V SA/WA 962/22

V SA/Wa 962/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /przewodniczący/
Bożena Zwolenik
Konrad Łukaszewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
602  ceny
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Siwek, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2023 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 lutego 2022 r. nr KZT.70.197.2021 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 lutego 2022 r. o numerze KZT.70.197.2021, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwany dalej: "Prezesem PGW") utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Poznaniu (zwanego dalej: "Dyrektorem Regionalnym") z dnia 11 czerwca 2021 r. o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy.
W uzasadnieniu wskazał, że nie można było uwzględnić wniosku z dnia 16 kwietnia 2021 r., złożonego przez spółkę z o.o. [...] (zwaną dalej: "Skarżącą") o wydanie zaświadczenia o wejściu taryf w życie w trybie art. 24f ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028; zwanej dalej: "u.z.z.w."), tj. po upływie 120 dni od dnia doręczenia organowi projektu taryf wraz z wnioskiem o zatwierdzenie, z uwagi na niewydanie decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3 u.z.z.w., w terminie, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w., gdyż pomimo wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 4698/21, sprawa jest nadal w toku i aktualnie ponownie stanowi przedmiot postępowania przed Prezesem PGW.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Prezesa PGW z dnia 28 lutego 2022 r. Skarżąca wniosła o jego uchylenie, jak również uchylenie postanowienia I instancji oraz zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia o wejściu taryf w życie w określonym terminie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:
1) art. 24f ust. 2 w zw. z art. 24c ust. 1 w zw. z art. 27c ust. 1 u.z.z.w. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie miasta [...] na okres 3 lat, mimo upływu 45-dniowego terminu zakreślonego na mocy art. 24c ust. 1 u.z.z.w., a tym samym ziszczenia się przesłanek określonych w art. 24f ust. 2 u.z.z.w. (milczącego zakończenia postępowania) i istnienia podstaw do wydania żądanego przez Skarżącą zaświadczenia;
2) art. 153 oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez działanie sprzeczne i abstrahujące od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2021 roku o sygn. akt V SA/Wa 4698/21, w którym stwierdzono, że sprawa w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie miasta [...] na okres 3 lat została załatwiona milcząco oraz że w dniu 17 maja 2021 r. brak było już podstaw do dalszego orzekania przez Dyrektora Regionalnego;
3) art. 122f § 1 w zw. z art. 24f ust. 2 i art. 27 ust. 1 u.z.z.w. poprzez ich niezastosowanie skutkujące bezzasadną odmową wydania zaświadczenia, podczas gdy przepis nakłada na organ obowiązek pozytywnej reakcji polegającej na wydaniu zaświadczenia na żądanie zgłoszone przez stronę w postępowaniu zakończonym milcząco, co Skarżąca prawidłowo uczyniła;
4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że postanowienie organu I instancji zostało wydane w sposób zgodny z prawem, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy przemawiały za uchyleniem postanowienia organu I instancji i orzeczeniem co do istoty sprawy poprzez wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem Skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Pismem procesowym z dnia 31 maja 2022 r. Pełnomocnik Skarżącej podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte, wskazując jednocześnie, że decyzją z dnia 17 maja 2022 r. Prezes PGW uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego z dnia 17 maja 2021 r. i umorzył postępowanie I instancji w całości. Do pisma załączył kopie decyzji z dnia 17 maja 2022 r. nr KWT.70.135.2022.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawą postanowienia Dyrektora Oddziału z dnia 6 maja 2021 r. był przepis art. 122f § 1 k.p.a., zgodnie z którym, na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia.
Jak natomiast stanowi art. 122a § 1 k.p.a., sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W doktrynie wskazuje się, że przepis ten nie stanowi samoistnej podstawy prawnej dla załatwiania spraw milcząco. Brak reakcji organu na żądanie strony będzie zatem równoznaczny z załatwieniem sprawy w sposób uwzględniający żądanie strony, jeżeli przepis szczególny stanowi, że taka jest konsekwencja niedziałania organu (vide: Piotr Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, Opublikowany: LEX/el. 2022). Przepis szczególny nie musi być sformułowany w ten sam sposób co przepis komentowany, tzn. że sprawa należąca do właściwości organu administracji publicznej "może być załatwiona milcząco", podobnie jak nie zawsze przepisy szczególne stanowią, że sprawę administracyjną załatwia się w formie decyzji administracyjnej. Ocena, czy przepis szczególny upoważnia do milczącego załatwienia sprawy, powinna być dokonywana z uwzględnieniem treści art. 122a § 2. Nie chodzi tu zatem o interpretację zachowania się werbalnego organu administracji publicznej jako milczącego załatwienia sprawy administracyjnej, lecz o interpretację przepisu szczególnego w kontekście dyrektywy interpretacyjnej, którą w tym zakresie stanowi art. 122a § 2. Podstawowymi przesłankami załatwienia sprawy administracyjnej w sposób milczący są żądanie strony i upływ terminu do wydania decyzji (postanowienia kończącego postępowanie w sprawie) lub do wniesienia sprzeciwu (vide: Andrzej Wróbel [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowany: LEX/el. 2023).
Przyjmując powyższe, w ocenie Sądu, za przepis szczególny, o którym mowa w art. 122a § 1 k.p.a. uznać trzeba art. 24f ust. 2 u.z.z.w., zgodnie z którym, jeżeli organ regulacyjny nie wyda decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, w terminie, o którym mowa w art. 24c ust. 1, taryfa wchodzi w życie po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie. Przepis ten niewątpliwie wprowadza skutek milczącego załatwienia sprawy wywołanej wnioskiem strony, w sytuacji niedziałania organu w ciągu 45 dni od dnia złożenia wniosku, tj. niewydania w tym terminie decyzji administracyjnej. Choć przepis w swoim brzmieniu nie odsyła do obowiązku stosowania działu II rozdziału 8a k.p.a. ani też wprost nie nazywa spraw taryfowych milcząco załatwianymi, to jednocześnie prawodawca nie zdecydował się na wyraźne wyłączenie stosowania instytucji milczącego załatwienia sprawy w analizowanym przypadku. Zasadne wydaje się zatem przyjęcie, że art. 24f ust. 2 u.z.z.w. jest materialnym przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 122a § 1 k.p.a. Tym samym sprawy taryfowe są załatwiane milcząco i stosuje się do nich przepisy działu II rozdziału 8a k.p.a. (por. prawomocne wyroki WSA w Warszawie: z dnia 3 marca 2022 r. o sygn. akt V SA/Wa 4287/21; z dnia 13 kwietnia 2022 r. o sygn. akt V SA/Wa 4294/21; [...], [...], Wejście w życie z mocy prawa taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków w związku z bezczynnością organu regulacyjnego, Opublikowano: ST 2021/6/20-35, dostępne [w:] sip.lex.pl).
Jakkolwiek przedłożone Sądowi akta administracyjne sprawy nie zawierają materiałów dokumentujących tok postępowania przed organem regulacyjnym po złożeniu przez Skarżącą wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...], to jednak nie jest w sprawie sporne, że do tego postępowania odnosi się zapadły przed tutejszym sądem wyrok z dnia 9 listopada 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 4698/21.
Z uzasadnienia do tego judykatu wynika zaś, że w ciągu 45 dni od wpływu wniosku do organu regulacyjnego, który nastąpił 19 lutego 2021 r., organ ten nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku, a ograniczył się tylko do wysłania stronom zawiadomienia z dnia 8 marca 2021 r. o wszczęciu postępowania. Dopiero wezwaniem z dnia 9 kwietnia 2021 r. organ regulacyjny zobowiązał wnioskodawcę do złożenia dodatkowych dokumentów i informacji. W tych okolicznościach bezczynność organu po wpłynięciu do niego wniosku taryfowego, przekraczająca termin załatwienia sprawy określony w art. 24c ust. 1 u.z.z.w., pociąga za sobą skutek materialnoprawny określony w art. 24f ust. 2 ustawy u.z.z.w., tj. wejście taryfy w życie po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie.
Odnotować także należy, że powyższy wyrok o sygn. akt V SA/Wa 4698/21 jest – zgodnie z art. 151a § 3 p.p.s.a. – prawomocny od dnia jego ogłoszenia, co oznacza, że z mocy art. 170 p.p.s.a. wiąże zarówno strony, w tym Prezesa PGW, jak też Sąd aktualnie orzekający w sprawie.
Choć rację ma Prezes PGW, że wskazany wyrok zapadł na skutek sprzeciwu i odnosił się wyłącznie do kontroli decyzji kasatoryjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a zatem nie przesądzał meritum sprawy, to jednak nie można mieć wątpliwości, że ewentualny skutek materialnoprawny z art. 24f ust. 2 u.z.z.w. następował ipso iure niezależnie od tego, że w obrocie prawnym pozostawała równocześnie decyzja Dyrektora Regionalnego z dnia 17 maja 2021 r., od której Skarżąca złożyła odwołanie. Nota bene w odwołaniu tym zarzucono właśnie wadliwość wydania decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy sprawa została już załatwiona milcząco.
W konsekwencji zaś złożenie wniosku o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy wymagało od organu oceny czy sprawa została załatwiona milcząco przed wydaniem decyzji z dnia 17 maja 2021 r., czego Prezes PGW nie uczynił. W takim przypadku pierwszeństwo trzeba bowiem dać skutkowi milczącego załatwienia sprawy, a podnoszona przez organ okoliczność o pozostawaniu "w toku" sprawy, na skutek wniesienia odwołania, winna jedynie doprowadzić organ do zastosowania trybu z art. 157 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem, wydanie decyzji w sprawie załatwionej milcząco stanowi jej kwalifikowaną wadę prawną skutkującą nieważnością decyzji ze skutkiem ex tunc.
W tym stanie rzeczy, Sąd doszedł do wniosku, że Prezes PGW nie dokonał oceny stanu faktycznego sprawy po wydaniu wyroku o sygn. akt V SA/Wa 4698/21, tj. nie zbadał czy sprawa wywołana złożonym przez Skarżącą w dniu 19 lutego 2021 r. wnioskiem o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] – została załatwiona milcząco z mocy art. 24f ust. 2 ustawy u.z.z.w. i czy skutek ten nastąpił jeszcze przed wydaniem merytorycznej decyzji odmawiającej zatwierdzenia taryf, do czego organ odwoławczy był obowiązany niezależnie od tego, że od decyzji tej wniesiono odwołanie.
Tym samym rozpoznając zażalenie na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy, Prezes PGW dopuścił się naruszenia art. 122f § 1 k.p.a. w związku z art. 170 p.p.s.a., gdyż w dniu 28 lutego 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego, pomimo istnienia w obrocie prawnym prawomocnego w dniu wydania (9 listopada 2021 r.) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt V SA/Wa 4698/21 (art. 151a § 3 p.p.s.a.), stwierdzającego, że wobec upływu określonego w art. 24c ust. 1 u.z.z.w. terminu zawitego do wydania decyzji przez organ regulacyjny brak jest podstaw prawnych do dalszego orzekania przez ten organ w przedmiocie zatwierdzenia taryfy, a tym samym do ponownego rozpatrzenia sprawy.
Ponownie rozpatrując zażalenie Prezes PGW uwzględni przedstawioną przez Sąd ocenę prawną i zbada, czy nastąpił skutek milczącego załatwienia sprawy i w jakiej dacie. W zależności od tej oceny, organ wyda rozstrzygnięcie w adekwatnym trybie.
Natomiast Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia o wejściu taryf w życie w określonym terminie. Przede wszystkim orzeczenie na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. może zapaść tylko wówczas, gdy Sąd uwzględni skargę z uwagi na naruszenie prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.), natomiast w niniejszej sprawie Sąd uznał, że naruszenie art. 122f § 1 k.p.a. spowodowane było niedokonaniem przez Prezesa PGW oceny stanu faktycznego sprawy po ogłoszeniu wyroku o sygn. akt V SA/Wa 4698/21, zatem uchybienie to nosiło cechy naruszenia formalnego. Należało nadto mieć na względzie, że po ogłoszeniu wyroku o sygn. akt V SA/Wa 4698/21, w obrocie prawnym nadal pozostawała decyzja Dyrektora Regionalnego z dnia 17 maja 2021 r. o odmowie zatwierdzenia taryf, gdyż wyrok wydany na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. nie załatwiał sprawy merytorycznie, a dokonana w nim ocena prawna mogła jedynie wpływać na ocenę ważności decyzji z dnia 17 maja 2021 r. (w świetle art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Wprawdzie pełnomocnik Skarżącej przedstawił kopię decyzji Prezesa PGW z dnia 17 maja 2022 r., którą uchylono decyzję z dnia 17 maja 2021 r. i umorzono postępowanie I instancji w całości, której kontrola wykracza poza granice niniejszej sprawy, to można mieć jednak wątpliwości czy decyzja Dyrektora Regionalnego z dnia 17 maja 2021 r. powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zatem w zwykłym trybie odwoławczym, jeżeli była (a wszystko na to wskazuje) dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ta wątpliwość jest istotna z dwóch względów. Po pierwsze z perspektywy konsekwencji dla bytu prawnego decyzji Dyrektora Regionalnego z dnia 17 maja 2021 r., która jeśli byłaby dotknięta wskazaną wadą nieważności, byłaby nieskuteczna (nieważna) od dnia jej wydania (skutek ex tunc), a nie od dnia jej uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co ma przełożenie na zaktualizowanie się po stronie organu obowiązku wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Po drugie, z punktu istnienia prawnej podstawy do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (tj. art. 105 § 1 k.p.a.) i jego umorzenia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w razie milczącego załatwienia sprawy przed wydaniem decyzji I instancji postępowanie administracyjne zakończyło się z mocy samego prawa (milcząco), co sprawia jednocześnie, że postępowanie odwoławcze winno być wprawdzie umorzone, ale na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazane okoliczności dodatkowo stanowiły przeszkodę dla zastosowania instytucji z art. 145a § 1 p.p.s.a., bowiem Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania po złożeniu zażalenia, zatem na etapie, gdy organ winien ocenić wpływ wyroku o sygn. akt V SA/Wa 4698/21 na ocenę skutku milczącego załatwienia sprawy, ale jeszcze przed wydaniem przez Prezesa PGW decyzji z dnia 17 maja 2022 r. w zwykłym postępowaniu odwoławczym.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzekł – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zwarte w punkcie drugim postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.