V SA/Wa 976/12

V SA/Wa 976/12 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Bożek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
art. 26 ust. 2, art. 31 ust. 1, art. 30c ust. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia ... marca 2012 r., nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; oddala skargę.
Uzasadnienie
Sprawa została rozpoznana w następującym stanie faktycznym. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w całości podzielił argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę.
Skarżąca skargą z dnia ... kwietnia 2012 r. zaskarżyła rozstrzygnięcie z ...marca 2012 r., znak ... w sprawie oceny wniosku złożonego w ramach I naboru 20120 r. dla działania 8.4. Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka ,,Zapewnienie dostępu do Internetu na etapie ‘ostatniej mili’". W ocenie Organu skarga Skarżącej była niezasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie. Organ zasadnie wskazał, iż zgodnie z art. 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 t.j. z późn, zm.) (dalej jako ,,u.z.p.p.r.") po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 30c ust. 3 pkt 1 tej ustawy, w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą.
Zdaniem Sądu orzekającego nie można uznać, aby przeprowadzona ocena projektu Skarżącej była niezgodna prawem. Należy wskazać, ze zgodnie z wyrażonym w judykaturze poglądem ani organy ani sąd nie jest uprawniony do kwestionowania oceny dokonanej przez członków K.K., w tym ekspertów, jeśli nie różnią się one w sposób budzący wątpliwości, a także jeśli nie zostanie stwierdzone, że naruszono regulacje w zakresie procedury konkursowej (patrz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 2606/10 oraz z dnia 7 lutego 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2579/10. Dodatkowo, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ocena projektów winna być dokonywania z uwzględnieniem zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, o których mowa w art. 26 ust.2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ocena ta winna być rzetelna i bezstronna, co pośrednio wynika również art. 31 ww. ustawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż merytoryczna weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się na swobodnej ocenie, zbliżonej w swej istocie do uznania administracyjnego. To zaś oznacza, że wynik takiej oceny powinien być należycie uzasadniony, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały i w jakim stopniu o przyznanej ilości punktów w ramach poszczególnych kryteriów. Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu), lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organy w aspekcie kompletności oceny oraz jasności kryteriów tejże oceny (patrz wyrok WSA w Poznaniu z 11 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Po 37/10).
Skarżąca w skardze wskazuje na naruszenie: § 7 ust. pkt 9 w zw. z pkt 12 ,,Regulaminu przeprowadzania konkursu Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Priorytet 8. Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie możliwości gospodarki. Działanie 8.4. Zapewnienie dostępu do Internetu na etapie ostatniej mili" poprzez jego zastosowanie, podczas gdy brak było ku temu podstaw, jak również poprzez przyjście, iż stanowi on podstawę do przeprowadzenia oceny formalnej oraz merytorycznej wniosku, który już został oceniony pozytywnie pod względem formalnym i merytorycznym i został umieszczony na liście rezerwowej; naruszenie § 7 ust. 2 pkt 4 Regulaminu poprzez pominięcie korzystnej dla Skarżącej oceny merytorycznej wniosku, na podstawie której wniosek Skarżącej został zarekomendowany do dofinansowania oraz poprzez przeprowadzenie ponownej rundy ocen, nieprzewidzianej w Regulaminie Konkursu oraz innych dokumentach programowych; naruszenie art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez niezapełnienie przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu oraz naruszenie zasady równego dostępu wszystkich wnioskodawców do pomoocy w ramach programu, a także naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 4 oraz art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. oraz § 7 ust. 2 pkt 8 Regulaminu poprzez niezapełnienie rzetelnej oceny projektu oraz dokonanie oceny w sposób dowolny i odbiegający od zasad wiedzy.
W ocenie Sądu skarga jest niezasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Skarżącej przeprowadzenie ponownej oceny projektu w sytuacji jego modyfikacji związanej z usunięciem miejscowości narusza powołane powyżej regulacje systemu realizacji i przepisy u.z.p.p.r. Wskazać należy, że zasadą w ramach postępowania konkursowego jest niemożność modyfikacji wniosku już po jego złożeniu. Taka reguła wynika bezpośrednio z koniecznosci zapewnienia równego traktowania wnioskodawców w ramach danej rundy naboru wniosków. Odstępstwa od tej zasady są wyraźnie przewidziane Regulaminem – m.in. w § 7 ust. 1 lit. c dopuszcza się możliwość poprawy uchybień formalnych nie mających charakteru zasadniczego. Natomiast w § 7 ust. 2 pkt 10 dopuszcza się korektę wydatków kwalifikowanych przewidzianych w projekcie, dokonywaną przez Komisję Konkursową, na która zgodę musi wyrazić Wnioskodawca. Regulamin dla I naboru 2010 r. nie przewidywał innych sytuacji dopuszczających modyfikację wniosku. Jednocześnie jednak należy zauważyć, że to właśnie ze względu na potrzebę zapewnienia zasady równego traktowania przeprowadzono ponowną ocenę projektu., a także dopuszczono modyfikację projektu nie przewidziana w dokumentacji konkursowej dla tego naboru. W piśmie Instytucji Wdrażającej z dnia 19 listopada 2010 r. wskazano na sposób postępowania nieprzewidziany w przyjętym dla tego naboru systemie realizacji, a jednocześnie konieczny do zapewnienia realizacji zasady równego traktowania wnioskodawców. Umożliwiono bowiem wszystkim aplikującym, których projekty zawierały miejscowości powtarzające się z miejscami wskazami we wnioskach, modyfikacje projektu, a tym samym wprowadzono nieprzewidziany w Regulaminie tryb modyfikacji wniosku Powyższa procedura, zatwierdzona również przez Instytucję Pośredniczącą, podyktowana była właśnie zapewnieniem równego traktowania wnioskodawców, od których można było oczekiwać znajomości treści innych wniosków złożonych w ramach poprzednich naborów, a w szczególności miejscowości objętych tymi wnioskami. Wnioskodawcy nie mieli bowiem wglądu w zawartość merytoryczna projektów, na które zostały lub mają zostać podpisane umowy o dofinansowanie. W celu zapewnienia równego traktowania aplikujących wprowadzono możliwość modyfikacji wniosków obejmujących miejscowości powtarzające się. Powyższą zmianę systemu realizacji, w ocenie organu, należy uznać za zgodną z art. 28 ust. 6 u.z.p.p.r., który przewiduje, że dokumenty systemu realizacji nie mogą być zmieniane na niekorzyść wnioskodawcy w trakcie trwania określonej tury konkursu, w zakresie w jakim dotyczą tego konkursu, a w przypadku konkursów otwartych – ich zmiana nie może mieć negatywnego wpływu na rozpatrzenie złożonego przed dokonaniem tej zmiany wniosku o dofinansowanie. Wskazać przy tym należy, że powyższa zmiana systemu realizacji nie została, wbrew treści art. 28 ust. 5 u.z.p.p.r., opublikowana na stronie internetowej Instytucji Wdrażającej, jednakże informację o tej zmianie uzyskali wszyscy zainteresowani Wnioskodawcy w formie pisemnej, tym samym powyższe uchybienie nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności przeprowadzonej zmiany systemu realizacji, tym bardziej, ze stanowiła ona zmianę na korzyść wnioskodawców, umożliwiając im dokonanie modyfikacji wniosków, co nie było przewidziane Regulaminem.
W Instytucji Wdrażającej skierowanym do Wnioskodawców wskazano, że nie stanowi ono potwierdzenia przyznania dofinansowania ze środków PO IG, a tym samym po stronie Wnioskodawców nie mogło powstać uzasadnione oczekiwanie podpisania umowy o dofinansowanie. W piśmie Programy Europejskie z dnia ... maja 2011 r. skierowanym do Skarżącej, została ona wezwana do usunięcia powtarzających się miejscowości z projektu – o ile jest to możliwe i nie zagraża prawidłowej realizacji projektu, przy czym wskazano, że w celu podpisania umowy Wnioskodawca powinien zmodyfikować wniosek również w innych częściach m.in. w pkt 11 ,,Lokalizacja projektu", pkt 13 ,,Skwantyfikowane wskaźniki realizacji projektu", pkt 17 ,,Harmonogram realizacji projektu", pkt 19 ,,Całkowite wydatki na realizację projektu", pkt 20 ,,Źródła finansowania projektu", a także pkt 21 ,,Planowane wydatki w ramach projektu (w podziale na kategorie wydatków)". Wskazano również, że modyfikacja nie może powodować zwiększenia budżetu projektu oraz zmniejszenia wskaźnika ,,Minimalna liczba podmiotów" poniżej wartości 40. Wskazane punkty wniosku zawierały dane, które oceniane są w ramach kryteriów merytorycznych. Modyfikacja danych zawartych w tych punktach nie może być zatem utożsamiana z uzupełnieniem czy też poprawą danych, a oznacza istotną modyfikację projektu. Dlatego tez tak zmodyfikowany projekt powinien zostać poddany ponownej ocenie, przy czym jej zakres powinien ograniczać się do tych kryteriów, których ocena obejmuje dane podlegające modyfikacji. Przeprowadzenie ponownej oceny projektu wynika zarówno z zasady równego traktowania wnioskodawców – za naruszenie tej zasady należałoby bowiem uznać podpisanie umowy o dofinansowanie z wnioskodawcą,. Który, przeciwnie do innych wnioskodawców, w tym tych, którzy uzyskali negatywną ocenę, miał możliwość modyfikacji treści merytorycznych projektu, które następnie nie zostały poddane ponownej ocenie – jak również z konieczności zapewnienia, aby do dofinansowania zostały wybrane projekty najpełniej gwarantujące realizację celów określonych w Programie Operacyjnym Innowacyjna Gospodarka. Instytucja Wdrażająca musi mieć możliwość oceny przed podpisaniem umowy, czy też zmodyfikowany projekt nadal spełnia kryteria określone przez Komitet Monitorujący. Nie można bowiem uznać takich modyfikacji projektu, które w istocie prowadzić będą do powstania nowego projektu, np. w przypadku większości miejscowości lub znacznej zmiany obszaru realizacji.
Tym samym, to właśnie z uwagi na zasadę równego traktowania wnioskodawców, a zatem ze względu na wymóg określony w przepisach powszechnie obowiązujących, przeprowadzona ponowna ocenę merytoryczną projektu. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 735/10 wskazano, że regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (regulaminie konkursu) mają umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące. Spełniają więc kryteria źródeł prawa w szerszym, wyżej przedstawionym znaczeniu. Można wobec tego przyjąć, że te akty normatywne stanowią wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli. Jednocześnie jednak, w związku z tym, iż akty te są aktami prawa niższego rzędu dokonując oceny projektu należy w pierwszym rzędzie kierować się przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Znajduje to potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 171/11, w którym Sąd zauważa m.in., że wydane przez instytucję zarządzającą akty dotyczące ocen i wymogów dokumentacji konkursowej odnoszące się do kryteriów dokonywanych przez te instytucję oceny wniosków nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Ich zadaniem jest osiągnięcie wskazanych wyżej celów ustawowych, tj. sprawne i rzetelne przeprowadzenie konkursu. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1 (...) powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Tak określone cele ustawowe mogą być prawidłowo zrealizowane, gdy ocena zgłoszonego projektu będzie wnikliwym badaniem danych zawartych w regulaminie konkursu i we wniosku o dofinansowanie oraz w załącznikach do tego wniosku. Wówczas dopiero przeprowadzona ocena projektu będzie oceną zgodną z prawem, gdyż ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju uprawnia instytucję zarządzającą do określenia systemu realizacji programu operacyjnego oraz ustalenia treści informacji o konkursie. (...) Ocena projektu musu uwzględniać wszystkie okoliczności wynikające z przedstawionej przez beneficjenta dokumentacji, które instytucja zarządzająca powinna wziąć pod rozwagę i wszechstronnie je rozpatrzeć, mając przede wszystkim na uwadze cele zawarte w art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wymagania określone w aktach wydanych przez instytucję zarządzającą muszą bowiem być zgodne z wymogami ustawowymi i muszą być z tymi wymogami ustawowymi konfrontowane w procesie sprawdzania projektu. Biorąc pod uwagę powyższe poglądy należy wskazać, iż dokonanie ponownej oceny projektu, chociaż nieprzewidziane w ramach procedury konkursowej było zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Należy podkreślić, iż konieczność dokonania ponownej oceny wynikała właśnie z treści przepisu art. 26 ust. 2 ustawy z.p.p.r.
Ponowna ocena merytoryczna, na co wskazano zarówno w zaskarżonym rozstrzygnięciu, i co wynika, pośrednio, z pisma Instytucji Wdrążającej, powinna ograniczać się wyłącznie do tych kryteriów, z którymi wiążą się wskazane modyfikacji projektu. Jednocześnie, w wypadku przeprowadzenia takiej ponownej oceny możliwe jest, iż taka ocena merytoryczna projektu będzie dla Wnioskodawcy negatywna. Należy przy tym zauważyć, że sam fakt otrzymania pozytywnej oceny nie rodzi skutków w postaci przyznania dofinansowania. Przyznanie następuje dopiero na podstawie umowy zawartej pomiędzy Wnioskodawcą a właściwą instytucją. Dopiero zatem z chwilą podpisania umowy Wnioskodawca może oczekiwać przyznania mu środków w ramach dofinansowania. Pogląd powyższy znajduje potwierdzenie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 248/10, w którym Sąd stwierdza m. In., że przejście projektu do etapu postępowania o dofinansowanie uzależnione jest od ostatecznego zakończenia etapu oceny projektu, w ramach którego wnioskodawca, wykorzystując przysługujące mu prawo do wniesienia protestu, ma możność uzyskania większej ilości punktów, a zatem znalezienia się na korzystniejszej pozycji w etapie zawierania umowy o dofinansowanie, na którym rozważana jest też przesłanka dostępności alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Mając na uwadze powyższe stanowisko NSA dopiero podpisanie umowy o dofinansowanie dawałoby Skarżącej roszczenie o wypłatę dofinansowania. Do momentu podpisania umowy Instytucje zaangażowane w proces wdrażania danego działania, mogą podjąć działania zgodne z przepisami prawa w celu zapewnienia realizacji zasady równego traktowania wnioskodawców i umożliwienia wnioskodawcom, od których nie można było oczekiwać znajomości danych zamieszczonych w projektach zakwalifikowanych do dofinansowania, takiej modyfikacji wniosków, która pozwoli na usunięcie obszarów nie kwalifikujących się do wsparcia. Jednocześnie uznać należy rację Skarżącej, że podstawą do dokonania ponownej oceny nie mógł być § 7 ust. 2 pkt 9 Regulaminu. Taka podstawa był bowiem art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. Jednakże powołanie wadliwej podstawy prawnej nie może przesądzać o wadliwości zaskarżonego aktu. Jego treść należy bowiem uznać za zgodną z prawem. Powyższe uchybienie nie może być uznane za uchybienie o charakterze istotnym, prowadzące do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia,. Zmiana podstawy prawnej nie spowodowałby zmiany jego treści, a tym samym nie zmieniłaby rezultatu przeprowadzonej oceny projektu.
Za nieuzasadniony należy także uznać zarzut naruszenia zasady przejrzystości. Wskazać należy, że Skarżąca została poinformowana zarówno o wprowadzeniu nowej, nieprzewidzianej w systemie realizacji, procedury, umożliwiającej usunięcie niekwalifikowanych miejscowości, jak również sposobu konieczności modyfikacji danych zawartych we wniosku, wraz ze wskazaniem punktów wniosku podlegających modyfikacji. Należy uznać, że przyjęta procedura nie została zawarta w dokumentach systemu realizacji, jednak stanowiła modyfikację tego systemu realizacji na korzyść wnioskodawców, wynikającą z konieczności zachowania zasady równego traktowania, a także, iż zainteresowani wnioskodawcy nie zostali o niej powiadomieni, zatem nie można przyjąć, aby doszło do naruszenia zasady przejrzystości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 lipca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1124/11 uznał za naruszające zasady określone w art. 26 ust. 2 takie ukształtowanie przepisów regulaminu, które zawęża możliwość poprawienia wniosku poprzez umożliwienie usunięcia możliwości niekwalifikowanych jedynie w niektórych wypadkach. Sąd stwierdził, że fakt, iż któraś z miejscowości wskazanych we wniosku po jego złożeniu przestała być obszarem kwalifikowanym nie może w żadnym wypadku być podstawą do odrzucenia wniosku. Prowadziłoby to do sytuacji, w której o ocenie wniosku decydowałyby okoliczności, na które podmioty ubiegające się o dofinansowanie nie mają żadnego wpływu – błąd w wynikach inwentaryzacji, późniejsze rozpoczęcie świadczenia usługi przez operatora na zasadach konkurencji. Dlatego właściwym jest zastosowanie procedury wycofania pokrywających się miejscowości. Tylko takie rozwiązanie jest zgodne z zasadami wyrażonymi w art. 26 ust.2 u.z.p.p.r. Jednocześnie Sad zwrócił uwagę, ze organ publiczny przeprowadzający konkurs ma obowiązek czuwać, aby przyznana pomoc publiczna dla przedsiębiorców nie naruszała bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa unijnego i krajowego. Przyznanie dofinansowana projektowi skarżącego, mimo objęcia nim obszarów wyłączonych z pomocy publicznej, skutkowałoby uznaniem takiej pomocy za niezgodna z prawem i w konsekwencji koniecznością jego zwrotu. Należy przyznać rację organowi, że takie postępowanie administracji publicznej narażałoby na szkodę zarówno skarżącego, jak i Skarb Państwa. Powyższe uwarunkowani9a również oznaczają, ze w toku konkursu Instytucja Pośrednicząca I-go i II-go stopnia musza mieć prawo do weryfikacji obszaru kwalifikowanego aż do momentu podpisania umowy. Wyrok ten został wydany w związku z Regulaminem przeprowadzania konkursu obowiązującego dla II naboru z 2010 r., który przewidywał, w ograniczonym zakresie, możliwość modyfikacji wniosku.
W niniejszej sprawie ponowna ocena projektu była konsekwencją dopuszczenia poddania projektu modyfikacji w zakresie danych stanowiących podstawę oceny merytorycznej i wynikała zarówno z zasady równego traktowania wnioskodawców, jak również z ciążącego na Instytucji Wdrążającej obowiązku wyłonienia do dofinansowania projektu, który będzie zapewniał realizację celów określonych w programie operacyjnym. Z tych względów za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.
Skarżąca, niezależnie od zarzutów odnoszących się do nieprawidłowej w jej ocenie ponownej oceny wniosku podniosła zarzuty co do wadliwości merytorycznej tej oceny. Zwracała uwagę w szczególności na naruszenie art. 31 ust.1 u.z.p.p.r., zgodnie z którym w celu zapewnienia rzetelnej oceny w procesie wyboru projektu do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. Zarzuty odnoszące się dnie prawidłowości oceny kryteriów grupy I - Wnioskodawcy należy uznać za bezzasadne. Należy mieć na uwadze, ze Instytucja Pośrednicząca, rozpatrując środek odwoławczy, uwzględniła zarzuty protestu, odnoszące się do nieprawidłowej oceny kryteriów z tej grupy, przyznając rację Wnioskodawcy, że nie była uzasadniona ponowna ocena kryteriów niezwiązanych z koniecznymi zmianami, wynikającymi z niezbędnych modyfikacji obszaru realizacji projektu. Tym samym to nie ocena tych kryteriów przesądziła o negatywnej ocenie wniosku i odmowie rekomendowania go do dofinansowania, ale ocena kryteriów grupy III – Budżet. Wskazać należy, ze zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 6 Regulaminu ocena merytoryczna jest oceną ,,0-1" i punktową. Niespełnienie przez wnioskodawcę kryterium ocenianego metodą ,,0-1" skutkuje odrzuceniem projektu. W przypadku pozostałych kryteriów oceniający przyznaje punkty od zera do maksymalnej wartości określonej dla danego kryterium. Przyznawane są całkowite wartości punktów. W ramach działania 8.4 maksymalna możliwa do uzyskania liczba punktów wynosi 100. Do dofinansowania mogą być rekomendowane wnioski, które uzyskały w trakcie oceny min. 60% maksymalnej liczny punktów, przy jednoczesnym uzyskaniu 50% punktów w ramach poszczególnych ocenianych kategorii. Warunki te muszą być spełnione łącznie, aby projekt otrzymał dofinansowanie. Nawet w przypadku uwzględnienia zarzutów odnoszących się do oceny niektórych z kryteriów merytorycznych, jeżeli ocena projektu w pozostałym zakresie była prawidłowa, wniosek nie zostałby zakwalifikowany do dofinansowania, a tym samym przeprowadzoną ocenę projektu należałoby uznać za zgodną z prawem. Wniosek Skarżącej nie uzyskał wymaganej Regulaminem minimalnej liczby punktów w ramach grupy I – Wnioskodawca i IIII – Budżet, ocena w ramach grupy I została uznana za wadliwą, w zaskarżonym rozstrzygnięciu uznano natomiast za prawidłowa negatywna ocenę w ramach grupy III, co przesądziło o nieuwzględnieniu protestu.
Oceniający, dokonujący ponownej oceny, zwrócili uwagę, ze wnioskodawca nie u8zasadnił dlaczego wniosek zachowuje poprzedni budżet przy mniejszej liczbie miejscowości, zwrócono także uwagę na znaczny koszt podłączenia jednego użytkownika. Wskazano t6aqkze na rozbieżność wydatku na maszty, pomiędzy pkt wniosku ,,Planowane wydatki" a Biznes Planem. W zaskarżonym rozstrzygnięciu wskazano, że nie jest możliwe uznanie, ze niezmieniony budżet projektu oraz ilość masztów radiowych, a także nieruchomości gruntowych nie wymagają wyjaśnienia. Skarżąca powołała się, zarówno w proteście, jak i w skardze, na treść pisma przewodniego, przy którym przesłała zmodyfikowany wniosek, który, jej zdaniem, zawierał pełne wyjaśnienie wprowadzonych do wniosku modyfikacji. Przedstawiła ponadto mapki obszaru realizacji projektu, które dowodzą, jej zdaniem, iż fakt usunięcia 7 miejscowości nie pociągał za sobą konieczności zmniejszenia liczby masztów i, co za tym idzie, zmniejszenia wydatków w budżecie. Zdaniem Skarżącej przedstawione uzasadnienie oceny nie poddaje się kontroli sadowej, ponieważ nie zawiera pełnego wyjaśnienia powodów negatywnej oceny.
Powyższe zarzuty, zdaniem Sądu, nie zasługiwały na uwzględnienie. `Należy mieć na uwadze, ze w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 ustawy jest zasadny jedynie wówczas, gdyby w procesie oceny projektów niezbędne były umiejętności specjalne lub specjalne umiejętności, a nie zostało zapewnione uczestnictwo ekspertów z danej dziedziny. Przepis ten nie określa natomiast kryteriów rzetelności ocen projektów. (patrz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 5389/10. w procesie ponownej oceny zapewniono udział ekspertów, tym samym zarzut powyższy należy uznać za niezasadny.
Zresztą nawet gdyby przyjąć, ze powyższy przepis ustanawia normatywną regułę rzetelności i bezstronności oceny wniosku, to przy przyjęciu takiego rozumowania nie można przyjąć, aby doszło do jego naruszenia. Zauważyć należy, ze rozwinięcie normatywnych kryteriów rzetelności i bezstronności następuje w postanowieniach systemu realizacji. Badanie zgodności z prawem obejmuje również zgodność z postanowieniami regulaminu danego konkursu, a także kryteriami oceny projektów, które dla działania 8.4 zostały określone w Załączniku nr 6 ,,Kryteria wyboru finansowanych operacji" do ,,Szczegółowego Opisu Priorytetów PO IG 2007-2013". Jednocześnie wskazać należy, ze w przypadku oceny merytorycznej projektu, w odróżnieniu od oceny formalnej, która jest przeprowadzana w systemie zero-jedynkowym, oceniający, w tym również eksperci, mają możliwość przyznania określonej ilości punktów. Zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 8 Regulaminu wskazano, iż każdy wniosek oceniany jest niezależnie przez przynajmniej dwóch członków KO. W przypadku znacznych rozbieżności w ocenie wniosku miedzy członkami KO, przeprowadzona zostanie dyskusja w celu wypracowania wspólnego stanowiska, a jeśli to nie przyniesie skutku, wniosek będzie kierowany do oceny przez jeszcze jednego członka KO, którego ocena będzie decydująca. Powyższe postanowienia miały na celu zapewnienie, by przeprowadzona ocena nie była arbitralna. Wskazać należy, iż uniknięcie arbitralności w trakcie dokonywanej oceny zapewniał udział w przeprowadzanej ocenie więcej niż jednej osoby, a także możliwość ujednolicenia stanowiska w przypadku zaistnienia znacznej rozbieżności Przyznanie punktów następowało po zbadaniu przez osobę oceniającą wniosku przy uwzględnieniu kryteriów oceny projektu. Oceniając, czy i w jakim zakresie wniosek spełnia dane kryterium, oceniający kierował się wskazówkami zawartymi w ,,Przewodniku po kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013", a także ,,Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Działanie 8.4. ,,Zapewnienie dostępu do Internetu na etapie ‘ostatniej mili’". Należy zauważyć, iż zarzut nierzetelnej oceny merytorycznej projektu byłby uzasadniony jedynie wówczas, gdyby został wykazany, iż przeprowadzona ocena ma charakter arbitralny, przy czym przez arbitralność należałoby rozumieć dowolność i brak odniesienia do obowiązujących kryteriów czy też dokumentów finansowych.
Wbrew twierdzeniom Skarżącej przeprowadzona ocenę kryteriów grupy III należy uznać za prawidłową i rzetelną. Trafnie Oceniający zwrócili uwagę na brak wyjaśnienia przez Skarżącą modyfikacji budżetu projektu, przy jednoczesnej zmianie obszaru jego realizacji usunięcie 7 miejscowości z obszaru realizacji nie może dokonywać się automatycznie, ale powinno znaleźć odzwierciedlenie we wskaźnikach projektu, jak również w budżecie projektu, przy czym bark takich zmian powinien być odpowiednio uzasadniony. Pismo Skarżącej z dnia ... maja 2011 r. nie zawiera uzasadnienia, pozwalającego na uznanie, ze brak zmian budżetu projektu znajduje ekonomiczne przesłanki. Skarżąca nie odniosła się do wszystkich pozycji budżetowych, takich jak na przykład maszty radiowe, grunty planowane do zakupu, nie wskazała, czy i z jakich względów uznała za zasadne pozostawienie zakładanej ich liczby. Skarżąca, we wskazanym piśmie stwierdza, że ,,z uwagi na fakt, iż zmiana polegała jedynie na usunięciu siedmiu miejscowości na ogólna liczbę 146 miejscowości oraz chęć realizacji projektu w jak największym zakresie, nie dokonywaliśmy innych zmian w projekcie"’. Wskazała przy tym, że ,,dla zapewnienia dostarczenia usługi szerokopasmowego Internetu dla mieszkańców pozostałych miejscowości w powiecie szczecineckim konieczne jest wybudowanie infrastruktury dostępowej w pierwotnie zaplanowanym kształcie". Te stwierdzenia stanowiły jedynie uzasadnienie dla braku zmian w projekcie, innych niż usunięcie niekwalifikowanych miejscowości i trafnie zostało uznane za niedostateczne przez Oceniających.
Nie można także uznać zarzutu braku uzasadnienia przeprowadzonej oceny. Oceniający podali powody negatywnej oceny w sposób zrozumiały, wskazując na wadliwości, które, ich zdaniem, nie pozwalają na przyznanie większej liczby punktów w ramach kryteriów grupy III – Budżet. Zauważyć przy tym należy, ze zarówno z wniosku, jak i z Biznes Planu nie wynika, na obszarze których miejscowości wnioskodawca planuje określone zakupy, m.in. gruntów czy też wynajem dachów pod instalację masztów, a także gdzie planuje posadowić masztu. Skarżąca wyjaśnienia w tym przedmiocie, wraz z mapami obrazującymi brak zmian w tym zakresie, przedstawiła dopiero w skardze do sądu, a zatem już po wyczerpaniu postępowania odwoławczego. Należy wskazać, że postępowanie sądowo-administracyjne nie stanowi kolejnego etapu oceny wniosków, ale ma za zadanie zbadanie, czy przeprowadzona ocena projektu jest zgodna z prawem. Oceniający nie mieli możliwości zapoznania się z mapami przedłożonymi przez Skarżącą w ramach tego postępowania, jak również z wyliczeniami przeprowadzonymi w skardze, a tym samym opierali ocenę wyłącznie na dokumentach przedłożonych przez Skarżącą, prawidłowo przyjęli, że przedstawione w nich wyjaśnienia nie pozwalają na uznanie, że modyfikacja projektu została przeprowadzona w sposób prawidłowy, a dane odnoszące się do poszczególnych pozycji budżetowych, po usunięciu miejscowości, nie wymagają zmiany. Należy podkreślić, że zarówno postępowanie odwoławcze, jak i postępowanie sądowo-administracyjne, nie służy modyfikacji już złożonej dokumentacji aplikacyjnej. (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. łakt II GSK 656/10). Tym samym, z wyżej wskazanych względów, ocenę kryteriów z grupy III – Budżet należy uznać za prawidłową i zgodną z prawem, a zarzuty Skarżącej w tym zakresie za nieuzasadnione.
Zgodnie z postanowieniami dokumentacji konkursowej opis wydatków i działań w projekcie powinien być możliwie szczegółowy i dokładny. W instrukcji do pkt 21 wniosku wskazuje się m.in., że przy jego wypełnianiu należy pamiętać, ze planowane wydatki muszą spełniać kryterium kwalifikowalności w ramach działania 8.4 oraz być uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu. Należy także zwrócić uwagę, iż zgodnie z Instrukcją do pkt 21 wniosku ,,Planowane wydatki w ramach projektu według podziału na kategorie wydatków" w punkcie tym należy wpisać, jakiego typu wydatki planowane są w związku z realizacja poszczególnych etapów projektu (inwestycyjne, wydatki na zatrudnienie, wydatki na szkolenie w podziale na etapy realizacji projektu). Należy wyodrębnić kategorie planowanych wydatków, liczbę jednostek, wartość jednostki wraz z wyszczególnieniem wartości wydatku kwalifikującego się do objęcia wsparciem. (...) Opis wydatków powinien być możliwie szczegółowy i dokładny oraz pozostawać w korelacji z pozostałymi punktami wniosku o dofinansowanie, tzn,. zawarte w nich opisy wydatków muszą być ze sobą spójne. Szczegółowy opis poszczególnych elementów infrastruktury, w tym podanie ich parametrów, powinien znaleźć się w Biznes Planie m.in. w pkt ,,Opis projektu wraz z koncepcją techniczną projektu". Już na podstawie powyższych postanowień dokumentacji konkursowej należało stwierdzić, że organizator konkursu szczególną wagę przywiązywał do prawidłowego opisu i uzasadnienia zaplanowanych w projekcie wydatków. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z § 6 ust. 4 Regulaminu przeprowadzania konkursu, wnioskodawca powinien w jasny i precyzyjny sposób przedstawić sposób realizacji projektu oraz osiągnięcia zakładanych celów i rezultatów, w kontekście działania 8.4 POIG. Ponadto, w myśl Instrukcji, rubryki opisowe wniosku o dofinansowanie musza uwzględniać wszystkie wymagane w danym punkcie informacje wskazane w niniejszej instrukcji. Brak niektórych informacji może prowadzić do negatywnej oceny odpowiedniego kryterium merytorycznego. Skarżąca nie przedstawiła we wniosku opisu wydatków i działań w sposób wymagany postanowieniami dokumentacji konkursowej, jednocześnie przy modyfikacji wniosku, nie wskazała na brak konsekwencji zmian we wniosku w postaci usunięcia siedmiu miejscowości niekwalifikowanych, co spowodowało negatywny dla niej rezultat oceny merytorycznej wniosku. Ocenę ta, z tych względów, należy uznać za prawidłową, rzetelną i zgodną z prawem.
Sądowa kontrola procesu oceny obejmuje badanie zgodności z prawem procesu oceny, nie zaś dokonywanie ponownej oceny projektu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 309/10 to na wnioskodawcy zgłaszającym się do konkursu własny projekt o dofinansowanie ciąży obowiązek uważnego zapoznania się z priorytetami konkretnego programu operacyjnego, z przyjętym przez instytucje zarządzającą systemem realizacji strategii rozwoju, a następnie z dokumentacja konkursową i na nim tez spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej. Szczególne znaczenie ma przygotowanie wniosku z uwzględnieniem znanych wnioskodawcy kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów. Podawane we wniosku dane, niezależnie od tego, czy służą one ocenie formalnej czy merytorycznej, musza tworzyć zbiór informacji, których wymaga gospodarz konkursu w celu dokonania oceny według przyjętych kryteriów. Udzielone zatem przez wnioskodawcę w dokumentacji konkursowej, np. w biznes-planie, odpowiedzi niepełne bądź odbiegające od istoty pytania czy hasła będą wpływały w sposób oczywisty niekorzystnie na punktację danego projektu, a tym samym będą zmniejszały szansę na zakwalifikowanie go do dofinansowania.
Skarżąca, co wyraźnie wynika z powołanych wyżej poglądów judykatury i postanowień dokumentacji konkursowej, ma obowiązek wypełnić wniosek w taki sposób, aby był mon jasny, czytelny i zrozumiały, bez potrzeby sięgania do dodatkowych wyjaśnień i informacji. Wszelkie zatem niejasności, niespójności czy tez nieprecyzyjne sformułowania wniosku, co do zasady będą przemawiały na niekorzyść wnioskodawcy przy podejmowaniu oceny. Postanowienia dokumentacji konkursowej muszą być jasne, a niezastosowanie się do nich nie może być poczytane inaczej jak niedochowanie należytej staranności i dbałości o własne interesy przez Skarżącą. W stosunku do Skarżącej, jako profesjonalnego podmiotu funkcjonującego w obrocie gospodarczym, przy ocenie dbałości o swoje sprawy wymagana jest staranność wyższa niż należyta. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku o sygn. V SA/Wa 847/11, w którym zauważył, że obowiązkiem Wnioskodawcy jest wypełnienie wniosku w taki sposób, aby był on jasny, czytelny i zrozumiały bez potrzeby sięgania do dodatkowych wyjaśnień i informacji. Wszelkie zatem niejasności, niespójności czy też nieprecyzyjne sformułowania wniosku co do zasady będą przemawiały na niekorzyść Wnioskodawcy przy podejmowaniu oceny. Podkreślenia wymaga, że Spółka brała udział w konkursie z Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, którego założeniem jest6 dofinansowanie podmiotów wyspecjalizowanych, dających odpowiednie gwarancje w zakresie przygotowania merytorycznego. W ocenie Sądu przemawia to za przyjęcie założenia, iż od skarżącej Spółki, jako profesjonalnego podmiotu funkcjonującego w obrocie gospodarczym oczekuje się dbałości i staranności o swoje sprawy w stopniu wyższym niż należyty. Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że skoro sama Skarżąca tego rodzaju staranności, w postaci zapoznania się z czytelnymi i precyzyjnymi postanowieniami dokumentacji konkursowej, we własnej sprawie nie zachowała, wypełniając dokumentację aplikacyjną w sposób wadliwy, nie pozwalający na otrzymanie pozytywnej oceny, za bezzasadny należy uznać zarzut przeprowadzenie oceny w sposób niezgodny z prawem.
Z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd podzielił stanowisko organu i na zasadzie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju orzekła jak w sentencji.