V SA/Wa 981/20

V SA/Wa 981/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-06-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Tomczak
Jarosław Stopczyński /przewodniczący/
Konrad Łukaszewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 958/21 - Wyrok NSA z 2025-01-31
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a , art. 200 i art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi ...Spółdzielni ... z siedzibą w Ż. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... lutego 2020 r. nr ... w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia ... września 2019 r. nr ...; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz ...Spółdzielni ... z siedzibą w Ż. kwotę 7417 zł (siedem tysięcy czterysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. umarza postępowanie administracyjne.
Uzasadnienie
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej: "Prezesem Agencji") z dnia [...] lutego 2020 r. o numerze [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności dla grupy producentów rolnych.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu [...] czerwca 2013 r. Marszałek Województwa [...] (zwany dalej: "Marszałkiem Województwa") wydał decyzję o wpisie Spółdzielni Producentów Mleka "[...]" z siedzibą w Z. (zwanej dalej: Spółdzielnią "[...]") do Rejestru Grup Producentów Rolnych.
Decyzją z dnia [...] października 2013 r. o numerze [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. [...] (zwany dalej: "Dyrektorem Oddziału") przyznał Spółdzielni "[...]" pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od [...] czerwca 2013 r. do [...] czerwca 2018 r. w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (zwanego dalej: "PROW 2007-2013").
Na skutek wniosku o płatność za okres od [...] czerwca 2013 r. do [...] czerwca 2014 r., tj. za pierwszy rok korzystania z pomocy, Dyrektor Oddziału wydał w dniu [...] listopada 2014 r. decyzje o numerze [...] , którą przyznał Spółdzielni "[...]" środki z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW 2007-2013 w wysokości [...] zł.
Środki z tytułu pomocy przyznanej na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. (za pierwszy rok) zostały przekazane na rachunek bankowy Spółdzielni "[...]" w dniu [...] grudnia 2014 r.
Kolejnymi wnioskami Spółdzielnia "[...]" wystąpiła o płatności za drugi i trzeci rok korzystania z pomocy, jednakże Dyrektor Oddziału odmówił ich przyznania decyzjami z dnia [...] maja 2017 r., utrzymanymi następnie w mocy przez Prezesa Agencji – decyzjami z dnia [...] września 2017 r. Na skutek skarg Spółdzielni "[...]" na decyzje o odmowie przyznania płatności za drugi i trzeci rok korzystania z pomocy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał w dniu 12 czerwca 2018 r. wyroki oddalające skargi o sygn. akt V SA/Wa 2086/17 oraz V SA/Wa 2115/17.
W dniu [...] października 2018 r. Spółdzielnia "[...]" połączyła się z [...] Spółdzielnią Producentów Mleka w Z. (zwaną dalej: "Skarżącą") na podstawie uchwały nr 3/10/2018 Nadzwyczajnego Walnego Zebrania Przedstawicieli Skarżącej. Zgodnie z uchwałą przejmowana Spółdzielnia "[...]" po połączeniu będzie nosiła nazwę Skarżącej (§ 2 ust. 2), zaś wskutek połączenia jej majątek przechodzi na Skarżącą, a jej wierzyciele i dłużnicy staja się wierzycielami i dłużnikami Skarżącej (§ 3 ust. 1). Skarżąca powiadomiła organ o podjętej uchwale w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Dyrektor Oddziału zawiadomił Skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych Spółdzielni "[...]" na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2014 r.
Decyzją z dnia [...] września 2019 r. o numerze [...] Dyrektor Oddziału ustalił Skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW 2007-2013, uzyskanych na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. w wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Spółdzielnia "[...]" stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści finansowej z tytułu płatności za pierwszy rok korzystania z pomocy w ramach PROW 2007-2013. Wskazano przy tym, że Spółdzielnia "[...]" została utworzona na bazie składu osobowego Spółdzielni Mleczarskiej w Z., która była beneficjentem pomocy finansowej w okresie od [...] stycznia 2005 r. do [...] stycznia 2010 r. Wraz ze Spółdzielnią "[...]" utworzono również cztery nowe podmioty (łącznie pięć nowych podmiotów), w tym Skarżącą. Działanie takie stanowiło w ocenie organu – dekoncentrację, tj. rozdzielenie potencjału produkcyjnego jednego podmiotu w celu stworzenia nowych podmiotów, mogących ubiegać się o pomoc unijną. Organ zauważył, że sztuczne zwielokrotnienie podmiotów uprawnionych do uzyskania wsparcia spowodowało zwielokrotnienie limitów pomocy, a w konsekwencji wypłatę wsparcia w wysokości wielokrotnie przewyższającą pomoc, którą pierwotnie uzyskałaby Spółdzielnia Mleczarska w Z.. Zmiana struktury członkowskiej miała zatem na celu ominięcie przepisu § 8 ust. 1 rozporządzania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 688; zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 20 kwietnia 2007 r."), zgodnie z którym wysokość pomocy ustala się na podstawie rocznych przychodów netto produktów sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy. Dyrektor Oddziału zauważył nadto, że ani Spółdzielnia "[...]", ani pozostałe cztery podmioty – nie dysponowały samoistnie nawet symbolicznym zapleczem technicznym, zapewniającym obsługę członków każdego z podmiotów.
W ocenie organu, w sprawie zostały zatem spełnione zarówno przesłanki określone w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L Nr 25, str. 8 z 28.1.2011 ze zm.; zwanej dalej: "rozporządzeniem nr 65/2011"), jak również przesłanki z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.U.UE.L.1995.312.1; zwanego dalej "rozporządzeniem nr 2988/95"), dające podstawę do odzyskania nienależnie wypłaconych środków.
Organ wskazał ponadto, że prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zobowiązany był z urzędu dokonać oceny, czy nie nastąpiło przedawanie terminu dochodzenia jej zwrotu. W ocenie Dyrektora Oddziału, za datę, od której biegnie czteroletni okres przedawniania (wynikający z art. 3 rozporządzenia nr 2988/95) uznać należy dzień [...] czerwca 2014 r., czyli datę złożenia pierwszego wniosku o płatność, bowiem już w tej dacie "członkowie Grupy mieli świadomość, że doszło do pozornego powstania Grupy". Zdaniem organu, bieg terminu przedawnienia został jednak przerwany przed jego wyekspirowaniem, bowiem w dniu [...] maja 2017 r. Spółdzielni "[...]" doręczona została decyzja Dyrektora Oddziału z dnia [...] maja 2017 r. o odmowie przyznania płatności za drugi rok korzystania z pomocy i to z tej decyzji mogła się dowiedzieć o "nieprawidłowościach dotyczących zasad funkcjonowania".
Skarżąca wystąpiła z odwołaniem, w którym zarzuciła m. in. przedawnienie należności objętej decyzją – z dniem [...] grudnia 2018 r., zatem po upływie czterech lat od dokonania przelewu środków na rachunek bankowy Spółdzielni "[...]".
Zaskarżoną decyzją z dnia 19 lutego 2020 r. Prezes Agencji utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału, podzielając argumentację o zasadności zobowiązania Skarżącej do zwrotu nienależnie wypłaconych środków finansowych. Organ odwoławczy za najistotniejsze w sprawie uznał okoliczności powstania Spółdzielni "[...]", tj. powołanie pięciu nowych grup, utworzonych przez osoby, które były członkami Spółdzielni Mleczarskiej w Z., w krótkim okresie po jej wykreśleniu z rejestru prowadzonego przez Marszałka Województwa oraz po otrzymaniu maksymalnych płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Zawiązanie nowych grup producentów, w tym Spółdzielni "[...]" przez osoby będące członkami Spółdzielni Mleczarskiej w Z., którzy nie mogli być nadal członkami tej spółdzielni, gdyż uchwała Nadzwyczajnego Zebrania Przedstawicieli Spółdzielni Mleczarskiej w Z. wprowadziła zmiany do jej statutu, zgodnie z którymi członkami mogą być jedynie osoby prawne – jest zdaniem organu odwoławczego działaniem przemyślanym i stanowi celowe działanie w kierunku uzyskania wsparcia finansowego ze środków Unii Europejskiej przez okres nie 5 a 10 lat przez te same osoby, działające na tym samym rynku sprzedaży. W opinii Prezes Agencji, zmiany członkowskie w Spółdzielni Mleczarskiej w Z., tj. przejście osób fizycznych do innych spółdzielni w zależności od miejsca zamieszkania, które to spółdzielnie dopiero rozpoczynają działalność w branży pomimo, że ugruntowaną pozycję na rynku posiadała jej "poprzedniczka", stanowi jedynie decentralizację potencjału produkcyjnego jednego podmiotu w celu spełnienia wymogów formalnych dotyczących centralizacji sprzedaży i uzyskania pomocy finansowej w ramach systemu wsparcia. Zdaniem organu, dotychczasowi członkowie Spółdzielni Mleczarskiej w Z. pośrednio nadal wchodzili w skład nowo utworzonych spółdzielni, gdyż podmioty te, w tym Spółdzielnia "[...]" oraz Skarżąca – były członkami Spółdzielni Mleczarskiej w Z.. Nie ulega przy tym wątpliwości, że gdyby nie stworzenie nowych podmiotów, to członkowie Spółdzielni Mleczarskiej w Z., a obecnie członkowie nowych podmiotów, nie mogliby już czerpać korzyści finansowych z tytułu programu pomocowego.
Organ wskazał nadto, że Spółdzielnia "[...]" nie weszła w posiadanie jakiejkolwiek infrastruktury niezbędnej do wprowadzania do obrotu produktów wyprodukowanych przez jej członków, jak również nie wypracowała w tym zakresie własnej struktury organizacyjnej i procedur. Jak wynika z akt sprawy, wszystkie zadania związane z odbiorem i dostarczaniem mleka do odbiorcy końcowego zlecone zostały podmiotowi powiązanemu osobowo i organizacyjnie, tj. Spółdzielni Mleczarskiej w Z.. Ponadto organ podkreślił, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwalała stwierdzić, że działalność Spółdzielni "[...]" polega w zasadzie na zlecaniu podmiotom zewnętrznym wykonywania usług związanych z jej działalnością, co dotyczy: najmu lokalu, prowadzenia dokumentacji, prowadzenia księgowości, ewidencji skupu i rozliczania dostaw mleka oraz wszystkich spraw związanych z jej funkcjonowaniem.
Konkludując Prezes Agencji stwierdził, że z całości zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że chronologia kolejnych zdarzeń poprzedzających utworzenie Spółdzielni "[...]" wskazuje, że zamiarem osób zawiązujących nową grupę producentów było działanie mające na celu w pierwszej kolejności ominięcie warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. a, lit. b oraz lit. c rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L z dnia 21 października 2005 r. Nr 277 s. 1 i nast.; zwanej dalej: "rozporządzeniem nr 1698/2005") oraz kwestii limitu pomocy, a w dalszej kolejności, otrzymanie płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych".
Prezes Agencji podkreślił, że nie kwestionuje spełniania przez stronę formalnych warunków koniecznych do uzyskania statusu grupy producentów rolnych, gdyż odmienną kwestią jest spełnienie formalnych warunków do uzyskania statusu grupy producentów rolnych, a odmienną spełnienie przesłanek do otrzymania pomocy finansowej w ramach PROW 2007-2013. Stanowisko odmienne prowadziłoby natomiast do sytuacji, w której rola Dyrektora Oddziału i Prezesa Agencji sprowadzona zostałaby wyłącznie do naliczenia wysokości pomocy, gdyż sam fakt wpisania grupy do rejestru prowadzonego przez marszałka województwa przesądzałby o zasadności przyznania pomocy. Taką możliwość wyklucza art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, który nakazuje badanie, czy przyznanie pomocy nie jest konsekwencją stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków.
W opinii Prezesa Agencji w sprawie spełnił się zatem zarówno warunek obiektywny – poprzez utworzenie grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit. a, lit. b oraz lit. c rozporządzenia 1698/2005, jak i warunek subiektywny – poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie przepisów unijnych, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zostały wypełnione przesłanki wskazane w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, bowiem pomimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy, Spółdzielnia "[...]" w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania płatności, a otrzymanie w takiej sytuacji płatności oznaczało – uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Z tych samych powodów w sprawie ziściły się również przesłanki określone w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95.
Przedstawione względy doprowadziły Prezesa Agencji do uznania zarzutów podniesionych w odwołaniu za nieuzasadnione. Organ podkreślił przy tym, że potwierdzeniem prawidłowości stanowiska w zakresie stworzenia przez Spółdzielnię "[...]" sztucznych warunków były wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r. o sygn. akt: V SA/Wa 2115/17 i V SA/Wa 2086/17, którymi oddalono skargi złożone przez grupę na decyzje odmawiające płatności w kolejnych latach realizacji programu pomocy w ramach PROW 2007-2013.
Odnosząc się natomiast do zarzutu przedawnienia organ odwoławczy w pierwszej kolejności zaznaczył, że w przypadku działania objętego PROW 2007-2013 mamy do czynienia z programem wieloletnim w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, zatem okres przedawnienia biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. W ocenie Prezesa Agencji, skoro podmioty (beneficjenci) realizowały jeszcze program przeznaczony dla grup producentów rolnych w 2018 r., to 4 letni okres przedawnienia liczony jest od 2018 r. Bezsprzecznym jest zatem, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło przedawnienie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Agencji z dnia [...] lutego 2020 r. Skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:
1) art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby Skarżąca podjęła działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie, poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, w związku z art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, poprzez dokonanie błędnej wykładni przedmiotowego przepisu i w konsekwencji uznanie, że grupa nie spełnia celów wsparcia;
2) art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że grupa nie stworzyła sztucznych warunków, o których mowa w tym przepisie;
3) art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 w zw. art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez: (a) wydanie decyzji administracyjnej w sprawie, która została uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, co w efekcie doprowadziło do naruszenia zasady powagi rzeczy osadzonej (res iudicata); tym samym zaskarżona decyzja obarczona wadą bezwzględnej nieważności; (b) wydanie decyzji podczas gdy roszczenie uległo przedawnieniu, co uniemożliwia dochodzenia przez organ zwrotu pobranej przez grupę pomocy i w konsekwencji czyni niniejsze postępowanie w całości bezprzedmiotowym;
4) art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób sprzeczny z elementarnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności, poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej, która to zasada gwarantowana jest konstytucyjnie;
5) art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a poprzez sformułowanie zarzutu tworzenia sztucznych warunków nie mającego oparcia w zaistniałym stanie faktycznym;
6) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t. j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1371) poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskutek czego dokonano nieprawidłowej oceny zaistniałego stanu faktycznego.
Rozwijając zarzut dotyczący przedawnienia Skarżąca wskazała, że stoi na stanowisku, że należność objęta decyzją nr [...] uległa przedawnieniu z dniem [...] grudnia 2018 r. Skarżąca wskazała, że okres przedawnienia w przedmiotowej sprawie wynosi co do zasady cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, jak również to, że termin ten należy liczyć od czasu wystąpienia szkody, a jako szkodę należy traktować chwilę dokonania wypłaty w ramach pomocy finansowej, co nastąpiło w dniu [...] grudnia 2014 r. W konsekwencji do dnia doręczenia Skarżącej decyzji organu I instancji (co miało miejsce w dniu [...] września 2019 r.) upłynął okres przekraczający cztery lata, zaś w międzyczasie nie doszło do skutecznego przerwania okresu przedawnienia. W ocenie Skarżącej nieprawidłowe było stanowisko Dyrektora Oddziału, że przerwanie nastąpiło w dniu doręczenia jej decyzji wydanej w innej sprawie, bowiem decyzja ta w żadnym miejscu nie odnosiła się do wniosku złożonego przez Spółdzielnię "[...]" w dniu [...] kwietnia 2014 r., tj. wniosku o płatności za pierwszy rok korzystania z pomocy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia Prezes Agencji powtórzył, że okres przedawnienia biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu, a nadto dodał, że nieprawidłowość, która zaistniała w niniejszej sprawie jest ciągła.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że wobec połączenia Spółdzielni "[...]" ze Skarżącą, skutkującego przejęciem zobowiązań tej pierwszej przez Skarżącą na mocy postanowień uchwały nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Nadzwyczajnego Walnego Zebrania Przedstawicieli Skarżącej, prawidłowo organy oznaczyły stronę postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności dla grupy producentów rolnych za pierwszy rok korzystania z pomocy w ramach PROW 2007-2013, wypłaconych Spółdzielni "[...]". Stroną postępowania administracyjnego, jak również podmiotem uprawnionym do złożenia skargi była Skarżąca, której to okoliczności ona sama nie kwestionuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
Przede wszystkim Sąd podziela ustalenia organów i wywiedzione w ich oparciu stanowisko, zgodnie z którym, Spółdzielnia "[...]" stworzyła sztuczne warunki do uzyskania pomocy finansowej ze środków unijnych w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW 2007-2013. W tym zakresie Sąd uznaje poczynione przez organy ustalenia faktyczne za prawidłowe i poczytuje za własne, co sprawia, że powielanie ich w tym miejscu, zwłaszcza z uwagi na ich obszerne i wyczerpujące przestawienie w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji, staje się zbędne.
Jednocześnie Sąd orzekający w tej sprawie w całości podziela stanowisko zajęte przez inne składy tutejszego Sądu, wyrażone w wyrokach: 20 października 2017 r. o sygn. akt V SA/Wa 2756/16, z dnia 28 listopada 2018 r. o sygn. akt V SA/Wa 859/18 i z dnia 21 lutego 2019 r. o sygn. akt V SA/Wa 1235/18, odnoszące się do analogicznych stanów faktycznych w sprawach ze skarg innych podmiotów utworzonych – tak jak Spółdzielnia "[...]" i Skarżąca – przez osoby, które były członkami Spółdzielni Mleczarskiej w Z., w krótkim okresie po jej wykreśleniu z rejestru prowadzonego przez Marszałka Województwa oraz po otrzymaniu maksymalnych płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych".
Wskazać zatem trzeba, że członkowie Spółdzielni "[...]" już przed jej utworzeniem byli "scentralizowani" poprzez udział w Spółdzielni Mleczarskiej w Z. (będącej uprzednio grupą producentów rolnych) i sprzedaży do niej mleka oraz wspólnego (poprzez spółdzielnię) wprowadzania tego produktu do obrotu. W tym przypadku trudno uznać zatem, aby utworzenie kolejnych podmiotów na bazie istniejącej wcześniej spółdzielni spowodowało realizację celów zawartych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, które realizowane były już wcześniej – poprzez członkostwo w tejże spółdzielni – jako grupy. W ocenie Sądu, istnienie limitów wysokości przyznawanej corocznie pomocy finansowej dowodzi, że wyodrębnienie sześciu grup producentów rolnych (Spółdzielni Mleczarskiej w Z., korzystającej z pomocy finansowej w okresie od 19 stycznia 2005 r. do [...] stycznia 2010 r., a następnie Spółdzielni Producentów Mleka "[...]", Sierakowskiej Spółdzielni Producentów Mleka, "[...]" sp. z o.o., Spółdzielni "[...]" oraz Skarżącej) w zakresie tej samej branży przez te same osoby, miało na celu zwielokrotnienie pomocy poprzez obejście przepisów prawa, związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnej kwoty wsparcia w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych". Należy również zgodzić się z organem, że tworząc dodatkowe podmioty korzystające z pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" członkowie Spółdzielni Mleczarskiej w Z. dążą do przedłużenia i zwielokrotnienia okresu należnej pomocy finansowej z 5 do 10 lat. Gdyby członkowie Spółdzielni Mleczarskiej w Z. nie stworzyli nowych grup producentów rolnych, w tym Spółdzielni "[...]" i Skarżącej, to nie mogliby już czerpać korzyści finansowych z tytułu PROW 2007-2013. Z tego względu zasadny jest wniosek organu, że powołanie nowej grupy producentów, miało na celu jedynie uzyskanie dodatkowego wsparcia finansowego niezgodnego z założeniami działania "Grupy producentów rolnych" objętego PROW 2007-2013.
Tym samym w ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie wypełnione zostały zarówno obiektywne jak i subiektywne warunki skutkujące uznaniem, że Spółdzielnia "[...]" stworzyła sztuczne warunki mające na celu uzyskanie wsparcia z PROW 2007-2013. Wykazane przez organy działania Spółdzielni Mleczarskiej w Z., jej byłych członków, a następnie podmiotów utworzonych na bazie składu osobowego tej spółdzielni (w tym Skarżącej) zostały podjęte w celu stworzenia nowych podmiotów mogących ubiegać się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych" i uzyskiwania wsparcia na poziomie nieograniczonym limitami finansowymi zawartymi w rozporządzeniu nr 1698/2005, a nie potrzebą dostosowania procesu produkcyjnego do wymogów rynkowych wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, centralizacją sprzedaży, czy ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, co rzutuje na ocenę spełnienia celu określonego w treści art. 35 ust. 1, lit a-c rozporządzenia nr 1698/2005. Sąd jest zdania, że działania podjęte przez Spółdzielnię Mleczarską w Z. (podjęcie uchwały o określonej treści, tj. ograniczenie jej członków jedynie do osób prawnych), doprowadziły do dekoncentracji i rozdzielenia jej potencjału produkcyjnego. Również sposób funkcjonowania Spółdzielni "[...]" (jej wielopłaszczyznowa zależność od Spółdzielni Mleczarskiej w Z.) wskazuje, iż cele pomocy, tj. dostosowanie do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, będących członkami grupy, wspólne wprowadzanie towarów do obrotu, w tym przygotowanie do sprzedaży, centralizacja sprzedaży i dostawa do odbiorców hurtowych oraz ustanowienie wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności nie mogą zostać osiągnięte przez tą grupę. Jak to słusznie podnosi Prezes Agencji, chronologia kolejnych zdarzeń poprzedzających utworzenie Spółdzielni "[...]" daje bowiem podstawy do stwierdzenia, że zamiarem osób zawiązujących grupę było działanie mające na celu w pierwszej kolejności ominięcie warunków wskazanych w art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia nr 1698/2005, a w dalszej kolejności otrzymanie płatności w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych", a zatem ubiegając się o pomoc Strona zamierzała uzyskać korzyść sprzeczną z celami systemu wsparcia. Jak to zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r. o sygn. akt II GSK 3945/17, przepis art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 zawiera zamknięty katalog zindywidualizowanych celów systemu wsparcia. Nie oznacza to jednakże, że dekoncentracja produkcji (dokonana przed założeniem grupy producenckiej) nie może być brana pod uwagę przy ocenie okoliczności zawiązywania grupy producentów rolnych w kontekście tego, czy zawiązanie danej grupy rzeczywiście zmierzało w celu zapewnienia konkurencyjności produkowanym przez poszczególnych członków grupy produktów, co wypełnia przesłankę sztucznego stworzenia warunków do uzyskania wsparcia wskazaną w wykonawczym przepisie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 (obecnie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013). Zamknięty katalog celów wsparcia, nieobejmujący dekoncentracji/koncentracji produkcji (lecz m.in. koncentrację sprzedaży), powiązany jest natomiast z elementem obiektywnym i w ramach tego elementu jest oceniany. Badanie w okolicznościach danej sprawy elementu obiektywnego zmierza zaś do tego, czy na skutek sztucznego stworzenia warunków przyznania wsparcia nie będą mogły zostać osiągnięte cele związane z określoną działalnością (por. także wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r. o sygn. akt II GSK 1096/16; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd w składzie orzekającym podziela również stanowisko, zgodnie z którym, brak jest wprawdzie przepisu powszechnie obowiązującego prawa, który wprost zabraniałby grupie producentów rolnych w ramach PROW 2007-2013 przystąpienia do niej członków będących wcześniej członkami innej grupy producentów rolnych założonej ze względu na ten sam produkt, jest również przepisu wykluczającego ze wsparcia finansowego grupy, której członkowie byli wcześniej członkami innej grupy producentów rolnych, jednakże tam, gdzie prawo ustala pewne ograniczenia (ilość członków grupy, limity pomocy) lub cele, dla których ta pomoc jest przyznawana, organ ma prawo i obowiązek badać i oceniać m.in. przyczyny powstania grupy jak i sposób jej funkcjonowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2016 r. o sygn. akt II GSK 344/15 zasadnie zauważył, że z punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia nie sposób nie zwrócić uwagę i na ten jego aspekt, który w kontekście odnoszącym się do odzwierciedlanej w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Trybunału Konstytucyjnego tożsamości podstaw aksjologicznych obowiązywania systemu prawa krajowego oraz systemu prawa unijnego nakazuje uwzględniać tę jego konsekwencję, że prawo unijne – a więc tak samo, jak i prawo krajowe – sprzeciwia się powoływaniu się na wprost wynikające z jego uregulowań, czy też wyinterpretowane z nich przez Trybunał Sprawiedliwości uprawnienia, w sytuacji gdy, polegać miałoby to wyłącznie na tworzeniu stanów faktycznych (stanów rzeczy) pozornie tylko odpowiadających tym uprawnieniom w celu skorzystania z nich i powoływania się na nie, przy jednoczesnym braku istnienia ku temu usprawiedliwionych oczekiwań i podstaw. To jest takich, które znajdowałyby uzasadnienie w prawnie chronionych wartościach. Znajduje to swoje potwierdzenie w tym stanowisku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, z którego wynika, że nikt nie może powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (por. np. wyrok dnia 18 grudnia 2014 r., w połączonych sprawy C-131/13, C-163/13 i C-164/13).
Stosownie do art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa czy też jego nadużycie nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (pkt 52-53 wyroku ETS z 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; LEXIS.pl nr 405322).
Wbrew stanowisku Skarżącej, w takim przypadku przepis art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2889/95 stanowi samodzielną podstawę do wycofania korzyści, czyli do jej odzyskania w drodze decyzji o zwrocie, bez konieczności uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego formalnej decyzji o wpisie grupy do rejestru, czy też decyzji o przyznaniu poszczególnych płatności z tego tytułu. Przepis ten wymaga jednak od organu wykazania, że sztuczne warunki w istocie zostały stworzone przez grupę.
W ocenie Sądu, Prezes Agencji w sposób prawidłowy wskazał, co należy rozumieć poprzez "sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego", a następnie wykazał zaistnienie obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach – cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny), a także wykazał wolę Spółdzielni "[...]" do uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (element subiektywny). Tym samym, środki jakie otrzymywała Spółdzielnia "[...]" – wypłacane na jej wniosek o płatność za pierwszy rok korzystania z pomocy w ramach PROW 2007-2013 – winny zostać zwrócone.
Niemniej jednak Sąd uznał, że Dyrektor Oddziału i Prezes Agencji dokonali nieprawidłowej oceny biegu terminu przedawnienia.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.
Zgodzić należy się ze Skarżącą, że bieg terminu przedawnienia w niniejszej sprawie należy liczyć od dnia [...] grudnia 2014 r., to jest od dnia, w którym środki przyznane Spółdzielni "[...]" na mocy decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] listopada 2014 r. – zostały przekazane na jej rachunek bankowy. W ocenie Sądu, to właśnie przekazanie środków stanowiło "nieprawidłowość", o której mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95. W orzecznictwie TSUE i sądów krajowych podnosi się bowiem, że dla stwierdzenia nieprawidłowości nie jest wystarczające stwierdzenie, że dana osoba swoim działaniem lub zaniechaniem naruszyła prawo unijne, ale także, że naruszenie to pociąga za sobą spowodowanie szkody w budżecie Unii. Dla zaistnienia nieprawidłowości niezbędne jest zatem wykazanie obu elementów: działania danej osoby i szkody, rzeczywistej lub potencjalnej. Przy czym za datę dopuszczenia się nieprawidłowości – początek biegu terminu przedawnienia, powinna być uznana późniejsza z tych dat. W niniejszej sprawie samo złożenie przez Spółdzielnię "[...]" wniosku o płatność za pierwszy rok korzystania z pomocy w ramach PROW 2007-2013 stwarzało wprawdzie potencjalną szkodę (możliwość uszczuplenia), niemniej jednak dopiero wypłacanie środków w dniu [...] grudnia 2014 r. stanowiło szkodę rzeczywistą, która miała miejsce w dacie późniejszej i od tej daty rozpoczął bieg czteroletni okres przedawnienia.
Powyższej oceny nie mogło nawet zmienić założenie poczynione przez Prezesa Agencji w odpowiedzi na skargę (która z oczywistych względów nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy), że w sprawie zachodzi tzw. nieprawidłowość ciągła. Nieprawidłowość ma charakter "ciągły" lub "powtarzający się" w rozumieniu art. 3 ust 1 akapit drugi rozporządzenia 2988/95, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji naruszających ten sam przepis prawa Unii (zob. wyrok TS z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer & Langen GmbH & Co. KG v. Bundesanstalt fiir Landwirtschaft und Ernahrung, C-52/14). Ciągłe lub powtarzające się nieprawidłowości muszą być analogicznymi działaniami naruszającymi to samo prawo, obejmują one zespół bezprawnych zachowań stanowiących jedno naruszenie, zjednoczonych wspólnym subiektywnym elementem. Przenosząc powyższe w realia kontrolowanej sprawy wskazać należy, że wprawdzie decyzja Dyrektora Oddziału z dnia [...] października 2013 r. o numerze [...] – umożliwiła Spółdzielni "[...]" coroczne występowanie z wnioskami o płatności, w okresie od [...] czerwca 2013 r. do [...] czerwca 2018 r., niemniej jednak zauważyć należy, że tylko pierwszy z wniosków o płatność został przez organ uwzględniony i wypłacono wyłącznie środki za pierwszy rok korzystania z pomocy w ramach PROW 2007-2013, natomiast kolejne wnioski zostały załatwione odmownie i grupa nie otrzymała już pomocy finansowej wynikającej ze wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] października 2013 r. Zatem samo wystąpienie z kolejnymi wnioskami (za drugi, trzeci, a nawet czwarty rok) nie doprowadziło do uszczuplenia w budżecie Unii, co prowadzi do wniosku, że w sprawie miała miejsce nieprawidłowość jednorazowa, polegająca na nienależnym wypłaceniu Spółdzielni "[...]" płatności w wysokości [...] zł (za pierwszy rok) – w dniu [...] grudnia 2014 r.
W konsekwencji godzi się przyjąć, że czteroletni termin przedawnienia upływał w dniu [...] grudnia 2018 r. Oznacza to zatem, że jeżeli do tego dnia nie nastąpiło przerwanie jego biegu, to organ nie był uprawniony do wydania decyzji zobowiązującej Skarżącą do zwrotu nienależnie wypłaconej Spółdzielni "[...]" płatności za pierwszy rok korzystania z pomocy w ramach PROW 2007-2013.
Jak to już wyżej wskazano, stosownie do art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, termin przedawnienia nieprawidłowości przerywa każdy akt właściwego organu władzy odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym zawiadamia się właściwą osobę i organ tym nie musi być on tożsamy z organem uprawnionym do przydzielania dotacji lub odzyskiwania kwot wydatkowanych lub pobranych w wyniku nieprawidłowości. Jeżeli zaś chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, to Sąd orzekający podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 28 maja 2020 r. o sygn. akt I GSK 1909/19, zgodnie z którym, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono w wystarczająco dokładny sposób określać transakcje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Również w orzecznictwie TSUE można zaleźć wskazówki zarówno co do tego, który organ należy uznać za "właściwy" w rozumieniu omawianego przepisu, jak też warunków, które musi spełniać czynność tego organu, by wywierała skutek postaci przerwania biegu terminu przedawnienia. Chodzi zatem o akt określający "w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości", podjęty przez organ "mający zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wydawania aktów stanowiącego czynność odnoszącą się do dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości" (por. wyrok w sprawie C-52/14 Pfeifer & Langen GmbH & Co. KG ECLI:EU:C:2015:381, pkt 33 i pkt 47).
W realiach kontrolowanej sprawy Dyrektor Oddziału wskazał w uzasadnieniu do decyzji z dnia [...] września 2019 r., że w sprawie nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia poprzez doręczanie Spółdzielni "[...]" decyzji z dnia [...] maja 2017 r. o odmowie przyznania płatności za drugi rok korzystania z pomocy, co miało miejsce w dniu [...] maja 2017 r. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, albowiem zostało ono wyprowadzone w oparciu o wadliwe rozumienie "nieprawidłowości", o której mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95. Jak to już wyżej wskazano, dla zaistnienia nieprawidłowości niezbędne jest wykazanie dwóch elementów, tj. działania danej osoby i szkody (rzeczywistej lub potencjalnej). Tym samym, samo stworzenie przez Spółdzielnię "[...]" sztucznych warunków do otrzymania płatności nie stanowiło omawianej nieprawidłowości, lecz taką nieprawidłowością w niniejszej sprawie było przyznanie grupie płatności na skutek stworzenia owych sztucznych warunków. Nie można zatem przyjąć, jak uczynił to organ, że posłużenie się tym samym mechanizmem w momencie wystąpienia z wnioskami za pierwszy rok i drugi rok – stanowiło tożsamą nieprawidłowość. Jak to już wyżej podniesiono, wniosek o płatność za drugi rok nie został uwzględniony i płatność nie została zrealizowana, zatem szkoda w budżecie była jedynie potencjalna i z tego względu nie można mówić o nieprawidłowości powtarzającej się. Stanowisko organu byłoby zasadne tylko wówczas, gdyby prowadził wspólne postępowanie w odniesieniu do nienależnie wypłaconych płatności za pierwszy, drugi, trzeci i ewentualnie kolejne lata korzystania z pomocy w ramach PROW 2007-2013. Natomiast bezsprzecznie płatność w ramach tej pomocy została wypłacona tylko jednorazowo – na skutek decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. Z kolei decyzja z dnia [...] maja 2017 r. nie odnosiła się do tej nieprawidłowości i w żadnej fragmencie jej uzasadnienia nie wskazywała okoliczności wypłacenia w dniu [...] grudnia 2014 r. kwoty [...] zł, której zwrotu organ dochodzi w niniejszym postępowaniu. Tym samym nie można przyjąć, że decyzja z dnia [...] maja 2017 r. w wystarczająco dokładny sposób określała transakcję, która stanowiła nieprawidłowość zaistniałą w kontrolowanej sprawie.
Zresztą można dodać, że nic nie stało na przeszkodzie, by w dacie wydania decyzji odmawiającej przyznania płatności za drugi rok, wszcząć również postępowanie w sprawie zwrotu płatności za pierwszy rok i zawiadomić o tej nieprawidłowości Spółdzielnię "[...]", skoro organ upatrywał jej źródła w tożsamym mechanizmie, słusznie uznanym za stworzenie sztucznych warunków. Tak się jednak nie stało i pierwszym aktem odnoszącym się do postępowania w sprawie nieprawidłowości polegającej na wypłaceniu płatności za pierwszy rok, a tym samym pierwszą czynnością, która mogła skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia było – w ocenie Sądu – zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2019 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych Spółdzielni "[...]" na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. Akt ten został jednakże podjęty już po wyekspirowaniu terminu przedawnienia ([...] grudnia 2018 r.), zatem był czynnością spóźnioną by skutecznie przerwać jego bieg. Natomiast jak się powszechnie przyjmuje, przedawnienie, aby nie było instytucją pozorną, musi realizować stawiane mu cele, tj. dawać stronie poczucie pewności co do braku ciążących na niej zobowiązań i działać w sposób dyscyplinujący na organ administracji, który nie może egzekwować ich przez dziesięciolecia (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 21 czerwca 2011 r. o sygn. P 26/10 i z dnia 17 lipca 2012 r. o sygn. akt P 30/11). Również TSUE podkreślał w uzasadnieniu do wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r. w sprawie Pfeifer & Langen, C-52/14, że celem art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo). Z kolei w wyroku TSUE z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie C-201/10 podniesiono, że z punktu widzenia celu ochrony interesów finansowych Unii, w stosunku do których prawodawca unijny uznał, że czteroletni, a nawet trzyletni okres przedawnienia był już sam w sobie wystarczający, aby umożliwić organom krajowym wszczęcie postępowania dotyczącego nieprawidłowości zagrażających jego interesom finansowym, które mogłoby zakończyć się wydaniem takiego środka jak odzyskanie nienależnie otrzymanej korzyści (pkt 43). W rzeczywistości bowiem należy podnieść, że do takiego organu administracji należy ogólny obowiązek staranności w badaniu prawidłowości w dokonywanych przez niego płatnościach, które ciążą na budżecie Unii, ponieważ państwa członkowskie powinny przestrzegać ogólnego obowiązku staranności przewidziany w art. 4 ust. 3 TFUE, który oznacza, że powinny one podejmować niezwłocznie środki w celu usunięcia skutków naruszeń (zob. podobnie wyrok z dnia 13 listopada 2001 r. w sprawie C-277/98 Francja przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-8453, pkt 40) (pkt 44).
Z tego względu za nieprawidłowe uznać należało stanowisko Dyrektora Oddziału dotyczące przedawnienia, wywiedzione w uzasadnieniu decyzji I instancji.
Natomiast zupełnie chybione są wywody przedstawione przez Prezesa Agencji, który nie nawiązał do stanowiska Dyrektora Oddziału, lecz zaprezentował koncepcję zgoła odmienną. W jego ocenie do przedawnienia nie doszło, bowiem Spółdzielnia "[...]" realizowała program wieloletni, który inne grupy producentów rolnych realizowały jeszcze w 2018 r., zatem czteroletni letni okres przedawnienia winien być liczony od 2018 r.
Przede wszystkim nie ulega wątpliwości, że stwierdzone przez organ nieprawidłowości dotyczyły uzyskania przez Spółdzielnię "[...]" pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW 2007-2013. O ile zatem zgodzić trzeba się z Prezesem Agencji, że PROW 2007-2013 uznać należy za program wieloletni, to zupełnie nieuprawniona jest teza, że skoro inne podmioty realizowały ten program do końca 2018 r., to również w odniesieniu do Spółdzielni "[...]" termin przedawnienia rozpoczynał bieg "od 2018 r.". Po pierwsze wskazać trzeba na ugruntowane już w orzecznictwie krajowym stanowisko, zgodnie z którym, pod pojęciem daty zakończenia programu należy rozumieć dzień zamknięcia programu wynikający z wysyłanej do Komisji Europejskiej deklaracji zamykającej program. W odniesieniu do PROW 2007-2013 będzie to data nie wcześniejsza niż 31 grudnia 2015 r. (data, do której możliwe było dokonywanie wypłat w ramach programu) oraz nie późniejsza niż 30 czerwca 2016 r. (termin na przedstawienie Komisji Europejskiej przez Państwa Członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu, stosownie do postanowień art. 28 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21.06.2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. EU L nr 209 z 11.08.2005r., str. 1, ze zm.)). Jak to przy tym zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 29 maja 2020 r. o sygn. akt I GSK 1514/19, końcowy termin przedawnienia nie może być wcześniejszy niż dzień zamknięcia programu. W niniejszej sprawie, termin przedawnienia upływał z dniem [...] grudnia 2018 r., zatem ostateczne zamknięcie PROW 2007-2013 (w dniu 30 czerwca 2016 r.) nie miało nań wpływu, bowiem nastąpiło wcześniej. Po drugie zaś, nie sposób jest przyjąć zapatrywania, że istnieje dla programu wieloletniego PROW 2007-2013 – niejako "wspólny" termin jego realizacji dla wszystkich korzystających z niego beneficjentów, a przez to, że istnieje jakiś inny moment jego ostatecznego zamknięcia niż 30 czerwca 2016 r. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Spółdzielni "[...]" przyznana została pierwotnie pomoc – w okresie od [...] czerwca 2013 r. do [...] czerwca 2018 r. (decyzją Dyrektora Oddziału z dnia [...] października 2013 r. o numerze [...]) niemniej jednak, jak to już wyżej podniesiono, skorzystała ona wyłącznie z płatności za pierwszy rok, a za kolejne lata płatności nie otrzymywała z uwagi na decyzje o odmowie ich przyznania. Z tych względów, jeżeli dopatrywać się realizowania przez Spółdzielnię "[...]" programu wieloletniego w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, to należy odnosić go wyłącznie do PROW 2007-2013, a tym samym do wskazanego wyżej momentu jego ostatecznego zakończenia (30 czerwca 2016 r.).
Mając zatem na uwadze, że w aktach administracyjnych sprawy nie znajduje się żaden dokument, który mógłby zostać uznany za akt przerywający bieg terminu przedawnienia przed dniem [...] grudnia 2018 r., Sąd obowiązany był stwierdzić, że wydane w sprawie decyzje w sposób istotny naruszają prawo materialne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że upływ terminu przedawania uniemożliwia dochodzenie zwrotu i czyni postępowanie w sprawie zwrotu bezprzedmiotowym (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2013/11 i powołane tam orzecznictwo).
W konsekwencji Sąd uchylił obie wydane w sprawie decyzje, jak również umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych Spółdzielni "[...]" na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. z uwagi na jego bezprzedmiotowość, do czego uprawniał go przepis art. 145 § 3 p.p.s.a.
Uwzględnienie skargi z powyższych względów zbędnym czyni szczegółowe odnoszenie się do podniesionych przez Skarżącą zarzutów. Niemniej jednak wskazać trzeba, że w sprawie nie ziściły się przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie sposób bowiem przyjąć, by zaskarżona decyzja dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Skarżąca wskazuje na decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] czerwca 2013 r., która zapadła w innej sprawie administracyjnej. Okoliczność wpisu Spółdzielni "[...]" do Rejestru Grup Producentów Rolnych, a nawet przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od [...] czerwca 2013 r. do [...] czerwca 2018 r. – decyzją z dnia [...] października 2013 r., nie pozbawia organów Agencji uprawnienia do prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu w trybie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, nawet w sytuacji, gdy wskazane decyzje nie zostały formalnie wyeliminowane z obrotu prawnego. W tej zaś sprawie nie zapadła wcześniej decyzja ostateczna, zatem zaskarżona decyzja nie kwalifikowała się do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. – orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zawarte w punkcie drugim wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Sąd umorzył jednocześnie postępowanie administracyjne na zasadzie art. 145 § 3 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie trzecim sentencji wyroku
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w związku z Zarządzeniem nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w Zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r.