V SA/Wa 928/19

V SA/Wa 928/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-06-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-05-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Irena Jakubiec-Kudiura
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Piotr Piszczek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 1939/19 - Wyrok NSA z 2020-05-28
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na uchwałę K. w W. z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części i zmiany uchwały w sprawie uchwalenia budżetu gminy oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy Miejskiej L. (dalej: "Skarżąca" lub "Strona") jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. nr (...)z dnia (...) marca 2019 r. Stan sprawy przedstawia się następująco:
Rada Miasta L. w dniu (...) stycznia 2019 r. podjęła uchwałę Nr (...) w sprawie uchwalenia budżetu Gminy L. na 2019 r.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. w dniu (...) lutego 2019 r. podjęło uchwałę Nr (...) dotyczącą wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie uznania za nieważną w części uchwały Nr (...) Rady Miasta L. z dnia (...) stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy L. na 2019 r. W § 1 pkt 1 uchwały Kolegium Izby wszczęło postępowanie nadzorcze w sprawie uznania za nieważną uchwały Nr (...) Rady Miasta L. z dnia (...) stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy L. na 2019 r. w części dotyczącej:
1) § 5 ust. 4 uchwały, ustalającego rezerwę celową na realizacje zadań w ramach Budżetu Obywatelskiego, w kwocie 500.000,00 zł,
2) Załącznika Nr 2 do uchwały w zakresie klasyfikacji budżetowej dziale 758 Różne rozliczenia, rozdz. 75818 rezerwy ogólne i celowe, § 4810 rezerwy, w kwocie 500.000,00 zł, z powodu istotnego naruszenia art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej "ustawa o samorządzie gminnym") w zw. z art. 222 ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm., dalej "ustawa o finansach publicznych");
- Upoważnień Prezydenta Miasta L. określonych w § 12 pkt 1 lit. c i d, z powodu istotnego naruszenia art. 258 ust. 1 pkt 4 lit a i b ustawy o finansach publicznych. W § 2 uchwały Kolegium Izby wezwało Radę Miasta L. do naprawy we własnym zakresie w terminie do 18 marca 2019 r. nieprawidłowości określonych w § 1 poprzez:
- uchylenie wydatków zaplanowanych w § 5 ust. 4 uchwały jako rezerwa celowa uchwały w kwocie 500.000 zł oraz w Załączniku Nr 2 do uchwały, klasyfikacja budżetowa: dział 758 Różne rozliczenia, rozdz. 75818 rezerwy ogólne i celowe, § 4810 - wydatki budżetu z tytułu rezerwy celowej w kwocie 500.000,00 zł;
- doprowadzenie do zgodności zapisów uchwały w § 12 pkt lit. c i d z przepisami art. 258 ust. 1 pkt 4 lit a i b ustawy o finansach publicznych.
Rada Miasta L. nie usunęła nieprawidłowości wskazanych w § 1 pkt 1 i 2 uchwały w sposób i terminie określonym w § 2 uchwały Kolegium.
Wobec powyższego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. orzekło uchwałą Nr (...) z dnia (...) marca 2019 roku nieważność § 5 ust. 4 Uchwały Nr (...) Rady Miasta L. z dnia (...) stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy L. na 2019 r. z powodu istotnego naruszenia art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 222 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o finansach publicznych. Nadto Kolegium Izby orzekło, iż § 3 ust. 1 Uchwały Nr (...) Rady Miasta L. z dnia (...) stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy L. na 2019 r. otrzymuje brzmienie:
"Ustala się wydatki budżetu gminy w wysokości 256.133.089 zł, zgodnie z załącznikiem nr 2 do niniejszej uchwały:
1) wydatki bieżące w wysokości 218.337.296 zł;
2) wydatki majątkowe w wysokości 37.795.793 zł, których wykaz zawiera załącznik
nr 3 do niniejszej uchwały.".
Kolegium Izby orzekło także, iż § 4 ust. 1 Uchwały Nr (...) Rady Miasta L. z dnia (...) stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy L. na 2019 r. otrzymuje brzmienie: "Deficyt budżetu w wysokości 2.584.345 zł, zostanie sfinansowany przychodami pochodzącymi z pożyczek zaciągniętych na rynku krajowym.".
Strona skarżąca zaskarżyła wyżej przytoczone rozstrzygniecie nadzorcze w części, tj. co do § 1 uchwały. Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu:
1) naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 91 ust. 1 i art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez oparcie rozstrzygnięcia nadzorczego na przepisie prawa materialnego - art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w nieprawidłowym/nieistniejącym brzmieniu;
2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji błędną subsumpcję art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym polegającą na uznaniu, że przepis ten wyklucza możliwość zabezpieczenia przez gminę w budżecie gminy środków finansowych na realizację budżetu obywatelskiego w roku 2019 w sytuacji gdy nie doszło do wyłonienia zadań do realizacji w ramach budżetu obywatelskiego przed przygotowaniem projektu budżetu gminy na 2019 r. - a w konsekwencji naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 9 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, art. 51 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych;
3) błędną wykładnię art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 15 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych innych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 130), w związku z art. 238 ust. 1 ustawy o finansach publicznych polegająca na uznaniu, że przepis art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyklucza możliwość zabezpieczenia przez gminę w budżecie gminy środków finansowych na realizację budżetu obywatelskiego w 2019 r. w sytuacji gdy obiektywnie niewykonalne było uchwalenie przez Radę Miasta L. wymagań jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego oraz wyłonienie zadań do realizacji w ramach budżetu obywatelskiego przed przygotowaniem projektu budżetu gminy na 2019 r.;
4) błędną wykładnię art. 222 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w związku z rozporządzeniem Ministra Finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych polegającą na uznaniu, że przepis art. 222 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych nie może stanowić podstawy dla utworzenia w budżecie gminy rezerwy celowej na realizację zadań w ramach budżetu obywatelskiego;
5) naruszenie art. 91 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego co do rzekomej niezgodności z prawem § 5 ust. 4 uchwały Nr (...) Rady Miasta L. z dnia (...) stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy L. na 2019 r. a w konsekwencji
6) błędną ocenę organu nadzoru, że uchwała Nr (...) Rady Miasta L. z dnia (...) stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy L. na rok 2019 w części jest sprzeczna z prawem i podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie § 1 zaskarżonego aktu nadzoru i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów zastępstwa prawnego wg. norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. nr 7.118.2019 z dnia 19 marca 2019 r.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Na aprobatę zasługuje pogląd, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, zadaniem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48; wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Łd 261/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 742/18 - dostępny, jak i pozostałe przywołane w uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://cbosa.nsa.gov.pl).
W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu, nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Przy czym z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym należy wyprowadzić wniosek, iż sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa" zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się w szczególności wydanie aktu z naruszeniem: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów prawa materialnego - np. przez wadliwą ich wykładnię, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jak również wydanie uchwały bez podstawy prawnej (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11; z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11; z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).
Sąd badając zakwestionowane rozstrzygnięciem nadzorczym uregulowania uchwały Nr (...) Rady Miasta L. z dnia (...) stycznia 2019 r. zgodził się ze stanowiskiem organu nadzorczego, że zakwestionowane uregulowania uchwały w sposób istotny naruszały prawo.
W § 5 ust. 4 uchwały Rada Miasta określiła wydatki budżetu w formie rezerwy celowej na realizacje zadań w ramach budżetu obywatelskiego w kwocie 500.000,00 zł. Kwota ta ujęta została także w załączniku Nr 2 do uchwały, klasyfikacja budżetowa: dział 758 Różne rozliczenia, rozdz. 75818 rezerwy ogólne i celowe, § 4810 - 500.000,00 zł.
Z akt sprawy wynika, iż w toku badania przedmiotowej uchwały RIO wystosowała zapytanie o informację czy Rada Miasta L. podjęła uchwałę w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy oraz określiła w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego. RIO ustaliło, iż Rada Miasta L. nie podjęła uchwały w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Miasta w zakresie budżetu obywatelskiego, o której mowa w art. 5a ustawy o samorządzie gminny w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 130).
Należy zauważyć, iż w uzasadnieniu do projektu ww. ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych wyraźnie wskazano, iż "Proponuje się ustawowe uregulowanie instytucji budżetu obywatelskiego jako jednej z form konsultacji z mieszkańcami odpowiednio gminy, powiatu, województwa. W ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydowaliby corocznie o części wydatków budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego. Zadania wybrane w ramach tego budżetu uwzględniane byłyby w uchwale budżetowej. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie będzie mógł usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego. W gminach będących miastami na prawach powiatu utworzenie budżetu obywatelskiego byłoby obowiązkowe, z tym że jego wysokość musiałaby wynosić co najmniej 0,5% wydatków gminy w roku poprzednim. Ponadto projekt daje organowi stanowiącemu kompetencje do określenia w formie uchwały wymagań jakim powinien odpowiadać projekt budżetu obywatelskiego".
Zgodnie z brzmieniem art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. Rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego. Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 238 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zarząd jednostki samorządu terytorialnego sporządza i przedkłada projekt uchwały budżetowej:
organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego,
regionalnej izbie obrachunkowej - celem zaopiniowania
- do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy.
Słusznie organ nadzoru podkreślił, iż art. 239 ustawy o finansach publicznych stanowi, iż uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego.
Na akceptację zasługuje również stanowisko organu nadzoru, iż zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy, po uprzednim ujęciu ich w projekcie budżetu przedłożonym radzie i regionalnej izbie obrachunkowej. Budżet obywatelski stanowi część budżetu gminy, a pojęcie "uchwała budżetowa gminy" użyte przez ustawodawcę w art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym należy rozumieć ściśle, czyli jako uchwałę ustalającą pierwotną wersję budżetu. Ustawodawca definiuje uchwałę budżetową w przepisach ustawy o finansach publicznych.
Zgodnie z przepisem art. 211 ustawy o finansach publicznych uchwała budżetowa stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym i składa się z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz załączników. Budżet zaś jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki, jest uchwalany na rok budżetowy (rok kalendarzowy). Natomiast, art. 239 ustawy o finansach publicznych doprecyzowuje, że uchwała budżetowa jest podejmowana przed rozpoczęciem roku budżetowego.
Sąd w pełni podziela stanowisko RIO, że brak jest wątpliwości odnośnie rozumienia pojęcia "uchwały budżetowej gminy" użytego w art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jako uchwały ustalającej pierwotną wersję budżetu.
Wbrew stanowisku Skarżącej w spornym pojęciu "uchwały budżetowej gminy" zawartym w art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się uchwała zmieniająca uchwałę budżetową gminy. Powołany przez Skarżącą w uzasadnieniu skargi wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 11/16 dotyczył kwestii związanych z obowiązkiem publikacji "uchwał budżetowych" na gruncie art. 13 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1523), a nie wykładni pojęcia "uchwały budżetowej gminy" z art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Należy zauważyć, iż w art. 233 ustawy o finansach publicznych ustawodawca dokonał rozróżnienia uchwały budżetowej od uchwały o zmianie uchwały budżetowej. Używając liczby pojedynczej w tym przepisie wskazał, że inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały: budżetowej (pkt 1), o prowizorium budżetowym (pkt 2), o zmianie uchwały budżetowej (pkt 3), przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7, który stanowi, że rada gminy określa w drodze uchwały także wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego.
Z ww. przepisów wynika zatem, iż zadania w ramach budżetu obywatelskiego powinny zostać wyłonione w oparciu o uchwałę w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy oraz określenia wymagań jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, oraz winny być zamieszczone w przedłożonym radzie i RIO projekcie uchwały budżetowej Miasta L. na 2019 rok.
Należy zauważyć, iż Rada Miasta L. do dnia rozprawy w niniejszej sprawie nadal nie podjęła uchwały w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Miasta w zakresie budżetu obywatelskiego, o której mowa w obowiązującym aktualnie brzmieniu art. 5a ustawy o samorządzie gminnym.
W ocenie Sądu Kolegium RIO prawidłowo uznało, że uchwała Rady Miasta L. Nr (...) z dnia (...) marca 2017 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych w Gminie Miejskiej L. jest uchwałą wydaną w oparciu o poprzednio obowiązujący przepis art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (mimo dodania w słowniczku definicji budżetu obywatelskiego oraz zapisu wg którego konsultacjom obowiązkowym podlegają projekty uchwał Rady dotyczące budżetu obywatelskiego Gminy L.), nadto uchwała ta nie określa wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego.
W art. 222 ust. 2 ustawy o finansach publicznych ustawodawca przewidział możliwość tworzenia w budżecie rezerw celowych. Jednostka samorządu może przeznaczyć rezerwę celową m.in. na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 222 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego dokonuje podziału rezerw celowych.
Z przytoczonych przepisów wynika przede wszystkim, że rezerwy celowe w założeniu służyć mają finansowaniu nagłych wydatków, które nie mogą zostać przewidziane na etapie przygotowywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Po drugie, wyłączną kompetencję do dokonywania podziału tych rezerw, a zatem do podejmowania decyzji co do ich wydatkowania, posiada organ wykonawczy jednostki samorządowej. Oczywiście, wójt (burmistrz) nie ma pełnej swobody decydowania o sposobie wydatkowania rezerw celowych. Musi bowiem przeznaczyć środki z rezerwy zgodnie z jej celem ustalonym uprzednio w budżecie. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że stopień ogólności sformułowania celu zależy wyłącznie od uchwalającego budżet organu stanowiącego jednostki samorządu. Przyznanie organowi wykonawczemu kompetencji do dokonywania podziału rezerw jest konsekwencją wspomnianego charakteru rezerw jako środków przeznaczonych do zaspokajania trudnych do przewidzenia potrzeb. Niejednokrotnie rezerwa musi zostać wykorzystana niezwłocznie, co byłoby znacznie utrudnione przy konieczności każdorazowego uzyskiwania dodatkowej zgody organu stanowiącego (zob. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1165/14).
Zdaniem Sądu, zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego nie mogą zostać zaliczone do zadań, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, jak bowiem słusznie zauważył organ nadzoru - budżet obywatelski tworzą zadania o charakterze publicznym, należące do katalogu zadań własnych gminy, zaś procedura ich wyboru winna uwzględniać terminy opracowywania projektu budżetu Miasta oraz umożliwiać ujęcie ich w budżecie. Skoro założeniem ustawodawcy było to, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie będzie mógł usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych przez społeczność lokalną w ramach budżetu obywatelskiego, to tym bardziej budzi kontrowersje stanowisko Skarżącej akceptujące przyznanie organowi wykonawczemu gminy kompetencji do dokonywania podziału rezerwy na zadania w ramach budżetu obywatelskiego, pomijając już fakt, że do chwili obecnej nawet nie określono zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego.
Rezerwa na zadania w ramach budżetu obywatelskiego nie może być utworzona w budżecie także na podstawie art. 222 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, gdyż brak jest odrębnych ustaw upoważniających do tworzenia takich rezerw.
Konkludując, Rada Miasta L. planując w budżecie Miasta na rok 2019 wydatki w postaci rezerwy celowej na zadania w ramach budżetu obywatelskiego bez przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, w tym z pominięciem trybu, w którym mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują o wyborze poszczególnych zadań oraz bez ujęcia ich w projekcie budżetu na rok 2019, naruszyła w sposób istotny przepisy art. 5a ust. 4 w zw. z art. 5a ust. 2 i 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 222 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o finansach publicznych.
Tym samym zarzut naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady działania przez organy władzy publicznej w granicach i na podstawie prawa nie mógł zostać uwzględniony.
Sąd za chybione uznał także zarzut dotyczący naruszenia art. 9 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r. Zgodnie z tym przepisem, społeczności lokalne mają prawo, w ramach narodowej polityki gospodarczej, do posiadania własnych wystarczających zasobów finansowych, którymi mogą swobodnie dysponować w ramach wykonywania swych uprawnień. Europejska Kart Samorządu Terytorialnego jest zbiorem przepisów o charakterze postulatywnym wskazującym na pożądane działania sygnatariuszy w celach wskazanych w Preambule. Ponadto powoływany przez Stronę art. 9 dotyczy uczestnictwa jednostek samorządu terytorialnego w sprawach państwa, bez wskazania sposobu finansowania tej działalności. W szczególności zgodnie z ust. 1 art. 9 EKST takim stopniu, w jakim akty prawne przyjmowane na szczeblu rządu centralnego mogą zmieniać zakres samorządności regionalnej lub dotyczyć interesów regionów, regiony powinny mieć możliwość uczestniczenia w procesie podejmowania decyzji.
Uczestnictwo regionów w sprawach państwa może:
- albo być zapewnione przez odpowiednich przedstawicieli regionów w ciałach legislacyjnych lub administracyjnych;
- albo być oparte na procedurach dyskusji i konsultacji między organami państwa i każdym regionem;
- albo wynikać z konsultacji między organami rządu centralnego i strukturą reprezentującą regiony.
Wszystkie te formy uczestnictwa nie muszą się wzajemnie wyłączać (ust. 2). Kwestie finansowania działań samorządu terytorialnego nie zostały w tych przepisach ustanowione, zatem nie należy wywodzić z przywołanych uregulowań bezpośrednich skutków prawnych na etapie skargi do Sądu na uchwałę RIO.
Sąd nie stwierdził także, by zaskarżona uchwała naruszała przepisy prawa proceduralnego, poprzez brak uzasadnienia prawnego oraz interpretacji przepisów będących podstawą działania Rady Miejskiej. W uchwale tej bowiem przytoczono przepisy prawa, w tym art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz dokonano ich analizy, uzasadniając zajęte stanowisko. Zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest zatem chybiony.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.