VI C 1743/24

Sygn. akt VI C 1743/24 UZASADNIENIE wyroku z dnia 16 maja 2025 r. I. Stanowiska stron i przebieg postępowania 1. Powód I. I. (1) , reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o zasądzenie od pozwanego Skarbu Państwa – Ministra Finansów kwoty 1 000,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia 07 listopada 2018 r. do dnia zapłaty tytułem części należnego mu roszczenia odszkodowawczego oraz o zasądzenie od pozwanego na rzecz powoda kosztów procesu. 2. Podstawą prawną dochodzonego roszczenia był przepis z art. 417 1 k.c. Odszkodowania w tej sprawie powód dochodził w związku z tym, że jako były funkcjonariusz Policji zwolniony ze służby z dniem 30 stycznia 2016 r., był uprawniony do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w wymiarze 109 dni. Powodowi wypłacono kwotę 25 644,43 zł brutto, przyjmując za podstawę art. 115a ustawy z dnia 5 kwietnia 1990 r. o Policji wskazujący, że ekwiwalent pieniężny za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego odpowiadał wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, norma art. 115a ustawy o Policji została uznana za niezgodną z Konstytucją . 3. Powód wskazywał, że w tej sprawie zachodzą wszystkie przesłanki z art. 417 1 k.c. , tj. po pierwsze wymóg, aby stwierdzenie niekonstytucyjności aktu normatywnego nastąpiło we właściwym postępowaniu – wydany został wyrok przez Trybunał Konstytucyjny z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, po drugie powstała w majątku powoda szkoda w związku z wydaniem tego aktu. Powód powiem otrzymał ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w wysokości zaniżonej 25 644,43 zł względem prawidłowo wyliczonej zgodnie z przepisami – 40.490,23 zł. Prawidłowo wyliczona wysokość ekwiwalentu winna być wyliczona w ten sposób, że należało ustalić wynagrodzenie powoda w ostatnim miesiącu służby tj. 7 058,00 zł oraz liczbę dni roboczych w ostatnim miesiącu służby – czyli w styczniu – tj. 19 dni, następnie podzielić wynagrodzenie przez liczbę dni, co ostatecznie dawało kwotę 371,47 zł, którą należało przemnożyć przez liczbę dni urlopu, tj. 109 dni. Powód wyliczył zatem wysokość szkody w swoim majątku na kwotę 14 845,80 zł (40 490,23 zł – 25 644,43 zł), jednakże w niniejszym postępowaniu dochodzi jedynie części odszkodowania w wysokości 1 000 zł. Powód argumentował również spełnienie trzeciej przesłanki, a mianowicie wystąpienie związku przyczynowego między stwierdzeniem braku zgodności z Konstytucją normy, a wystąpieniem szkody w majątku powoda (pozew, k. 3-5verte). 4. Pozwany Skarb Państwa – Minister Finansów, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w pierwszej kolejności zarzucił nieprawidłowe określenie statio fisci Skarbu Państwa, następnie podniósł, że w sprawie nie zaszły wszystkie przesłanki kumulatywne konieczne do ustalenia odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę. Wskazał, że powód nie wykazał wysokości dochodzonego roszczenia, podniósł zarzut przedawnienia. W konsekwencji wniósł o oddalenie powództwa w całości oraz o zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego kosztów procesu. W uzasadnieniu odpowiedzi na pozew wskazał, że w sytuacji powoda nie doszło do szkody, a także że nie wykazano związku przyczynowego między szkodą ujmowaną w granicach utraconej różnicy pomiędzy wypłaconym ekwiwalentem za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, a ekwiwalentem – a wejściem w życie niekonstytucyjnej normy prawnej (odpowiedź na pozew, k. 32-36). 5. Postanowieniem z dnia 9 lutego 2022 r. Sąd dokonał prawidłowego oznaczenia statio fisci Skarbu Państwa w tej sprawie ( art. 67 § 2 k.p.c. ) w ten sposób, że wezwał do udziału w sprawie w charakterze pozwanego Skarb Państwa – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zamiast Ministra Finansów (postanowienie, k. 124). 6. Pozwany Skarb Państwa – Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego – wniósł o oddalenie powództwa w całości oraz o zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Pozwany wskazał, że w niniejszej sprawie nie doszło do wyrządzenia powodowi szkody, a także że nie wykazano związku przyczynowego – gdyż sam fakt uchylenia aktu normatywnego jako niezgodnego z Konstytucją nie jest wystarczający do skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego w oparciu o art. 417 1 § 1 k.c. . Pozwany wskazywał również, że właściwą jednostką organizacyjną Skarbu Państwa winien być w tej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w K. lub Komendant Główny Policji (odpowiedź na pozew, k. 135-137v). 7. Postanowieniem z dnia 21 września 2022 r. Sąd na podstawie art. 67 § 2 k.p.c. wezwał do udziału w sprawie Skarbu Państwa – Komendanta Głównego Policji w W. (postanowienie, k. 166). 8. Pozwany Skarb Państwa – Komendant Główny Policji w W. , reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie powództwa i zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego (k. 284). Pozwany wskazał, że nie jest właściwym statio fisci w tej sprawie. Podniósł także, że w majątku powoda nie wystąpiła szkoda, ponieważ postępowanie administracyjne w przedmiocie wniosku o wypłatę zaległego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w dalszym ciągu toczy się i nie jest wiadomo, z jakim wynikiem się zakończy. 9. Pismem z dnia 03 kwietnia 2025 r. powód cofnął powództwo ze zrzeczeniem się roszczenia w części, tj. w zakresie roszczenia o zapłatę 1 000 zł. Powód podtrzymał powództwo w zakresie należności odsetkowych za opóźnienie liczonych od dnia 07 listopada 2018 r. do dnia zapłaty liczonych od kwoty 1 000 zł (pismo, k. 347). 10. Powód wskazał, że w dniu 25 marca 2025 r. otrzymał od Komendy Wojewódzkiej Policji w K. przelew na kwotę 9 671,47 zł netto tytułem wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, wobec czego w zakresie roszczenia głównego zaspokoił swój interes. W piśmie tym wskazał, że Komenda Wojewódzka Policji w K. nie wypłaciła mu jednak żadnych odsetek, zatem „w tym zakresie interes powoda, realizowany poprzez wniesiony pozew, w dalszym ciągu pozostaje niezaspokojony”. II. Fakty ustalone w sprawie – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia 4. Stan faktyczny w tej sprawie był zasadniczo bezsporny i przedstawiał się następująco. 5. I. I. (1) pełnił służbę w Policji w stopniu podinspektora, eksperta Wydziału Postępowań Administracyjnych w K. . 6. Prawomocnym orzeczeniem nr (...) Komisji Lekarskiej Podległej Ministrowi Właściwemu do Spraw Wewnętrznych w K. z dnia 13 stycznia 2016 r. I. I. (1) został uznany za trwale niezdolnego do służby w Policji i zaliczony do drugiej grupy inwalidzkiej. Inwalidztwo powstało w związku ze służbą w Policji. I. I. (1) został zwolniony ze służby z dniem 30 stycznia 2016 r. 7. W chwili zwolnienia ze służby I. I. (1) posiadał uprawnienie do 109 dni urlopu wypoczynkowego lub innego. 8. W związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, w 2016 r. wypłacono I. I. (2) ekwiwalent pieniężny za 109 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, łącznie w kwocie 25.644,43 zł brutto, ustalonej przy przyjęciu 1/30 miesięcznego uposażenia za jeden dzień niewykorzystanego urlopu. dowód : personalny nr (...) , k. 9, zaświadczenie o wysokości podstawy wymiaru, k. 10, zaświadczenie nr (...) , k. 11, zgłoszenie szkody, k. 12-16 9. Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie ustalenia wysokości ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 miesięcznego uposażenia. Wyrok wszedł w życie w dniu 6 listopada 2018 r. 10. W dniu 21 listopada 2018 r. I. I. (1) zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o ponowne naliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji – powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. 11. Decyzją z dnia 5 września 2019 r. o nr (...) Komendant Wojewódzki Policji w K. odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. 12. W dniu 15 października 2019 r. I. I. (1) odwołał się od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr (...) z dnia 5 września 2019 r. 13. Decyzją z dnia 22 listopada 2019 r. o numerze (...) Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżona decyzję (k. 50). I. I. (1) wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. . 14. Wyrokiem z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 286/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę (k. 53). 15. Wyrokiem z dnia 6 września 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt III OSK 4194/21, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. oraz uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzje Komendanta Wojewódzkiego Policki w K. z dnia 05 września 2019 r. (k. 215). W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał m. in., że na dzień orzekania przez organy istniała w systemie prawnym norma ustawowa odnosząca się do ustalenia należnego byłemu policjantowi prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, ponieważ art. 115a ustawy o Policji nie został w całości uznany za niekonstytucyjny, zaś to, jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z Konstytucją ułamek do obliczania wysokości ekwiwalentu, wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego (wynagrodzenie za jeden dzień roboczy). W konsekwencji przyjęty w wyroku TK sposób wyliczania ekwiwalentu jest wystarczający do dokonania jego obliczenia przez organ. NSA stwierdził ponadto, że wejście w życie przepisów nowelizujących ustawę o Policji ma tylko ten skutek, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien ocenić, na ile powyższe wskazania co do sposobu wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niekorzystany urlop zachowują walor związania wobec zmienionego stanu prawnego oraz uwzględnić prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawę o Policji , tak aby nie ograniczyć zakresu zastosowania wyroku TK. 16. Decyzją nr (...) z dnia 7 listopada 2023 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata 2013-2016 (k. 225). Komendant Główny Policji decyzją nr (...) z dnia 15 stycznia 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję (k. 237). Decyzje te podparte były argumentacją, że postępowanie w sprawie wypłaty ekwiwalentu zostało wszczęte w dniu 21 listopada 2018 r., zaś I. I. (2) wypłacono świadczenie w wysokości przysługującej w dacie zwolnienia ze służby, tj. 28 stycznia 2016 r. 17. I. I. (1) zaskarżył tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2024 r., II SA/Wa 255/24, uchylił decyzję zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję (k. 257). W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że uznana za niekonstytucyjną część normy prawnej wynikająca z art. 115a ustawy o Policji została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop – niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia wyroku TK czy też zaistniałego po tej dacie. Stwierdził także, że nie do zaakceptowania jest dokonywanie literalnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Nie można przyjąć, aby wspomnianym przepisem ustawodawca nakazał stosowanie przepisów, które zostały uznane za niezgodne z Konstytucją . 18. Od tego wyroku skargę kasacyjną wniósł Komendant Główny Policji. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2024 r. Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie umorzył postępowania kasacyjne wobec cofnięcia skargi kasacyjnej przez skarżącego (k. 275). 19. W dniu 25 marca 2025 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. wypłacił I. I. (2) zaległy ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wysokości 9.671,47 zł netto. Kwota ta nie obejmowała odsetek ustawowych za opóźnienie za okres od 7 listopada 2018 r. do dnia zapłaty (k. 348). dowód: decyzja z 5 września 2019 r., k. 47-49; decyzja z 22 listopada 2019 r., k. 50-52; wyrok z 8 października 2020 r., k. 53-62; odpowiedź na skargę, k. 63-69; skarga kasacyjna, k. 70-83; wniosek o zmianę decyzji z 5 kwietnia 2022 r., k. 146-149; wyrok NSA w sprawie III OSK 4194/21, k. 215-224; decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z 7 listopada 2023 r., k. 225-230; stanowisko wnioskodawcy, k. 231-234; decyzja Komendanta Głównego Policji z 13 stycznia 2024 r., k. 237-239; postanowienie NSA z 13 grudnia 2024 r., k. 275-276 III. Ocena dowodów 20. Powyższy stan faktyczny sąd ustalił na podstawie bezspornych twierdzeń stron, a także na podstawie powołanych w części II tego uzasadnienia dokumentów (prywatnych i urzędowych), których prawdziwość i treść nie budziła wątpliwości sądu i nie była kwestionowana przez strony. IV. Ocena prawna Co do postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania (pkt I wyroku) 21. Zgodnie z art. 203 § 1 k.p.c. pozew może być cofnięty bez zezwolenia pozwanego aż do rozpoczęcia rozprawy, a jeżeli z cofnięciem połączone jest zrzeczenie się roszczenia - aż do wydania wyroku. Zgodnie z art. 203 § 4 k.p.c. , sąd może uznać za niedopuszczalne cofnięcie pozwu, zrzeczenie się lub ograniczenie roszczenia tylko wtedy, gdy okoliczności sprawy wskazują, że wymienione czynności są sprzeczne z prawem lub zasadami współżycia społecznego albo zmierzają do obejścia prawa. Zgodnie z art. 355 k.p.c. , Sąd umorzy postępowanie, jeżeli powód ze skutkiem prawnym cofnął pozew, strony zawarły ugodę lub została zatwierdzona ugoda zawarta przed mediatorem albo z innych przyczyn wydanie wyroku stało się zbędne lub niedopuszczalne. W tej sprawie powód cofnął pozew o zapłatę kwoty 1 000,00 zł ze zrzeczeniem się roszczenia, co nakazywało umorzenie postępowania w oparciu o art. 355 k.p.c. Co do oddalenia powództwa o zapłatę odsetek ustawowych za opóźnienie od kwoty 1 000 zł od 7 listopada 2018 r. do dnia zapłaty (pkt II wyroku) 22. Podstawą prawną dochodzonego roszczenia były przepisy z 417 § 1 w zw. z art. 417 1 § 1 k.c. . Zgodnie z art. 417 § 1 k.c. , za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Zgodnie natomiast z art. 417 1 § 1 k.c. , jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją , ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. 23. Jak stanowi art. 67 § 2 k.p.c. , za Skarb Państwa podejmuje czynności procesowe organ państwowej jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej. Jednolicie wskazuje się, że to Sąd ma obowiązek z urzędu dbać o to, aby Skarb Państwa był reprezentowany przez właściwy organ państwowej jednostki organizacyjnej. W tej sprawie sąd zwrócił się, na podstawie art. 24 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, do Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej o wskazanie organu właściwego do podejmowania czynności procesowych za Skarb Państwa. Zgodnie z rozstrzygnięciem Prezesa (...) z dnia 7 grudnia 2021 r., nr (...) , jako organ właściwy do reprezentowania Skarbu Państwa w tej sprawie został wskazany Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (k. 107). Sąd w całości podziela argumentację przedstawioną we wskazanym rozstrzygnięciu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem sprawującym nadzór nad Policją, jest organem nadrzędnym nad Komendantem Głównym Policji, będącym przełożonym funkcjonariuszy Policji, a także jest właściwy do podejmowania inicjatywy ustawodawczej w zakresie regulacji stosunków służbowych i świadczeń należnych funkcjonariuszom Policji ( art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej ). Z tego też względu należało uznać Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za właściwe statio fisci w tej sprawie. 24. Zgodnie z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji – w brzmieniu obowiązującym do 6 listopada 2018 r. – ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. 25. Wyrokiem z 30 października 2018 r. Trybunał Konstytucji , w sprawie o sygn. akt K 7/15, orzekł, że powyższy przepis, w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej . Wyrok ten wszedł w życie 6 listopada 2018 r., tj. z dniem jego ogłoszenia. Trybunał Konstytucji nie odroczył utraty mocy obowiązującej przepisu. 26. W wykonaniu powyższego wyroku uchwalona została ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 1 pkt 16 ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymuje brzmienie: Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. 27. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 1 tej ustawy, regulujący kwestie intertemporalne, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. 28. W toczącym się równolegle postępowaniu sądowo-administracyjnym, w którym I. I. (1) skarżył odmowę wypłaty mu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, zarówno Naczelny Sąd Administracyjny (w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 września 2023 r., III OSK 4194/21), jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2024 r., II SA/Wa 255/24) wiążąco przesądziły – zaś sąd rozstrzygnięciem tym jest w niniejszej sprawie związany – wykładnię zacytowanego przepisu z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. (do której to zresztą, ostatecznie, zastosował się organ administracji publicznej, dokonując wypłaty ekwiwalentu na rzecz powoda w dniu 25 marca 2025 r.). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m. in., że na dzień orzekania przez organy istniała w systemie prawnym norma ustawowa odnosząca się do ustalenia należnego byłemu policjantowi prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, ponieważ art. 115a ustawy o Policji nie został w całości uznany za niekonstytucyjny, zaś to, jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z Konstytucją ułamek do obliczania wysokości ekwiwalentu, wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego (wynagrodzenie za jeden dzień roboczy). W konsekwencji przyjęty w wyroku TK sposób wyliczania ekwiwalentu jest wystarczający do dokonania jego obliczenia przez organ. NSA stwierdził ponadto, że wejście w życie przepisów nowelizujących ustawę o Policji ma tylko ten skutek, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien ocenić, na ile powyższe wskazania co do sposobu wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niekorzystany urlop zachowują walor związania wobec zmienionego stanu prawnego oraz uwzględnić prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawę o Policji , tak aby nie ograniczyć zakresu zastosowania wyroku TK. W uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał zaś, że uznana za niekonstytucyjną część normy prawnej wynikająca z art. 115a ustawy o Policji została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop – niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia wyroku TK czy też zaistniałego po tej dacie. Stwierdził także, że nie do zaakceptowania jest dokonywanie literalnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Nie można przyjąć, aby wspomnianym przepisem ustawodawca nakazał stosowanie przepisów, które zostały uznane za niezgodne z Konstytucją . 29. Do wykładni tej ostatecznie zastosował się Komendant Wojewódzki Policji w K. , który w dniu 25 marca 2025 r. wypłacił powodowi ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. 30. Powód ostatecznie, po cofnięciu powództwa, dochodził w tej sprawie odsetek ustawowych za opóźnienie od kwoty 1 000 zł od dnia 7 listopada 2018 r. do dnia zapłaty. Wskazywał, że w tym zakresie jest interes nie został w postępowaniu administracyjnym zrealizowany, bowiem wypłacona mu kwota ekwiwalentu nie zawiera w sobie odsetek ustawowych za opóźnienie. Powództwo w tym zakresie podlegało oddaleniu z uwagi na nieziszczenie się przesłanki roszczenia z art. 417 1 § 1 k.c. w postaci szkody. 31. Oprócz niezgodności aktu normatywnego z prawem ( Konstytucją , ratyfikowaną umową międzynarodową, ustawą) przesłankami odpowiedzialności unormowanej w art. 417 1 § 1 k.c. są szkoda i związek przyczynowy. Wykazanie tych przesłanek obciąża poszkodowanego ( art. 6 k.c. , wyrok SN z dnia 26 marca 2014 r., V CSK 284/13). Szkoda obejmuje straty i utracone korzyści, a także krzywdę w przypadkach określonych w ustawie. Istotną kwestią jest wykazanie adekwatnego związku przyczynowego między niezgodnością z prawem aktu normatywnego a powstałą szkodą. Podkreśla się, że nie wystarczy wykazanie możliwości uzyskania korzyści, gdyby nie został wydany akt normatywny uznany za niekonstytucyjny, lecz trzeba wykazać, że z reguły tak by się stało w konkretnym przypadku. Sam fakt uchylenia aktu jako niezgodnego z Konstytucją nie jest wystarczający do skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Należy zauważyć, że tworzenie norm prawnych nie jest powiązane z konkretnymi aktami władzy publicznej wobec danej osoby, a zatem nie sposób przyjąć, aby w ten sposób nastąpiło działanie władzy publicznej skierowane przeciw tej osobie. Trzeba zatem wykazać, że nastąpiły konkretne działania władzy publicznej podjęte na podstawie aktu normatywnego wydanego niezgodnie z prawem, a skierowane wobec określonej osoby, która przez to poniosła szkodę (postanowienie SN z dnia 30 maja 2003 r., III CZP 34/03). 32. W tej sprawie – wobec wypłaty powodowi kwoty zaległego ekwiwalentu w dniu 25 marca 2025 r. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. – nie zaszła przesłanka odpowiedzialności odszkodowawczej za tzw. bezprawie legislacyjne w postaci szkody w majątku powoda. 33. Sam powód wskazywał (m. in. k. 145, pismo procesowe datowane na 28 kwietnia 2022 r.), że szkoda w jego majątku polega na otrzymaniu zaniżonego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i jest to różnica pomiędzy należnym powodowi ekwiwalentem a ekwiwalentem otrzymanym na podstawie niekonstytucyjnej normy prawnej. Skoro zaś powód otrzymał już w niniejszej sprawie ekwiwalent w prawidłowej wysokości (w marcu 2025 r.), to trudno uznać, aby omawiana przesłanka w postaci szkody w majątku powodowa została spełniona. Powód zresztą cofnął powództwo w zakresie należności głównej z uwagi na to, że ekwiwalent został mu wypłacony. Nie było to przy tym cofnięcie powództwa wywołane spełnieniem świadczenia przez pozwanego – bowiem do wypłaty doszło nie w wyniku uznania przez pozwanego roszczenia o zapłatę sformułowanego w oparciu o art. 417 1 § 1 k.c. , ale w wyniku dokonania prawidłowej wykładni przepisów prawa przez organ administracji publicznej, rozpatrujący wniosek powoda o wypłatę ekwiwalentu w prawidłowej wysokości. Fakt, iż powód nie otrzymał od organu administracji publicznej należnych mu, jak twierdzi, odsetek ustawowych za opóźnienie, nie stanowi samo w sobie szkody w rozumieniu art. 417 1 § 1 k.c. Odsetki ustawowe za opóźnienie, o których mowa w art. 481 k.c. , nie są bowiem same w sobie szkodą w rozumieniu art. 417 1 § 1 k.c. , ale świadczeniem akcesoryjnym wobec świadczenia głównego, odszkodowawczego. Nie sposób uznać, aby świadczenie akcesoryjne w postaci odsetek ustawowych za opóźnienie mogło przybrać w tej sprawie samodzielny, niezależny od świadczenia głównego byt. Jeśli odpadła przesłanka roszczenia odszkodowawczego z art. 417 1 § 1 k.c. w postaci szkody (i to nie na skutek spełnienia świadczenia przez pozwanego, ale na skutek wypłaty ekwiwalentu – którego brak wypłaty miał stanowić szkodę – przez organ administracji publicznej, tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. ), to tym samym oddaleniu podlegało roszczenie co do odsetek ustawowych za opóźnienie, mające charakter akcesoryjny. 34. Fakt, iż ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy został wypłacony powodowi przez organ administracyjny dopiero w marcu 2025 r., a zatem po niemal 7 latach od zainicjowania postępowania administracyjnego w tym przedmiocie (wniosek o wypłatę złożony został w dniu 21 listopada 2018 r.), nie ma znaczenia z perspektywy oceny przesłanek roszczenia sformułowanego w oparciu o art. 417 1 § 1 k.c. , a zatem roszczenia o zapłatę odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przez wydanie aktu normatywnego. To nie bowiem wydanie aktu normatywnego – art. 115a ustawy o Policji – spowodowało, iż zaległy ekwiwalent został wypłacony powodowi dopiero w marcu 2025 r., ale błędna wykładnia przepisów prawa (w szczególności art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r.) dokonana przez organy administracji publicznej, które kilkukrotnie odmawiały wypłaty powodowi spornego ekwiwalentu. 35. W związku z powyższym należało uznać, że w tej sprawie nie wystąpiła w majątku powoda szkoda. Jak słusznie wskazywał pozwany Skarb Państwa – Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, sprawa ekwiwalentu pieniężnego powinna zostać zrealizowana w sposób wskazany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to jest poprzez wypłatę ekwiwalentu przez organ administracji publicznej (Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. ) w drodze czynności materialno-technicznej. Powód powinien zatem zwrócić się do właściwej jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa (Policji) w której pełnił służbę – co powód zresztą przecież uczynił i wypłatę taką – po długoletnim postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym – otrzymał. Sam powód wskazywał zresztą, iż jeśli jego interes zostałby zaspokojony w ramach procedur przed organami policji, to powód nigdy nie zdecydowałby się na skierowanie sprawy na drogę postępowania cywilnego. Stanowisko takie zostało wyrażone również w uzasadnieniu postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 15 marca 2023 r., V Cz 125/23 (oddalającego zażalenie powoda na postanowienie tutejszego sądu w przedmiocie zawieszenia postępowania), w którym wskazano, że od wyniku postępowania administracyjnego zależy rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie – dopiero bowiem po ostatecznym ustaleniu, czy powód uzyska ekwiwalent za niewykorzystany urlop będzie możliwe ustalenie tego, czy w majątku powoda powstała szkoda, a jeśli tak, to w jakim rozmiarze. 36. Na marginesie nadmienienia wymaga również, że powód dochodził w tej sprawie – również po cofnięciu powództwa co do kwoty 1 000,00 zł – odsetek ustawowych za opóźnienie od dnia 7 listopada 2018 r. do dnia zapłaty. Data początkowa odsetek ustawowych za opóźnienie, czyli 7 listopada 2018 r., wynikać miała z daty wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. W ocenie sądu stanowisko powoda w tym zakresie jest błędne i nie bierze pod uwagę normy wynikającej z art. 455 k.c. i bezterminowego charakteru świadczenia odszkodowawczego wywodzonego z art. 417 1 § 1 k.c. 37. Zgodnie z art. 455 k.c. , jeżeli termin spełnienia świadczenia nie jest oznaczony ani nie wynika z właściwości zobowiązania, świadczenie powinno być spełnione niezwłocznie po wezwaniu dłużnika do wykonania. Zgodnie zaś z art. 481 § 1 k.c. , jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. 38. W tej sprawie – nawet jeśli uznać roszczenie powoda za zasadne – nie można było przyjąć, aby pozwany Skarb Państwa – Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji czy Skarb Państwa – Komendant Główny Policji opóźniali się ze spełnieniem świadczenia już od dnia 7 listopada 2018 r., tj. od dnia następnego po wejściu w życie wyroku TK. Termin spełnienia świadczenia w tej sprawie nie jest bowiem oznaczony ani nie wynika z właściwości zobowiązania w rozumieniu art. 455 k.c. . Powód zaś szkodę zgłosił (Skarbowi Państwa – Ministrowi Finansów) dopiero pismem datowanym na 16 lutego 2021 r. (k. 12). Powód nie wykazał, z jaką datą powyższe pismo zostało doręczone Skarbowi Państwa – Ministrowi Finansów. Najwcześniej jednak ta data mogłaby w tej sprawie stanowić datę początkową naliczania odsetek ustawowych za opóźnienie w spełnieniu świadczenia odszkodowawczego z art. 417 1 § 1 k.c. V. Koszty procesu 39. O kosztach procesu sąd orzekł na podstawie art. 102 k.p.c. , uznając że sytuacja procesowa i faktyczna tej sprawy uzasadnia orzeczenie o kosztach procesu z odwołaniem się do zasady słuszności, a w konsekwencji nakazuje odstąpienie od obciążenia powoda kosztami procesu, mimo tego, iż to powód przegrał sprawę w całości oraz mimo umorzenia postępowania w zakresie cofniętego powództwa. 40. W tej sprawie powód cofnął w części powództwo (co do kwoty 1 000,00 zł) – w tym zakresie sąd umorzył postępowanie, zaś w części przegrał sprawę (co do roszczenia o zasądzenie odsetek ustawowych za opóźnienie od kwoty 1 000,00 zł za okres od 7 listopada 2018 r. do dnia zapłaty). Zastosowanie znaleźć winny zatem w sprawie przepisy tak z art. 98 § 1 k.p.c. (zasada odpowiedzialności za wynik sprawy), jak i art. 203 § 2 k.p.c. (zgodnie z którym powód winien na żądanie pozwanego zwrócić mu koszty procesu w razie cofnięcia pozwu). Sąd uznał jednak, że obciążenie w tej sprawie kosztami procesu – mimo przegrania sprawy w całości oraz umorzenia postępowania na skutek cofnięcia pozwu – byłoby niesłuszne ( art. 102 k.p.c. ). 41. Reguła zwrotu kosztów określona w art. 203 § 2 zdanie 2 k.p.c. nie ma bezwzględnie obowiązującego charakteru w tym znaczeniu, że dopuszczalne jest odstępstwo od niej, gdy powód - mimo cofnięcia pozwu - wykaże, że wytoczenie powództwa było niezbędne do dochodzenia roszczenia. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w której przyczyną cofnięcia pozwu było zaspokojenie roszczenia wymagalnego w chwili wytoczenia powództwa - w takim przypadku za stronę przegrywającą w rozumieniu przepisów o kosztach procesu ( art. 98 k.p.c. ) należy uznać pozwanego (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2014 r., III CZP 119/13; uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 2017 r., III CZP 118/16). 42. W tej sprawie, szukając słusznego rozstrzygnięcia w zakresie kosztów procesu w tej sprawie, należało odstąpić od obciążenia stron kosztami procesu. 43. Należało mieć bowiem na uwadze, że powód skierował pozew w tej sprawie w momencie (2021 r.), w którym dysponował już decyzją administracyjną o odmowie wypłaty ekwiwalentu – miał zatem wówczas podstawę do twierdzenia, iż w jego majątku może dojść do powstania szkody. Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie trwało aż do 25 marca 2025 r., zaś wypłata powodowi spornego ekwiwalentu poprzedzona była wieloletnim sporem, który toczył się przed Komendantem Wojewódzkim Policji w K. , Komendantem Głównym Policji, WSA w Warszawie oraz NSA. Długość tego postępowania nie była w żaden sposób zależna od powoda. Dopiero w dniu 25 marca 2025 r. powód powziął wiedzę o przyznaniu mu ekwiwalentu oraz o braku szkody w tym zakresie i wraz z powzięciem tej wiedzy cofnął pozew w części. Powód nie mógł przy tym oczekiwać z wystąpieniem z powództwem w tej sprawie na zakończenie się postępowania administracyjnego, gdyż ryzykowałby tym samym przedawnienie się roszczenia. Nie sposób zatem uznać, aby zastosowanie w tej sprawie mógł znaleźć przepis z art. 203 § 2 k.p.c. W drodze analogii w ocenie sądu zastosowanie znajdzie tu natomiast orzecznictwo Sądu Najwyższego wypracowane na gruncie spraw, w których do cofnięcia powództwa dochodzi w wyniku zaspokojenia i uznania roszczenia przez pozwanego. Nie sposób jednakże przywołanego powyżej orzecznictwa przekładać na grunt tej sprawy w tym znaczeniu, aby uznawać stronę pozwaną za przegrywającą sprawę – bowiem do cofnięcia przez powoda powództwa nie doszło w wyniku zaspokojenia roszczenia przez stronę pozwaną (tylko wtedy można byłoby uznać stronę pozwaną za przegrywającą sprawę w rozumieniu art. 98 § 1 k.p.c. ), ale w wyniku wypłaty ekwiwalentu przez organ administracji publicznej, nie występujący w tej sprawie w charakterze strony pozwanej, w spełnieniu świadczenia w oparciu o odmienną podstawę prawną ( art. 115a ustawy o Policji ) niż roszczenie dochodzone w tej sprawie ( art. 417 1 § 1 k.c. ). Mając dodatkowo na uwadze, że roszczenie o zapłatę odsetek ustawowych za opóźnienie – co do którego powództwo zostało oddalone, a zatem co do którego powód winien być uznany za stronę przegrywającą sprawę – stanowiło niewielką część całości roszczenia dochodzonego w sprawie ( art. 100 k.p.c. ), należało orzec jak w punkcie III wyroku. ZARZĄDZENIE 1. (...) 2. (...) ASR Agnieszka Pikała W. , 24 czerwca 2025 r.