V SA/Wa 912/17

V SA/Wa 912/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-05-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Wrzesińska-Jóźków /przewodniczący/
Michał Sowiński
Mirosława Pindelska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 3309/18 - Wyrok NSA z 2022-10-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2013 poz 168
art. 4 ust. 1 pkt 2 art. 15, art. 19, art. 131 ust. 1, art. 149
Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 885
art. 9 ust. 1, art. 44 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 53 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 98 poz 1070
art. 22 § 1 pkt 1, art. 31a § 1 pkt 2 i 3
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi W. K. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez W.K. (dalej: "skarżący" lub "strona"), jest orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: "GKO", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] stycznia 2017 r. sygn. akt [...] o uznaniu skarżącego za winnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] stycznia 2014 r. oraz [...] maja 2014 r. Prezes Sądu Okręgowego w S. W.K. podpisał dekrety przyznające podwyższone wynagrodzenie dla 25 sędziów, w tym dla siebie. Odbyło się to jednak bez należytego sprawdzenia, czy środki na ten cel zostały zabezpieczone. Prezes Sądu pominął obowiązek uzyskania formalnej akceptacji dla podwyżek przez głównego księgowego. Główna Księgowa SO w S. nie otrzymała projektów dekretów płacowych, aby dokonać wstępnej kontroli ich zgodności z planem finansowym sądu na rok 2014. Analizując zaś już podpisane przez Prezesa Sądu dekrety płacowe poinformowała go w czerwcu 2014 r. o braku środków na podwyżki. Z kolei Dyrektor Sądu SO w S. o decyzjach Prezesa dowiedział się po fakcie, tj. po przekazaniu sędziom dekretów datowanych na [...] maja 2014 r. Dyrektor potwierdził, że rozmawiał ze skarżącym o procedurze pozyskiwania środków na wynagrodzenia i konieczności wcześniejszego wystąpienia do Dyrektora Sądu Apelacyjnego we W, o zmianę planu finansowego na rok 2014 r., gdy zostaną policzone skutki finansowe przyszłych decyzji placowych. Plan finansowy SO w S. został skorygowany w sposób zabezpieczający środki na podwyższone wynagrodzenia dopiero [...] września 2014 r. decyzją Dyrektora Sądu Apelacyjnego we W. W dniu [...] października 2014 r. skarżący cofnął swoje decyzje dotyczące zmiany uposażenia sędziów, podjęte [...] maja 2014 r. Wcześniej, bo [...] sierpnia 2014 r. skarżący cofnął decyzję własną o przyznaniu sobie podwyższonego wynagrodzenia zasadniczego i dokonał zwrotu pobranych wyższych wynagrodzeń w kwocie 2.947,84 zł w dniu [...] września 2014 r.
Międzyresortowa Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Sprawiedliwości (dalej: "MKO" lub "organ I instancji") orzeczeniem z dnia [...] marca 2015 r. uznała skarżącego winnym naruszeń dyscypliny finansów publicznych określonych w art. 15 i art. 18c ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 168 ze zm.), dalej "ustawa o odpowiedzialności" lub "uondfp" i wymierzyła mu karę upomnienia. Rozpatrując w dniu [...] października 2015 r. odwołanie strony GKO uznała, iż orzeczenie organu I instancji nie może być utrzymane w obiegu prawnym i uchyliła je przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy MKO, orzeczeniem z dnia [...] września 2016 r. sygn. akt [...], uznała skarżącego za winnego naruszeń dyscypliny finansów publicznych, polegających na zaciągnięciu zobowiązania z przekroczeniem zakresu upoważnienia określonego planem finansowym Sądu Okręgowego w S. na rok 2014 na łączną kwotę 833.313,30 zł poprzez wydanie dekretów określających wynagrodzenie zasadnicze sędziów z dnia [...] stycznia 2014 r. od dnia [...] stycznia 2014 r. oraz dekretów z dnia [...] maja 2014 r. określających wynagrodzenie zasadnicze kolejno od dnia [...] grudnia 2010 r., od dnia [...] stycznia 2011 r., od dnia [...] stycznia 2013 r. oraz od dnia [...] stycznia 2014 r. dla 25 wskazanych imiennie sędziów SO w S., w tym dla siebie, tj. o czyn z art. 15 ustawy o odpowiedzialności i za to wymierzyła skarżącemu karę upomnienia oraz obciążyła go kosztami postępowania w wysokości 291,71 zł. Jednocześnie MKO uniewinniła skarżącego od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 18c ust. 1 pkt 3 ww. ustawy.
Skarżący wniósł odwołanie od ww. orzeczenia MKO do GKO. Organ odwoławczy zaskarżonym orzeczeniem uchylił orzeczenie MKO w zakresie dotyczącym pkt I i uznał skarżącego, byłego Prezesa Sądu Okręgowego w S., za winnego naruszeń dyscypliny finansów publicznych, polegających na zaciągnięciu zobowiązania z przekroczeniem zakresu upoważnienia określonego planem finansowym Sądu Okręgowego w S. na rok 2014 na łączną kwotę 833.313,30 zł poprzez wydanie dekretów określających wynagrodzenie zasadnicze z dnia [...] stycznia 2014 r. od dnia [...] stycznia 2014 r. oraz dekretów z dnia [...] maja 2014 r. określających wynagrodzenie zasadnicze kolejno od dnia [...] grudnia 2010 r., od dnia [...] stycznia 2011 r., od dnia [...] stycznia 2013 r. oraz od dnia [...] stycznia 2014 r. dla:
1) T.B. w wysokości ogółem 42.708,59 zł,
2) J.C. w wysokości ogółem 34.451,66 zł,
3) J.D. w wysokości ogółem 7.664,94 zł,
4) J.H. w wysokości ogółem 28.203,60 zł,
5) J.J. w wysokości ogółem 11.654,06 zł,
6) H.J. w wysokości ogółem 34.007,09 zł,
7) M.J. w wysokości ogółem 5.110,31 zł,
8) E.J. w wysokości ogółem 14.383,73 zł,
9) M.K. w wysokości ogółem 36.891,63 zł,
10) M.K. w wysokości ogółem 42.346,03 zł,
11) M.M. w wysokości ogółem 34.062,25 zł,
12) A.M. w wysokości ogółem 8.599,26 zł,
13) E.M. w wysokości ogółem 36.435,93 zł,
14) M.M. w wysokości ogółem 37.774,50 zł,
15) B.N. w wysokości ogółem 32.050,79 zł,
16) K.N. w wysokości ogółem 34.136,97 zł,
17) D.P. w wysokości ogółem 32.394,71 zł,
18) E.P. w wysokości ogółem 40.185,77 zł,
19) J.S. w wysokości ogółem 36.934,53 zł,
20) J.S. w wysokości ogółem 32.241,50 zł,
21) S.S. w wysokości ogółem 34.320,07 zł,
22) S.W. w wysokości ogółem 37.893,61 zł,
23) T.W. w wysokości ogółem 36.735,24 zł,
24) A.Z. w wysokości ogółem 34.423,64 zł,
a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W ocenie GKO skarżący naruszył art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885, ze zm.), dalej jako "u.f.p.", co stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych określone w art. 15 uondfp.
Uzasadniając swoje orzeczenie GKO podała, że ustalony przez MKO stan faktyczny nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowany. Nie zgodziła się ze stroną, że to Dyrektor Sądu winien ponosić odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wskazała na art. 53 ust. 1 u.f.p. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 uondfp w myśl których kierownik jednostki odpowiada za całość gospodarki finansowej jednostki. Stosownie zaś do art. 22 §1 pkt 1b ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2016, poz. 2062 ze zm.), dalej "u.s.p.", Prezes Sądu kieruje sądem i reprezentuje sąd na zewnątrz z wyjątkiem spraw należących do kompetencji dyrektora sądu, a w szczególności jest zwierzchnikiem służbowym sędziów, referendarzy sądowych oraz asystentów sędziów danego sądu. Natomiast Dyrektor Sądu, zgodnie z art. 31a § 1 pkt 1 i 3 ww. ustawy kieruje w szczególności działalnością administracyjną sądu oraz jest zwierzchnikiem służbowym i dokonuje czynności z zakresu prawa pracy oraz reprezentuje w tym zakresie wobec pracowników sądu, z wyłączeniem sędziów, referendarzy sądowych i asystentów sędziów. Przełożonym sędziów bezsprzecznie jest Prezes Sądu posiadający między innymi wyłączne uprawnienie w zakresie ustalenia wynagrodzeń dla sędziów. Zdaniem organu odwoławczego ustawodawca wyraźnie wskazał uprawnienia Prezesa Sądu w zakresie władztwa finansowego w stosunku do sędziów a konsekwencją podejmowania decyzji w tym zakresie, w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami, jest odpowiedzialność Prezesa Sądu za ewentualne naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
Następnie organ II instancji podkreślił, że kierownik jednostki budżetowej ma obowiązek respektowania m.in. ustawy o finansach publicznych. Stosownie do art. 11 u.f.p., podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest jej plan finansowy obejmujący dochody i wydatki. Zatwierdzone przez kierownika jednostki projekty planów finansowych, zgodne z projektem ustawy budżetowej, stanowią podstawę gospodarki finansowej od dnia 1 stycznia roku budżetowego do dnia opracowania planu finansowego na podstawie otrzymanych od dysponenta części budżetowej lub dysponenta wyższego stopnia informacji o wynikających z ustawy budżetowej ostatecznych kwotach dochodów i wydatków. Ujęte w planie finansowym jednostki budżetowej wielkości wydatków nie mogą być przekroczone, a ich przeznaczenie nie może być zmienione, chyba że w ciągu roku nastąpi zmiana budżetu lub zmiana w budżecie. O zmianach planu dochodów i wydatków wprowadzonych w toku wykonywania budżetu dysponent części budżetowej (dysponent wyższego stopnia) zawiadamia jednostki budżetowe. Zawiadomienie stanowi podstawę dokonania zmian w planie finansowym jednostki. Dopiero po zwiększeniu planu możliwe jest zaciągnięcie wyższych zobowiązań. Zakaz zaciągania zobowiązań przewyższających ustalone w planie kwoty wydatków, które będą finansowane w danym roku, ma chronić jednostki sektora finansów publicznych oraz cały sektor przed stanem nierównowagi.
Zdaniem GKO upoważnienie do zaciągania zobowiązań angażujących środki publiczne wyznacza więc plan finansowy jednostki. Naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zakresie zaciągnięcia zobowiązania bez upoważnienia określonego planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych reguluje art. 15 uondfp. GKO uważa przy tym, że istotna jest wielkość planu w dacie zaciągnięcia zobowiązania. Dla odpowiedzialności na podstawie art. 15 uondfp bez znaczenia jest późniejsza zmiana planu finansowego jednostki, gdyż nie ekskulpuje kierownika jednostki. Momentem naruszenia dyscypliny finansów publicznych z art. 15 jest data zaciągnięcia zobowiązania z przekroczeniem zakresu upoważnienia.
W ocenie organu II instancji skarżący, Prezes SO w S., podejmując w dniu [...] maja 2014 r. decyzje o zwiększeniu wynagrodzeń dla 25 sędziów tego sądu przekroczył zakres upoważnienia do zaciągnięcia zobowiązań sądu, określonego w planie finansowym na rok 2014 na łączną kwotę 833.313,30 zł. GKO zaznaczyła, że w przypadku potrzeby podwyższenia wynagrodzeń przy braku odpowiedzialnego zabezpieczenia w planie finansowym skarżący winien zwrócić się do jednostki nadrzędnej o zarówno szczegółowe wyjaśnienie podstawy prawnej zwiększenia wynagrodzenia jak i przedstawić skutki finansowe jego wprowadzenia. Dopiero po ewentualnym zwiększeniu planu finansowego było możliwe wydanie decyzji o podwyższeniu wynagrodzeń. Analizując proces przyznania i zmiany mnożników wynagrodzeń sędziów SO w S. GKO nie miała wątpliwości, że kolejność działań skarżącego nie wypełniała procesu poprawnego postępowania, a ponadto naraziła go na naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Dyrektor SA we W. dopiero w dniu [...] września 2014 r. zwiększył plan wydatków SO w S. do wysokości uwzględniającej zwiększone decyzjami z dnia [...] maja 2014 r. wynagrodzenia sędziów. Oznacza to, że w dniu wydania decyzji płacowych, bez pokrycia w planie finansowym sądu, w sposób oczywisty zostały wypełnione znamiona czynu z art. 15 uondfp. Organ odwoławczy zaakcentował też fakt, że wymierzona skarżącemu kara upomnienia jest najniższą z katalogu kar określonych w ustawie o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych.
Powodem uchylenia orzeczenia MKO w zakresie pkt 1 było niespełnienie obligatoryjnych wymogów określonych w art. 135 ust. 3 pkt 1 uondfp. Wymóg podania przepisu prawa oraz przepisu ustawy określającego to naruszenie oznacza wymóg powołania w sentencji orzeczenia przepisu ustawy materialnej której dyspozycje przekroczył obwiniony (w analizowanym przypadku u.f.p.) oraz wymóg wskazania konkretnego przepisu uondfp, którego znamiona zostały wypełnione działaniem obwinionego. Ograniczenie się w orzeczeniu MKO jedynie do wskazania przepisu uondfp pod które naruszenie podpada (kwalifikacji prawnej) GKO uznała za istotną wadę orzeczenia, lecz nie uzasadniająca przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem merytorycznie została rozpoznana prawidłowo.
W.K. zaskarżył ww. decyzję GKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:
1. rażące naruszenie art. 46 ust. 1 u.f.p. poprzez uznanie, że:
a) wydatki na wynagrodzenia i uposażenia, składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, są objęte jego normą,
b) upoważnienie do zaciągania zobowiązań określonych tym przepisem może zostać przekroczone poprzez ustalenie uposażenia sędziów wraz z pochodnymi,
c) upoważnienie do zaciągania zobowiązań określonych tym przepisem zostało przekroczone poprzez ustalenie uposażenia sędziów wraz z pochodnymi, a limit określony powyższym przepisem zostaje ustalony dopiero po odjęciu zobowiązań przeznaczonych na uposażenie sędziów wraz z pochodnymi,
2. rażące naruszenie art. 15 uondfp poprzez uznanie, że skarżący naruszył dyscyplinę finansów publicznych poprzez przekroczenie upoważnienia zawartego w planie finansowym Sądu na rok 2014, w sytuacji gdy zakres upoważnienia określonego planem finansowym dokonuje się z pominięciem uposażenia sędziów z pochodnymi określonym w art. 46 ust. 1 u.f.p.,
3. naruszenie art. 19 ust. 1 uondfp poprzez uznanie skarżącego winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych poprzez błędną interpretację art. 46 ust. 1 u.f.p., polegającą na uznaniu, że podwyższenie wynagrodzeń dla sędziów powoduje naruszenie upoważnienia do zaciągania zobowiązań mimo istnienia zasady, że wydatki na wynagrodzenia i uposażenia, składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, inne składki i opłaty obligatoryjne nie wchodzą w zakres określony upoważnieniem,
4. rażące naruszenie art. 131 ust. 1 w zw. z art. 149 uondfp poprzez ukaranie skarżącego za czyn, który nie był objęty wnioskiem o ukaranie (dekrety z dnia [...] stycznia 2014 r.),
5. rażące naruszenie art. 1 § 2 i 3 w zw. z art. 8 pkt 2 w zw. z art. 22 § 1 u.s.p. poprzez uznanie odpowiedzialności skarżącego w sytuacji, gdy prawa i obowiązki w zakresie, a więc i odpowiedzialność, są przez ustawę przekazane innemu organowi Sądu - jego dyrektorowi (art. 1 § 2 i 3 w zw. z art. 8 pkt 1 w zw. z art. 31a § 1 pkt 2 u.s.p.).
6. błąd w ustaleniach faktycznych polegających na uznaniu, że "Planując budżet sądu na rok 2014 Prezes Sądu określił wysokość środków finansowych m.in. na płace sędziów" (str. 7 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia) w sytuacji, gdy kompetencje prezesa sądu są w tym zakresie wyłączone ustawą o ustroju sądów powszechnych i na żadnym etapie postępowania związanego z konstrukcją budżetu skarżący nie ma prawa się w ten proces włączać.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, stwierdzenie, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane w całości oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zdaniem strony limit określony w art. 46 u.f.p. ma charakter ogólny, tzn. dotyczy sumy zobowiązań zaciągniętych przez jednostkę sektora finansów publicznych, nie zaś zobowiązań zaciąganych w ciężar wydatków ujętych w danym paragrafie klasyfikacji budżetowej. Skoro wynagrodzenia, uposażenia i składki są ujmowane w odrębnych paragrafach klasyfikacji, mogą być odejmowane tylko od sumy wszystkich wydatków. Zakaz zaciągania określonych zobowiązań, wynikający z normy wyrażonej w powyższym przepisie, nie jest więc tożsamy z zakazem zaciągania zobowiązań przekraczających kwotę wydatków ujętych w danej podziałce klasyfikacji budżetowej albo w danej kategorii kosztów. Skarżący stoi więc na stanowisku, że o naruszeniu upoważnienia do zaciągania zobowiązań, o którym mowa w art, 46 ust. 1 u.f.p. nie może być mowy przy zaciąganiu lub realizowaniu zobowiązań wynikających ze stosunku służbowego sędziów, co miało miejsce w niniejszym przypadku. Przecież upoważnienie (limit) określone w art. 46 ust. 1 u.f.p. ustala się dopiero po uwzględnieniu powyższych wydatków. W przeciwnym wypadku ustawodawca nie wprowadzałby w treści art. 46 ust. 1 u.f.p. wyłączenia dotyczącego m.in. uposażeń i pochodnych.
Skarżący wskazał, że plan finansowy na dany rok nie jest dokumentem niezmiernym przez cały rok. Wprost przeciwnie z miesiąca na miesiąc, a nawet z dnia na dzień musi ulegać i ulega ciągłym zmianom. Niemożliwe jest więc dokonywanie wydatków przez kierowników jednostek sektora finansów publicznych ściśle według upoważnienia określonego w planie finansowym na dany rok obowiązującego w momencie dokonywania danego wydatku. Przyjęcie takiego stanowiska oznaczałoby, że kierownik jednostki narusza dyscyplinę finansów każdego stycznia danego roku budżetowego ze względu na to, że plan finansowy na dany rok nie istnieje, a więc nie może zawierać żadnego upoważnienia. Skoro zaś w dniu wydania dekretów ([...] styczeń 2014 r.) nie było planu finansowego, a w dniu [...] maja 2014 r. środki w rozdziale 75502 w paragrafie 4030 były wystarczające do wypłacenia zobowiązania zawartego w dekretach dla sędziów, to nie można mówić o przekroczeniu upoważnienia zawartego w planie finansowym na 2014 r. O okoliczności powyższej świadczy również fakt, iż plan finansowy SO w S. na 2014 r. został w dniu [...] września 2014 r. zwiększony o kwoty wynikające z dekretów z dnia [...] maja 2014r. Zdaniem skarżącego o ewentualnym naruszeniu upoważnienia zawartego w planie finansowym danej jednostki można byłoby mówić wyłącznie w sytuacji, gdy zaciągnięto zobowiązanie, które w dniu jego zaciągnięcia nie ma pokrycia w planie finansowym, co nie miało miejsca w przypadku planu finansowego SO w S. na 2014 r.
W odpowiedzi na skargę GKO wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa przez organy orzekające, które dawałyby podstawę do uchylenia, czy stwierdzenia nieważności w całości lub w części zaskarżonego orzeczenia GKO oraz poprzedzającego go orzeczenia MKO.
Zgodnie z art. 15 uondfp naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych. Jak stanowi bowiem art. 46 ust. 1 u.f.p. jednostki sektora finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania do sfinansowania w danym roku do wysokości wynikającej z planu wydatków lub kosztów jednostki, pomniejszonej o wydatki na wynagrodzenia i uposażenia, składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, inne składki i opłaty obligatoryjne oraz płatności wynikające z zobowiązań zaciągniętych w latach poprzednich, z zastrzeżeniem art. 136 ust. 4 i art. 153.
Przedstawione w skardze zarzuty naruszenia przez GKO i MKO art. 15 uondfp oraz art. 46 ust. 1 u.f.p. oraz ich uzasadnienie świadczą, iż wedle skarżącego wynagrodzenia i pochodne sędziów nie są objęte limitem określonym w art. 46 ust. 1 u.f.p., co oznaczałoby że prezes sądu nie jest ograniczony limitami planu finansowego sądu przewidzianymi na uposażenia oraz pochodne. Takie rozumienie powyższych przepisów jest błędne.
Sądy wchodzą w skład sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 1 u.f.p.), co oznacza, że pokrywają swoje wydatki ze środków otrzymanych z budżetu państwa i odprowadzają uzyskane dochody na rachunek tego budżetu. Zgodnie z art. 44 ust. 1 u.f.p. wydatki publiczne (w tym środki na wypłaty wynagrodzeń dla sędziów) mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w: 1) ustawie budżetowej; 2) uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego; 3) planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Podstawą gospodarki finansowej sądu jest plan finansowy i to właśnie do wysokości wynikającej z planu finansowego na dany rok sądy mogą zaciągać zobowiązania do sfinansowania w tym roku, co wynika z ww. art. 46 ust. 1 u.f.p.
Wymaga zaznaczenia, że art. 46 ust. 1 u.f.p. realizuje fundamentalną zasadę planowania, na której oparte jest funkcjonowanie sektora finansów publicznych. Zakaz zaciągania zobowiązań przewyższających ustalone w planie kwoty wydatków, które będą finansowane w danym roku, ma chronić jednostki sektora finansów publicznych oraz cały sektor przed stanem nierównowagi. Sąd zwraca uwagę na treść art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a i b u.f.p. stanowiącego, iż wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.
Ujęte w planie finansowym wielkości wydatków nie mogą być przekroczone a ich przeznaczenie nie może być zmienione, chyba że w ciągu roku nastąpi zmiana budżetu lub zmiana w budżecie. O zmianach planu dochodów i wydatków wprowadzonych w toku wykonywania budżetu dysponent części budżetowej (dysponent wyższego stopnia) zawiadamia jednostki budżetowe. Zawiadomienie stanowi podstawę dokonania zmian w planie finansowym jednostki. Dopiero po zwiększeniu planu możliwe jest zaciągniecie wyższych zobowiązań.
Zawarte w art. 46 ust. 1 u.f.p. zastrzeżenie, że wysokość kwoty do jakiej można zaciągać zobowiązania ma zostać ustalona poprzez obligatoryjne pomniejszenie ogółu wydatków i kosztów m.in. o wydatki na wynagrodzenia i uposażenia, składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, inne składki i opłaty obligatoryjne, nie oznacza wyłączenia tych ostatnich z limitów określonych planem finansowym na dany rok. Celem tego zastrzeżenia było, jak trafnie zauważyła GKO w odpowiedzi na skargę, zapewnienie pierwszeństwa realizacji określonych wydatków objętych szczególnymi procedurami, takich jak wynagrodzenia i uposażenia. Chodzi o ochronę osób uprawnionych do odbioru wynagrodzeń i uposażeń. Środki na płace są policzalne i zaciągane zobowiązania nie mogą powodować przekroczenia limitów (braku środków), a więc grozić nierealizowaniem uprawnień pracowniczych w jakimkolwiek momencie roku budżetowego. Środki na wynagrodzenia muszą być zapewnione na cały rok budżetowy.
Przyjęcie poglądu skarżącego, że wydatki na wynagrodzenia nie są objęte limitem wskazanym w planie finansowym byłoby zaprzeczeniem ww. zasady planowania i znacznie utrudniłoby realizację założeń zawartych w art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a i b u.f.p. Przepis art. 46 ust. 1 u.f.p. nie donosi się jedynie do sądów lecz do wszystkich podmiotów będących jednostkami sektora finansów publicznych wskazanych w art. 9 u.f.p. Biorąc pod uwagę ich ilość (samych sądów jest kilkaset) uznanie, że kierownik każdej jednostki w nie musiałby trzymać się planu finansowego przy ustalaniu wysokości wynagrodzeń i nie groziłaby mu żadna sankcja za naruszanie przepisów regulujących tę kwestię, w znacznym stopniu niwelowałoby możliwość utrzymania sektora finansów publicznych w stanie równowagi.
Nie jest rolą Sądu w niniejszym postępowaniu ocena prawidłowości podjętych przez skarżącego dekretów płacowych z dnia [...] stycznia i [...] maja 2014 r. Sąd ocenia, czy MKO i GKO zasadnie uznały, że skarżący podjął je z przekroczeniem zakresu upoważnienia określonego planem finansowym SO w S. na rok 2014. Oceny zawinienia dokonuje się z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w chwili dokonywanie wadliwych czynności. W wymienionych dniach w planie finansowym nie było zabezpieczonych środków finansowych na podwyżki wynagrodzeń dla sędziów czego skarżący miał świadomość (m.in. pismo Dyrektora SR w S. z dnia [...] lipca 2014 r.). Oznacza to, że skarżący dopuścił się naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegającego na zaciągnięciu zobowiązania z przekroczeniem zakresu upoważnienia określonego planem finansowym Sądu Okręgowego w S. na rok 2014 na łączną kwotę 833.313,30 zł poprzez wydanie dekretów określających wynagrodzenie zasadnicze z dnia [...] stycznia 2014 r. od dnia [...] stycznia 2014 r. oraz dekretów z dnia [...] maja 2014 r. określających wynagrodzenie zasadnicze kolejno od dnia [...] grudnia 2010 r., od dnia [...] stycznia 2011 r., od dnia [...] stycznia 2013 r. oraz od dnia [...] stycznia 2014 r. dla 25 imienni wymienionych sędziów. Późniejsza zmiana planu finansowego uwzględniająca podwyżki nie ma znaczenia w sprawie. Było to wynikiem ochrony sędziów, którym wypłacono już wyższe wynagrodzenie, nie zaś akceptacji działań skarżącego czy uznania ich za prawidłowe. Świadczy o tym zgromadzona w sprawie dokumentacja, m.in. pismo Prezesa Sądu Apelacyjnego we W. z dnia [...] sierpnia 2014 r.
Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia, art. 15, art. 19 ust. 1 uondfp oraz art. 46 ust. 1 u.f.p.
Nie znajduje także uzasadnienia w przepisach obowiązujących w dniach [...] stycznia oraz [...] maja 2014 r. stanowisko skarżącego, iż to dyrektor sądu winien ponosić odpowiedzialność za przygotowane i podpisane przez skarżącego dekrety płacowe sędziów.
W myśl art. 53 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 uondfp kierownik jednostki sektora finansów publicznych, jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki i to on podlega odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Kierownikiem jednostki sektora finansów publicznych będącej sądem jest prezes tego sądu, o czym stanowi art. 22 u.s.p. wprowadzając równocześnie w § 1 pkt 1 domniemanie kompetencji prezesa sądu. "Prezes sądu kieruje sądem i reprezentuje sąd na zewnątrz, z wyjątkiem spraw należących do kompetencji dyrektora sądu, a w szczególności: (...)" (art. 22 § 1 pkt 1 u.s.p.). Taki zapis sprawia, że kompetencje i przypisane ustawowo zadania dyrektora sądu należy interpretować ściśle, gdyż wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna w myśl zasady exceptiones non sunt extendendae. Zgodnie z przywołanym przez skarżącego art. 31a § 1 pkt 2 u.s.p. "dyrektor sądu (...) wykonuje zadania przypisane, na podstawie odrębnych przepisów, kierownikowi jednostki w zakresie finansowym, gospodarczym, kontroli finansowej, gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz audytu wewnętrznego w tych obszarach". Mocą tego przepisu dyrektor sądu istotnie wykonuje zadania w zakresie finansowym przypisane kierownikowi jednostki, jednak nie oznacza to, wbrew temu co twierdzi skarżący, że przepis ten przerzuca na dyrektora sądu odpowiedzialność za jakiekolwiek uchybienia w kwestiach finansowych, bez względu na to kto podjął wadliwe decyzje finansowe. Ten bardzo ogólny w swej treści przepis, a więc i zakres odpowiedzialności dyrektora sądu, należy interpretować łącznie z innymi przypisanymi ustawowo uprawnieniami dyrektora w sprawach związanych z finansami sądu. Dyrektor sądu będzie więc ponosił odpowiedzialność za wadliwe decyzje w sprawach, w których był uprawniony je podejmować, lub gdy podjął decyzje finansowe, do których nie był uprawniony. Oznacza to, że w kontekście rozpoznawanej sprawy nie można w szczególności pominąć art. 31a § 1 pkt 3 u.s.p., który stanowi, że "dyrektor sądu jest zwierzchnikiem służbowym i dokonuje czynności z zakresu prawa pracy oraz reprezentuje sąd w tym zakresie wobec pracowników sądu, z wyłączeniem sędziów, referendarzy sądowych oraz asystentów sędziów" (art. 31a § 1 pkt 3 u.s.p.). Cytowany przepis wyłącza jakiekolwiek uprawnienia dyrektora sądu do dokonywania wobec sędziów czynności z zakresu prawa pracy, do czego z pewnością zalicza się ustalanie ich wynagrodzeń. Skoro dyrektor sądu nie dysponuje żadnym władztwem finansowym w stosunku do sędziów, a domniemanie kompetencji przysługuje prezesowi sądu, który w szczególności "jest zwierzchnikiem służbowym sędziów (...)" (art. 22 § 1 pkt 1 lit. b u.s.p.), to uprawniony do podejmowania decyzji w zakresie ustalania wynagrodzeń sędziów jest jedynie prezes sądu. W konsekwencji to prezes sądu będzie równocześnie podlegał odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez wydanie dla sędziów wadliwych dekretów płacowych (tj. z przekroczeniem zakresu upoważnienia określonego planem finansowym na dany rok).
Dodatkowo jak stanowi art. 19 ust. 1 uondfp odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, która popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych określony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. W analizowanej sprawie dyrektor sądu oraz główny księgowy dowiedzieli się o decyzjach płacowych skarżącego (Prezesa SO w S.) już po ich powzięciu i przekazaniu sędziom. Skład orzekający w całości podziela więc stanowisko GKO, iż sugestia, że za tak podjęte decyzje odpowiedzialność miałby ponosić dyrektor sądu, który faktycznie ich nie podejmował, nie znajduje ani prawnego, ani faktycznego uzasadnienia. Tym bardziej, że Dyrektor SO w S. A.M. został ukarany za wykonanie spornych dekretów płacowych.
Zaskarżone orzeczenie GKO nie narusza art. 131 ust. 1 w zw. z art. 149 uondfp. Orzeczenia obu instancji obejmują wyłącznie zarzuty zawarte we wniosku Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych. Zarówno łączna kwota przekroczenia upoważnienia określonego planem finansowym SO w S., tj. 833.313,30 zł jak i nazwiska 25 sędziów Sądu oraz kwoty wzrostu uposażeń każdego z tych sędziów są zawarte we wniosku Rzecznika dyscypliny i zostały przypisane skarżącemu w orzeczeniach MKO i GKO. Nie został naruszony ani podmiotowy, ani też przedmiotowy zakres postępowania, nie dokonano zmiany kwalifikacji prawnej czynu. MKO a za nią GKO doprecyzowały jedynie datę naruszeń wskazanych we wniosku Rzecznika poprzez ustalenie, że miało ono miejsce [...] stycznia i [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu skargi skarżący potwierdził, że działając jako Prezes SO wydał dekrety z dnia [...] stycznia i [...] maja 2014 r., określające wynagrodzenia zasadnicze 25 sędziów SO w S. Wobec tożsamości zarzutów zawartych we wniosku Rzecznika dyscypliny finansów publicznych i przypisanych skarżącemu nie zostało naruszone prawo do obrony.
Z wyłożonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).