V SA/Wa 855/14

V SA/Wa 855/14 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-04-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Barbara Mleczko-Jabłońska
Irena Jakubiec-Kudiura /sprawozdawca/
Piotr Piszczek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art. 1  par.  1,2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2012 poz 270
art.  3  par.  1,  art.  151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art.  145  par.  1  pkt  8,  art.  151  par.  1  pkt  2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 81 poz 550
par. 6  ust.  2,1;   par.  3  ust.  1  pkt  1
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Fermy Jaj "[...]" Sp. z o.o. w [...] w upadłości na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych; oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z 3 marca 2014 r. wniesionej przez Fermę Jaj "[...]" Sp. z o. o. w [...] z siedzibą we [...] w likwidacji obecnie w upadłości) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], o uchyleniu w całości decyzji dotychczasowej z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] i odmowie przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy Producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
Ferma Jaj "[...]" Sp. z o. o. w [...], na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...], nr [...], z dnia [...] listopada 2009 r., złożyła w dniu 12 stycznia 2010 r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Po rozpatrzeniu złożonego przez Stronę wniosku Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją, nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. przyznał Grupie pomoc finansową w okresie od 30 listopada 2009 r. do 29 listopada 2014 r.
W dniu 20 grudnia 2012 r. Grupa złożyła w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, za okres od dnia 30 listopada 2011 r. do dnia 29 listopada 2012 r – tj. za trzeci rok działalności.
Decyzją, [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał Grupie środki z tytułu pomocy finansowej w ramach działania Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, za okres od dnia 30 listopada 2011 r. do dnia 29 listopada 2012 r.
Uprzednio, pismem z dnia 20 lutego 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zwrócił się do Marszałka Województwa [...] z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie oceny spełnienia przez Grupę wymaganych warunków.
Pismem z dnia 14 maja 2013 r., Dyrektor Departamentu Rolnictwa i Rozwoju Wsi Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] poinformował, iż w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], o wpisie Grupy do rejestru grup producentów rolnych województwa [...], Marszałek Województwa [...] decyzją, nr [...], z dnia [...] marca 2013 r. uchylił dotychczasową decyzję i odmówił stwierdzenia spełniania przez Spółkę określonych w ustawie z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2000 r., Nr 88, poz. 983), warunków wpisu do rejestru grup producentów rolnych województwa [...]. Uchylając decyzję, nr [...], z dnia [...] listopada 2009 r. i następnie odmawiając stwierdzenia spełniania przez przedmiotową Spółkę niezbędnych warunków wpisu do rejestru grup producentów rolnych, Marszałek Województwa [...] stwierdził, że podmiot prawa handlowego o nazwie Ferma Jaj "[...]" Sp. z o. o. w [...], w chwili dokonywania wpisu do przedmiotowego rejestru nie posiadał przymiotów grupy producentów rolnych, w związku z czym, nie powinien był zostać wpisany do rejestru grup producentów rolnych województwa [...].
Następnie, mając na uwadze powyższe, po wznowieniu postępowania dotyczącego przyznania pomocy finansowej, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił w całości dotychczasową decyzję, nr [...], z dnia [...] lutego 2010 r. o przyznaniu pomocy finansowej i odmówił Grupie przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Strona w dniu 7 sierpnia 2013 r. złożyła odwołanie od ww. decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji nr [...], z dnia [...] lipca 2013 r. o uchyleniu w całości decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Postanowieniem, nr [...], z dnia [...] września 2013 r., Prezes ARiMR odmówił Stronie przywrócenia terminu do złożenia odwołania, natomiast w dniu [...] września 2013 r., postanowieniem, nr [...], Prezes ARiMR stwierdził uchybienie terminu do złożenia odwołania.
W dniu 5 sierpnia 2013 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją, nr [...], z dnia [...] stycznia 2013 r. o przyznaniu środków finansowych z tytułu pomocy finansowej za III rok działalności.
W dniu [...] sierpnia 2013 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, z dnia [...] stycznia 2013 r. o przyznaniu środków finansowych z tytułu pomocy finansowej za III rok działalności dla Strony.
W dniu [...] września 2013 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydał postanowienie w sprawie podjęcia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, z dnia [...] stycznia 2013 r. o przyznaniu środków finansowych z tytułu pomocy finansowej za III rok działalności dla Strony. Strona skorzystała z przysługującego Jej uprawnienia i w dniu 8 października 2013 r. złożyła zażalenie na ww. postanowienie.
Po rozpatrzeniu złożonego przez Stronę zażalenia, Prezes ARiMR, postanowieniem, nr [...], z dnia [...] listopada 2013 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia.
Następnie, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił w całości dotychczasową decyzję o przyznaniu środków finansowych z tytułu pomocy finansowej, nr [...], z dnia (...) stycznia 2013 r. i odmówił Stronie przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od dnia 30 listopada 2011 r. do dnia 29 listopada 2012 r., tj. za III rok działalności.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, z dnia [...] listopada 2013 r.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przepisy prawa mające w niniejszej sprawie zastosowanie. Organ wskazał, że uprawnienie Grupy do otrzymania pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych zostało przyznane decyzją, nr [...], wydaną przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu (...) lutego 2010 r. Decyzją tą przyznano Grupie pomoc finansową w okresie od dnia 30 listopada 2009 r. do dnia 29 listopada 2014r. Natomiast realizacją uprawnień z tytułu przyznanej pomocy są środki finansowe wypłacane w formie corocznych płatności, o których mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia.
Organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawach przyznawania pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest podzielone na dwa etapy. Pierwszy to przyznanie pomocy, które zarazem jest warunkiem obligatoryjnym do przyznawania w kolejnych latach płatności. Stanowi w szeroko rozumianej interpretacji formę "promesy" otrzymania w dalszej przyszłości płatności.
Tak więc, składając wnioski o płatność w pierwszej kolejności dokonuje się weryfikacji spełniania przez grupę warunków formalnych przyznania płatności, tj. czy Grupa otrzymała pozytywną decyzję o przyznaniu pomocy.
Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie ostateczną decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lipca 2013 r. uchylona została decyzja, nr [...], z dnia [...] lutego 2010 r. o przyznaniu Stronie pomocy finansowej w okresie od dnia 30 listopada 2009 r. do dnia 29 listopada 2014 r., tym samym, Stronie odmówiono przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W związku z powyższym odpadła, warunkująca przyznanie rocznej płatności na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, okoliczność uprzedniego przyznania Grupie pomocy finansowej.
Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu odwoławczego, ostateczna decyzja organu I instancji o uchyleniu w całości dotychczasowej decyzji o przyznaniu środków finansowych z tytułu pomocy finansowej, nr [...], z dnia [...] stycznia 2013 r. i odmowie przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od dnia 30 listopada 2011 r. do dnia 29 listopada 2012 r., tj. za III rok działalności, jest prawidłowa. Wraz z wydaniem przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., Strona utraciła podstawę otrzymania płatności za wspomniany rok działalności.
Odnosząc się do złożonego odwołania, Prezes ARiMR stwierdził, iż nie zawiera ono wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia. Tym samym, nie zasługuje na uwzględnienie.
Dalej organ II instancji podkreślił, że nie budzący wątpliwości w orzecznictwie oraz piśmiennictwie jest pogląd, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o decyzję lub orzeczenie sądu, które zostały następnie uchylone lub zmienione. Przepis ten wymienia przypadek, w którym zachodzi potrzeba rozpatrzenia wpływu zmiany, czy też, uchylenia decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego na bezpośrednio zależną od nich decyzję administracyjną. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt. OPK 4/98 "Chodzi tu o rozstrzygnięcie jakiejś sprawy lub pojedynczej kwestii, zawartej w decyzji administracyjnej lub w orzeczeniu sądowym, wydanych w odrębnej i samodzielnej sprawie, które stanowi istotny fakt prawotwórczy w następnej, już innej sprawie administracyjnej w sytuacji, w której nie mogłaby być albo w ogóle wydana decyzja administracyjna, albo nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna określonej treści bez stanu prawnego lub faktycznego ukształtowanego lub stwierdzonego wcześniejszym rozstrzygnięciem administracyjnym, czy też sądowym innej - odrębnej sprawy. Zmiana bądź uchylenie decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego powoduje, że od określonej daty albo upada istotny dla późniejszej sprawy fakt prawotwórczy, albo też zmienia się jego treść. W obu przypadkach istnieje podstawa do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej co do jej istoty."
Organ wyjaśnił, że w sprawach pomocy finansowej dla grup producentów rolnych warunkiem koniecznym wypłaty grupie pomocy finansowej za okres 12 miesięcy, jest uprzednie przyznanie Jej pomocy finansowej zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym, "pomoc jest udzielana grupie producentów rolnych, zwanej dalej "grupą", prowadzącej działalność na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, wpisanej do rejestru grup producentów rolnych (...)". Z uwagi natomiast na fakt, iż decyzja, nr [...], z dnia [...] lutego 2010 r. o przyznaniu Stronie pomocy finansowej w okresie od dnia 30 listopada 2009 r. do dnia 29 listopada 2014 r., została uchylona ostateczną decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lipca 2013 r., Grupa utraciła możliwość uzyskania płatności za III rok działalności, tj. za okres od dnia 30 listopada 2011 r. do dnia 29 listopada 2012 r.
Prezes ARiMR przyznał rację Stronie skarżącej, iż decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lipca 2013 r., uchylająca w całości dotychczasową decyzję, nr [...], z dnia [...] lutego 2010 r. o przyznaniu pomocy finansowej i odmowie przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wywiera skutek "ex nunc" (pozbawienie decyzji zdolności do wywołania skutków prawnych na przyszłość, a zatem decyzja wywoływała uznane przez prawo skutki prawne, a jej uchylenie pozbawiało skutków prawnych od chwili uchylenia), od dnia 3 sierpnia 2013 r., tj. od dnia w którym stała się ostateczna. Zdaniem organu II instancji, należy również przyznać prawidłowość postępowania organu I instancji, który na tej właśnie podstawie, tj. ostateczności od dnia 3 sierpnia 2013 r. decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., w dniu 5 sierpnia 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie przyznania Stronie środków finansowych z tytułu pomocy finansowej za III rok działalności, dostrzegając ww. decyzję, jako okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a., a następnie, w dniu [...] listopada 2013 r., uchylił dotychczasową decyzję i odmówił Stronie przyznania płatności za III rok działalności.
Dalej organ odwoławczy wskazał, iż przyjęcie prezentowanej w złożonym odwołaniu przez Grupę wykładni uchylenia (np. w wyniku wznowienia postępowania) decyzji ostatecznej, w oparciu o którą wydana była inna decyzja ostateczna, eliminowałoby możliwość zastosowania przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wydaje się bowiem, że celem racjonalnie działającego ustawodawcy, tworząc określoną przesłankę wzruszenia decyzji ostatecznej, była możliwość jej stosowania w praktyce.
Ferma Jaj "[...]" Sp. z o. o. w [...] z siedzibą we [...] w likwidacji ( obecnie w upadłości) wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzuciła jej rażące naruszenie prawa, polegające na wznowieniu postępowania na postawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz uchyleniu wydanej dnia [...] stycznia 2013 r. decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...], nr [...], o przyznaniu środków finansowych z tytułu pomocy finansowej dla grup producentów rolnych za III rok działalności Fermy Jaj "[...]" sp. z o.o. w [...] pomimo faktu, że uchylenie w wyniku wznowienia postępowania decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja dotychczasowa, może mieć skutek wyłącznie na przyszłość.
Na tej podstawie Strona skarżąca wniosła o:
1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.,
2. orzeczenie na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania na rzecz Strony skarżącej według norm przepisanych.
Jednocześnie Strona skarżąca wskazała na celowość wyeliminowania z obrotu prawnego, na podstawie przepisu art. 135 p.p.s.a., aktów administracyjnych poprzedzających zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR, wydanych w granicach sprawy, a mianowicie:
1. decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] listopada 2013 r. (znak sprawy: [...]) oraz postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR o wznowieniu postępowania z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydanego w sprawie o znaku [...];
2. decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lipca 2013 r. o uchyleniu w całości dotychczasowej decyzji (tj. decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej) i odmowie przyznania Stronie pomocy finansowej, ponieważ jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
W uzasadnieniu skargi Strona skarżąca powieliła argumentację zaprezentowaną uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Między innymi wskazała, że w jej opinii zaskarżona decyzja jest obarczona błędem polegającym na nieuwzględnieniu przez organ niezwykle doniosłej okoliczności, a mianowicie faktu, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą i poglądami doktryny decyzja administracyjna wydana w wyniku wznowienia postępowania ma charakter konstytutywny i powoduje skutki prawne z mocą ex nunc - na przyszłość, od chwili, kiedy stanie się ostateczna (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 422/10). Tym samym, zdaniem Strony skarżącej, Organ błędnie przyjął we wznowionym postępowaniu toczącym się w przedmiocie przyznania Stronie płatności za II rok działalności jako grupa producentów rolnych, że w związku z uchyleniem decyzji Dyrektora [...] OR ARIMR o przyznaniu grupie pomocy finansowej, Stronie nie może zostać przyznana płatność za okres od dnia 30 listopada 2011 r. do dnia 29 listopada 2012 r. Zdaniem Strony skarżącej istotne jest, że decyzja o odmowie przyznania pomocy, która została Jej doręczona dnia 19 lipca 2013 r. stała się ostateczna dnia 3 sierpnia 2013 r. Mając na uwadze fakt, że zaczęła ona wywierać skutki prawne na przyszłość dopiero od tego dnia, zdaniem Skarżącej, należy stwierdzić, iż odmowa przyznania Jej płatności za III rok działalności na mocy zaskarżonej decyzji stoi w sprzeczności z opisaną powyżej zasadą, zgodnie z którą decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania jest skuteczna ex nunc. Strona skarżąca zwróciła uwagę na rozróżnienie pomiędzy dwoma sposobami wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego - (a) wznowieniem postępowania i uchyleniem w jego wyniku decyzji dotychczasowej oraz (b) stwierdzeniem nieważności decyzji. Wdrożenie procedury skutkującej stwierdzeniem nieważności decyzji przełożyłoby się na konieczność uznania, iż decyzja ta - jako nieważna - nigdy nie wywarła zmiany w sytuacji prawnej jej adresata, jednak takiego rezultatu nie można przypisać uchyleniu decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W tym ostatnim przypadku ze zmianą sytuacji prawnej strony (adresata uchylonej decyzji) mamy do czynienia dopiero od chwili, kiedy decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej staje się ostateczna. Sankcja wzruszalności decyzji powoduje przerwanie skutku prawnego decyzji od momentu wycofania decyzji z obrotu prawnego. Do chwili wycofania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą obwarowaną sankcją wzruszalności, decyzja wywołuje skutki prawne. Skarżąca zauważyła, że decyzja Dyrektora [...] OR ARiMR o przyznaniu Stronie pomocy finansowej została uchylona w wyniku wznowienia postępowania - nie miało miejsca stwierdzenie nieważności tej decyzji. Skoro decyzja, na mocy której wydana wcześniej decyzja ostateczna (w niniejszej sprawie: decyzja o przyznaniu pomocy) ulega uchyleniu, wywiera skutek wyłącznie na przyszłość, oznacza to, że nie można wywodzić, iż w okresie przed dniem 3 sierpnia 2013 r. nie istniała w obrocie prawnym decyzja kształtująca uprawnienie Strony do otrzymania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Dlatego też wydanie we wznowionym postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności za III rok działalności decyzji o odmowie przyznania tej płatności, która w niniejszej sprawie odnosi się przecież do okresu już minionego - obejmuje bowiem swoim zakresem czas od dnia 30 listopada 2011 r. do dnia 29 listopada 2012 r., należy zdaniem Strony skarżącej, ocenić jako nieprawidłowe i sprzeczne z istotną zasadą regulującą postępowanie administracyjne, a w konsekwencji stanowiące podstawę do stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.).
Dalej Strona skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie konsekwencją nieistnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji stwierdzającej, że wnioskodawca (Spółka) jest podmiotem wpisanym do rejestru grup producentów rolnych, będzie brak możliwości wystąpienia z wnioskiem o płatność w kolejnych latach, nie ma jednak podstaw prawnych do wznowienia postępowań, w których prawidłowo przyznano Stronie płatności, w tym płatność za III rok działalności, zakończonych przed wyeliminowaniem z obrotu prawnego zarówno Decyzji Marszałka o wpisie do rejestru, jak i decyzji Dyrektora [...] OR ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej.
Zdaniem skarżącej wadliwe było także postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2013 r. o wznowieniu postępowania oraz decyzja o odmowie przyznania pomocy z dnia [...] lipca 2013 r., która zdaniem Strony została wydana z rażącym naruszeniem prawa - z powodów decydujących o wadliwości zaskarżonej decyzji.
W ocenie Skarżącej, we wznowionym postępowaniu w przedmiocie przyznania Stronie pomocy finansowej, o której mowa w § 3 rozporządzenia w sprawie grup producentów rolnych, organ w pierwszej kolejności nie powinien był wznawiać postępowania, ewentualnie odmówić uchylenia decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...], nr [...], o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych", wydanej dnia [...] lutego 2010 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. albo wydać decyzję o odmowie przyznania Stronie pomocy finansowej ze skutkiem na przyszłość - od dnia, kiedy decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2013 r., w oparciu o którą została wydana decyzja dotychczasowa, stała się ostateczna - na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyeliminowanie z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także pozostałych aktów administracyjnych, jest zdaniem Skarżącej celowe, ponieważ bez tego zabiegu końcowe i pełne załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. W celu wzruszenia decyzji o odmowie przyznania pomocy z dnia [...] lipca 2013 r. należałoby wszcząć postępowanie nadzwyczajne, zatem organ administracyjny nie mógłby usunąć nieprawidłowości leżącej u podstawy wadliwej zaskarżonej decyzji we własnym zakresie. Uchylenie wraz z zaskarżoną decyzją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, podjętego w tym postępowaniu, jak również postanowienia o wznowieniu postępowania, można z kolei uzasadnić potrzebą przyspieszenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2014 r. zatytułowanym "Uzupełnienie skargi" Skarżąca wskazała, że po wniesieniu skargi z dnia 3 marca 2014 r., został wydany kolejny akt administracyjny, który w Jej ocenie jest nieprawidłowy i powinien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego na podstawie art. 135 p.p.s.a. w celu końcowego załatwienia sprawy, a mianowicie decyzja Dyrektora [...] Oddziału Trenowego ARiMR z dnia [...] marca 2014 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu grup producentów rolnych (znak sprawy [...]).
Zdaniem Strony skarżącej, nie ulega wątpliwości, że decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności mieści się w granicach tej samej sprawy administracyjnej (w ujęciu materialnym), w ramach której wydano decyzję o odmowie przyznania płatności, skarżoną skargą z dnia 3 marca 2014 r.
W opinii Strony decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności została wydana z naruszeniem następujących przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 28 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz.U. z 2013 r., Nr 173), poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie, pomimo że pomoc finansowa na rzecz Strony nie została wypłacona bez podstawy prawnej,
2. art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), polegającym na jego zastosowaniu - wskutek błędnego uznania, że płatności za I, II i III rok działania jako grupa producentów rolnych, przyznane Stronie na mocy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...].03.2011 r., z dnia [...].02.2012 r. i z dnia [...].01.2013 r., następnie uchylone w wyniku wznowienia postępowania, zostały pobrane przez Stronę nienależnie,
3. art. 145 § 1 pkt 8 w zw. z art. 151 § 1 ust. 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że płatności za I, II i III rok działania jako grupa producentów rolnych, przyznane Stronie na mocy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...].03.2011 r., z dnia [...].02.2012 r. i z dnia [...].01.2013 r., następnie uchylonych w wyniku wznowienia postępowania, zostały pobrane przez Stronę nienależnie pomimo faktu, że uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania może mieć skutek wyłącznie na przyszłość.
4. art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego niezastosowanie i zobowiązanie Strony do zwrotu otrzymanych płatności, pomimo że w niniejszej sprawie doszło do błędu organu administracyjnego - Marszałka Województwa [...], wyłączającego zastosowanie sankcji,
5. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy (1) środki wypłacone na rzecz Strony miały charakter płatności wypłaconych nienależnie oraz czy (2) w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od nakazania zwrotu środków finansowych,
6. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady uwzględniania słusznego interesu strony postępowania administracyjnego i zasady zaufania do działań organów administracji publicznej, polegające w szczególności na nieuwzględnieniu uzasadnionych i słusznych oczekiwań Spółki, wynikających z działań podejmowanych przez wcześniej przez organy - Marszałka Województwa [...] oraz Dyrektora OR ARiMR w [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., Nr 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR odpowiada prawu, a tym samym skarga nie mogła zostać uwzględniona.
W pierwszej kolejności odnieść należy się do problematyki związanej ze wznowieniem postępowania, w tym trafności zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267).
Konstrukcja wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną opiera się na regule, iż samo wznowienie jest obligatoryjne, jeśli zaistniała którakolwiek z podstaw określonych w sposób enumeratywny w przepisie art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Jako podstawę wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., regulujący sytuację, w której decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Regulacja ta nawiązuje zatem do sytuacji, w której mamy do czynienia z ciągiem działań prawnych, gdzie jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi postawę do wydania drugiej (innej) decyzji. Należy przy tym zaznaczyć, że wydanie tej drugiej decyzji nie jest możliwe bez uprzedniego wydania decyzji pierwszej. Użycie w ww. przepisie zwrotu "w oparciu" wskazuje na konieczność występowania związku przyczynowego pomiędzy decyzją ostateczną organu administracji, a inną uchyloną decyzją.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, związek, o którym mówi art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., obrazuje się jako pewną sekwencję "działań prawnych" organu administracyjnego, zgodnie z logiką których jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja zależna jest od decyzji pierwszej, a jej wydanie nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej). Językowy sens pojęcia "w oparciu", można przy tym scharakteryzować zwrotem "na podstawie", co wprost wskazuje, iż jakaś rzecz/stan (tu decyzja) znajduje uzasadnienie, czy wręcz merytoryczne umocowanie w jakiejś innej rzeczy/stanie (również decyzji). Pojęcie użyte przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. należy zatem rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami, bądź decyzją i orzeczeniem sądu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 października 2006r., sygn. akt II GSK 156/06, z dnia 27 maja 2011r., sygn. akt II OSK 935/10).
Omawiana norma wymienia jako przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przypadek, w którym zachodzi potrzeba rozpoznania wpływu zmiany, czy też uchylenia decyzji administracyjnej na bezpośrednio zależną od niej decyzję administracyjną. Chodzi tu o rozstrzygnięcie jakiejś sprawy lub pojedynczej kwestii zawartej w decyzji administracyjnej wydanej w odrębnej i samodzielnej sprawie stanowiącej istotny fakt prawotwórczy w następnej, już innej sprawie administracyjnej, w sytuacji, w której albo w ogóle nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna, albo nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna określonej treści bez stanu prawnego lub faktycznego ukształtowanego lub stwierdzonego wcześniejszym rozstrzygnięciem administracyjnym innej, odrębnej sprawy. Zmiana, bądź uchylenie decyzji administracyjnej powoduje, że od określonej daty albo upada istotny dla późniejszej sprawy fakt prawotwórczy, albo też zmienia się jego treść. W obu przypadkach jest to podstawa do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej co do istoty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1374/12). Uchylenie lub zmiana tej podstawy powinna wywrzeć odpowiedni wpływ na moc obowiązującej decyzji i doprowadzić do rozpatrzenia sprawy w nowych warunkach prawnych (W.Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 1983, s. 234).
Podkreślić należy, że przepisy k.p.a. nie określają, jakimi wadami musi być dotknięta decyzja wcześniejsza, by stanowiła podstawę do wznowienia postępowania. Rozstrzygające znaczenie ma tutaj fakt jej uchylenia, zmiany, jak również unieważnienia, mimo że omawiany przepis wskazuje tylko na dwie pierwsze przesłanki. Jednak brak w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wyraźnego odniesienia do nieważności decyzji nie zmienia zasady, że w przypadku unieważnienia decyzji wcześniejszej nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej drugiej, ale właśnie do wznowienia postępowania w sprawie (wyr. SN z dnia 5 lipca 1996 r., III ARN 21/96, OSN 1997, nr 3, poz. 32).
Jakiekolwiek zatem wzruszenie decyzji administracyjnej (orzeczenia sądowego), "nie wywołuje skutku automatycznie, a daje jedynie podstawę do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia postępowania" (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 632).
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie istniały przesłanki do wznowienia postępowania, bowiem pomiędzy decyzją, nr [...], z dnia [...] lutego 2010 r. o przyznaniu Grupie pomocy finansowej w okresie od 30 listopada 2009 r. do 29 listopada 2014 r., a decyzją, nr [...], z dnia [...] stycznia 2013 r. o przyznaniu Grupie środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, za okres od dnia 30 listopada 2011 r. do dnia 29 listopada 2012 r., niewątpliwie istniał związek przyczynowo-skutkowy. Uwzględnić należy, że w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], o wpisie Grupy do rejestru grup producentów rolnych województwa [...], Marszałek Województwa [...] decyzją, nr [...], z dnia [...] marca 2013 r. uchylił dotychczasową decyzję i odmówił stwierdzenia spełniania przez Spółkę określonych w ustawie z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2000 r., Nr 88, poz. 983), warunków wpisu do rejestru grup producentów rolnych województwa [...]. Uchylając decyzję, nr [...], z dnia [...] listopada 2009 r. i następnie odmawiając stwierdzenia spełniania przez przedmiotową Spółkę niezbędnych warunków wpisu do rejestru grup producentów rolnych, Marszałek Województwa [...] stwierdził, że podmiot prawa handlowego o nazwie Ferma Jaj "[...]" Sp. z o. o. w [...], w chwili dokonywania wpisu do przedmiotowego rejestru nie posiadał przymiotów grupy producentów rolnych, w związku z czym, nie powinien był zostać wpisany do rejestru grup producentów rolnych województwa [...].
Następnie, mając na uwadze powyższe, po wznowieniu postępowania dotyczącego przyznania pomocy finansowej, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił w całości dotychczasową decyzję, nr [...], z dnia [...] lutego 2010 r. o przyznaniu pomocy finansowej i odmówił Grupie przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W związku z powyższym odpadła, warunkująca przyznanie rocznej płatności na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, okoliczność uprzedniego przyznania Grupie pomocy finansowej.
Mając na uwadze powyższe, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji o uchyleniu w całości dotychczasowej decyzji o przyznaniu środków finansowych z tytułu pomocy finansowej, nr [...], z dnia [...] stycznia 2013 r. i odmowie przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 r. za III rok działalności, jest prawidłowa. Wraz z wydaniem przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., Strona utraciła podstawę otrzymania płatności za wspomniany rok.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grup producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 81, poz. 550 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", pomoc udzielana jest grupie producentów rolnych prowadzącej działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wpisanej do rejestru grup producentów rolnych zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2000 r., Nr 88, poz. 983). Natomiast na mocy § 6 ust. 1 rozporządzenia, pomoc dla grupy producentów rolnych wypłacana jest w formie rocznych płatności obejmujących okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia wydania decyzji o wpisie do rejestru grup.
Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie uprawnienie do otrzymania pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych zostało przyznane Stronie skarżącej decyzją, nr [...], wydaną przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] lutego 2010 r. Decyzją tą przyznano Grupie pomoc finansową w okresie od dnia 30 listopada 2009 r. do dnia 29 listopada 2014r.
Natomiast realizacją uprawnień z tytułu przyznanej pomocy są środki finansowe wypłacane w formie corocznych płatności, o których mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia.
Jak słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, postępowanie w sprawach przyznawania pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest podzielone na dwa etapy. Pierwszy to przyznanie pomocy, które zarazem jest warunkiem obligatoryjnym do przyznawania w kolejnych latach płatności. Stanowi w szeroko rozumianej interpretacji formę "promesy" otrzymania w dalszej przyszłości płatności.
Tak więc, składając wnioski o płatność w pierwszej kolejności dokonuje się weryfikacji spełniania przez grupę warunków formalnych przyznania płatności, tj. czy Grupa otrzymała pozytywną decyzję o przyznaniu pomocy.
W przedmiotowej sprawie jednakże, ostateczną decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lipca 2013 r. uchylona została decyzja, nr [...], z dnia [...] lutego 2010 r. o przyznaniu Stronie pomocy finansowej w okresie od dnia 30 listopada 2009 r. do dnia 29 listopada 2014 r., tym samym, Stronie odmówiono przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Stwierdzić zatem należy, że wznowienie postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej i wydanie ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2013 uchylającej decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., spowodowało zaistnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i zrodziło po stronie organu konieczność wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 22 stycznia 2013 r.
Zasadnie również organ ten, powołując się na dyspozycję przepisu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2013r., albowiem wraz z uchyleniem decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. ustała podstawa prawna do funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu pomocy finansowej za III rok działalności.
Zaznaczyć przy tym trzeba, że decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może ograniczać się tylko do uchylenia decyzji dotychczasowej, lecz musi zawierać również nowe rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Istotą wznowienia postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest bowiem powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się zatem, jak gdyby w sprawie nie było w danej instancji rozstrzygnięcia. Przy czym przez pojęcie "rozstrzygnięcia o istocie sprawy" rozumieć należy nie tylko rozstrzygnięcie merytoryczne, ale również ewentualne umorzenie postępowania (por. R. Stankiewicz, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz pod redakcją R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 639).
Mając powyższe na uwadze za bezzasadne należy uznać zarzuty Strony skarżącej dotyczące rażącego naruszenia prawa, polegającego na wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 2 pkt 8 k.p.a. oraz uchyleniu wydanej [...] stycznia 2013 r. decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR o przyznaniu środków finansowych z tytułu pomocy finansowej dla grup producentów rolnych za III rok działalności pomimo faktu, że uchylenie w wyniku wznowienia postepowania decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja dotychczasowa, może mieć skutek wyłącznie na przyszłość. Jak słusznie zauważył organ przyjęcie prezentowanej przez Grupę wykładni uchylenia (np. w wyniku wznowienia postępowania) decyzji ostatecznej, w oparciu o którą wydana była inna decyzja ostateczna, eliminowałoby możliwość zastosowania przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a.
Odnosząc się do argumentów zawartych w piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2014 r. wskazać należy, że ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności to odrębne postępowanie i to w tym postępowaniu należy podnosić argumenty dotyczące braku podstaw do zwrotu. W niniejszym postępowaniu Sąd nie może brać tych argumentów pod uwagę.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.