowej Rady Sądownictwa jest zgodny z Konstytucją RP, co potwierdziły wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn.. K 5/17 i K 12/18, gdzie wskazano, że art. 9a ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 84) jest zgodny z art. 187 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w związku z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 oraz z art. 186 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jest on także zgodny ze standardami europejskimi. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że okoliczność, że organ taki jak krajowa rada sądownicza, uczestniczący w procesie powoływania sędziów, składa się w przeważającej mierze z członków wybranych przez władzę ustawodawczą, nie może sama w sobie prowadzić do powzięcia wątpliwości co do niezawisłości sędziów wyłonionych w tym procesie (zob. podobnie wyrok z dnia 9 lipca 2020 r., Land Hessen, C-272/19, EU:C:2020:535, pkt 55, 56). Okoliczności towarzyszące powołaniu nie mogą być przywoływane w sposób abstrakcyjny, ale muszą być przytoczone i zaadresowane do powoływania na urząd konkretnej osoby (TSUE w sprawach: C-64/16; pkt 41; C- 619/18; pkt 57; C-791/19; pkt 57). TSUE wykreował standard oceny przesłanki bezstronności o charakterze konkretnym, wykluczając możliwość zastosowania standardu o charakterze abstrakcyjnym odnoszącym się jedynie do określonej procedury nominacyjnej (wyrok TSUE w sprawach: C-585/18 i in.; C-824/18, C-791/19; C-487/19) Powyższy standard luksemburski został zastosowany w mechanizmie "testu bezstronności" w art. 5a p.u.s.a. oraz ustawach ustrojowych dotyczących sądów powszechnych i Sądu Najwyższego.
Nadto sędzia Anna Dalkowska podkreśliła, że wykonywanie obowiązków służbowych związanych z pełnieniem funkcji Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości przed objęciem urzędu sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym reprezentowanie Polski przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w żadnym stopniu nie może stanowić dowodu braku bezstronności w niniejszej sprawie. Wskazywane natomiast przez Wnioskodawcę okoliczności dotyczące konfliktu pełnomocnika z osobami trzecimi nie mają żadnego związku z przedmiotem niniejszej sprawy. Poza tym wnioski o zbadanie wymogów bezstronności i niezawisłości sędziego zmierzają do pozaprawnej ponownej oceny merytorycznej prawomocnej uchwały Krajowej Rady Sądownictwa, której zgodność z prawem stwierdził Sąd Najwyższy oraz do niedopuszczalnej oceny merytorycznej zaprezentowanej przez Wnioskodawcę.
Naczelny Sąd Administracyjny, jak zaznaczyła sędzia Anna Dalkowska, nie jest uprawniony w postępowaniu w sprawie zbadania wymogów bezstronności i niezawisłości sędziego do merytorycznej oceny uchwał KRS i nie może przypisywać sobie konstytucyjnej kompetencji zastrzeżonej wyłącznie dla Krajowej Rady Sądownictwa. Wniosek zatem stanowi próbę obejścia konstytucyjnych kompetencji organu pod pozorem badania wymogów niezawisłości i bezstronności sędziego. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego w postępowaniu dotyczących badania wymogów niezawisłości i bezstronności sędziego nie jest dopuszczalne badanie merytorycznej poprawności uchwały KRS, merytorycznych kwalifikacji kandydata ani kryteriów którymi kierował się KRS przy jego wyborze. Zaznaczyć trzeba, że gdyby ustawodawca dopuszczał taką kompetencje dla sądu w postępowaniu na podstawie art. 5a p.u.s.a. musiałoby to wprost wynikać z ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada również kompetencji do dokonywania kontroli wyroku Sądu Najwyższego. Uchwała Krajowej Rady Sądownictwa rekomendująca Annę Dalkowską jako kandydata na urząd sędziego NSA, poddana została kontroli sądowej Sądu Najwyższego. W wyroku z dnia 10 listopada 2020 r. dotyczącym odwołania M. O. od uchwały KRS Nr [...] Sąd Najwyższy oddalił w/w odwołanie. W uzasadnieniu wskazano, że Rada zarówno w odniesieniu do odwołującego się jak i Anny Dalkowskiej zastosowała te same, transparentne i znajdujące oparcie w ustawie kryteria. Sąd Najwyższy wskazał, że wbrew twierdzeniom odwołującego się z treści uchwały nie wynika, że Rada nie dochowała wymogów określonych w art. 33 ust 1 i art. 35 ust 102 ustawy o KRS. Przeciwnie, w ocenie SN uzasadnienie zaskarżonej uchwały pozwala przyjąć, że Rada uwzględniła całą zgromadzoną dokumentację, a w szczególności ich dorobek zawodowy i kwalifikacje.
Jako pozbawione także podstaw prawnych sędzia Anna Dalkowska uznała konstruowanie mechanizmu, w którym przesłanka ustawowa tj. "okoliczności towarzyszące powołaniu" jest tożsama z "okolicznościami stanowiącymi podstawę merytorycznego wyboru przez KRS konkretnego kandydata na urząd sędziego". Taki mechanizm w istocie rzeczy prowadziłby do abstrakcyjnego teksu bezstronności, który w świetle przepisów oraz orzecznictwa sądów europejskich jest niedopuszczalny.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku doświadczenia w orzekaniu w sądzie administracyjnym w chwili powołania na urząd sędziego NSA, sędzia Anna Dalkowska wskazała, że w chwili rekomendacji na urząd sędziego NSA posiadała 24-letnie doświadczenie orzecznicze w sądzie powszechnym, 6-letni staż orzeczniczy w stosowaniu prawa administracyjnego i prawa podatkowego w Samorządowym Kolegium Odwoławczym, 4-letnie doświadczenie nabyte w ramach delegacji do Ministerstwa Sprawiedliwości, w tym doświadczenie w pełnieniu najwyższej niepolitycznej funkcji w administracji. Posiadała również tytuł naukowy doktora nauk prawnych, 27-letnie doświadczenie w pracy naukowo-dydaktycznej w uczelniach wyższych oraz dorobek naukowy w postaci 88 publikacji, w tym 4 monografii, 14 rozdziałów w książkach i 70 artykułów. Legitymowała się udziałem w ponad 50 konferencjach naukowych z wygłoszeniem referatu naukowego z zakresu prawa administracyjnego, prawa podatkowego oraz prawa cywilnego. W porównaniu do większości sędziów rekomendowanych przed 2018 r., a zwłaszcza w latach 1990 – 2010 jest to dorobek świadczący o merytorycznym przygotowaniu do powołania na urząd sędziego NSA.
Konkludując podniosła, że skoro nie jest dopuszczalne abstrakcyjne badanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności, a Wnioskodawca nie wskazał żadnych dowodów świadczących o związku z niniejszymi sprawami, to wnioski podlegają odrzuceniu. Powołane przez Wnioskodawcę dowody w postaci kopii dostępnych w internecie uchwał KRS i artykułów prasowych nie stanowią dowód braku spełnienia przez sędziego minimalnego standardu niezawisłości i bezstronności. Nie jest wystarczające przytoczenie okoliczności towarzyszących powołaniu danego sędziego (w tym ewentualnych wadliwości procedury nominacyjnej) i jego postępowania po powołaniu, które mogą wywoływać uzasadnione wątpliwości co do spełnienia przezeń wymagań niezawisłości i bezstronności, ale konieczne jest także wskazanie okoliczności świadczących o tym, że deficyt ten może oddziaływać na wynik konkretnej sprawy, z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy. Tym samym, zdaniem sędzi Anny Dalkowskiej, brak jest jakichkolwiek okoliczności towarzyszących powołaniu, które mogłyby uzasadniać brak niezawisłości i bezstronności w niniejszych sprawach skutkujących koniecznością jej wyłączenia.
Z kolei w uzasadnieniu wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie P 4/23 oraz przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie spraw dotyczących pytań prejudycjalnych Sądu Najwyższego w sprawach o sygn. akt: III CB 72/23, III CB 64/24 zaznaczono, że rozstrzygnięcie tej sprawy zależy od wyniku tych toczących się postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym i Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wyjaśniono, że postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2023 r. Sąd Najwyższy zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi o zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisów regulujących postępowanie w sprawie wymogów niezawisłości i bezstronności tj. 1. Czy art. 29 § 4 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (tj.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1904 ze zm.) w części obejmującej wyraz "wyłącznej", jest zgodny z art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej? 2. Czy art. 29 § 5 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym w części obejmującej wyrazy "okoliczności towarzyszących jego powołaniu i", jest zgodny z art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej? 3. Czy art. 29 § 5 w związku z art. 29 § 15 oraz z art. 29 § 18 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym w zakresie, w jakim dopuszczalne jest wyłączenie sędziego z powodu jakiejkolwiek okoliczności odnoszącej się do procedury powołania tego sędziego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa do pełnienia urzędu, jest zgodny z art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Mając na względzie fakt, że instytucja "testu bezstronności" w art. 5 i art. 5a p.u.s.a. została uregulowana w identycznym zakresie wskazano, że wynik niniejszego postępowania pozostaje w ścisłym związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.
Ponadto postanowieniem z dnia 17 października 2024 r. sygn. III CB 72/23 Sąd Najwyższy rozpoznając wniosek o zbadanie niezawisłości i bezstronności dotyczący jednego z sędziów, skierował pytania prejudycjalne do TSUE, w których domaga się m.in. odpowiedzi w przedmiocie czy sędzia publicznie popierający propozycje reformy prawa krajowego przygotowywane i prezentowane przez przedstawicieli władzy politycznej, dotyczące przyszłego uregulowania statusu sędziów powołanych z udziałem rady sądownictwa, której skład kwestionuje, a których efektem ma być usunięcie około trzech tysięcy sędziów ze stanowisk, na które zostali powołani w procedurze z udziałem tej rady, wbrew krajowej regulacji prawa konstytucyjnego, sam jest sędzią niezawisłym i bezstronnym w sprawie, w której ma ocenić status o jakim dotychczas wielokrotnie publicznie lub orzeczniczo się wypowiadał. Zdaniem Sądu Najwyższego, sędzia dopuszczający się przedstawionych zachowań nie spełnia kryteriów niezawisłości i bezstronności i nie jest sędzią niezależnym, a skład orzekający z udziałem takiego sędziego nie jest sądem niezależnym ustanowionym uprzednio ustawą w rozumieniu art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 2 i art. 4 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Przepisy te – z uwagi na brak stosownej regulacji krajowej wyłączenia takiego sędziego ze składu sądu - mogłyby zdaniem Sądu Najwyższego ku temu posłużyć.
Mając na względzie fakt, że jeden z członków składu orzekającego w sprawie testu bezstronności jest osobą spełniającą kryteria o których mowa w pytaniach prejudycjalnych SN istnienie ścisły związek pomiędzy orzeczeniem w niniejszej sprawie a wyrokiem TSUE.
Podniesiono również, że sędzia NSA [...] był członkiem zarządu [...], które w okresie od 2018 r. wielokrotnie podejmowało uchwały kwestionujące nie tylko obowiązujący w Rzeczypospolitej Polskiej porządek prawny i konstytucyjne organy państwa, ale także nawoływało do podważania statusu sędziów, nieuznawania wyroków Trybunału Konstytucyjnego i sądów. Stowarzyszenie wyraża stanowisko o wyższości systemu kooptacyjno-korporacyjnego w procedurze wyboru sędziów na urząd sędziego nad systemem demokratycznym, wyrażającym się w obowiązującym od grudnia 2017 r. systemie wyboru sędziowskiej części składu Krajowej Rady Sądownictwa przez polski parlament. Wskazywało fałszywy przekaz o niezgodności z konstytucją sposobu ukształtowania obecnej Krajowej Rady Sądownictwa przy zastosowaniu modelu demokratycznej reprezentacji według standardu tzw. łańcucha demokratycznej legitymacji Krajowej Rady Sądownictwa, pomijając oczywisty fakt, że wyrokiem z dnia 25 marca 2019 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził zgodność z Konstytucją RP obecnego modelu demokratycznego wyboru sędziów wybieranych w skład Krajowej Rady Sądownictwa. Natomiast zdaniem sędzi Anny Dalkowskiej obecny model wyboru sędziów do Krajowej Rady Sądownictwa wynika z zasady demokratycznego państwa i zasady suwerenności Narodu, które wymagają aby wszystkie akty wykonywania władzy państwowej – w tym także sądy i konstytucyjne organy państwa korzystały w bezpośredniego lub pośredniego mandatu Narodu. Jest to o tyle istotne w niniejszej sprawie, że sędzia NSA Anna Dalkowska, której dotyczy wniosek o zbadanie przesłanek niezależności i bezstronności na podstawie art. 5a p.u.s.a jest członkiem kwestionowanej przez [...] Krajowej Rady Sądownictwa. Stąd też sędzia Anna Dalkowska wskazała, że zachodzi konieczność zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania przez TSUE. Udzielenie bowiem przez TSUE odpowiedzi pozytywnej oznaczać będzie, że skład w niniejszej sprawie dotyczącej wymogów niezawisłości i bezstronności nie jest sądem niezależnym ustanowionym uprzednio ustawą w rozumieniu art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 2 i art. 4 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.
Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2024 r., sygn. akt III CB 65/24, Sąd Najwyższy zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi prawidłowości składu sądu z udziałem sędziów powołanych w oczywiście nietransparentnej i pozornej procedurze nominacyjnej tj. m.in. z pytaniami: Czy art. 19 ust. 1 akapit 2 Traktatu o Unii Europejskiej, interpretowany w świetle art. 47 Karty Praw Podstawowych, należy rozumieć w ten sposób, że: 1) nie jest sądem niezależnym (w tym w sprawie objętej prawem Unii Europejskiej) taki sąd, w składzie którego zasiada osoba, która: została powołana na urząd sędziego sądu krajowego ostatniej instancji (Sądu Najwyższego) w oczywiście nietransparentnej i pozornej procedurze nominacyjnej, pomijającej ocenę rzeczywistych kompetencji do wykonywania zawodu sędziego Sądu Najwyższego (szczególnie, że nigdy nie była sędzią ani w zasadzie nie wykonywała innego zawodu prawniczego), z zastosowaniem pozornego trybu odwoławczego, odbierającego samodzielność decyzyjną organowi uprawnionemu konstytucyjnie do przedstawiania wniosków o powołanie sędziów; b) została powołana w procedurze z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa nieposiadającej legitymacji demokratycznej; c) pozostaje osobiście zainteresowana potwierdzeniem prawidłowości procedury jej dotyczącej i orzeka o braku niezależności sądu jedynie na tej podstawie, że sędzia w składzie tego sądu został powołany w procedurze z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa, w skład której zgodnie z prawem krajowym wchodzą członkowie mający wymaganą legitymację demokratyczną; f) czerpie korzyści ze zmiany władzy wykonawczej, będąc członkiem organu zależnego od władzy wykonawczej.
Sędzia Anna Dalkowska podniosła, że część członków składu orzekającego w tej sprawie powołana została na urząd sędziego w ustroju niedemokratycznym bez gwarancji skutecznej ochrony sądowej, w procedurze konkursowej obowiązującej przed 2018 r., co do której Trybunał Konstytucyjny w wielu wyrokach stwierdził niezgodność procedury nominacyjnej z Konstytucją RP. Pytania prejudycjalne zatem ściśle dotyczą także ich statusu sędziego. Udzielenie odpowiedzi na powyższe pytania jest konieczne dla wyniku niniejszej sprawy, bowiem z wyroku TSUE wynikać będzie, czy skład w niniejszej sprawie dotyczącej wymogów niezawisłości i bezstronności nie jest sądem niezależnym ustanowionym uprzednio ustawą w rozumieniu art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 2 i art. 4 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Przepis art. 5a dodany został do ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2022.1259) zmieniającej nin. ustawę z dniem 15 lipca 2022 r.
Zgodnie z art. 5a § 1 p.u.s.a., dopuszczalne jest badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, na wniosek uprawnionego, o którym mowa w § 3, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy. Z kolei według art. 5a § 2 p.u.s.a., wniosek o stwierdzenie przesłanek, o których mowa w § 1, może być złożony wobec sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wyznaczonego do składu sądu rozpoznającego sprawę co do istoty lub skargę kasacyjną.
Dwa jednobrzmiące wnioski, wniesione przez dwóch (każdego z osobna) pełnomocników skarżącej kasacyjnie Spółki X S.A. z siedzibą w [...] z dnia 3 grudnia 2024 r., jak wynika z ich treści, są wnioskami złożonymi w sprawie o sygn. akt III FSK 111/24, na podstawie art. 5a § 1 i 3 p.u.s.a. i dotyczą zbadania spełnienia przez sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego – Annę Dalkowską - wymogów niezawisłości i bezstronności a w konsekwencji wniesiono o wyłączenia ww. od orzekania w powołanej sprawie ze względu na niespełnienie wymogu niezawisłości i bezstronności.
Przedmiotowe wnioski są jednobrzmiące i spełniają wymogi formalne określone w art. 5a § 5 p.u.s.a., w tym zawierają żądanie stwierdzenia, że w sprawie skarżącego zachodzą wobec sędziego NSA Anny Dalkowskiej przesłanki wskazane w art. 5a § 1 p.u.s.a. oraz przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie wraz z dowodami na ich poparcie. Okoliczności te, wskazywane przez wnioskodawcę, dotyczą powołania sędzi Anny Dalkowskiej na urząd sędziego NSA przez Krajową Radę Sądownictwa ukształtowaną w trybie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018r., poz. 3) i postępowania sędzi po powołaniu, a koncentrują się na wskazywaniu braku odpowiednich kwalifikacji merytorycznych i doświadczenia do zajmowania urzędu sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Annę Dalkowską oraz wskazywaniu okoliczności, które determinowały – w ocenie wnioskodawcy – zarówno wybór jej kandydatury przez Krajową Radę Sądownictwa, jak i postawę Anny Dalkowskiej po objęciu funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie nie skupiła się na realizowaniu aktywności orzeczniczej lecz na staraniach uzyskania statusu członka Krajowej Rady Sądowniczej z czym z kolei wiąże się zmniejszony wymiar orzekania w NSA. Wskazano również na duże zaangażowanie w prace w Ministerstwie Sprawiedliwości, które było projektodawcą zmian w Krajowej Radzie Sądowniczej i angażowanie się w poparcie dla tych zmian a także silne związanie z opcją polityczną dominującą w organach władzy wykonawczej przed 13 grudnia 2023 r.
Nie można zatem podzielić stanowiska sędzi Anny Dalkowskiej wyrażonego w piśmie z dnia 20 grudnia 2024 r., iż wnioski strony nie zawierają żadnych dowodów, które potwierdzają istnienie okoliczności uzasadniających żądanie tj. okoliczności towarzyszących powołaniu sędziego i okoliczności dotyczących postępowania sędziego po powołaniu. Treść wniosków (jednobrzmiących) przeczy również stanowisku Anny Dalkowskiej wyrażonemu w piśmie z 20 grudnia 2024 r., że nie zawierają one dowodów potwierdzających istnienie związku przyczynowego pomiędzy ewentualnymi negatywnymi przesłankami wyznaczającymi standard bezstronności tj. okolicznościami towarzyszącymi powołaniu i postępowaniu sędziego po powołaniu, a charakterem niniejszej sprawy. Niesporne jest, iż kasację wniosła Spółka, po jej [...], w której dominującą pozycję ma [...] a wskazywana wyżej aktywność sędzi Anny Dalkowskiej przed powołaniem na stanowisko sędziego NSA oraz po tym, jak zaznaczono, w organach władzy wykonawczej, stanowi okoliczność, którą należy brać pod uwagę przy wykazywanych dowodach. Niewątpliwie opisywanej aktywności sędzi Anny Dalkowskiej w ramach władzy wykonawczej nie można pominąć, również w kontekście tego, że stroną skarżącą kasacyjnie jest właśnie spółka [...], której przed [...] jej kierownictwo wykazywało [...] z uprzednią władzą wykonawczą i polityczną.
Przede wszystkim, analiza wniosków złożonych przez dwóch odrębnych pełnomocników strony skarżącej kasacyjnie, pozwala przyjąć, że jako dowody na poparcie przytoczonych przez wnioskodawcę okoliczności wskazano informacje publicznie dostępne (w sieci Internet) zawarte m.in. w materiałach sejmowych, materiałach Krajowej Rady Sądownictwa (m.in. uchwała nr [...]), orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wyrok z dnia 19 listopada 2019 r. w sprawach połączonych C-585/18, C-624/18, C-625/18, wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r. w sprawie C-718/21), orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka jak też publikacjach prasowych. Powołano się również na aktualnie już prawomocne postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2024 r. sygn. akt III FSK 605/24 gdzie postanowiono wyłączyć sędziego Annę Dalkowską od rozpoznania sprawy III FSK 605/24 a przecież wskazane tam okoliczności dotyczą powołania sędzi Anny Dalkowskiej na urząd sędziego NSA przez Krajową Radę Sądownictwa ukształtowaną w trybie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 3) i postępowania sędzi po powołaniu,
a więc są to okoliczności mające znaczenie dla niniejszego postępowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołane wyżej unormowania art. 5a p.u.s.a. wskazujące na potrzebę poparcia wniosku dowodami, nie precyzują jednak pojęcia dowodu, tym samym należy przyjąć, zgodnie z ogólnym standardem proceduralnym dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dokumentacja przedłożona przez wnioskodawcę łącznie z wnioskami spełnia te kryteria. Nastąpiło zatem wskazanie okoliczności dotyczących konkretnej sprawy, powołano indywidualne okoliczności powołania odnoszące się do konkretnego sędziego objętego wnioskiem o przeprowadzenie tzw. testu niezawisłości i bezstronności, zatem element formalny wniosku o zbadanie wymogów niezawisłości i bezstronności został wypełniony. Nie można zatem mówić o brakach formalnych sprawy.
W tych okolicznościach wniosek X.S.A. z siedzibą w [...] z dnia 3 grudnia 2024 r. nie podlegał odrzuceniu. Nie podzielono zatem stanowiska sędzi Anny Dalkowskiej przedstawionego w tym zakresie w piśmie z dnia 20 grudnia 2024r.
Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 5a § 11 p.u.s.a. wysłuchanie sędziego Anny Dalkowskiej nastąpiło właśnie na piśmie w dniu 20 grudnia 2024 r.
Odnosząc się z kolei do wniosku o zawieszenie przedmiotowego postępowania przed NSA zawartego w powołanym wyżej piśmie z dnia 20 grudnia 2024 r., wyjaśnić należy, że wskazaną wyżej ustawą z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw do aktów prawnych regulujących ustrój sądów powszechnych, sądów wojskowych, sądów administracyjnych oraz samego Sądu Najwyższego wprowadzono procedurę zwaną "testem niezawisłości i bezstronności" sędziego. Zarówno rozwiązania prawne zawarte w ustawie z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U.2024.622 t.j. z dnia 2024.04.23) a pomieszczone w jej art. 29. (dot. powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego oraz testu niezawisłości tego sędziego) jak i przepis dodany z dniem 15 lipca 2022 r. - art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j. z dnia 2024.08.21) w odniesieniu do badania niezawisłości i bezstronności sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym, mimo pewnych podobieństw stanowią odrębne regulacje dla poszczególnych sądów wymienionych w tych przepisach.
Skoro przedmiotem postanowienia SN z dnia 6 kwietnia 2023 r. do Trybunału Konstytucyjnego ( sygn. akt w Trybunale P 4/23) jest pytanie prawne o zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisów regulujących postępowanie w sprawie wymogów niezawisłości i bezstronności w tym sądownictwie – tj. art. 29 § 4 i 5 w związku z art. 29 § 15 oraz z art. 29 § 18 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym, to udzielenie odpowiedzi na takie pytanie nie będzie miało bezpośredniego wpływu na wynik niniejszego postępowania przed NSA. Należy podkreślić, iż norma art. 5a p.u.s.a. stanowi odrębną regulację w tym zakresie w odniesieniu do sądownictwa administracyjnego więc nawet pewne podobieństwo rozwiązań prawnych z rozwiązaniami ustawy o Sądzie Najwyższym objętym postanowieniem SN z dnia 6 kwietnia 2023 r. nie stanowi kwestii prejudycjalnej dla niniejszego postępowania.
Poza tym w sprawie tej przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej kasacyjnie Spółki dot. zbadania wymogów niezawisłości i bezstronności sędziego Anny Dalkowskiej przepisy rozdziału 9 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie p.p.s.a.) (zawieszenia postępowania i jego podjęcia) co do zasady nie mają zastosowania. Przede wszystkim z art. 5a § 18 p.u.s.a. wynika, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie do postępowania toczącego się na skutek wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o zażaleniu. Z przepisu tego wyraźnie wynika zakres odpowiedniego, a więc w pewnym tylko wyjątkowym zakresie, stosowania ustawy p.p.s.a. przy badaniu wymogów niezawisłości i bezstronności sędziego sądu administracyjnego. Przykładem zawężenia a więc odpowiedniego i to w niewielkiej części stosowania przepisów p.p.s.a. przy badaniu wymogów niezawisłości i bezstronności sędziego sądu administracyjnego jest również art. 5a § 19 p.u.s.a., który stanowi, iż od prawomocnego postanowienia wydanego na skutek rozpoznania wniosku nie przysługuje skarga o wznowienie postępowania. Poza tym terminy rozpoznawania wniosków w zakresie badania wymogów niezawisłości i bezstronności sędziego zawarte w regulacji art. 5a p.u.s.a. wskazujące na pilną potrzebę rozpoznania przedmiotowego wniosku i natychmiastowego sporządzenia uzasadnienia wydanego orzeczenia sprzeciwiają się przyjęciu tezy o dopuszczalności zawieszenia postępowania w tym zakresie.
Z powyższych względów należy podobnie ocenić jako pozostające bez wpływu na wynik niniejszego postępowania pytania prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zadane przez Izbę Cywilną Sądu Najwyższego w składzie jednego sędziego, w sprawach o sygn. akt: III CB 65/24 (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 sierpnia 2024 r.), III CB 72/23 (postanowienie z 17 października 2024 r.) dot. zbadania spełnienia przez konkretnych sędziów SN wymogów niezawisłości i bezstronności. Poza tym jak wykazano w orzeczeniu Trybunału Sprawiedliwości z 7 listopada 2024 r. sygnatura sprawy TK/TSUE: C-326/23 "Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonym przez Sąd Najwyższy (Polska) orzekający w składzie jednego sędziego postanowieniem z dnia 15 marca 2023 r. jest niedopuszczalny". Oznacza to, że w podobnych przypadkach sędziowie SN nie uzyskiwali oczekiwanego orzeczenia, stąd też nie może być to kwestia, od której uzależniono by rozstrzygnięcie w tej sprawie.
Konkludując powyższe rozważania należy stwierdzić, iż brak jest podstaw nie tylko do odrzucenia wniosku ale i również do zawieszenia postępowania. Z kolei ta konkluzja, pozwala przejść do oceny zasadności tak zgłoszonego żądania w sprawie o sygn. akt III FSK 111/24.
Mając na uwadze treść przytoczonego wyżej art. 5a § 1 p.u.s.a., badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności powinno zostać przeprowadzone "z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu", a koniunkcja ta oznacza konieczność brania pod uwagę (uwzględniania) obydwu wymienionych w tym przepisie okoliczności, przy czym pełna wykładnia tego przepisu – językowa, celowościowa i systemowa – prowadzą do wniosku, zgodnie z którym dla wyłączenia sędziego w trybie art. 5a § 1 – 13 p.u.s.a. nie jest konieczne spełnienie łącznie obydwu przesłanek. Zatem "i" w sformułowaniu "z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu" nie pełni funkcji koniunkcyjnej.
Powyższa regulacja, jak przyjmuje się w orzecznictwie NSA, literalnie wprowadza obowiązek "uwzględnienia" wskazanych w niej okoliczności, co oznacza obowiązek ich rozważenia, wzięcia pod uwagę, przeanalizowania. W kontekście celu tej regulacji, jakim jest zagwarantowanie obiektywnego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej przez bezstronnych i niezawisłych sędziów oraz mając na uwadze konstytucyjnie gwarantowane standardy niezawisłości sędziego (art. 178 Konstytucji RP), brak byłoby podstaw do przyjęcia, że sędzia spełnia wymóg niezawisłości i bezstronności, w sytuacji, gdy przeczą temu – choćby tylko niektóre - okoliczności spośród wymienionych w art. 5a § 1 p.u.s.a. Podzielić tym samym należy stanowisko prezentowane w piśmiennictwie prawniczym, zgodnie z którym "przesłankami wyłączenia są zarówno okoliczności związane z powołaniem sędziego, jak i jego postępowaniem po tym powołaniu (...) trzeba odczytywać więc te przesłanki wyłączenia sędziego tak, jakby każda z nich mogła oddzielnie uzasadniać wyłączenie sędziego" (zob. J. Chlebny, W. Chróścielewski, Test niezawisłości i bezstronności sędziego – forma przeciwdziałania kryzysowi w sądownictwie administracyjnym, Państwo i Prawo z 2024 r., nr 6, s. 12).
Również wykładane w powyższy sposób przesłanki: "okoliczności danej sprawy" "z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy" powinny być odczytywane jako przesłanki negatywne uwzględnienia wniosku wtedy tylko, gdy nie został on złożony w konkretnej sprawie administracyjnej albo w stosunku do sędziego, który nie został "wyznaczony do składu sądu rozpoznającego sprawę co do istoty lub skargę kasacyjną" (art. 5a § 2 p.u.s.a.), a zwłaszcza brak podstaw, aby "okoliczności dotyczące uprawnionego", "okoliczności danej sprawy", "charakter sprawy" uzasadniały różnicowanie spraw sądowoadministracyjnych na sprawy "ważniejsze", w których standard niezawisłości sędziego powinien być realizowany oraz inne sprawy, w których wymóg taki mógłby być niespełniony. Prawo do bezstronnego i niezawisłego sądu jest konstytucyjnym publicznym prawem podmiotowym w każdej sprawie sądowej, zgodnie bowiem z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) – dalej: Konstytucja RP, "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". W umowach międzynarodowych prawo to zagwarantowano w art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) – dalej jako Europejska Konwencja Praw Człowieka, oraz w art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 38, poz. 167). O prawie do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy stanowi także art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C z 2007 r. Nr 303/1) – dalej: KPP. Z kolei Traktat o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, dalej: TUE) w art. 19 ust. 1 stanowi, że Państwa Członkowskie ustanawiają środki zaskarżenia niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii.
W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt I FPS 3/22 – odwołującej się do oceny obiektywnych warunków postrzegania sądu jako niezawisłego i bezstronnego, zgodnie z kryteriami wskazanymi w wyroku TSUE z dnia 19 listopada 2019 r. w sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18 oraz nawiązującej do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu uchwały połączonych Izb Sądu Najwyższego: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt BSA-I-4110-1/20, rozwiniętej później w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt I KZP 2/22 (OSNK 2022, nr 6, poz. 22) - wskazano, że mechanizm kontroli standardu niezawisłości i bezstronności powinien polegać na ocenie zarówno stopnia wadliwości poszczególnych postępowań konkursowych, jak też okoliczności odnoszących się do samych sędziów biorących w nich udział oraz charakteru spraw, w których orzekają (orzekały) sądy z ich udziałem, co oznacza, że przy ocenie wpływu wadliwości procesu powołania na urząd sędziego na dochowanie standardu bezstronności i niezawisłości sądu orzekającego z udziałem takiego sędziego konieczne jest uwzględnienie całego zespołu rozmaitych kryteriów. Mianowicie: 1) w przypadku sądów wyższego szczebla w strukturze organizacyjnej organów wymiaru sprawiedliwości za obowiązujący trzeba przyjąć wyższy poziom wymagań w zakresie minimalnych warunków bezstronności i niezawisłości; 2) rozróżnić należy sytuacje, w których oceniane powołanie nastąpiło po raz pierwszy na urząd sędziego, oraz w których wiązało się z objęciem kolejnego urzędu przez sędziego, w sądzie wyższego rzędu (uwzględnienie charakteru awansu - jak szybko do niego doszło, na jakie stanowisko awansował dany sędzia); 3) przy dokonywaniu tej oceny znaczenie mogą mieć szczególne okoliczności dotyczące samego sędziego, np. zaangażowanie sędziego bezpośrednio przed powołaniem na urząd w jednostkach podległych Ministrowi Sprawiedliwości lub innych organach władzy wykonawczej lub Krajowej Radzie Sądownictwa – w okresie, w którym kierownictwo organów zwierzchnich tych jednostek kształtowane było przez większość parlamentarną uchwalającą ustawę z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw; 4) stosunek sędziego do dokonywanych zmian, publicznie wyrażany zarówno w procedurze konkursowej, jak i później, zwłaszcza w zakresie akceptacji niekonstytucyjnych działań organów władzy wykonawczej wobec sądów, czy akceptacji utraty przez Krajową Radę Sądownictwa przymiotu niezależności; 5) wpływ na ocenę bezstronności i niezawisłości sędziego może mieć również stwierdzenie innych wadliwości postępowania konkursowego, takich jak np.: zaniechanie wyłączenia się poszczególnych członków Krajowej Rady Sądownictwa z postępowania prowadzonego wobec osób z nimi powiązanych; pozytywne rozstrzyganie konkursów na urząd sędziego na rzecz osób uzyskujących awanse o charakterze administracyjnym w strukturze sądownictwa w drodze arbitralnych decyzji Ministra Sprawiedliwości; szczególny brak transparentności procedur konkursowych; uzyskanie wskazania Rady na urząd sędziego przy braku opinii organów samorządu sędziowskiego lub po uzyskaniu opinii wyraźnie ukazującej brak poparcia kandydatury lub wskazanie osoby o oczywiście mniejszych kompetencjach w stosunku do innych osób startujących w konkursie; 6) wobec strukturalnego uzależnienia Krajowej Rady Sądownictwa od władzy politycznej, większe wątpliwości co do dochowania standardów bezstronności i niezawisłości będą występować wówczas, gdy w danej sprawie sąd miałby orzekać w kwestiach istotnych z punktu widzenia tej władzy. Odwołując się do stanowiska Sądu Najwyższego, w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt I FPS 3/22, zwrócono również uwagę, że pewne okoliczności mogą wskazywać, że mimo wadliwości procedury powołania co do konkretnego sędziego zachowany został minimalny standard warunkujący postrzeganie sądu jako bezstronnego i niezawisłego, w szczególności w sytuacji, w której dana osoba spełniałaby obowiązujące kryteria wskazania na urząd sędziego także w poprawnie ukształtowanej procedurze postępowania przed Krajową Radą Sądownictwa.
Podkreślenia wymaga, że Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 22 lutego 2022 r. C-562/21 PPU w odniesieniu do kryteriów naruszenia prawa podstawowego do sądu ustanowionego na mocy ustawy w rozumieniu art. 47 akapit drugi Karty Praw Podstawowych stwierdził, że nie każda nieprawidłowość w ramach powołania sędziów może być uznana za stanowiącą takie naruszenie. W ocenie Trybunału nieprawidłowość zaistniała przy powołaniu sędziów w ramach danego systemu sądownictwa skutkuje takim naruszeniem w szczególności, gdy ta nieprawidłowość ma taki charakter i wagę, że stwarza ona rzeczywiste ryzyko, iż pozostałe władze, w szczególności władza wykonawcza, będą mogły skorzystać z nienależnych im uprawnień w sposób zagrażający prawidłowości skutku, do którego prowadzi procedura powołania, wzbudzając w ten sposób w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niezawisłości i bezstronności danego sędziego lub danych sędziów. Trybunał podkreślił, że stwierdzenie związane z istnieniem naruszenia wymogu dotyczącego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy oraz ze skutkami takiego naruszenia zależy od całościowej oceny określonej liczby okoliczności, które, rozpatrywane łącznie, przyczyniają się do powstania, w przekonaniu jednostek, uzasadnionych wątpliwości dotyczących niezawisłości i bezstronności sędziów.
Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że "okoliczność, że organ taki jak krajowa rada sądownicza, uczestniczący w procesie powoływania sędziów, składa się w przeważającej mierze z członków wybranych przez władzę ustawodawczą, nie może sama w sobie prowadzić do powzięcia wątpliwości co do niezawisłości sędziów wyłonionych w tym procesie (zob. podobnie wyrok z dnia 9 lipca 2020 r., Land Hessen, C-272/19, EU:C:2020:535, pkt 55, 56). Jednakże, możliwe jest dojście do innego wniosku, jeżeli ta sama okoliczność, w połączeniu z innymi istotnymi czynnikami i warunkami, w jakich dokonano tych wyborów, prowadzą do powstania takich wątpliwości (zob. podobnie wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Komisja/Polska (System odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów) (C-791/19, EU:C:2021:596), pkt 103)".
Mając na uwadze treść i motywy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt I FPS 3/22, należy przyjąć, że przesłanka spełniania przez sędziego sądu administracyjnego wymogów "niezawisłości i bezstronności" ma charakter autonomiczny z akcentem na niezawisłość jako kategorię szerszą od bezstronności, tj. obejmującą również bezstronność jako brak powiązań sędziego (osobistych, ekonomicznych, służbowych itp.) mających wpływ na orzekanie w postępowaniu sądowym na każdym jego etapie. W piśmiennictwie podkreśla się, że na pojęcie "niezawisłości" składa się wiele elementów, takich jak: 1) bezstronność w stosunku do uczestników postępowania, 2) niezależność wobec organów pozasądowych, 3) samodzielność sędziego wobec władzy, 4) niezależność od czynników politycznych, 5) wewnętrzna niezależność sędziego (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo do sądu w świetle Konstytucji RP, Państwo i Prawo 1997, nr 11-12, s. 99-100). Określenie "niezawisłość" jest zatem szersze niż "bezstronność". To drugie pojęcie odnosi się bowiem wyłącznie do braku jakichkolwiek powiązań, pozytywnych i negatywnych, w stosunku do stron postępowania lub przedmiotu sprawy.
Walor niezawisłości uzyskuje szczególną wagę w sądach administracyjnych rozpatrujących sprawy, w których jedną ze stron postępowania sądowo-administracyjnego jest organ administracji publicznej, a więc - odnosząc to do wyrażonej w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady podziału władzy - organ władzy wykonawczej. W przypadku postępowania sądowoadministracyjnego należy uznać, że bezstronnym sędzią sądu administracyjnego jest taki sędzia, który nie jest powiązany ze stronami postępowania lub ze sprawą w sposób określony w art. 18, art. 19 lub art. 285i § 2 p.p.s.a. Natomiast "niezawisłość" obejmuje swym zakresem bezstronność, ale także odnosi się do braku jakiegokolwiek podporządkowania sędziego w procesie sprawowania urzędu czynnikom administracyjnym, politycznym, ale także poglądom opinii społecznej. Sędzia jest podporządkowany jedynie Konstytucji oraz ustawom, przy czym podporządkowanie to oznacza również wymóg poszanowania art. 91 ust. 1-3 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami". Zgodnie z art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów zapewnia Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Z kolei według art. 46 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, "Wysokie Układające się Strony zobowiązują się do przestrzegania ostatecznego wyroku Trybunału we wszystkich sprawach, w których są stronami".
Mając na uwadze powyższe ustalenia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszy wniosek o wyłączenie sędzi Anny Dalkowskiej od rozpoznania sprawy o sygn. akt III FSK 458/23, szereg argumentów podniesionych w tym wniosku czyni ten wniosek zasadnym. Okoliczności towarzyszące powołaniu sędzi Anny Dalkowskiej do pełnienia funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i okoliczności jej postępowania po powołaniu uzasadniają stanowisko Wnioskodawcy – skarżącej kasacyjnie Spółki X S.A. z siedzibą w [...], że orzekanie przez sędzię Annę Dalkowską w sprawie o sygn. akt III FSK 111/24, naruszałoby standard niezawisłości i bezstronności z wpływem na wynik sprawy mającej charakter sprawy z zakresu prawa finansowego w sytuacji, gdy stroną wnoszącą środek odwoławczy jest Spółka po jej [...], w której dominującą pozycję ma [...] a wskazywana wyżej aktywność sędziego Anny Dalkowskiej przed powołaniem na stanowisko sędziego NSA jak i po tym w organach władzy wykonawczej, stanowi okoliczność dotyczącą interesu prawnego skarżącego, który – co podkreślono we wniosku – podziela krytyczną ocenę Krajowej Rady Sądownictwa wyrażaną przez trybunały międzynarodowe i wyraża uargumentowaną obawę, że istotna społecznie - z jego punktu widzenia - sprawa zostanie rozstrzygnięta przez sąd w składzie obejmującym sędzię niedającą gwarancji niezawisłości i bezstronności, w szczególności co wynika z aktywności Anny Dalkowskiej po powołaniu Jej na sędziego NSA, w Ministerstwie Sprawiedliwości – organie władzy wykonawczej. Istotne jest bowiem, że zmiany w [...] Spółki z udziałem [...], przy aktywności Sędzi Anny Dalkowskiej mocno związanej z opcją polityczną dominującą w organach władzy wykonawczej przed 13 grudnia 2023 r., może wpłynąć na wynik sprawy.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że jest niesporne, iż Sędzia Anna Dalkowska została powołana na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Nr [...], na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (uchwała nr [...]) ukształtowanej przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. W wyniku przywołanej nowelizacji w skład tego organu wchodzi obecnie 19 osób wybranych przez Sejm (w tym 15 sędziów), 2 osoby wybrane przez Senat, po jednej wybranej przez Prezydenta RP i przez Radę Ministrów oraz z urzędu Prezes Sądu Najwyższego i Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kwestionowanie legalności powoływania sędziów na wniosek KRS ukształtowanej przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r., wyraźnie wskazane we wniesionym wniosku, nie jest zatem wyłącznie subiektywnym zapatrywaniem wnioskodawcy.
Legalność powołania sędziów na wniosek tak ukształtowanego podmiotowo organu zakwestionowano w orzecznictwie, tj.: w wyroku Wielkiej Izby Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 listopada 2019 r. w sprawach połączonych C-585/18, C-624/18 i C-625/18, A.K. przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa i C.P. i D.O. przeciwko Sądowi Najwyższemu (EU:C:2019:982), w wyroku Wielkiej Izby Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 grudnia 2023 r. w sprawie C-718/21 przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa; w wyrokach Europejskiego Trybunału Praw Człowieka: z dnia 22 lipca 2021 r., skarga nr 43447/19, Reczkowicz przeciwko Polsce (HUDOC); z dnia 8 listopada 2021 r., skargi nr 49868/19 i 57511/19 Dolińska-Ficek i Ozimek przeciwko Polsce (HUDOC); z dnia 3 lutego 2022 r., skarga nr 1469/20, Advance Pharma sp. z o.o. przeciwko Polsce (HUDOC). Również podstawą i przyczyną unormowań prawnych stanowiących podstawę rozpatrywania niniejszego wniosku, które weszły w życie od dnia 15 lipca 2022 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1259), było podważanie statusu sędziów, którzy zostali powołani przez Krajową Radę Sądownictwa w składzie ukształtowanym ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. Należy w związku z tym z całą mocą podkreślić, że powyższe stanowiska, w tym stanowisko wnioskodawcy, nie dotyczą istoty Krajowej Rady Sądownictwa jako konstytucyjnego organu państwa, lecz Krajowej Rady Sądownictwa (uchwała nr [...]) ukształtowanej podmiotowo przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. i działalności tak właśnie ukształtowanej Krajowej Rady Sądownictwa. Kwestia braku instytucjonalnego zakwestionowania konstytucyjności tak ukształtowanej KRS nie zmienia faktu, że kształt tej Rady został oceniony we wskazanych wyżej i wiążących Rzeczpospolitą Polską orzeczeniach jako niespełniający standardów prawa unijnego wynikających z art. 19 ust. 1 akapit 2 Traktatu o Unii Europejskiej, zgodnie z którym "Państwa Członkowskie ustanawiają środki zaskarżenia niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii". Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika, że wymagane na mocy prawa Unii w odniesieniu do sądów, do których należy dokonywanie wykładni i stosowanie prawa Unii, gwarancje niezawisłości i bezstronności oznaczają, że muszą istnieć zasady, w szczególności co do składu organu, powoływania jego członków, okresu trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączania lub odwołania, pozwalające wykluczyć, w przekonaniu jednostek, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niepodatności tego organu na czynniki zewnętrzne oraz jego neutralności względem ścierających się przed nim interesów. Wymóg niezawisłości sędziowskiej, stanowiącej integralny element sądzenia, wchodzi w zakres istoty prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, które to prawo ma fundamentalne znaczenie jako gwarancja ochrony wszystkich praw, jakie podmioty prawa wywodzą z prawa Unii, oraz zachowania wartości wspólnych państwom członkowskim określonych w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, w szczególności wartości państwa prawnego (por. wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Komisja/Polska, C-791/19, EU:C:2021:596, punkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo). Ukształtowanie podmiotowe Krajowej Rady Sądownictwa przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. stanowi jeden z koniecznych do wzięcia pod uwagę elementów kontekstu systemowo-celowościowego w ocenie, czy sędziowie powołani przy udziale tej Krajowej Rady Sądownictwa dają – mimo to - gwarancję niezawisłości i bezstronności. Jak podkreślono w wyroku Wielkiej Izby Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 grudnia 2023 r. w sprawie C-718/21 przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa, KRS w nowym składzie wynikającym z wprowadzenia art. 9a ustawy o KRS został ukształtowany w realiach, w których trwająca wówczas kadencja niektórych członków wchodzących wcześniej w skład KRS, która zgodnie z art. 187 ust. 3 Konstytucji powinna trwać cztery lata, została skrócona, a na mocy tego art. 9a piętnastu członków KRS, którzy są sędziami i byli wcześniej wyłaniani przez środowisko sędziowskie, zostało w wypadku nowej KRS wybranych przez Sejm z tym skutkiem, że 23 z 25 członków wchodzących w skład tego organu zostało wskazanych przez polską władzę wykonawczą i ustawodawczą lub jest członkami organów tych władz (punkt 63 wyroku). Trybunał uznał właśnie tę okoliczność jako jeden z istotnych elementów systemowo-celowościowych wskazujący na to, że sędziowie powołani przy udziale tej Krajowej Rady Sądownictwa nie dają gwarancji niezawisłości i bezstronności (punkt 77 wyroku). Okoliczność ta w żadnym wypadku nie może być bagatelizowana i pomijana również w niniejszym postępowaniu, zwłaszcza, że orzeczenia te dotyczą konkretnie tej właśnie Krajowej Rady Sądownictwa w jej kształcie podmiotowym wynikającym z ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r.
Niewątpliwie powołanie sędzi Anny Dalkowskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (uchwała nr [...]) ukształtowanej przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw wchodzi w zakres okoliczności towarzyszących jej powołaniu, których nie można pomijać. W przypadku sędzi Anny Dalkowskiej – z niżej wskazanych powodów - okoliczność ta ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o powołanie tej właśnie osoby do pełnienia funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W sprawie jest niesporne, co wykazano w postanowieniu NSA z 7 października 2024 r. sygn. akt III FSK 605/24, że kwalifikacje sędzi Anny Dalkowskiej do objęcia funkcji sędziego sądu administracyjnego były już wcześniej badane przez Krajową Radę Sądownictwa przed nadaniem tej Radzie obecnego kształtu na mocy ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. Sędzia Anna Dalkowska podejmowała bowiem w 2012 r. starania w konkursie na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego. W konkursie tym jej kwalifikacje do pełnienia funkcji sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały ocenione niżej niż kwalifikacje kandydata będącego referendarzem sądowym w sądzie administracyjnym. Należy mieć na uwadze, że w 2012 r. sędzia Anna Dalkowska od 12 lat sprawowała urząd sędziego Sądu Rejonowego w Gdyni wykonując obowiązki orzecznicze w I Wydziale Cywilnym tego Sądu, została bowiem powołana na ten urząd postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 stycznia 2000 r. Krajowa Rada Sądownictwa w uzasadnieniu uchwały nr [...] postanawiającej m.in. o nieprzedstawieniu Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sędzi Anny Dalkowskiej wskazała, że ogólna ocena jej kwalifikacji skutkowała tym, że na Annę Dalkowską nie oddano głosów "za", oddano 6 głosów "przeciw" przy 8 głosach "wstrzymujących się". Anna Dalkowska nie skorzystała z prawa do złożenia odwołania od tej uchwały. Nie ubiegała się również już później ani o stanowisko asesora, ani o stanowisko sędziego w wojewódzkim sądzie administracyjnym. Jest zatem osobą, która przed powołaniem do pełnienia funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miała jakiegokolwiek doświadczenia w pracy sędziego administracyjnego, nawet na poziomie asesora sądu administracyjnego.
Składając swoją kandydaturę w związku z obwieszczeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 maja 2018 r. nr [...] o wolnych stanowiskach sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, sędzia Anna Dalkowska legitymowała się dodatkowo – w stosunku do kwalifikacji, jakie posiadała w 2012 r. - stopniem doktora nauk prawnych w zakresie prawa uzyskanym w 2009 roku, dorobkiem publikacyjnym, dorobkiem naukowo-dydaktycznym w Wyższej Szkole Prawa i Dyplomacji w Gdyni (2009-2013) oraz w Wyższej Szkole Bankowej w Gdańsku (od 2013 r.), a także zaangażowaniem w prace Ministerstwa Sprawiedliwości, do którego została delegowana od dnia 1 lutego 2017 r. i w którym w latach 2018-2019 pełniła funkcję dyrektora Departamentu Wykonania Orzeczeń i Probacji, a następnie od 2019 r. funkcję podsekretarza stanu. Okolicznością powszechnie znaną w domenie publicznej jest to, że właśnie środowisko tego ministerstwa jest autorem kształtu zmian w polskim sądownictwie, w tym zwłaszcza w zakresie ukształtowania podmiotowego Krajowej Rady Sądownictwa godzącego – jak wykazuje wiążące orzecznictwo unijne – w standardy prawa do sądu, w tym w zakresie gwarancji niezawisłości sędziów. Sędzia Anna Dalkowska przed powołaniem do sprawowania funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego nigdy nie orzekała w sprawach sądowoadministracyjnych, nie była bowiem, jak wyżej wskazano, ani asesorem w wojewódzkim sądzie administracyjnym, ani sędzią wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tym stanie faktycznym Krajowa Rada Sądownictwa w uzasadnieniu uchwały nr [...] wskazała, że o wyborze kandydatury sędzi Anny Dalkowskiej zadecydowały oceniane łącznie wieloletnie doświadczenie zawodowe i przedłożone wysokie opinie dotyczące jej pracy. Ocena stanowiska zaprezentowanego przez Krajową Radę Sądownictwa w uzasadnieniu uchwały nr [...] jest oceną – wskazywanych przez samą Radę - okoliczności powołania Anny Dalkowskiej do pełnienia funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie ma żadnego związku z kwestią ocen skutków prawomocności tej uchwały. Ocena tych okoliczności – podkreślanych wyraźnie przez wnioskodawcę – ma wpływ w kwestii ustalenia, czy wybór dokonany przez Krajową Radę Sądownictwa ukształtowaną przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. w tym konkretnym przypadku był wyborem, który uzasadnia stanowisko wnioskodawcy, że w jego sprawie orzekałaby sędzia niedająca gwarancji niezawisłości i bezstronności.
Ocena Krajowej Rady Sądownictwa, że o wyborze kandydatury sędzi Anny Dalkowskiej zadecydowały oceniane łącznie wieloletnie doświadczenie zawodowe i przedłożone wysokie opinie dotyczące jej pracy oraz stwierdzenie, że pozostali uczestnicy postępowania, biorący udział w konkursie nie legitymują się wyższym poziomem wiedzy z zakresu prawa administracyjnego i innych dziedzin prawa związanych z działaniem organów administracji publicznej, nie znajduje potwierdzenia zarówno w przytoczonej wyżej ścieżce rozwoju zawodowego Anny Dalkowskiej, ani w przytoczonych w uzasadnieniu uchwały charakterystykach pozostałych kandydatów.
Niewątpliwie należy w tym miejscu odnieść powyższe stwierdzenie do trzech innych kandydatów biorących udział w konkursie.
Kandydujący P. N. legitymował się tytułem naukowym profesora nauk prawnych, dorobkiem dydaktycznym i publikacyjnym oraz wieloletnią praktyką radcy prawnego. Kandydujący M. O. legitymował się wykształceniem wyższym w dwóch kierunkach: administracji i prawa, kilkunastoletnią praktyką orzeczniczą w administracji finansowej, ukończeniem studiów podyplomowych m.in. w zakresie prawa podatkowego Unii Europejskiej, dorobkiem dydaktycznym i publikacyjnym w zakresie prawa finansowego i administracyjnego oraz kilkunastoletnim dorobkiem orzeczniczym w sądownictwie administracyjnym, w którym w latach 2005-2007 zajmował początkowo stanowisko asesora sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w [...], a następnie – od 2007 r. – sędziego tego sądu, przy czym od 2013 r. pozostawał delegowany do pełnienia czynności sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Izbie Finansowej, a także bardzo dobrymi opiniami sędziów administracyjnych – Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] oraz Prezesa tego Sądu. Wreszcie kandydujący W. S. legitymował się kilkuletnią praktyką orzeczniczą w administracji finansowej, ukończeniem studiów podyplomowych m.in. w zakresie prawa podatkowego Unii Europejskiej, dorobkiem dydaktycznym i publikacyjnym w zakresie prawa finansowego i administracyjnego, stopniem doktora nauk prawnych oraz kilkunastoletnim dorobkiem orzeczniczym w sądownictwie administracyjnym, w którym w latach 2004-2007 zajmował początkowo stanowisko asesora sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w [...], a następnie – od 2007 r., sędziego tego Sądu, był również delegowany do pełnienia czynności sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Izbie Finansowej, legitymował się ponadto także pozytywną opinią sędziego administracyjnego – Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...].
Na tle osiągnięć i przygotowania merytorycznego wskazanych wyżej trzech kandydatów dostrzeżonych przez Krajową Radę Sądownictwa, stwierdzenie przez tę Radę, że m.in. powyższe trzy kandydatury nie przedstawiają się jako szczególnie wyróżniające na tle kandydatury sędzi sądu rejonowego Anny Dalkowskiej oraz kandydatury G. Z. legitymującej się doświadczeniem urzędniczym i doświadczeniem w pracy radcy prawnego, nie znajduje oparcia w ustalonym przez Radę stanie faktycznym. Z uzasadnienia uchwały wynika ponadto, że Krajowa Rada Sądownictwa nie kwestionując kwalifikacji żadnego z kandydatów stanęła na stanowisku o "wadze i potrzebie" reprezentowania w składzie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawników wykonujących inne zawody prawnicze niż zawód sędziego administracyjnego. Stanowisko takie – afirmujące w istocie preferencyjne traktowanie kandydatów niemających jakiegokolwiek doświadczenia w pracy orzeczniczej sędziego administracyjnego na tle kandydatur osób, których droga zawodowa obejmuje działalność w administracji publicznej, a następnie okresy doświadczenia zawodowego w ramach asesury sądowoadministracyjnej, pełnienie funkcji sędziego sądu administracyjnego, w tym w ramach delegacji orzeczniczej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie tylko jest nieracjonalna i jako taka może budzić uzasadnione wątpliwości po stronie skarżących oczekujących największego profesjonalizmu od sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz również nie znajduje uzasadnienia w regulacjach dotyczących wymogów stawianych kandydatom do funkcji sędziego NSA. Warto zwrócić uwagę na treść art. 7 § 1 p.u.s.a., w którym bezwzględny wymóg wieku ukończenia 40 lat jest wyłączony w stosunku do sędziego, który co najmniej przez trzy lata pozostawał na stanowisku sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Również powołanie się przez Krajową Radę Sądownictwa, w odniesieniu do kandydatury Anny Dalkowskiej, na "przedłożone wysokie opinie dotyczące jej pracy" nie uzasadnia dokonanego wyboru, skoro przynajmniej dwaj inni kandydaci – sędziowie sądów administracyjnych – także legitymowali się pozytywnymi opiniami zawodowymi. Podkreślenia wymaga, że jedynie w przedłożonej przez sędzię Annę Dalkowską opinii Rektora Wyższej Szkoły Bankowej w Gdańsku wskazywano na wysoki poziom wiedzy kandydatki w zakresie prawa podatkowego, natomiast w pozostałych opiniach nie wskazywano na jej merytoryczne kompetencje w zakresie prawa finansowego, mimo że kandydatka ubiegała się o stanowisko sędziego NSA w Izbie Finansowej. Ponadto opinia Rektora Wyższej Szkoły Bankowej w Gdańsku potwierdzająca kwalifikacje dydaktyczne i naukowe sędzi Anny Dalkowskiej w żadnym stopniu nie pozwalała na przyjęcie, że są one wyższe niż dorobek pozostałych kandydatów w tym zakresie, zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę, że również wśród tych kandydatów znajdowały się osoby ze stopniem naukowym doktora (sędzia sądu administracyjnego W. S.) oraz tytułem naukowym profesora nauk prawnych (P. N.). Uzyskanie przez sędzię sądu rejonowego Annę Dalkowską stopnia doktora nauk prawnych niewątpliwie świadczyło o jej rozwoju naukowym, jednakże w realiach konkursu, w którym brała udział, nie wskazywało na jej szczególne predyspozycje do wykonywania funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Izbie Finansowej. Trafnie przy tym wskazuje wnioskodawca, że dorobek naukowy sędzi Anny Dalkowskiej koncentrujący się na kwestiach egzekucji administracyjnej nie pozwala uznać go za szczególny w zakresie spraw finansowych rozpatrywanych w Izbie Finansowej w zestawieniu z dorobkiem sędziów sądów administracyjnych: W. S. i M. O. Dorobek orzeczniczy kandydującej sędzi sądu rejonowego Anny Dalkowskiej, a następnie związany z jej pracami w Ministerstwie Sprawiedliwości, gdzie nie zajmowała się sprawami finansowymi, w tym podatkowymi, lecz sprawami związanymi z nieruchomościami i reprywatyzacją, w tym dotyczącymi przygotowania ustawy reprywatyzacyjnej (zadaniem Departamentu Prawa Administracyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości była obsługa merytoryczna, administracyjna i biurowa Komisji ds. reprywatyzacji nieruchomości warszawskich) i sprawami pozostającymi w zakresie właściwości rzeczowej Komisji ds. reprywatyzacji, a także profil czasopism, w których prowadzenie i redakcję była zaangażowana ("Probacja", "Prawo i klimat", "Nieruchomości@"), nie wskazują z całą pewnością na kompetencje sędzi Anny Dalkowskiej w zakresie prawa finansowego, a raczej na cywilnoprawne ukierunkowanie jej predyspozycji, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że ustawa reprywatyzacyjna, w której przygotowanie była zaangażowana (jak wynika z dostępnego w domenie publicznej zgłoszenia kandydatury Anny Dalkowskiej na członka Krajowej Rady Sądownictwa – w latach 2017-2019 brała ona udział w pracach legislacyjnych związanych z działalnością Departamentu Prawa Administracyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości dotyczących m.in. ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa), w jej warstwie administracyjnoprawnej jest obarczona istotnymi mankamentami systemowymi, na co wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i co skutkowało koniecznością zajęcia stanowiska przez ten sąd w formie uchwały (w uzasadnieniu uchwały z dnia 11 stycznia 2024 r., I OPS 3/22 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził krytyczną ocenę co do poziomu techniki legislacyjnej zastosowanej w unormowaniach ustawy reprywatyzacyjnej, w których nastąpiło swoiste pomieszanie trybów i kompetencji organu, uregulowanych w ustawie). Również dorobek naukowy sędzi Anny Dalkowskiej dotyczący zasadniczo problematyki egzekucji, nie wskazuje na jej merytoryczne kompetencje w zakresie prawa finansowego. Jak słusznie zauważono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "dotychczas na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego wybierane były osoby, które wyróżniały się doświadczeniem w praktycznym stosowaniu prawa administracyjnego, tj. sędziowie wojewódzkich sądów administracyjnych, lub osoby posiadające znaczący dorobek naukowy ze stopniem co najmniej doktora habilitowanego nauk prawnych" (postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2023 r., III OSK 467/23). Sędzia Anna Dalkowska stopniem takim się nie legitymuje.
W ramach oceny doświadczenia zawodowego sędzi Anny Dalkowskiej Krajowa Rada Sądownictwa zwróciła ponadto uwagę na pozytywną opinię Prezesa Sądu Okręgowego w [...]. Również ta okoliczność nie wyróżniała kandydatury Anny Dalkowskiej, skoro niektórzy z pozostałych kandydatów legitymowali się pozytywnymi opiniami prezesów wojewódzkich sądów administracyjnych, tj. sądów, w których ocena umiejętności i predyspozycji do wykonywania funkcji sędziego sądu administracyjnego, jakim jest NSA, jest realna, a nie jedynie hipotetyczna, jak ma to miejsce w przypadku opinii pochodzącej od prezesa sądu powszechnego. Również wyłącznie hipotetyczny, a zatem w realiach przedmiotowego konkursu, nierozstrzygający charakter mogły mieć opinie urzędników Ministerstwa Sprawiedliwości, skoro kandydujący sędziowie sądów administracyjnych legitymowali się wieloletnią wcześniejszą służbą w administracji publicznej z ukierunkowaniem na administrację finansową. Tymczasem Krajowa Rada Sądownictwa kierowała się właśnie powyższymi opiniami, przypisując zawartym w nich ocenom i tezom szczególnie istotny charakter, pomijając przy tym oczywistą okoliczność, że dwie z nich zostały sporządzone w Ministerstwie Sprawiedliwości przez dyrektora Departamentu Prawa Administracyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Sekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, a Minister Sprawiedliwości jest jednym z członków KRS. Opinie przedłożone przez pozostałych kandydatów nie pochodziły od osób pozostających w zależności służbowej z członkami KRS - patrz uzasadnienie postanowienia II FSK 605/24 z dnia 7 października 2024 r..
W tym stanie rzeczy awans zawodowy sędzi sądu rejonowego Anny Dalkowskiej cechował się niewątpliwie nadzwyczajną sytuacją, kiedy to sędzia sądu rejonowego z pominięciem szczebli kariery sędziowskiej zostaje od razu sędzią Naczelnego Sądu Administracyjnego (odpowiednikiem w strukturze sądownictwa administracyjnego Sądu Najwyższego), nie mając żadnego doświadczenia w orzekaniu w sprawach sądowoadministracyjnych, ani też żadnego doświadczenia w orzekaniu w sądzie odwoławczym. W istocie osoba legitymująca się teoretyczną ogólną wiedzą z zakresu prawa administracyjnego i doświadczeniem w pracy urzędniczej uzyskała możliwość zdobycia doświadczenia w sądowym stosowaniu prawa finansowego w ramach kontroli administracji publicznej dopiero po powołaniu do pełnienia funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego eliminując z uzyskania tego stanowiska osoby o znacznie wyższym przygotowaniu merytorycznym i mające wieloletnie doświadczenie w pracy sędziego administracyjnego, w tym sędziego sądu administracyjnego w sądzie odwoławczym w związku z orzekaniem w ramach delegacji do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że Krajowa Rada Sądownictwa w konkursie na stanowisko sędziego NSA w Izbie Finansowej oceniła jako gorsze w stosunku do kandydatury sędzi Anny Dalkowskiej kwalifikacje kandydatów o bogatym przygotowaniu merytorycznym i doświadczeniu orzeczniczym w zakresie prawa finansowego, jednocześnie w żadnym miejscu uzasadnienia podjętej przez siebie uchwały nie wskazując na jakiekolwiek kwalifikacje sędzi Anny Dalkowskiej w zakresie prawa finansowego. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny, co wynika z jego ustrojowej roli ukształtowanej w art. 184 Konstytucji RP, wraz z innymi sądami administracyjnymi sprawuje, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Wobec tego – jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 11 grudnia 2023r., III OSK 467/23 – "w społecznym odbiorze trudna może być do zaakceptowania sytuacja, kiedy to sędzia sądu wyższej instancji, od którego orzeczeń nie przysługują już żadne środki odwoławcze, posiada zdecydowanie niższe doświadczenie zawodowe i praktykę w sprawach dotyczących prawa administracyjnego, niż sędziowie, którzy orzekali w postępowaniu w pierwszej instancji. Stanowiska tego nie może zmienić wskazywanie w piśmie sędzi Anny Dalkowskiej z dnia 20 grudnia 2024 r. (patrz pkt 50) doświadczenie w pracy naukowo dydaktycznej na uczelniach wyższych, czy opisywany dorobek naukowy jak też udział w licznych konferencjach naukowych, bowiem dorobek ten nie jest oceniany w niniejszym postępowaniu w trybie art. 5a p.u.s.a.
Przy czym istotne jest także i to, że Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze jego ustrojową pozycję, nie powinien być co do zasady miejscem zdobywania pierwszych doświadczeń sędziowskich związanych z kontrolą działalności administracji publicznej, rozstrzyganiem sporów kompetencyjnych, czy rozpoznawaniem skarg kasacyjnych od orzeczeń sądów wojewódzkich. W świetle powyższych spostrzeżeń nie można dostrzec na tle innych kandydatur nie tylko szczególnych osiągnięć sędzi Anny Dalkowskiej, lecz również stwierdzić, w jaki sposób osiągnięcia te - jak przyjęto w uzasadnieniu uchwały KRS – "mogłyby wnieść pozytywną wartość do środowiska sędziowskiego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w sposób istotny przyczyniając się do utrzymania jego wysokiego poziomu". Ścieżka kariery zawodowej sędzi Anny Dalkowskiej pozwala twierdzić, że działalność orzecznicza traktowana jest przez nią fakultatywnie i świadomie ograniczana na rzecz pełnienia rozmaitych funkcji pozaorzeczniczych, czy to w ramach delegacji do administracji rządowej, czy to w ramach działalności w Krajowej Radzie Sądownictwa. W związku z wnioskami sędzi Anny Dalkowskiej z dnia 14 czerwca 2022 r. i z dnia 15 listopada 2022 r. o zmniejszenie wymiaru orzekania z uwagi "na szczególne obciążenie obowiązkami w Krajowej Radzie Sądownictwa" korzystała ona ze zmniejszonego wymiaru orzekania do jednej sesji w miesiącu w okresie od dnia 1 września 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r., a od 1 stycznia 2023r. korzysta ze zmniejszonego wymiaru orzekania do dwóch sesji w miesiącu- na co także zwrócono uwagę w złożonych wnioskach. Podkreślenia wymaga, że już po powołaniu do pełnienia funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego sędzia Anna Dalkowska nadal podejmowała przez ponad dwa miesiące działalność na stanowisku podsekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, a także podjęła działania zmierzające do uzyskania statusu członka Krajowej Rady Sądownictwa akceptując tym samym ograniczenie działalności orzeczniczej. Nietrafiona – na tle ścieżki kariery zawodowej sędzi Anny Dalkowskiej - prognoza KRS o przyczynianiu się przez kandydatkę w sposób istotny do utrzymania wysokiego poziomu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogła zatem zostać zrealizowana również w wyniku postępowania Anny Dalkowskiej po jej powołaniu na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Powyższe okoliczności powołania sędzi Anny Dalkowskiej wskazują, że obiektywnie uzasadnione jest stanowisko wnioskodawcy, że nie merytoryczne kwalifikacje i doświadczenia legły u podstaw powołania jej na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Jak już wyżej sygnalizowano, nie można tracić z pola widzenia, że Krajowa Rada Sądownictwa ukształtowana przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r., jest wynikiem zaangażowania władzy wykonawczej, w której pracach i inicjatywach – jako urzędnik Ministerstwa Sprawiedliwości (w tym pełniąc funkcję polityczną podsekretarza stanu) – sędzia Anna Dalkowska brała aktywny udział i publicznie wypowiadała się i wypowiada o zgodności z prawem przyjętego modelu Krajowej Rady Sądownictwa (co jest okolicznością powszechnie znaną).
Podkreślić również trzeba powszechnie znaną okoliczność, że sędzia Anna Dalkowska była członkiem grupy skupionej wokół Ministra Sprawiedliwości realizującej jego program polityczny, którego jednym z filarów była zmiana modelu Krajowej Rady Sądownictwa w kierunku wprowadzonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. Okoliczność ta, jak i kryteria wyboru kandydatów zastosowane w konkursie zakończonym uchwałą KRS nr [...], mogą wskazywać, że Krajowa Rada Sądownictwa w tym konkursie popierała kandydatury swojego własnego środowiska kosztem kandydatów legitymujących się w tym konkursie kwalifikacjami znacznie przewyższającymi kwalifikacje sędzi Anny Dalkowskiej, co z kolei może budzić w odczuciu społecznym nie tylko wątpliwości, ale i przekonanie o braku niezawisłości sędzi Anny Dalkowskiej, gdy się zważy, że na charakter Krajowej Rady Sądownictwa określany powszechnie jako "upolityczniony" wskazuje orzecznictwo unijne w przytaczanych wyżej orzeczeniach, a zatem nie jest to wyłącznie subiektywna ocena wnioskodawcy, a także okoliczność, że sędzia Anna Dalkowska już po otrzymaniu nominacji do pełnienia funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew składanym przed Krajową Radą Sądownictwa zapewnieniom (co wynika z treści uzasadnienia uchwały nr [...]) nie tylko od razu nie zrezygnowała z funkcji podsekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, sprawując ją jeszcze przez prawie dwa miesiące, tj. od czasu nominacji w dniu 23 lutego 2021 r. do dnia 12 kwietnia 2021 r., ale już jako sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie widziała elementarnej niestosowności ani kolizji ze standardami demokratycznego państwa prawa w postawie polegającej na łączeniu funkcji urzędniczej w strukturze władzy wykonawczej z funkcją sędziego sądu administracyjnego powołanego do dokonywania w ramach sądownictwa administracyjnego kontroli administracji publicznej.
Z akt osobowych sędzi Anny Dalkowskiej wynika, że już w dniu odbioru aktu nominacji do pełnienia funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. w dniu 23 lutego 2021 r. złożyła ona oświadczenie o wyrażeniu zgody na delegowanie do Ministerstwa Sprawiedliwości "od dnia 23 lutego 2021 r. na okres zajmowania stanowiska Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości" w związku z wnioskiem w tym zakresie skierowanym do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego przez ówczesnego Ministra Sprawiedliwości Z. Z. -patrz postanowienie NSA z dnia 7 października 2024 r., sygn. akt III FSK 605/24.
Obecnie jako członek Krajowej Rady Sądownictwa sędzia Anna Dalkowska reprezentuje Radę m.in. przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Istotne jest przy tym, co należy powtórzyć i podkreślić, że jest to wynik dobrowolnego zaangażowania się sędzi w pracę organu, którego status jest kwalifikowany w wiążącym orzecznictwie unijnym i międzynarodowym jako niezgodny z prawem unijnym i międzynarodowym, a nie kwestia rozważanej in genere aktywności w ramach konstytucyjnego organu. Tym samym słuszne jest stanowisko wnioskodawcy, że nie tylko okoliczności towarzyszące powołaniu sędzi sądu rejonowego Anny Dalkowskiej na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz również okoliczności postępowania sędzi Anny Dalkowskiej po jej powołaniu do pełnienia funkcji sędziego NSA wzbudzają uzasadnione przekonanie, że nie spełnia ona standardów niezawisłości i bezstronności, co z kolei może w odczuciu społecznym osłabiać zaufanie do bezstronności sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego wniosek o wyłączenie sędzi Anny Dalkowskiej, przebieg kariery zawodowej oraz okoliczności towarzyszące jej wyborowi na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i działania podejmowane po jej powołaniu na to stanowisko, mogą zarówno w odczuciu skarżącego, jak i społecznym budzić obiektywnie uzasadnione co najmniej wątpliwości co do jej niezawisłości i bezstronności. Z przedstawionych okoliczności, w tym zarówno z informacji nadesłanych przez wnioskodawcę, jak i z akt osobowych sędzi Anny Dalkowskiej wynika, że wpływ organu władzy wykonawczej - Ministra Sprawiedliwości (członek Rady Ministrów oraz członek Krajowej Rady Sądownictwa) był w istocie realnym i decydującym czynnikiem determinującym przedstawienie jej kandydatury do powołania do pełnienia funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy czym sędzia Anna Dalkowska łamiąc wcześniejsze deklaracje poddawała się temu wpływowi już po objęciu funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie rezygnując przez ponad dwa miesiące z relacji zależności służbowej z Ministrem Sprawiedliwości.
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie pozostaje okoliczność, iż w innych sprawach skarżącej kasacyjnie Spółki ta nie występowała wobec sędzi Anny Dalkowskiej o przeprowadzenie testu w trybie art. 5a p.u.s.a. W ramach natomiast indywidualizowania znaczenia przedstawionych okoliczności dotyczących aktywności sędzi Anny Dalkowskiej w ramach władzy wykonawczej nie można pominąć, że stroną skarżącą jest spółka [...], której [...] i jej [...] wykazywało [...] z uprzednią władzą wykonawczą i polityczną. Przejawem tego były chociażby [...] w przeszłości przez władzę wykonawczą liczne [...] natury społecznej i gospodarczej. Przez szereg lat także ówcześni [...] spółki, występującej obecnie w roli skarżącej, prezentowali w mediach [...] z władzą wykonawczą. Również liczne decyzje [...], m.in. w [...] medialnie były uzasadniane istotną rolą skarżącej spółki w ich [...]. Skarżąca spółka była prezentowana, jako mająca istotny udział w [...] władzy wykonawczej, stąd udział sędzi Anny Dalkowskiej w rozstrzyganiu sprawy właśnie tej spółki może w poczuciu skarżącej budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności.
W tej sytuacji stwierdzić należało, że w sprawie objętej wnioskiem spełnione zostały przesłanki określone w art. 5a § 1 p.u.s.a. do wyłączenia sędzi Anny Dalkowskiej od udziału w postępowaniu w sprawie o sygn. III FSK 111/24. W sprawie objętej skargą kasacyjną zostały one zbadane pod kątem wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jej powołaniu oraz postępowaniu sędziego po powołaniu, a także ich możliwego wpływ na wynik sprawy. Kontroli tej dokonano z poszanowaniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz trybunałów międzynarodowych.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 5a § 13 p.u.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.
Zdanie odrębne
Sygnatura akt III FSK 111/24
U z a s a d n i e n i e
zdania odrębnego
Przyczynę zgłoszenia zdania odrębnego do postanowienia o wyłączeniu sędziego Anny Dalkowskiej stanowi uznanie, że wniosek o zbadanie spełnienia przez nią wymogów niezawisłości i bezstronności nie spełnia wymogów formalnych i powinien zostać odrzucony.
Zgodnie z art. 5a § 1 ustawy z dnia 26.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267, dalej: P.u.s.a.) dopuszczalne jest badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mających wpływ na wynik sprawy, z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy. Zgodnie z art. 5a § 5 pkt 2 P.u.s.a. wniosek powinien czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma procesowego, a ponadto zawierać przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie wraz z dowodami na ich poparcie. Zgodnie z art. 5a § 6 zd. pierwsze P.u.s.a. wniosek niespełniający wymagań, o których mowa w § 5, podlega odrzuceniu bez wezwania do usunięcia braków formalnych.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3.04.2023 r. (I FPS 3/22), unormowany w wymienionych przepisach tryb wnoszenia wniosku o zbadanie wymogów niezawisłości i bezstronności sędziego jest niezwykle trudny do efektywnego zainicjowania, niemniej znaczne sformalizowanie tej procedury przez ustawodawcę różnicuje ją od procedury wyłączenia sędziego w trybie art. 19 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) (pkt 6.3.17. uzasadnienia uchwały).
Należy zauważyć, że unormowana w art. 5a § 1 i nast. P.u.s.a. instytucja prawna badania spełniania przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności stanowi wyjątek od wynikającego z art. 5 § 1c P.u.s.a. zakazu uznawania okoliczności towarzyszących powołaniu sędziego za wyłączną podstawę do – między innymi - kwestionowania jego niezawisłości i bezstronności. Racjonalizuje to wprowadzenie szczególnych wymogów dla wniosku o badanie spełnienia wymogów niezawisłości i bezstronności, w tym obowiązku wskazania już na etapie formułowania wniosku takich okoliczności, które mogą świadczyć o naruszeniu przez sędziego standardu niezawisłości i bezstronności - ale, po pierwsze, "mającego wpływ na wynik sprawy" oraz, po drugie, "z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy" (art. 5a § 1 P.u.s.a.). Szczególny, wyjątkowy charakter tego postępowania uzasadnia szczególne wymogi jego inicjowania oraz prowadzenia.
O tym, że jest możliwe skuteczne złożenie takiego wniosku z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy i wpływu na jej wynik, świadczy treść wniosku i rozstrzygnięcie podjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniami z dnia 11.12.2023 r. i z dnia 13.06.2024 r. w sprawie o sygnaturze akt III OSK 467/23. W sprawie tej spór dotyczył stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego powiązanego z określonym ugrupowaniem politycznym przez organ administracji publicznej, którego piastunem była osoba wywodząca się z konkurencyjnego ugrupowania politycznego, a który to spór rozpoznawać miał sędzia, którego aktywność publiczna przed powołaniem go na ten urząd i związki z osobami sprawującymi władzę polityczną pozwalały na wiązanie go z jednym z tych ugrupowań. Rozpoznając wniosek o zbadanie spełnienia wymogów niezawisłości i bezstronności przez tego sędziego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że właśnie charakter sprawy powoduje, iż spełnienie przez sędziego w tym przypadku wymogów bezstronności i niezawisłości może budzić wątpliwości zarówno w odczuciu strony postępowania, jak i w odczuciu społecznym.
W obecnie rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest to, czy magazyn gazu stanowi element sieci gazowej jako podlegającej opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości budowli sieci technicznej. Stronami sporu są: samorządowe organy podatkowe (wójt gminy i samorządowe kolegium odwoławcze) oraz giełdowa spółka kapitałowa, której istotnym akcjonariuszem jest Skarb Państwa. Jako okoliczności powodujące wątpliwości co do spełniania przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności wskazano: nielegalność powołania sędziego na urząd wobec dokonania tego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej ustawą z 2017 r., brak merytorycznych kwalifikacji do powołania na urząd sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, aktywność sędziego w administracji publicznej zarówno przed powołaniem, jak i już po powołaniu na stanowisko sędziego NSA, w tym reprezentowanie rządu w postępowaniach przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, starania o uzyskanie statusu członka Krajowej Rady Sądownictwa, wszczęcie na wniosek stowarzyszenia sędziowskiego postępowania przygotowawczego w sprawie przekroczenia uprawnień i działania na szkodę interesu publicznego przez grupę sędziów wchodzących w skład nowo ukształtowanej Krajowej Rady Sądownictwa.
Przytoczone we wniosku okoliczności odnoszą się do ogólnej charakterystyki osoby sędziego, którego wyłączenia uprawniony się domaga i koncentrują się na zagadnieniach polityczno-ustrojowych. Nie precyzują jednak, w jaki sposób okoliczności te mogłyby ewentualnie wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, której przedmiotem jest politycznie i ustrojowo neutralna kwestia prawnopodatkowej kwalifikacji zbiornika gazowego jako elementu budowli. Wymogiem formalnym wniosku o zbadanie spełniania przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności na mocy art. 5a § 1 i § 5 pkt 2 P.u.s.a. jest jednak wskazanie konkretnych przyczyn, które mogą prowadzić do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności sędziego w okolicznościach konkretnej sprawy oraz z uwzględnieniem możliwego wpływu tych okoliczności na jej wynik. Twierdzenia odwołujące się do okoliczności o charakterze generalnym mogą być wprawdzie elementem argumentacji wspierającej wniosek, ale nie mogą zastąpić wymogu konkretyzacji takich okoliczności, które wprost dotyczą uprawnionego oraz charakteru sprawy, gdyż właśnie takie okoliczności powinny stanowić podstawę wniosku zgodnie z dyspozycją art. 5a § 1 P.u.s.a.
Pominięcie tego aspektu i dopuszczenie możliwości merytorycznej oceny wniosku, który nie zawiera omawianej konkretyzacji okoliczności mających świadczyć o możliwości niespełnienia przez sędziego standardu niezawisłości i bezstronności właśnie w sprawie, którą ma rozpoznawać, a nie w ujęciu ogólnym, może prowadzić do rozszerzenia przesłanek wyłączenia sędziego na podstawie art. 5a § 13 P.u.s.a., co wydaje się niezgodne zarówno z literą prawa, jak i istotą unormowanej tymi przepisami instytucji prawnej, wyłożoną w przytoczonej wcześniej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.04.2023 r. (I FPS 3/22).
Uważam zatem, że oceniany wniosek o zbadanie spełnienia przez sędziego standardu niezawisłości i bezstronności nie spełnia wymogu przytoczenia okoliczności towarzyszących powołaniu sędziego lub jego postępowania po powołaniu, które mogą mieć wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy z uwzględnieniem jej charakteru oraz okoliczności dotyczących uprawnionego.
Wniosek ten powinien więc zostać odrzucony na podstawie art. 5a § 6 P.u.s.a.
SNSA
Tomasz Zborzyński