V SA/Wa 85/19

V SA/Wa 85/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-06-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marek Krawczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 1934/19 - Wyrok NSA z 2023-08-30
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 i 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2019 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia (...) listopada 2018 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych: 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz E. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 43313 zł (czterdzieści trzy tysiące trzysta trzynaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes PFRON" lub "organ") utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2018 r. nakazującą E. w [...] (dalej: "Skarżąca", "Strona" lub "Spółka") zwrot środków w łącznej kwocie [...] zł wraz z należnymi odsetkami, przekazanych tytułem dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze od grudnia 2015 r. do sierpnia 2016 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
W dniu [...] lutego 2018 r. organ I instancji uzyskał informacje z Kompleksowego Systemu Informatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zwanego dalej "ZUS", iż strona nie opłaciła składek na ubezpieczenia społeczne w terminie wynikającym z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm., dalej: "usus").
W celu wyjaśnienia sprawy organ I instancji zwrócił się pismem z dnia [...] marca 2018 r. do ZUS właściwego ze względu na siedzibę wnioskodawcy z prośbą o udzielenie informacji, czy strona opłaciła (z uwzględnieniem rozliczeń konta płatnika) terminowo i w całości obowiązkowe składki na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz FP i FGŚP za okresy: od stycznia do września 2016 r. Poproszono o podanie w jakiej wysokości płatnik zobowiązany był do opłacenia składek na poszczególne fundusze oraz w jakiej wysokości dokonał wpłat i w jakim terminie.
W piśmie z dnia [...] marca 2018 r. ZUS I Oddział w [...] poinformował, iż strona opłaciła składki ZUS w pełnej wysokości lecz po obowiązującym terminie płatności. ZUS wskazał w jakich terminach składki za okresy składkowe (01/2016, 02/2016, 03/2016, 04/2016, 07/2016, 08/2016, 09/2016) zostały uregulowane.
W związku z powyższym, pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., Strona została wezwana do zwrotu środków Funduszu, wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy: od grudnia 2015 r. do sierpnia 2016 r. w łącznej kwocie [...] zł (słownie: [...]) wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania w odniesieniu do poszczególnych okresów sprawozdawczych do dnia wpłaty. Poinformowano, iż zwrotu powyższej kwoty wraz z odsetkami należało dokonać w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania pisma. Jednocześnie nadmieniono, że niewypełnienie obowiązku zwrotu we wskazanym terminie, będzie skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków Funduszu.
Strona nie dokonała zwrotu środków wynikających z pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r.
Wobec powyższego, pismem z dnia [...] lipca 2018 r., Prezes PFRON zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot środków PFRON wypłaconych stronie tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: od grudnia 2015 r. do sierpnia 2016 r.
Następnie po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania decyzją z dnia [...] września 2018 r. Prezes PFRON nakazał stronie zwrot w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, środków Funduszu przekazanych tytułem wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze w PFRON: od grudnia 2015 r. do sierpnia 2016 r.
W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. art. 45 ust. 3a, art. 26a ust. 4, art. 26a ust. 1a1 pkt 3, art. 26a ust. 11 pkt 1, art. 49e ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.; dalej: "ustawa o rehabilitacji").
W wyniku rozpoznania odwołania Prezes PFRON decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2018 r.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z treścią art. 26a ust. 1 a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, miesięczne dofinansowanie nie przysługuje jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni.
Zdaniem organu II instancji, koszty płacy wg art. 2 ust. 4a ustawy o rehabilitacji oznaczają wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne rentowe i wypadkowe oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.
Analizując powyższą definicję kosztów płacy w kontekście art. 26a ust. 1 a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji organ stwierdził, że uzyskanie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie jest możliwe m.in., gdy nie zostały opłacone opisane powyżej składki na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.
W opinii organu odwoławczego, cytowany przepis art. 26a ust. 1 a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawiera jednoznaczny i nie budzący wątpliwości zapis, z którego wynika, że miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego nie będzie przysługiwało, jeśli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, przekraczającym 14 dni.
Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 26a ust. 11 pkt 1 ustawy o rehabilitacji (...) w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wyniku kontroli albo analizy dokumentów zgromadzonych przez Fundusz lub danych, o których mowa w art. 49c, Prezes PFRON wydaje decyzję nakazującą zwrot wypłaconego dofinansowania w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości.
Zgodnie natomiast z art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji (...) stanowiącym podstawę wydania zaskarżonej decyzji, środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zwrotu środków dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu.
Organ zauważył, że z wniosków o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych Wn-D wynika, iż wynagrodzenie płacone są w miesiącu następującym po miesiącu, za który pracownik pobiera wynagrodzenie. Wobec powyższego wnioskowi Wn-D za okres: grudzień 2015 r. odpowiada deklaracja ZUS za okres styczeń 2016 r. i analogicznie dla pozostałych okresów. Ponadto, ZUS wskazał, że strona opłaciła składki za okresy od stycznia 2016 r. do września 2016 r. w pełnej wysokości,, lecz po obowiązującym terminie płatności.
Odnośnie zarzutów strony dotyczących badania przez organ spełnienia przesłanek ustawowych w zakresie terminowości opłacenia składek za poszczególnych pracowników, organ uznał, że zasadą jest, iż wpłaty należnych składek dokonuje się w łącznej kwocie za wszystkich ubezpieczonych, odrębnie na poszczególne fundusze, tj. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Narodowy Fundusz Zdrowia, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.
Zdaniem Prezesa PFRON, zarówno w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, jak i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczenia składek, do których poboru jest zobowiązany ZUS (Dz. U. z 2008 r. Nr 78 poz. 465 ze zm.), brak jest norm prawnych, czy też odniesienia do przyznania pierwszeństwa w rozliczaniu składek na ubezpieczenia społeczne dla osób niepełnosprawnych, a potem na pozostałych zatrudnionych.
Organ zaznaczył, że ani przepis wymienionej ustawy, ani wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze nie przewidują możliwości składania odrębnych deklaracji na osoby niepełnosprawne, wobec czego niemożliwym jest uznanie, że strona terminowo poniosła część kosztów płacy w postaci składek ZUS.
W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości organu, że w stosunku do strony zachodzi przesłanka z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, która uniemożliwia wypłatę miesięcznego dofinansowania. Organ zebrał materiał dowodowy sprawy, z którego jednoznacznie wynika, że w przypadku strony przekroczony został 14 - dniowy termin na poniesienie przez pracodawcę kosztów płacy.
Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących nieprzeanalizowania materiału przesłanego przez Stronę w dniu 9 lipca 2018 r. organ wskazał, że organem właściwym do stwierdzenia terminowości w opłacaniu składek ZUS jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. poinformował PFRON o terminach opłacenia składek za okresy objęte niniejszym postępowaniem. Tłumaczenia strony, że koszty płacy pracowników niepełnosprawnych, w tym składki na ubezpieczenie społeczne zostały uiszczone z zachowaniem wymogów ustawowych wynikających z ustawy o rehabilitacji nie mają odzwierciedlenia w informacji uzyskanych z ZUS.
Organ stwierdził, iż zarówno w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, jak i wskazanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r., brak jest norm prawnych, czy też odniesienia do przyznania pierwszeństwa w rozliczaniu składek na ubezpieczenia społeczne dla osób niepełnosprawnych, a potem na pozostałych zatrudnionych. Jak wynika z treści powyższego Rozporządzenia, rozliczenia dokonuje się proporcjonalnie i w określonej kolejności, dlatego nie można wskazać, że składki opłacone terminowo zostały opłacone za pracowników niepełnosprawnych.
Organ odwoławczy zauważył także, że sama Strona wskazuje, że składki od wynagrodzeń za okresy objęte niniejszym postępowaniem zostały opłacone nieterminowo np. za okres grudzień 2015 r. strona wskazuje, że łączna kwota składek na ubezpieczenia społeczne wynosi [...] zł, a kwota opłacona terminowo wynosi [...] zł, za okres grudzień należna kwota składek na ubezpieczenia społeczne powinna wynosić [...] zł, a kwota zapłacona w terminie wynikającym z ustawy o rehabilitacji wynosiła [...] zł.
Organ podkreślił, że zawarte w art. 26a ust. 1a1 ustawy o rehabilitacji sformułowanie "miesięczne dofinansowanie nie przysługuje" oznacza, że decyzja wydana na podstawie ww. przepisu nie ma charakteru uznaniowego charakteryzującego się swobodą decyzyjną organu, lecz jest to tzw. decyzja związana, tj. taka, w której jeżeli uprawniony organ stwierdzi określony stan rzeczy, zobowiązany jest wydać przewidzianą prawem decyzję. Skoro zatem zaistniała przesłanka określona w pkt 3 omawianego przepisu, organ miał obowiązek wezwać stronę do zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania.
Pismem z dnia 10 grudnia 2018 r. Strona złożyła skargę wnosząc uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] listopada 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] września 2018 r. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- przepisu art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędne zastosowanie polegające na żądaniu zwrotu dofinansowania w części kosztów płacy, które zostały przez pracodawcę poniesione z zachowaniem terminów wynikających z odrębnych przepisów,
- przepisu art. 26a ust.4 ustawy o rehabilitacji, poprzez jego niezastosowanie i żądanie zwrotu dofinansowania w części dotyczącej 75% kosztów płacy poniesionych przez pracodawcę faktycznie i terminowo,
- przepisów art.7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób dowolny, jednostronny i błędny z całkowitym pominięciem dowodów przedstawianych przez Skarżącego, co miało wpływ na rozstrzygnięcie, a także brak w uzasadnieniu faktycznym wskazania przyczyn dlaczego dowodom i wyjaśnieniom przedstawionym przez Stronę organ odmówił wiarygodności oraz poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do organów.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, iż w zaskarżonej decyzji organ wskazał, że na podstawie informacji uzyskanej z ZUS ustalił, że strona opłaciła składki za okresy od stycznia 2016 r. do września 2016 r. (ze względu płatność wynagrodzenia w następnym miesiącu wnioskowi o wypłatę dofinansowania za grudzień 2015 r. odpowiada deklaracja ZUS za styczeń 2016 r. i analogicznie dla pozostałych okresów) w pełnej wysokości, lecz po obowiązującym terminie płatności. Jako dowód powyższego ustalenia organ zamieścił na stronach 9-14 zaskarżonej decyzji zestawienie deklaracji oraz wpłat składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za okres od stycznia 2016 r. do listopada 2017 r. obejmującego kwoty i terminy wpłat. W zestawieniu tym nie ma informacji odnośnie szczegółowych tytułów wpłat, tzn. kogo faktycznie dane wpłaty dotyczą, ani też jakich poszczególnych tytułów dotyczą wpłaty dokonane po terminie (czy umów cywilnoprawnych, czy umów o pracę, czy umów o pracę osób niepełnosprawnych). Ustalając powyższy stan faktyczny organ pominął wszelkie dowody i wyjaśnienia przedstawiane przez Skarżącego, w tym zawierające wyliczenia w zakresie wpłacanych terminowo składek, jak też dotyczące rozliczeń Skarżącego z ZUS, w tym wydawanych zaświadczeń o niezaleganiu, wniosku o rozliczenie konta i nadpłaty posiadanej przez Skarżącego w ZUS, o czym będzie jeszcze mowa w części skargi dotyczącej naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo organ pominął kwestie braku szczegółowości uzyskanej od ZUS informacji, która polegała na braku wskazania kwot należnych od zatrudnionych osób niepełnosprawnych wykazanych przez Skarżącego w załącznikach do wniosku o wypłatę dofinansowania.
W opinii Skarżącej, powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w dotychczasowej praktyce organów, w tym Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej - Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, która między innymi znalazła potwierdzenie w pismach z dnia 2 grudnia 2014 r., znak: BON-I-52311-357-2-LK/2014, gdzie organ stwierdzał, że "Wyłączenie dofinansowania, o którym mowa w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, dotyczy wyłącznie niespełnienia warunków dotyczących kosztów płacy osób, na które pracodawca zamierza uzyskać dofinansowanie. Wyłączenie to skutkuje utratą prawa do dofinansowania do wynagrodzeń tych osób, których koszty płacy zostały poniesione z powyżej 14-dniowym uchybieniem. Natomiast nieprawidłowości dotyczące kosztów płacy innych osób mogą, choć nie muszą, świadczyć o trudnej sytuacji ekonomicznej, która wyłącza prawo do dofinansowania na wszystkich pracowników niepełnosprawnych."
Spółka wskazała, iż nie jest zatem zrozumiałe, dlaczego Prezes Zarządu PFRON dokonuje w przedmiotowej sprawie interpretacji przepisu art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji w sposób rozszerzający przesłankę dotyczącą kosztów płacy na wszelkie koszty płacy ponoszone przez pracodawcę, w tym składki na ubezpieczenia społeczne od umów cywilnoprawnych, które nigdy nie stanowiły przedmiotu wniosków o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.
Prezes PFRON w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że z wykładni językowej kosztów płacy wynika, iż stanowią one całość zobowiązań pracodawcy wynikających z faktu zatrudniania pracowników, na które zgodnie z art. 2 ust 4a ustawy o rehabilitacji składają się wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W definicji kosztów płacy brak jest rozróżnienia czy są, to koszty płacy związane z zatrudnianiem osób niepełnosprawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2018 r, poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie sąd uznał, że Prezes PFRON naruszył przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, jak również przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Przechodząc do merytorycznej analizy sprawy sąd zauważa, że Unia Europejska w sposób szczególny wspiera osoby niepełnosprawne, co znajduje także odzwierciedlenie w preambule rozporządzenia 651/2014. Zgodnie bowiem z motywem 52 i 54 tego rozporządzenia wspieranie (...) pracowników niepełnosprawnych to niezwykle istotne cele polityki gospodarczej i społecznej Unii i jej państw członkowskich. Pewne kategorie pracowników (...) niepełnosprawnych wciąż mają trudności z wejściem na rynek pracy i pozostaniu na nim. W związku z tym organy publiczne mogą stosować środki mające na celu zachęcenie przedsiębiorstw do zwiększenia poziomów zatrudnienia tych kategorii pracowników, zwłaszcza osób młodych. Jako że koszty zatrudnienia stanowią część zwykłych kosztów operacyjnych każdego przedsiębiorstwa, pomoc na zatrudnienie (...) pracowników niepełnosprawnych powinna mieć pozytywny wpływ na poziomy zatrudnienia wspomnianych kategorii pracowników i nie powinna zaledwie umożliwiać przedsiębiorstwom ograniczenie kosztów, które musiałyby ponieść w przypadku nieotrzymania pomocy. Pomoc taka powinna być więc wyłączona z obowiązku zgłoszenia, jeśli istnieje prawdopodobieństwo, że przyczyni się ona do wejścia lub ponownego wejścia tych kategorii pracowników na rynek pracy i pozostania na nim.
Miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji.
Przypomnieć należy, że przy stosowaniu przepisu art. 26a ustawy o rehabilitacji (stanowiącym przesłanki nabycia uprawnienia przez pracodawcę) oraz przy jego wykładni należy mieć na uwadze treść przepisów unijnych zezwalających na udzielanie tego rodzaju pomocy przepisami krajowymi. Wykładnia przepisów krajowych powinna być zgodna z wykładnią przepisów unijnych. Zgodnie z art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji środki Funduszu, przyznane pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą na podstawie art. 26, art. 26a, art. 26d i art. 32 ust. 1 pkt 2 stanowią pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia 651/2014.
Art. 2 pkt 3 rozporządzenia 651/2014 pracownika niepełnosprawnego definiuje jako każdą osobę, która: a) jest uznana za osobę niepełnosprawną na mocy prawa krajowego; lub b) ma długotrwale naruszoną sprawność fizyczną, umysłową, intelektualną lub sensoryczną, co może, w oddziaływaniu z różnymi barierami, utrudniać im pełne i skuteczne uczestnictwo w środowisku pracy na równych zasadach z innymi pracownikami.
Zgodnie z treścią art. 2 pkt 10 ustawy o rehabilitacji niepełnosprawność to trwała lub okresowa niezdolność do wypełniania ról społecznych z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu, w szczególności powodującą niezdolność do pracy. Natomiast osobą niepełnosprawną jest zgodnie z art. 1 ustawy o rehabilitacji jest osoba, której niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniem: 1) o zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności lub 2) o całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy na podstawie odrębnych przepisów, lub 3) o niepełnosprawności, wydanym przed ukończeniem 16 roku życia.
Art. 33 ust. 1 rozporządzenia 651/2014 stanowi, że pomoc na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 Traktatu i wyłączona z obowiązku zgłoszenia, o którym mowa w art. 108 ust. 3 Traktatu, jeżeli spełnione są warunki ustanowione w niniejszym artykule i w rozdziale I. Intensywność pomocy nie przekracza 75 % kosztów kwalifikowalnych art. 33 ust. 5.
Mając powyższe przepisy na uwadze należy stwierdzić, że aby Strona mogła uzyskać dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych musi spełniać warunki do uzyskania tej pomocy publicznej na ostatni dzień miesięcznego okresu sprawozdawczego. Tym samy, zmiany w sytuacji podmiotu nie związane z jego działaniem lub zaniechaniem nie mogą mieć wpływu na możliwość uzyskania dofinansowania. Odnosi się to również do korekt deklaracji, które mogą mieć miejsce, ale tylko w sytuacjach niezależnych do pracodawcy.
Zgodnie z art. 26a ust. 1a1 pkt 3ustawy o rehabilitacji miesięczne dofinansowanie nie przysługuje jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni.
W myśl art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji kwota miesięcznego dofinansowania nie może przekroczyć 90% faktycznie i terminowo poniesionych miesięcznych kosztów płacy, a w przypadku pracodawcy wykonującego działalność gospodarczą, w rozumieniu przepisów o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, zwanego dalej "pracodawcą wykonującym działalność gospodarczą", 75% tych kosztów. Tym samym art. 26a ust. 4 w zakresie intensywności pomocy dla osób prowadzących działalność gospodarczą jest odzwierciedleniem 33 ust. 5 rozporządzenia 651/2014.
Koszty płacy oznaczają, zgodnie z art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.
Należy zauważyć, że za terminowo poniesione koszty płacy uznaje się te, które zostały poniesione w terminach wynikających odpowiednio z przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (wynagrodzenie), z ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (należności składkowe) oraz z ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (zaliczki na podatek dochodowy od wypłaconych wynagrodzeń).
W sprawie sporna jest kwestia związana z opłaceniem należności składkowych.
Zgodnie natomiast z art. 47 ust. 1 usus płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż: 1) do 10 dnia następnego miesiąca - dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie; 2) do 5 dnia następnego miesiąca - dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych; 3) do 15 dnia następnego miesiąca - dla pozostałych płatników.
Sąd w tym miejscu ponownie wskazuje, że przy wykładni przepisów krajowych należy mieć na uwadze treść przepisów unijnych zezwalających na udzielanie tego rodzaju pomocy przepisami krajowymi. Jest to szczególnie istotne przy odkodowaniu normy prawnej wskazanej w powołanym art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji. Zauważyć bowiem należy, że art. 33 ust. 2 rozporządzenia 651/2014 wskazuje, że za koszty kwalifikowalne uznaje się koszty płacy w danym okresie zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego. Tym samym wbrew stanowisku Prezesa PFRON przepisy dotyczące dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jednoznacznie wiążą koszty płacy z zatrudnieniem konkretnego pracownika niepełnosprawnego, a nie wszystkich pracowników, w tym pracowników pełnosprawnych.
Nieterminowe pokrywanie przez pracodawców miesięcznych kosztów koszty płacy, o którym mowa w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji odnosi się zatem wyłącznie do kosztów płacy pracownika niepełnosprawnego, a nie pracowników ogółem. Sąd wyjaśnia, że rolą Prezesa PFRON jest ograniczona do kontroli działalności pracodawcy w zakresie odnoszącym się tylko do osób niepełnosprawnych, a nie w całej rozciągłości, która nie ma wpływu na wynagrodzenie osób niepełnosprawnych. W wypadku, gdy nie ma żadnych wątpliwości, że koszty płacy osoby niepełnosprawnej zostały pokryte w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, to niepokrywania kosztów płacy osób pełnosprawnych w wymaganych terminach organ nie może oceniać w kontekście art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji, a jedynie w takim wypadku jest zobowiązany do ustalenia, czy przedsiębiorca nie znajduje się w trudniej sytuacji ekonomicznej wg kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej (art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji).
W tej części sąd podziela stanowisko Skarżącej, która posiłkowała się w tym zakresie stanowiskiem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wskazującym, że ustawa o rehabilitacji posługując się pojęciem koszty płacy odnosi je do kosztów płacy poniesionych w związku z zatrudnieniem osób niepełnosprawnych a nie pracowników pełnosprawnych. Dlatego też w ocenie sądu Prezes PFRON badając, czy wystąpiła przesłanka z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji powinien był ustalić, czy strona poniosła koszty płacy pracownika niepełnosprawnego z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów. Organ takiego ustalenia w sprawie jednak nie dokonał i nie przedstawił w zaskarżonej decyzji, czym - w ocenie sądu - naruszył art. 7 k.p.a. i art. 77 w zw. z art. 11 k.p.a.
Postępowanie organu jest tym bardziej zastanawiające, iż w sprawach Skarżącej o sygn. akt sygn. akt V SA/Wa 367/19 i sygn. akt V SA/Wa 247/19, w przypadku których zapadły również w dniu 7 czerwca 2019 r. wyroki oddalające skargę na decyzje organu, Prezes PFRON zwracał się z zapytaniem do ZUS czy Strona opłaciła terminowo i w całości obowiązkowe składki za okres składkowy czy wpłaty pokryły deklarowane składki na pracowników zgłoszonych do dofinansowania za wskazany okres sprawozdawczy oraz czy wpłaty zostały dokonane w obowiązującym płatnika terminie.
Organ w ww. sprawach stał na stanowisku, iż skoro Strona poniosła koszty płacy za pracowników niepełnosprawnych zgłoszonych do dofinansowania za konkretny miesiąc z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni, to miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje.
W decyzjach Prezesa PFRON znajdujących się w aktach administracyjnych spraw Skarżącej o sygn. akt V SA/Wa 367/19 i sygn. akt V SA/Wa 247/19 wymienieni są z imienia i nazwiska pracownicy niepełnosprawni, a pisma ZUS znajdujące się w aktach ww. spraw odnoszą się wyłącznie do tych poszczególnych pracowników niepełnosprawnych.
Postępowanie Prezesa PFRON narusza, w ocenie Sądu, konstrukcję zasady zaufania do organów administracji publicznej określoną w art. 8 k.p.a. i w tym zakresie zarzuty skargi okazują z się słuszne.
Sąd podkreślił, iż zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a. uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012r. sygn. akt I OSK 1094/11, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Szczególnej wagi nabiera kwestia właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, które winno charakteryzować się kompletnością wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ obowiązany jest zebrać i wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie trzeba mieć na uwadze zasadę swobodnej oceny dowodów wynikającą z art. 80 k.p.a. - organ na podstawie zgromadzonych dowodów ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, czy nie. Zasada ta jest w pełni realizowana, jeżeli ocena jest oparta na całokształcie materiału dowodowego, wyprowadzone wnioski muszą być zgodne z zasadami logiki i doświadczeniem życiowym, nie kolidując z zebranymi w sprawie dowodami.
Zasada wynikająca z treści art. 8 k.p.a. stanowi podstawę uznania, że przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji publicznej - zwłaszcza stosując normy o charakterze sankcyjnym - nie powinien negatywnie dla strony interpretować wieloznacznych okoliczności sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2014r. sygn. akt II GSK 1645/13 publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Nie do pogodzenia z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej i nie zasługującą na aprobatę jest diametralna zmiana interpretacji przepisu prawa dokonywana przez ten sam organ w takim samym stanie faktycznym bez podania żadnych przyczyn.
W orzecznictwie przyjmuje się, że określone zachowania prawne organu w sprawach danego rodzaju, nie mogą ulec nagłej zmianie bez uzasadnionej przyczyny. Jeżeli więc organ, np. w dniu 7 września 2018 r. (sprawa o sygn. akt V SA/Wa 367/19) wydawał decyzję, w której dokonywał de facto zgodnej ze stanowiskiem Skarżącej interpretacji art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji, to zmiana tego stanowiska wobec tego samego przedsiębiorcy, bez szerszego uzasadnienia, może stanowić naruszenie zasad określonych w k.p.a., w szczególności zaś zasady wynikającej z art. 8 tego aktu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012r. sygn. akt II OSK 2539/10, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2011r. sygn. akt II GSK 19/10).
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem Prezes PFRON nie wyjaśnia, dlaczego zmianie uległa interpretacja przepisów ustawy.
Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności, która wyklucza możliwość obciążenia strony negatywnymi konsekwencji oparcia swojego działania na dotychczasowym postępowaniu organów przy rozpoznawaniu spraw o tym samym charakterze i w stosunku do tej samej strony.
Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes obywateli. Postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w ocenie sądu stanowiło przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Dodatkowo trzeba wskazać, że istotnie z przepisów ustawy o rehabilitacji wynika, że funkcjonujący system wsparcia zatrudnienia osób niepełnosprawnych w formie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych uznaje koszty płacy jako całość i niema możliwości wnioskowania o dofinansowanie jedynie do części tych kosztów. Taka konstrukcja systemu wsparcia zatrudnienia osób niepełnosprawnych (a nie wszystkich pracowników) ma na celu ochronę tych pracowników. Poniesienie przez pracodawcę kosztów płacy związanych z wypłatą wynagrodzenia wiąże się ściśle również z poniesieniem pozostałych kosztów płacy, tj. m.in, kosztów ubezpieczenia społecznego, ubezpieczenia zdrowotnego, składek na Fundusz Pracy i FGŚP. W związku z powyższym wystarczającym jest, aby pracodawca nie poniósł któregokolwiek z ww. kosztów płacy np. w zakresie składek na ubezpieczenia zdrowotne pracowników niepełnosprawnych, aby stwierdzić, że dofinansowanie nie przysługuje.
Sąd zauważa, że w przedmiotowej sprawie organ zwracał się do oddziału ZUS o udzielenie informacji czy strona terminowo i w całości opłaciła składki na ubezpieczenia społeczne za sporny miesiąc. ZUS w odpowiedzi na zapytania informował, że Strona za wskazany miesiąc nie opłaciła w całości należności składkowych w wymaganym terminie (ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych świadczeń Pracowniczych). Sąd stwierdza, że istotnie dowód przedstawiony przez ZUS ma walor dokumentu urzędowego, jednakże jak każdy dowód podlega ocenie przez gospodarza postępowania, w tym wypadku przez Prezesa PFRON i w wypadku, gdy treść dowodu w sposób niepełny odzwierciedla stan faktyczny, alby też temu dowodowi przeczą inne dowody, także z dokumentów (np. przedstawione przez stronę), to organ winien dokonać ich oceny i ewentualnie wyjaśnić powody rozbieżności oraz je przedstawić w decyzji.
W związku z powyższym Sąd stwierdza, że skoro pracodawca uzyskuje dofinansowanie do wynagrodzenia konkretnego pracownika niepełnosprawnego, to w decyzji organ winien odnosić wszelkie nieprawidłowości, które ustalił do tego konkretnego pracownika niepełnosprawnego, a nie globalnie w sposób uniemożliwiający kontrolę ze strony sądu (a także uniemożliwiający polemikę ze strony szpitala). W zaskarżonej decyzji tego zabrakło. Zabrakło konkretnych danych odnoszących się do konkretnych niepełnosprawnych pracowników, którym wg organu Skarżący (pracodawca) nie pokrył kosztów płacy (należności składkowych) we wskazanych w przepisach terminie. Innymi słowy organ winien uzyskać dowód i go przedstawić w decyzji wskazujący, że koszty płacy za osoby niepełnosprawne zostały poniesione po wymaganym terminie. Dowodem takim powinna być informacja o niedopłacie za sporne miesiące na indywidualnym koncie ZUS każdej z niepełnosprawnych osób, co istotne wskazanych w zaskarżonej decyzji. Organ także, zgodnie z obowiązującym zasadami prowadzenia postępowania i uzasadniania decyzji powinien odnieść się do wyjaśnień Skarżącego i przedstawianych przez niego dowodów, które w ocenie Strony prowadzą do zupełnie odmiennych ustaleń.
Rolą organu będzie jednoznaczne ustalenie i przedstawienie stanowiska w decyzji skąd w takim przypadku pojawiły się niedopłaty na indywidulanych kontach pracownika niepełnosprawnego. Powyższe pozwoli na kontrolę przez Sąd przyjętego stanowiska, a także umożliwi stronie polemikę z ustaleniami. Natomiast wobec braku takich ustaleń i przedstawienia ich w decyzji, a także wobec nieprawidłowej wykładni pojęcia "kosztów płacy", to Sąd nie jest w stanie dokonać kontroli zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, w sprawie organ naruszył przepisy materialne (ar. 2 ust. 4a w zw. z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji), gdyż dokonał nieprawidłowej wykładni pojęcia koszty płacy, a także naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę wskazaną oceną związaną przede wszystkim z interpretacją pojęcia koszty płacy. Ustali i jeżeli taki fakt będzie miał miejsce przedstawi w zaskarżonej decyzji informację o niedopłacie za sporny miesiąc na indywidualnym koncie ZUS każdej z niepełnosprawnych osób. Odniesie się także do stawianych przez stronę zarzutów i złożonych dokumentów.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach sąd orzekł opierając się na treści art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.