V SA/Wa 844/23

V SA/Wa 844/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Adrianna Elżbieta Grzymska-Truksa
Jarosław Stopczyński /sprawozdawca/
Krystyna Madalińska-Urbaniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
602  ceny
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2028
art.20 ust. 3, art. 24b ust. 1, art. 24c ust. 1 pkt 2, art. 24c ust 2, art. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Asesor WSA - Adrianna Elżbieta Grzymska-Truksa, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 16 lutego 2023 r. nr KWT.70.151.2022 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzenia ścieków 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem oceny sądu jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także jako: Prezes, PPGW WP, organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia 16 lutego 2023 r. znak KWT. 70.151.2022 utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wody Polskie z dnia 21 października 2022 r. znak WR.RZT.70.96.2022 którą odmówiono kontrolowanemu dysponentowi wodociągów i kanalizacji sp. z.o.o. z/s w [...] (dalej także jako: strona, skarżący, skarżąca, spółka);
- zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] na okres 3 lat;
- nałożono na stronę obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni proponowanego projektu taryfy w zakresie:
I. W projekcie taryfy:
1) w części pt.: "Rodzaje i wysokość cen i stawek opłat"
a) zmiany cen i stawek opłat zgodnie z nową kalkulacją uwzględniającą zmiany warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryf.
II W uzasadnieniu :
1) w obwieszczeniu "Zmiana warunków w czasie obowiązywania taryfy":
a) prawidłowego rozplanowania kosztów amortyzacji w tym rozplanowania wyższych stawek amortyzacji dla nowych środków trwałych i dłuższego okresu ich amortyzowania
b) projektowanej marży zysku dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków
c) prawidłowego rozplanowania kosztów zbiorowego odprowadzania ścieków o pomniejszenie ich wysokości o koszty związane z odprowadzania wód przypadkowych.
III. Skorygowania kalkulacji, wartości i danych przedstawionych w Tabelach A do H.
W uzasadnieniu decyzji z dnia 16 lutego 2023 r. organ odwoławczy przywołał m.in. następującą argumentację:
Aktem prawnym regulującym wydawanie decyzji zatwierdzających taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodą i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ("uzzwoś"). Szczegółowe sposoby określania taryfy wskazuje rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków ("rozporządzenie taryfowe"). Zgodnie z art. 24b-24e i art. 24f ust. 1 uzzwoś, organ regulacyjny ocenia projekt taryfy, analizuje rzetelność oraz weryfikuje koszty przedsiębiorstwa pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. W wyniku pozytywnie przeprowadzonej oceny wniosku taryfowego organ regulacyjny w decyzji zatwierdzającej orzeka o zatwierdzeniu taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (art. 24b ust. 1 uzzwoś).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania był wniosek taryfowy w wersji z dnia 29 lipca 2022 r. wraz z wyjaśnieniami i uzupełnieniami złożonymi w toku postępowania, zaś ostatecznie zmodyfikowany przez Spółkę do kształtu przedłożonego przy piśmie z 21 września 2022 r. W tej ostatniej wersji Spółka zaplanowała spadek cen wody o 3,7-6,8 % (zależnie od grupy taryfowej) w 1 roku obowiązywania taryfy; 2-5,3% w 2 roku i 1,4-4,8% w 3 roku obowiązywania projektowanej taryfy w stosunku do ceny obowiązującej, natomiast w usłudze odprowadzania ścieków — zaplanowała w 1 roku spadek cen o 0,6-1 %, a następnie wzrost o 10,6-13% w 2 roku i 18,2-22,1% w 3. roku obowiązywania projektowanej taryfy w stosunku do ceny bieżącej.
Jak wynika z brzmienia art. 24c uzzwoś, warunkiem zatwierdzenia taryfy jest jej zgodność z przepisami oraz w przypadku wzrostu cen - uzasadnienie tego wzrostu racjonalnymi kosztami lub zmianą warunków ekonomicznych. W tym względzie organ regulacyjny przeprowadza badanie celem wykluczenia potencjalnego nadużycia. Ustawa zzwoś wskazuje bowiem, że organ regulacyjny analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w latach obrachunkowych obowiązywania poprzedniej taryfy, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w okresie obowiązywania taryfy, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen (art. 24c ust. 1 pkt 2 uzzwoś). Do wydania decyzji zatwierdzającej konieczny jest pozytywny wynik zarówno analizy, jak i weryfikacji (art. 24c ust. 2 uzzwoś). Ponadto zaś, jak stanowi art. 20 ust. 2 uzzwoś, przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów, których definicja zawarta jest w art. 2 pkt 2 uzzwoś. Podkreślić tu należy, iż za niezbędne można uznać jedynie koszty uzasadnione, a są to koszty niezbędne do wykonywania zobowiązań powstałych w związku z prowadzoną przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalnością (użyteczności publicznej) w zakresie zbiorowego dostarczania wody oraz zbiorowego odprowadzania ścieków i przyjmowane przez to przedsiębiorstwo do kalkulacji cen i stawek opłat ustalonych w taryfie w sposób ekonomicznie uzasadniony, z zachowaniem należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorców usług. Koszty uzasadnione nie są kosztami w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, ani w rozumieniu ustaw materialnego prawa podatkowego. Koszty, aby mogły być uznane za uzasadnione, musza spełniać łącznie trzy kryteria: niezbędności, ekonomicznej zasadności oraz należytej staranności mającej za cel interesy odbiorców. Pierwsze kryterium oznacza, że koszt musi być poniesiony, aby wykonać dla odbiorcy przedmiotową usługę obecnie oraz w przyszłości. W tym zakresie, kosztem uzasadnionym będzie więc koszt, którego żadną miarą nie da się uniknąć, by należycie wywiązać się ze zobowiązań wobec odbiorcy usług. Istota kryterium zasadności ekonomicznej natomiast polega na tym, że koszt będący podstawą kalkulacji cen i stawek opłat w taryfie, musi mieć uzasadnienie ekonomiczne. Oznacza to konieczność rozpatrzenia relacji poniesionego wydatku do uzyskanego efektu. Generalną zasadą jest, iż sam fakt ponoszenia (i wykazywania) określonego wydatku nie przesądza, że jest to wydatek uzasadniony.
W tym kontekście organ odwoławczy podnosi, że Spółka wykazuje wysoki poziom strat wody (pkt 12 wyjaśnień z dnia 5 września 2022 r.) wynoszący średnio w 3 poprzednich okresach obrachunkowych 30%, Najwyższa Izba Kontroli wskazała, że straty przekraczające 34% wyprodukowanej wody, określane są w opracowaniach specjalistycznych jako marnotrawstwo wody ("Prowadzenie przez gminy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków", nr ewid. [...]). Zbyt wysoki poziom strat wody sugeruje, że przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w niedostateczny sposób kieruje się zasadą ochrony interesów odbiorców i minimalizacji kosztów, to zaś nie pozwala na stwierdzenie, że przy kalkulacji taryf uwzględniono jedynie koszty ponoszone celowo czyli koszty uzasadnione. Organ odwoławczy zauważa w tym względzie, że nie znajduje żadnego uzasadnienia obciążanie odbiorców usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę kosztami wody im niedostarczonej, ani nawet pośrednio nie związanej z procesami technologicznymi. W sposób najbardziej oczywisty - na zawyżenie kosztów jednostkowych wody dla odbiorców wpływać będzie zużycie prądu związane z pozyskaniem, uzdatnieniem i przesyłem wody, która nie z powodu strat nie zostanie dostarczona, jak również opłaty za usługi wodne związane z poborem znacznie przekraczającym poziom niezbędny (sprzedaż i potrzeby technologiczne).
Prezes PGW WP zauważa, iż w wyjaśnieniach z 5 września 2022 r. [...] wskazała, iż wnosi opłatę zmienną za usługi wodne za pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi i wszelkie opłaty za usługi wodne w latach 2018-21 i I kwartał 2022 były wniesione na te cele. Takie odejście od wyliczenia opłaty zmiennej za pobór wód pozostaje w całkowitej sprzeczności z treścią wniosku taryfowego i konstrukcją samej taryfy, gdzie Spółka wyodrębnia cztery grupy taryfowe w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, przy czym grupa 1 i 2 obejmuje gospodarstwa domowe, grupa 3 - podmioty prowadzące działalność gospodarczą (podmioty produkcyjne, handlowe, usługowe, przemysłowe i in.), a grupa 4 - jednostki sfery budżetowej (lecznictwo, szkolnictwo, wojsko, policja i in.). Jak wynika z tabel E - sprzedaż dla grup taryfowych 3 i 4 przekracza 50% ogólnej sprzedaży.
W rzeczywistości Spółka w ramach prowadzonej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę zaopatruje nie tylko mieszkańców (grupy 1 i 2) realizując cel z art. 274 pkt 4 Prawa wodnego, lecz również podmioty publiczne i podmioty prowadzące działalność gospodarczą (tzw. pozostałych odbiorców, grupy 3 i 4) - realizując cel z art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego, a przecież tylko pierwszy z nich objęty został preferencyjną (obniżoną) stawką opłaty zmiennej. Konkludując - opłata za usługi wodne związane z poborem wód naliczona została w zaniżonej wysokości. Wyjaśnienie tej kwestii w drodze odrębnego postępowania Prezes PGW Wody Polskie pozostawia Dyrektorowi RZGW.
Jeśli chodzi o bilans ilości ścieków, to z wyliczeń [...] (pkt 13 wyjaśnień z 5 września 2022 r.) wynika, że ilość ścieków sprzedanych odbiorcom (fakturowanych) ani w okresach obrachunkowych poprzedzających, ani w prognozie dla nowej taryfy nie przekracza 60 % (przy czym ilość ścieków dowożonych jest marginalna). Wyjaśnienie tej dysproporcji - sprowadzającej się do wód przypadkowych, roztopowych - jest niezmiernie istotna dla oceny i weryfikacji całości wniosku taryfowego w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków - przede wszystkim mając na uwadze zasadność wykazywanych kosztów. Sam fakt ponoszenia kosztów w określonej wysokości nie przesądza o ich zasadności, a tylko koszty uzasadnione mogą stanowić podstawę kalkulacji taryfy. Jeśli zaś chodzi o ciężar dowodu, to z załącznika 17 do wyjaśnień z 5 września 2022 r. wynika, że Spółka opłatę zmienną za usługi wodne nalicza od całości odprowadzonych ścieków a podane wartości są zbieżne z wartościami wskazanymi w tabeli C - co potwierdza zastrzeżenia organu regulacyjnego (podzielane przez organ odwoławczy) co do prawidłowości kalkulacji i braku odliczenia kosztów odprowadzania wód przypadkowych.
Prezes PGW WP nie podziela zastrzeżeń regulatora do wysokości projektowanej przez [...] marży zysku, uznając, iż - w tym konkretnym zakresie - wniesione odwołanie było słuszne, przynajmniej co do zasady. Niemniej jednak Spółka różnicuje wysokość marży zysku dla poszczególnych grup.
Tak sposób kalkulacji wypełnia przesłanki subsydiowania skrośnego, rozumianego jako pokrywanie kosztów dotyczących jednej z taryfowych grup odbiorców usług przychodami pochodzącymi od innej taryfowej grupy odbiorców usług (§ 2 pkt 7 rozporządzenia taryfowego). To zaś jest sprzeczne z zasadami konstrukcji taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę wynikających z przepisów uzzwoś.
W opinii Prezesa PGW WP dodatkowych wyjaśnień wymaga stosowany przez spółkę sposób alokacji kosztów ogólnych na poszczególne obsługiwane gminy. Spółka bowiem - jak wynika z uzasadnienia wniosku (pkt 4, str. 17) koszty pośrednie alokuje na poszczególne gminy proporcjonalnie do posiadanych przez nie udziałów. Taki sposób alokacji, nie mający żadnego związku ani z kosztami działalności, ani z pochodzącymi z niej przychodami wymaga weryfikacji pod kątem wykluczenia subsydiowania skrośnego. W ocenie organu odwoławczego słusznie zwrócił uwagę Dyrektor RZGW na kwestię kosztów amortyzacji, choć linia argumentacji oparta na wykładni ustawy o podatku dochodowych wydaje się chybiona. Organ odwoławczy przypomina że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków stanowi realizację wskazanego w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, spoczywającego na gminie - stosownie do art. 3 ust. 1 uzzwoś - zadania użyteczności publicznej, którego celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Mieć należy również na uwadze przepis § 7 ust. 6 rozporządzenia taryfowego nakazujący stopniowe i rozłożone w czasie uwzględnianie kosztów inwestycji (a zatem i amortyzacji) w niezbędnych przychodach oraz cenach i stawkach opłat. Organ odwoławczy zwraca uwagę, że w 36-miesięcznym okresie planowania nowej taryfy wykazywane koszty amortyzacji w usłudze zaopatrzenia w wodę stanowią 20% niezbędnych przychodów, zaś w usłudze odprowadzania ścieków - 28%. Zatem każde obniżenie tych kosztów w perspektywie rocznej (spowodowane np. wydłużeniem okresu amortyzacji), może mieć bezpośredni wpływ na ceny i stawki opłat w planowanej taryfie.
W uzupełnieniu do powyższych rozważań organ odwoławczy również zauważa, że zarówno w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych na lata 2022-2025, jak i w informacji o planowanych inwestycjach (załączniki 8a, 8c, 9 do wyjaśnień z 5 września 2022 r.) ujęte są przyłącza - co wymaga co najmniej wyjaśnienia i zbadania przez organ regulacyjny w świetle brzmienia art. 5 ust. 2 i art. 15 ust. 2 uzzwoś.
Wobec wykazanych powyżej wątpliwości nie jest możliwe zaakceptowanie niezbędnych przychodów wykazanych przez [...] we wniosku taryfowym, a w konsekwencji również pozytywna weryfikacja kosztów pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen, podobnie jak ocena finalnego projektu taryfy (wobec zastrzeżeń do niektórych pozycji kosztowych nie sposób określić, jakie winny być taryfowe ceny i stawki). W konsekwencji niemożliwe było rozstrzygnięcie inne, niż odmowa zatwierdzenia przedłożonego przez Spółkę projektu taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. W ocenie organu odwoławczego nie ma podstaw do przyjęcia, aby organ I instancji nie dokonał oceny, weryfikacji lub analizy kosztów, zmiany warunków ekonomicznych lub projektu taryfy, lub aby ocena, weryfikacja lub analiza były przeprowadzone w niewłaściwy sposób lub z naruszeniem przepisów rozporządzenia taryfowego. Przyczyny odmowy zatwierdzenia taryfy zostały przedstawione przez organ regulacyjny w treści uzasadnienia skarżonej decyzji, a twierdzenia skarżącego stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami organu I instancji.
Subiektywna ocena Spółki w zakresie ustaleń poczynionych przez organ regulacyjny nie świadczy o faktycznym naruszeniu omawianego przepisu. W ocenie organu odwoławczego, brak precyzyjnych wyjaśnień [...] w zakresie wskazanym we wcześniejszej części uzasadnienia ma znaczący wpływ na ostateczne kształtowanie cen, co w konsekwencji uzasadnia podjęte rozstrzygnięcie.
Podkreślenia wymaga, że już z treści art. 1 pkt 1 lit. c ustawy zzwoś wynika, że jednym z nadrzędnych celów ustawy jest ochrona interesów odbiorców usług. Szeroko rozumiana ochrona interesu odbiorców usług powinna zatem być pierwszorzędnym kryterium oceny wniosku taryfowego przez organ regulacyjny.
Decyzję organu odwoławczego zaskarżyła strona zarzucając jej:
1) naruszenie art. 24c ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 24c ust. 3 oraz ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez bezpodstawną odmowę zatwierdzenia złożonej przez spółkę taryfy, której przedmiotem jest zaskarżona decyzja; takie rozstrzygnięcie było następstwem oczywiście bezzasadnego przyjęcia przez organy obu instancji, iż uzasadnienie wniosku taryfowego ze strony Spółki jest wadliwe, albowiem rzekomo:
a) przyjęta amortyzacja wskazana we wniosku taryfowym wadliwa i zawyżona, albowiem powinna być - rzekomo - rozłożona na dłuższy okres przez Spółkę, które to ustalenie organu I instancji stoi w sprzeczności z przepisami ustawy o rachunkowości
b) przyjęcie, iż koszt zagospodarowania wód przypadkowych bezpodstawnie wpływa na koszt stawek i opłat wskazanych we wniosku taryfowym zawyża ceny wskazanej w taryfie pomimo braku wykazania przez organ I instancji, iż Spółka nawet pośrednio koszty zagospodarowania wód przypadkowych ujęła w stawkach taryfy a jedynym argumentem organu I instancji było to, iż Spółka rzekomo nie wykazała, że jest odmiennie od dowolnych ustaleń organu;
2) naruszenie art. 6, art. 7, art. 9, art. 77, art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez podjęcie rozstrzygnięcia opartego na wadliwych ustaleniach faktycznych skutkujących wydaniem wadliwej decyzji
1) Naruszenie art. 15 w zw. z art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jednoznaczne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wadliwości ustaleń i ocen faktycznych na etapie postępowania organu I instancji ze wskazaniem konieczności dokonania szeregu czynności wyjaśniających przez organ I instancji wobec taryfy złożonej przez spółkę, przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji tj. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu.
Podnosząc powyższe zrzuty skarżąca wniosła o:
1/ uchylenie zaskarżonej decyzji;
2/ orzeczenie o kosztach postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.
W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd ponadto stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.
Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć ,a więc wcale nie musiało mieć wpływu na wynik sprawy.
Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028, dalej: ustawa, uzzwoś.), jak również ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) w myśl art. 27 c ust. 1 ustawy.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, należy podkreślić, że zgodnie z art. 27c ust. 1 uzzwoś. do postępowania przed organem regulacyjnym mają zastosowanie przepisy k.p.a. Oznacza to, że organ taki ma prawo do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., oraz jest zobowiązany w oparciu o art. 77 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 27b ust. 1 ustawy stanowi z kolei, że w celu wykonywania zadań określonych w ustawie organ regulacyjny może wzywać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, odbiorcę usług lub gminę, w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, do przekazywania informacji lub dokumentów niezbędnych do wykonywania tych zadań.
W myśl art. 24b ust. 1 uzzwoś, taryfa za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, po uprzednim przekazaniu wniosku taryfowego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, o czym stanowi art. 24b ust. 2.
Wzór wniosku taryfowego został określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (dalej: "rozporządzenie taryfowe"), wydanego na podstawie art. 23 ust. 1, art. 25 i art. 27 ust. 2 uzzwoś.
Jak już wspomniano, w myśl art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków taryfa jest zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunków ich stosowania. Taryfa ustalana jest na okres 3 lat (art. 20 ust. 1 uzzwzoś), a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy odbiorców usług (ust. 2).
Zgodnie z treścią art. 20 ust. 3 uzzwzoś ceny i stawki określone w taryfie są zróżnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnić kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Z kolei przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne ustala niezbędne przychody, uwzględniając w szczególności:
1) koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w latach obrachunkowych obowiązywania poprzedniej taryfy, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w okresie obowiązywania taryfy;
2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia;
3) kosztów wynikających z planowanych wydatków inwestycyjnych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych.
Taryfa podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny. Przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne przedkłada projekt taryfy do zatwierdzenia, w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy; do wniosku dołącza się projekt taryfy oraz jego uzasadnienia (art. 24 b ust. 1-4 uzzwzoś). Wedle art. 24c ust. 1 uzzwzoś organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku:
1) ocenia projekt taryfy oraz uzasadnienie, pod względem zgodności z:
a) przepisami uzzwzoś,
b) przepisami ustawy Prawo wodne, oraz
2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 uzzwzoś, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen.
Po dokonaniu oceny projektu taryfy (oraz jej uzasadnienia) organ regulacyjny wydaje jedną z decyzji określonych w art. 24c ust. 2 lub 3 uzzwzoś, tj.:
• zatwierdza taryfę - w przypadku pozytywnego wyniku przeprowadzonej przez organ oceny,
• odmawia zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek przedłożenia poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadnianie wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawny - w przypadku negatywnego wyniku przeprowadzonej analizy.
Z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że celem uregulowanej w nich instytucji zatwierdzania przez organ regulacyjny taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zapewnienie ochrony interesów odbiorców tych usług przed nieuzasadnionym podnoszeniem cen przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Organ regulacyjny dokonuje kontroli przestawionego mu do zatwierdzenia projektu taryfy oraz jego uzasadnienia w dwóch aspektach: 1) spełnienia przez te dokumenty formalnych wymogów ustawowych, 2) istnienia uzasadnienia ekonomicznego dla wysokości cen i stawek opłat zawartych w projekcie taryfy.
Uzasadnienie ekonomiczne cen i stawek opłat organ regulacyjny bada w pod kątem niezbędności ich podnoszenia ze względu na przedstawione we wniosku warunki ekonomiczne wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, a celem tego działania organu jest zapewnienie ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.
Organ w ramach postępowania z wniosku o zatwierdzenie taryfy nie ma natomiast obowiązku badania z urzędu, czy zawarte w projekcie taryfy ceny i stawki opłat w rzeczywistości zapewniają pokrycie niezbędnych kosztów działalności gospodarczej przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. To przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, wnoszące o zatwierdzenie ustalonej przez nie taryfy, ma interes prawny w wykazaniu niezbędnych przychodów, na podstawie których określa taryfę stosownie do art. 20 ust. 2 uzzwoś, uwzględniając koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 uzzwoś. Natomiast rolą organu regulacyjnego w świetle brzmienia art. 24c ust. 1 pkt 2 uzzwoś jest jedynie weryfikacja wykazanych przez wnioskodawcę warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w zakresie ich wpływu na ceny i stawki opłat zawarte w projekcie taryfy. Organ regulacyjny nie ma też kompetencji do samodzielnej zmiany projektu taryfy przedstawionej przez stronę - jeżeli wynik badania wniosku o zatwierdzenie taryfy, jest pozytywny, organ regulacyjny zatwierdza taryfę w drodze decyzji (art. 24c ust. 2 uzzwoś), natomiast jeżeli wynik ten jest negatywny organ wydaje decyzję odmowną, w której nakłada obowiązek przedłożenia w określonym terminie poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadnienia (art. 24c ust. 3 ustawy uzzwoś).
Przepisy uzzwoś przewidują obowiązek brania przez organ pod uwagę warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej oraz zapewnienia pokrycia uzasadnionych kosztów przedsiębiorstwa, tylko w przypadku określenia przez organ regulacyjny tymczasowej taryfy, uregulowanej w art. 24c ust. 4 i 5 uzzwoś, kiedy organ ustala taką taryfę działając z urzędu.
Sąd stwierdza, że zarówno decyzja organu odwoławczego jak i jej uzasadnienie zawierają niekonsekwencje, niejasności i sprzeczności
Mimo tego, że decyzja organu I instancji jest decyzją odmawiającą zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków to organ odwoławczy utrzymał w mocą tę decyzję wskazując w rozstrzygnięciu, że jest ona decyzją orzekającą o zatwierdzeniu taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na okres 3 lat. Ten błąd organu odwoławczego nie został skorygowany w jakiejkolwiek formie, choćby w trybie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej.
W uzasadnieniu własnej decyzji Prezes PGW WP podnosi m.in. że nie podziela rozstrzygnięć regulatora co do wysokości projektowanej przez stronę marży zysku i uznaje iż w tym zakresie wniesione odwołanie było co zasady słusznie.
W dalszej części wywodów przedstawionych w omawianych kwestii organ stwierdza jednak, że nie miało to znaczenia i nie przedstawia żadnej racjonalnej argumentacji na poparcie takiego stanowiska. Wskazuje również, że argumentacja Dyrektora RGZGW we Wrocławiu odnosząca się do kwestii kosztów amortyzacji podnoszonej przez skarżącą była chybiona. Nie wyjaśnia jednocześnie jaki miało to wpływ na treść podjętego w I instancji rozstrzygnięcia.
Jeśli w opinii Prezesa PGW WP wymaga dodatkowych wyjaśnień stosowany przez skarżącą sposób alokacji kosztów ogólnych (na poszczególne obsługiwane gminy) to organ ten nie może jednocześnie stwierdzić że taki sposób był wadliwy.
Jeśli tak w istocie było, to nie były potrzebne dodatkowe wyjaśnienia tego w postępowaniu w I instancji.
Niezrozumiałe jest wreszcie twierdzenie organu II instancji iż w jego ocenie nie ma podstaw do przyjęcia aby organ I instancji nie dokonał oceny, weryfikacji lub analizy kosztów, zmiany warunków ekonomicznych lub projektu taryfy, lub aby ocena, weryfikacja lub analiza były przeprowadzone w niewłaściwy sposób lub z naruszeniem przepisów rozporządzenia (str. 8 uzasadnienia naruszanej decyzji).
Zdaniem sądu organ instancji nie mógł powyższego dokonać ze względu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Odmówił przecież zatwierdzenia taryfy wskazując na braki w jej projekcie, a nadto zobowiązał stronę do dokonania stosownych uzupełnień.
Reasumując, sąd stwierdza, że jeśli w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie orangu I instancji miało w istocie takie mankamenty o których mówił organ odwoławczy, to należało je na podstawie art. 138 §1 pkt. 2 K.P.A. uchylić w całości i orzec co do istoty sprawy, nie zaś utrzymywać je w mocy.
Podstawą wyroku jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.P.S.A, oraz art. 200 P.P.S.A.