III SA/Po 318/23

III SA/Po 318/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Mirella Ławniczak
Piotr Ławrynowicz /sprawozdawca/
Walentyna Długaszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Ochrona zdrowia
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 2 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 818
art. 2 pkt 13a i 27a, art. 6 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 5 i ust. 1, art. 61 ust. 8, art. 64, art. 66 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Sentencja
Dnia 5 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) Protokolant: Sekretarz sądowy Aleksandra Andrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2023 roku sprawy ze skargi Szpitala Specjalistycznego [...] w [...] na orzeczenie Zarządu Województwa z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, II. przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa, III. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Szpital Specjalistyczny [...] w P. (dalej: Szpital, wnioskodawca) wnioskiem z 20 stycznia 2023 r. zgłosił do instytucji zarządzającej – Zarządu Województwa (dalej: organ) wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "Doposażenie Szpitala Specjalistycznego w P. [...] w sprzęt medyczny i rozwiązania IT w celu poprawy jakości i efektywności świadczonych usług".
Pismem z 27 lutego 2023 r. organ wezwał wnioskodawcę do skorygowania formularza wniosku oraz uzupełnienie lub skorygowanie załączników w ciągu 10 dni, tj. do 27.02.2023 r., zgodnie z załączonymi uwagami, przy zachowaniu zasad i procedur określonych w Regulaminie konkursu.
W załączniku do wezwania zatyt. "Uwagi do projektu..." wskazano m.in., że: "Wskazówek, co do poprawnego wypełnienia Formularza Wniosku o dofinansowanie i jego załączników, należy szukać we właściwych Instrukcjach Wypełniania oraz wśród innych pomocnych dokumentów zamieszczonych na naszej stronie internetowej: [...]. Dokonując zmian należy zwrócić uwagę na wymóg zachowania spójności przedstawianych informacji we wniosku o dofinansowanie jak w załącznikach." Organ zawarł uwagi dotyczące warunków formalnych co do załącznika nr 1 Załącznika do wniosku o dofinansowanie w ramach WRPO na l.2024-2020 w zakresie OOŚ – należy dostarczyć poprawnie wydrukowany dokument. Co do uwag dotyczących kryteriów wyboru projektów wskazano wnioskodawcy m.in.w:
pkt 9. Pkt. 5.1.1 wniosku – wydatek o nazwie "Zakup oprogramowania do ewidencji, zarządzania aparaturą medyczną, informatyczną i infrastrukturą techniczną" – jak wskazano w dokumentacji projektowej, oprogramowanie będzie wykorzystywane na potrzeby usprawnienia pracy szpitala. Zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu, przewidziane do wsparcia są projekty polegające przede wszystkim na zakupie sprzętu medycznego. Regulamin dopuszcza zakup rozwiązań w zakresie IT (oprogramowanie, sprzęt), ale tylko jeśli infrastruktura IT jest ściśle związana z funkcjonowaniem sprzętu i aparatury medycznej. Przedmiotowy wydatek nie spełnia powyższych warunków, w związku z czym proszę o przeniesienie go do wydatków niekwalifikowalnych projektu.
pkt 11 Pkt 5.1.1 wniosku – zgodnie z Regulaminem konkursu za kwalifikowane można uznać koszty sporządzenia studium wykonalności. W związku z tym należy wydzielić koszty przygotowania pozostałych załączników do wniosku i przenieść do części niekwalifikowalnej.
W odpowiedzi z 27 lutego 2023 r. wnioskodawca przesłał skorygowaną dokumentację zaznaczając, że w związku z całkowitym usunięciem z wniosku wydatku związanego z oprogramowaniem, zmienia tytuł projektu, tak żeby był spójny z jego zakresem. Brzmi on: "Doposażenie Szpitala Specjalistycznego w P. [...] w sprzęt medyczny w celu poprawy jakości i efektywności świadczonych usług". Szpital wyjaśnił m.in., że w zakresie pkt 5.1.1 wniosku - oprogramowanie usunięto z planowanych do zakupu elementów; wydzielono koszty niekwalifikowalne dotyczące przygotowania wniosku.
Pismem z 27 marca 2023 r. instytucja zarządzająca poinformowała Szpital, że projekt uzyskał ocenę negatywną z powodu niespełnienia kryterium formalnego: nr 17 "Wnioskodawca zagwarantował zabezpieczenie środków/wskazał źródła finansowania projektu". Wyjaśniono, że w ramach tego kryterium weryfikacji podlega dokument gwarantujący zabezpieczenie kwoty wkładu własnego (m.in. prawidłowy cel zabezpieczenia, właściwa kwota zabezpieczenia, termin obowiązywania zabezpieczenia). Wnioskodawca jest zobowiązany posiadać zabezpieczenie wydatków niekwalifikowalnych projektu oraz wydatków kwalifikowalnych, stanowiących różnicę pomiędzy całkowitą wartością wydatków kwalifikowalnych a kwotą dofinansowania. Szpital z wnioskiem przedstawił odpowiednie potwierdzenie zabezpieczenia środków na realizację projektu w formie rachunku pomocniczego z saldem [...] zł. W wyniku korekty wniosku, z uwagi na przeniesienie do części niekwalifikowalnej projektu kosztów związanych z przygotowaniem załączników do wniosku w wys. [...] zł oraz usunięcie z projektu wydatku o nazwie "Zakup oprogramowania do ewidencji, zarządzania aparaturą medyczną, informatyczną i infrastrukturą techniczną" w wys. [...] zł, wnioskodawca zobowiązany był do przedłożenia zabezpieczenia środków na kwotę [...]zł. Tymczasem ze skorygowaną dokumentacją projektu przedstawiono nowe zmienione zabezpieczenie w wys. [...] zł, czyli niższe o [...] zł niż to wynikało z korekty wniosku. Zgodnie zaś z Regulaminem konkursu (część IV F, pkt 15) usuwając uchybienia formalne wnioskodawca powinien stosować się do wskazówek zawartych w wezwaniu do korekty oraz przestrzegać zasad dotyczących przygotowania dokumentacji projektowej określonych w dokumentacji konkursowej. Uzupełniając dokumentację aplikacyjną, wnioskodawca winien ponadto zwrócić szczególną uwagę na wymóg zachowania spójności informacji przedstawianych we wniosku i w załącznikach, co podkreślono w wezwaniu. Zapis Regulaminu konkursu (część VIII, pkt 7) zobowiązuje wnioskodawcę do udokumentowania posiadania zabezpieczenia środków finansowych na pokrycie wkładu własnego z tytułu wydatków kwalifikowalnych oraz niekwalifikowalnych. Wnioskodawca w części VIII wniosku oświadczył, że zapoznał się z treścią oraz zasadami ujętymi w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych WRPO 2014+ dla Działania 9.1.1 oraz w dokumentacji konkursowej WRPO 2014+ dla naboru oraz akceptuje warunki w nich określone. Poprawiając dokumentację aplikacyjną powinien więc zadbać o zachowanie spójności informacji przedstawianych we wniosku i w załącznikach. Przenosząc wydatki do części niekwalifikowalnej projektu winien jednocześnie zobowiązany był dostarczyć dokument potwierdzający zabezpieczenie środków na realizację projektu na kwotę wynikającą z dokonanych zmian. Nie zastosował się zaś do zapisów Regulaminu. Zabezpieczenie środków w kwocie niższej niż wymagana skutkuje niespełnieniem kryterium formalnego nr 17, a projekt uzyskuje negatywny wynik oceny formalnej.
Szpital wniósł protest od negatywnej oceny w zakresie kryterium nr 17. Podniesiono, że po złożeniu korekty wniosku została błędnie zabezpieczona kwota na pokrycie wkładu własnego i wydatków niekwalifikowalnych. Do wysokości zabezpieczonych środków tj. [...] zł nie uwzględniono kwoty [...]zł (wydatki niekwalifikowalne projektu związane z przygotowaniem załączników do wniosku). Jednak w załączniku do wniosku w rozdziale V – tabele finansowe, w tabeli 5.2.3. – Podsumowanie całkowitych planowanych wydatków w ramach projektu w łącznej kwocie [...]zł, wnioskodawca wskazał w oczywisty sposób, że kwotę [...]zł uwzględniono w ogólnej wartości wydatków w ramach projektu. Tym samym doszło do oczywistej omyłki rachunkowej polegającej na tym, że do kwoty zabezpieczenia przyjęto tylko kwotę z tabeli 5.2 ([...] zł), podczas gdy należało jeszcze uwzględnić (zsumować) kwoty wydatków niekwalifikowalnych z tabeli 5.1.2, a tym samym zabezpieczyć kwoty [...]zł. Zgodnie z definicją legalną "oczywista omyłka rachunkowa" to omyłka wynikająca z błędnej operacji rachunkowej na liczbach. Stwierdzenie omyłki może mieć miejsce w sytuacji, w której przebieg działania matematycznego może być prześledzony i na podstawie reguł rządzących tym działaniem możliwe jest stwierdzenie błędu w jego wykonaniu. Oczywistym jest, że Szpital dokonał oczywistej omyłki rachunkowej nie sumując wartości z pozycji 5.2 (środki własne) z pozycją 5.1.2 (koszty niekwalifikowalne). Wniosek w zakresie tabel finansowych jest sporządzony prawidłowo. W załączeniu przedłożono dowód uzupełnienia zabezpieczenia na kwotę [...]zł.
Orzeczeniem z 28 kwietnia 2023 r. nr [...] Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej WRPO 2014+ (dalej: KO) nie uwzględniła protestu.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, że kryterium formalne nr 17 zawarto w załączniku nr 4 do Regulaminu konkursu. Jest ono obligatoryjne, co oznacza, że jego niespełnienie skutkuje negatywną oceną formalną wniosku i jego odrzuceniem. Zgodnie z Regulaminem konkursu dopuszczono możliwość jednorazowej korekty. Według pkt 5 cz. VIII "Informacje dodatkowe Regulaminu konkursu" wnioskodawca zobowiązany jest udokumentować posiadanie zabezpieczenia środków finansowych na pokrycie wkładu własnego z tytułu wydatków kwalifikowalnych oraz niekwalifikowanych. Zabezpieczeniem ww. środków może być uchwała budżetowa lub/i WPF (w przypadku JST), umowa kredytowa, promesa kredytowa, lokata bankowa z jasno określonym przeznaczeniem lub inne wiarygodne formy zabezpieczenia środków. W piśmie o korektę z 17 lutego 2023 r. wnioskodawcę w uwagach nr 9 i 11 poproszono wnioskodawcę o ponowną weryfikację projektu pod kątem kwalifikowalności kosztów i przeniesienia części wydatków tj. "Zakup oprogramowania do ewidencji, zarządzania aparaturą medyczną, informatyczną i infrastrukturą techniczną" i "Koszty przygotowania pozostałych załączników do wniosku", do części niekwalifikowanej projektu. Na wstępie tego pisma wskazano, że "Dokonując zmian należy zwrócić uwagę na wymóg zachowania spójności przedstawianych informacji we wniosku o dofinansowanie jak i w załącznikach". Weryfikacja skorygowanej dokumentacji projektowej pozwoliła stwierdzić, że wnioskodawca dokonał zmian wydatków kwalifikowanych i niekwalifikowanych, co miało wpływ na wysokość kwoty zabezpieczenia środków na realizację projektu. W ramach korekty wniosku załączono zaktualizowany dokument potwierdzający zabezpieczenie środków na realizację projektu w wys. [...] zł, lecz nie zagwarantowano zabezpieczenia środków na realizację inwestycji wymaganej kwocie [...]zł, co stanowi naruszenie kryterium nr 17. Wnioskodawca sam w proteście przyznał, że została błędnie zabezpieczona kwota na pokrycie wkładu własnego i wydatków niekwalifikowanych, a błąd ten wynika tylko i wyłącznie z omyłki rachunkowej. Nie uwzględnił bowiem wymaganej kwoty w wys. [...] zł, a omyłka ta polegała na tym, że nie zsumował kwoty środków własnych z kwotą kosztów niekwalifikowanych.
KO stwierdziło, że w przypadku zmiany wysokości kosztów niekwalifikowanych wnioskodawca powinien przedłożyć zaktualizowany dokument potwierdzający zabezpieczenie środków na realizację projektu. Wnioskodawca był świadomy tego faktu, bowiem wraz z korektą wniosku złożył nowe oświadczenie oraz dokument na potwierdzenie zabezpieczenia środków w ramach projektu, które jednak nie było prawidłowe, ponieważ dotyczyło kwoty [...]zł, a nie wymaganej [...] zł. Wymogiem kryterium nr 17 jest przedstawienie dokumentu potwierdzającego posiadanie zabezpieczenia środków finansowych na pokrycie wkładu własnego z tytułu wydatków kwalifikowanych oraz niekwalifikowanych już na etapie składania wniosku, a najpóźniej podczas składania korekty wniosku. Oceniający mają obowiązek sprawdzić, czy wnioskodawca złożył wniosek zgodnie z Regulaminem konkursu dokument, w którym musi być wskazany m.in. prawidłowy cel zabezpieczenia, właściwa kwota zabezpieczenia oraz termin obowiązywania zabezpieczenia. Dane we wniosku zawarte w tabelach finansowych 5.1.2 i 5.2 są jedynie informacją o wysokości kosztów niekwalifikowanych oraz środków własnych. Dokumentem potwierdzającym zabezpieczenie środków jest wydruk z systemu bankowego, z którego nie wynika, że zabezpieczono wymaganą kwotę środków w ramach projektu.
Odnośnie argumentacji dotyczącej popełnienia "oczywistej omyłki KO wskazała, że przez omyłkę należy rozumieć mylną pisownię wyrazu, ewidentny błąd gramatyczny, przestawienie cyfr, niezamierzone opuszczenie wyrazu/cyfry lub jego części pod warunkiem, że dotyczą one spraw nieistotnych dla treści wniosku. Oczywistość omyłki polega na tym, że błąd jest widoczny bez potrzeby przeprowadzania dodatkowych analiz i ustaleń. Samo pojęcie "oczywistej omyłki" nie może odnosić się do kwestii zasadniczych dla treści wniosku, objętych kryteriami czy to formalnymi czy merytorycznymi. Nie można więc uznać, że podanie nieprawidłowej kwoty zabezpieczenia jest oczywistą omyłką. Skoro wnioskodawca nie spełnił wymogów określonych w kryt. nr 17, ponieważ nie przedstawił dokumentów potwierdzających zabezpieczenie środków na realizację projektu w wymaganej wysokości zdaniem KO ocena projektu pod względem tego kryterium przeprowadzono w sposób właściwy, a protest jest bezzasadny.
Szpital wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe orzeczenie Komisji Odwoławczej zarzucił naruszenie pkt 5 cz. VIII oraz pkt 22 część IV F Regulaminu konkursu poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w wyniku wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, skarżący nieprawidłowo udokumentował posiadanie zabezpieczonych środków finansowych na pokrycie wkładu własnego z tytułu wydatków kwalifikowanych oraz niekwalifikowanych w zakresie wysokości zabezpieczenia środków. Skarżący wniósł o uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do rozpoznania sprawy przez organ I instancji, jednocześnie wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W motywach skargi powtórzono argumentację zawartą w proteście.
W odpowiedzi Zarząd Województwa wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wraz kosztami zastępstwa procesowego, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w informacji z 27.30.2023 i orzeczeniu KO z 28.04.2023 r.
Na rozprawie sądowej 5 września 2023 r. pełnomocnicy stron powołali się na swe dotychczasowe stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważyło, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: P.p.s.a) określa katalog spraw, w których działalność administracji publicznej poddana została kontroli sądowej, przy czym zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takim przepisem szczególnym jest art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818, dalej: ustawa/ustawa wdrożeniowa).
Ustawa wdrożeniowa obok sposobu wyboru projektów do dofinansowania oraz procedury odwoławczej w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego, reguluje również postępowanie sądowoadministracyjne i to pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w P.p.s.a., która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 P.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w P.p.s.a. poprzez skrócenie terminu do wniesienia skargi, wprowadzenie terminu do jej rozpoznania, czy też wprowadzenie trybu bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powyższe rozwiązania, zgodnie z intencją ustawodawcy, zmierzały do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów P.p.s.a.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).
Z powyższego wynika, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez właściwą instytucję zarządzającą programami operacyjnymi w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych. Przepisem zakreślającym granice sprawy i kontroli sądowej, w razie złożenia skargi od nieuwzględnienia protestu (negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia) jest art. 61 ust. 5 i ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
Przedmiotem kontroli sądowej jest orzeczenie Komisji Odwoławczej Instytucji Zarządzającej WRPO 2014+ z 28 kwietnia 2023 r. nr [...] (dalej: KO) o nieuwzględnieniu protestu wniesionego przez Szpital Specjalistyczny [...] w P. negatywnej oceny projektu nr [...] pt. "Doposażenie Szpitala Specjalistycznego w P. [...] w sprzęt medyczny w celu poprawy jakości i efektywności świadczonych usług" z powodu niespełnienia kryterium formalnego nr 17, które stanowi: "Wnioskodawca zagwarantował zabezpieczenie środków/wskazał źródła finansowania projektu".
Zważyć należy, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W przepisie tym określono ogólne zasady dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymienione w nim zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te dotyczą także uzasadnienia stanowiska, czy to na etapie oceny formalnej, czy merytorycznej projektu, jak też na etapie oceny słuszności zarzutów protestu. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Nadto wynikająca z art. 37 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania ma charakter normatywny i stanowi gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy ma ponadto charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3435/16 i z 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podstawową metodą realizacji zasady rzetelności jest ocenianie projektów na podstawie danych zawartych, opisanych we wnioskach aplikacyjnych. To bowiem gwarantuje także równe traktowanie wszystkich uczestników konkursu. Natomiast w myśl art. 57 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5. Zgodnie z ostatnio wymienionymi przepisami protest zawiera wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem oraz wskazanie zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce, wraz z uzasadnieniem. Konsekwencją tak ukształtowanych granic rozpatrywania protestu jest to, że sąd badając kwestię zgodności z prawem dokonanej oceny projektu związany jest oceną niepodważoną przez wnioskodawcę w proteście.
Podkreślenia wymaga, że w sprawach, przedmiotem których jest ocena projektu, dokonywana w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej, poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego wzorzec kontroli stanowią również postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (art. 6 ust. 2 ustawy). Z uwagi na fakt, że w świetle ostatniego z powołanych przepisów katalog dokumentów mogących wejść w skład systemu realizacji jest otwarty, na system ten składają się różnego rodzaju dokumenty, w tym Regulamin Konkursu, określający - w myśl art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej - kryteria wyboru projektu (por. np. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II GSK 1517/17, publ. j.w.). Postanowienia zawarte w szeroko pojmowanych dokumentach systemu realizacji projektu mogą więc stanowić podstawę praw i obowiązków wnioskodawców (por. Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, pod red. R. Poździka; Wyd. sejmowe, 2016; komentarz do art. 6 teza 4-5 i powołane tam orzecznictwo).
W konsekwencji również dokumentom systemu realizacji programu operacyjnego, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, można przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma swoje umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów (potencjalnych wnioskodawców dofinansowania). W szczególności Regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji programu operacyjnego (art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Treść takiego regulaminu nie może być sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dokument, na podstawie którego wyłaniani mają być potencjalni beneficjenci programu, nie jest wprawdzie zbiorem norm prawnych mających wiązać w sposób właściwy źródłom prawa, lecz dotyczy norm, na których obowiązywanie godzi się każdy ubiegający o udzielenie wsparcia. Są to bowiem reguły stosowane w celu wyłonienia kontrahenta umowy cywilnoprawnej w ściśle określonej procedurze (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1648/17, dostępny j.w.). Dlatego też zgodnie z art. 37 ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, a właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro uczestnik konkursu obowiązany jest bezwzględnie podporządkować się i podporządkowuje się regulaminowi postępowania konkursowego, również właściwa instytucja winna dokonać wyboru projektów do dofinansowania kierując się zapisami Regulaminu konkursu w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny.
W ocenie Sądu wymogów powyższych postępowanie Instytucji Zarządzającej w zakresie badanego kryterium formalnego nr 17 nie spełniło.
W przedmiotowej sprawie projekt Szpitala Specjalistycznego w P. pt. "Doposażenie Szpitala Specjalistycznego w P. [...] w sprzęt medyczny w celu poprawy jakości i efektywności świadczonych usług" otrzymał negatywną ocenę z powodu niespełnienia kryterium formalnego nr 17 - "Wnioskodawca zagwarantował zabezpieczenie środków/wskazał źródła finansowania projektu".
Kryteria wyboru projektów w ramach Osi Priorytetowej 9. Infrastruktura dla kapitału ludzkiego Działanie 9.1 Inwestycje w infrastrukturę zdrowotną i społeczną Poddziałanie 9.1. Infrastruktura ochrony zdrowia definiuje kryterium formalne nr 17 w następujący sposób:
- jako nazwa warunku: "Wnioskodawca zagwarantował zabezpieczenie środków/wskazał źródła finansowania projektu";
- jako opis znaczenia warunku: "Kryterium obligatoryjne (spełnienie jest niezbędne dla możliwości otrzymania dofinansowania). Niespełnienie kryterium skutkuje negatywną oceną formalną wniosku. Możliwość jednorazowego uzupełnienia/poprawienia projektu."
- jako definicja (tj. przede wszystkim zasady jego oceny): "Wnioskodawca każdorazowo wskazuje źródła finansowania projektu we wniosku o dofinansowanie. Jednocześnie należy zastrzec, że Komunikat Monitorujący upoważnia IZ WRPO 2014+ do doprecyzowania w Regulaminie Konkursu, który stanowi podstawowy dokument definiujący warunki i wymagania każdego naboru, przypadków kiedy zabezpieczenie środków na etapie oceny prometu jest obligatoryjne. W przypadku konieczności zabezpieczenia środków finansowych weryfikacji podlega dokument gwarantujący zabezpieczenie kwoty wkładu własnego (m.in. prawidłowy cel zabezpieczenia, właściwa kwota zabezpieczenia, termin obowiązywania zabezpieczenia), którą dysponuje Wnioskodawca. Kwota dotyczy wydatków niekwalifikowanych projektu oraz wydatków kwalifikowanych, stanowiących różnicę pomiędzy całkowitą wartością wydatków kwalifikowanych, a kwotą dofinansowania. Typy dokumentów potwierdzających zabezpieczenie środków na realizację projektu są określone w Regulaminie Konkursu obowiązującym dla danego naboru."
Z powyższym opisem kryterium formalnego nr 17 koresponduje zapis zawarty Regulaminie Konkursu nr RPWP.09.01.01-IZ.00-30-001/22 w pkt VIII. "Informacje dodatkowe", w którego punkcie 5. określa się, że "Wnioskodawca zobowiązany jest udokumentować posiadanie zabezpieczenia środków finansowych na pokrycie wkładu własnego z tytułu wydatków kwalifikowalnych oraz niekwalifikowalnych. Zabezpieczeniem ww. środków może być uchwała budżetowa lub/i WPF (w przypadku JST), umowa kredytowa, promesa kredytowa, lokata bankowa z jasno określonym przeznaczeniem lub inne wiarygodne formy zabezpieczenia środków." Kolejny przepis Regulaminu konkursu - pkt 6 wskazuje, że dokumenty potwierdzające zabezpieczenie środków finansowych na realizację projektu muszą być ważne zarówno w momencie aplikowania o wsparcie, jak i na etapie podpisywania umowy/porozumienia/podjęcia uchwały ze zobowiązaniem.
Nadto zwrócić należy uwagę, że w pkt IV. Regulaminu konkursu "Ogłoszenie konkursu, złożenie wniosku i zasady oceny" lit. E. "Ogóle zasady przeprowadzania oceny projektów" wskazano w pkt 2., iż ocena projektów przeprowadzana jest w oparciu o Warunki formalne, o których mowa w art. 2 pkt 27a ustawy wdrożeniowej i Kryteria wyboru projektów, o których mowa w art. 2 pkt 13a ustawy wdrożeniowej. Zważywszy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z oceną negatywną z powodu niespełnienia kryterium formalnego (nr 17) zważyć należy, iż w myśl art. 2 pkt 27a ustawy wdrożeniowej przez warunki formalne należy rozumieć warunki odnoszące się do kompletności, formy oraz terminu złożenia wniosku o dofinansowanie projektu, których weryfikacja odbywa się przez stwierdzenie spełniania albo niespełniania danego warunku.
Co na gruncie niniejszej sprawy również prawnie relewantne, zgodnie z pkt IV F pkt 11 Regulaminu konkursu dopuszczalne jest jednokrotne dokonanie uzupełnień lub poprawy, o których mowa powyżej. Usuwając uchybienia formalne Wnioskodawca powinien stosować się do wskazówek zawartych w wezwaniu oraz przestrzegać zasad dotyczących przygotowania dokumentacji projektowej określonych w dokumentacji konkursowej (pkt IV F 15 Regulaminu konkursu). W przypadku niespełnienia któregokolwiek z kryteriów formalnych, skorygowany projekt uzyskuje ocenę negatywną, a Wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia protestu (pkt IV F 22 Reg.). W przypadku stwierdzenia błędów lub braków formalnych, które zgodnie z kryteriami wyboru projektów nie mogą być poprawione lub uzupełnione, projekt uzyskuje ocenę negatywną bez przeprowadzania dalszej oceny (pkt IV F 23 Regulaminu konkursu).
W świetle powyższych regulacji stwierdzić należy, iż w ramach badania spełnienia przez wnioskodawcę kryterium formalnego nr 17 uprawnione było ustalenie przez Instytucję Zarządzającą, czy wnioskodawca (Szpital) zagwarantował zabezpieczenie środków tj. udokumentował posiadanie zabezpieczenia środków finansowych na pokrycie wkładu własnego z tytułu wydatków kwalifikowalnych oraz niekwalifikowalnych poprzez przedstawienie wyciągu z lokaty bankowej z jasno określonym przeznaczeniem.
Z akt sprawy wynika, że Szpital składając wniosek o dofinansowanie projektu w dniu 20 stycznia 2023 r. (k. 224 i n. II tomu akt sądowych) w załączeniu przedłożył oświadczenie Dyrektora Szpitala z 20.01.2023 r. o zabezpieczeniu środków na realizację inwestycji (na pokrycie kosztów wkładu własnego) w wys. [...] zł wraz z wyciągiem z odrębnego rachunku bankowego na ww. kwotę z przeznaczeniem na ten cel.
Co istotne w wezwaniu z 17 lutego 2023 r. Instytucja Zarządzająca zwróciła się do wnioskodawcy o skorygowanie formularza wniosku o dofinansowanie oraz uzupełnienie lub skorygowanie załączników w ciągu 10 dni, tj. do 27 lutego 2023 r. , zgodnie z załączonymi uwagami, przy zachowaniu zasad i procedur określonych w Regulaminie konkursu. W wezwaniu zaznaczono, że uzupełnieniu lub poprawie podlegają elementy wskazane przez Departament Wdrażania Programu Regionalnego (k. 259 II t. akt sądowych). W załączonych do wezwania "Uwagach do projektu" enumeratywnie i szczegółowo wskazano jakie elementy wniosku wymagają uzupełnienia lub poprawie (15 uwag). W zakresie uwag dotyczących warunków formalnych wskazano jedynie, że załącznik nr 1 Załącznik do wniosku o dofinansowanie w ramach WPRO na l. 2014-2020 w zakresie OOŚ – należy dostarczyć poprawnie wydrukowany dokument.
Jednocześnie w uwagach dotyczących kryteriów wyboru projektów (w pkt 9 i 11) odnośnie pkt 5.1.1 wniosku organ wskazał, że wydatek o nazwie "Zakup oprogramowania do ewidencji, zarządzania aparaturą medyczną, informatyczną i infrastrukturą techniczną" nie spełnia warunków Regulaminu konkursu, który dopuszcza zakup rozwiązań w zakresie IT (oprogramowanie, sprzęt), ale tylko jeśli infrastruktura IT jest ściśle związana z funkcjonowaniem sprzętu i aparatury medycznej. W tym zakresie organ nakazał ów wydatek przenieść do wydatków niekwalifikowalnych projektu. Podobnie organ uczynił ze stwierdzoną niekwalifikowalnością kosztów związanych z przygotowaniem pozostałych – poza kosztami sporządzenia studium wykonalności - załączników do wniosku, nakazując przenieść je do części niekwalifikowalnej.
Zważywszy, że treść wezwania organu w powyższym zakresie bezpośrednio wpływała na zmianę kwalifikowalności wydatków, a tym samym oznaczała, że pierwotne (we wniosku z 20.01.2023 r.) udokumentowanie przez Szpital posiadania zabezpieczenia środków finansowych na pokrycie wkładu własnego z tytułu wydatków kwalifikowalnych oraz niekwalifikowalnych uległo zmianie i zdezaktualizowało się stwierdzić należy, że organ w tymże wezwaniu winien był w sposób jasny (podobnie jak uczynił to w pozostałym zakresie, w którym Szpital dokonał poprawnej korekty/uzupełnienia) sformułować wobec wnioskodawcy wezwanie do przedłożenia skorygowanego oświadczenia o zabezpieczeniu środków finansowych na okresie kosztów wkładu własnego (z tytułu wydatków kwalifikowalnych oraz niekwalifikowalnych). Takiego wezwania zabrakło.
W przekonaniu organu (jak wynika z informacji z 27 marca 2023 r. oraz z orzeczenia Komisji Odwoławczej z 28 kwietnia 2023 r.), wobec wskazania w wezwaniu z 17 lutego 2023 r., jakie podane przez Szpital we wniosku wydatki jako kwalifikowalne należy uznać za wydatki niekwalifikowalne (infrastruktura IT niezwiązana bezpośrednio z funkcjonowaniem sprzętu i aparatury medycznej oraz koszty sporządzenia załączników do wniosku o dofinansowanie poza kosztami sporządzenia studium wykonalności), aby stwierdzić, że wnioskodawcę wezwano również do korekty dokumentacji dotyczącej posiadania zabezpieczenia środków finansowych na pokrycie wkładu własnego z tyt. wydatków kwalifikowalnych oraz niekwalifikowalnych, wystarczająca była informacja zawarta w wezwaniu o obowiązku przedłożenia skorygowanej i kompletnej dokumentacji projektowej również w zakresie załączników. Sąd oceny tej nie podziela.
Przypomnieć należy, że obowiązkiem organu, wynikającym z art. 37 ust.1 ustawy wdrożeniowej, było działanie - również na etapie formalnej oceny projektów - w sposób przejrzysty i rzetelny. W ocenie Sądu nie spełnia tych przymiotów działanie Instytucji Zarządzającej cechujące się swoistą niekonsekwencją, która mogła wnioskodawcę wprowadzić w błąd. Z wezwania skierowanego do Szpitala z 17 lutego 2023 r. wynika bowiem, że organ w zakresie warunków formalnych skrupulatnie (jak powinien) wzywa wnioskodawcę do poprawienia załącznika do wniosku w zakresie OOŚ poprzez dostarczenie poprawnie wydrukowanego dokumentu (k. 260 II t. akt sąd.), z drugiej zaś - pomimo sformułowania uwag dotyczących kryteriów wyboru projektów (pkt 9 i 11 wezwania) i wezwania Szpitala do przeniesienia do wydatków niekwalifikowalnych wydatków na infrastrukturę IT niezwiązanych bezpośrednio z funkcjonowaniem sprzętu i aparatury medycznej oraz wydatków na przygotowanie załączników do wniosku (poza wydatkami na sporządzenie studium wykonalności) pomija w wezwaniu konieczność skorygowania dokumentacji posiadania przez wnioskodawcę zabezpieczania środków finansowych na pokrycie wkładu własnego z tytułu wydatków kwalifikowalnych i niekwalifikowalnych. Wobec wysokiego stopnia szczegółowości wezwania organu w pozostałym zakresie (15 punktów uwag do projektu i 31 punktów uwag do Studium Wykonalności) uznać należy, iż nierzetelna i nieprzejrzysta było działanie organu w zakresie udokumentowania posiadania zabezpieczenia polegające na samym odwołaniu się do Instrukcji Wypełniania Wniosku o dofinansowanie i innych dokumentów zamieszczonych na stronie internetowej organu, a także zwrócenie uwagi na wymóg zachowania uwagi spójności przedstawianych informacji we wniosku i jego załącznikach.
Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że skoro organ w wezwaniu z 17 lutego 2023r. nie wskazał wnioskodawcy wprost na konieczność skorygowania dokumentacji dotyczącej posiadania zabezpieczenia, w zakresie tym nie ziściła się określona w pkt IV E 11 Regulaminu konkursu zasada jednokrotności dokonywania uzupełnień lub poprawy wniosku. W rezultacie błędne udokumentowanie przez Szpital po korekcie wniosku posiadania zabezpieczenia środków finansowych na pokrycie wkładu własnego z tytułu wydatków kwalifikowanych oraz niekwalifikowalnych o kwotę [...]zł (do wysokości zabezpieczonych środków [...] zł nie dodano kwoty [...]zł jako wydatków niekwalifikowalnych projektu związanych z przygotowaniem załączników do wniosku) uznać należy za uchybienie, o którego poprawę Instytucja Zarządzająca nie wezwała wnioskodawcy. Nie można zgodzić się więc z twierdzeniem organu, że prawo do jednokrotnego skorygowania wniosku o dofinansowanie w tym zakresie zostało skonsumowane. Wobec braku rzetelności i przejrzystości w opisanym wyżej postępowaniu organu nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w odpowiedzi na skargę, że umożliwienie wnioskodawcy poprawy powyższego uchybienia dyskryminowałoby innych wnioskodawców formułujących wnioski starannie i dopełniających wymogów konkursowych.
Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, jakoby uchybienie powyższe stanowiło oczywistą omyłkę rachunkową w treści dokumentu. Szpital bowiem składając korektę nie przedstawił dokumentacji potwierdzającej ustanowienie zabezpieczenia wydatków niekwalifikowalnych projektu oraz wydatków kwalifikowanych, stanowiących różnicę pomiędzy całkowitą wartością wydatków kwalifikowanych, a kwotą dofinansowania (tj. na kwotę [...]zł), co wynika wprost z wyciągu z odrębnego rachunku bankowego na dzień 27 lutego 2023 r. (kwota zabezpieczenia [...] zł). Uchybienie to naruszało zatem nadal kryterium formalne nr 17 Regulaminu konkursu. Z poprawioną dokumentacją projektu Szpital przedstawił nowe zmienione zabezpieczenie w wys. [...] zł, niższe o [...] zł od wymaganego, a następnie - wnosząc 13 kwietnia 2023 r. protest - przedstawiono dowód uzupełnienia zabezpieczenia przedkładając wydruk potwierdzenia przelewu uzupełniającej kwoty zabezpieczenia ([...] zł) oraz wyciąg ze stanu odrębnego rachunku bankowego na wymaganą kwotę zabezpieczenia tj. [...] zł (k. 138 i 152 II t. akt sądowych).
Reasumując, z uwagi na naruszenie norm określonych w art. 37 ust. 1 w zw. zart. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz pkt IV F 11 Regulaminu konkursu Sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej uwzględnił skargę i w pkt I. wyroku stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Sąd na podstawie tego samego przepisu (in fine) przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (pkt II. wyroku).
Na podstawie zaś art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackich (Dz. U. z 2018 r., poz. 1800) Sąd w pkt III. wyroku zasądził od organu na rzecz strony skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 697 zł jako sumę uiszczonego wpisu od skargi (200 zł), stawki wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) oraz uiszczonej przezeń opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).