V SA/Wa 840/18

V SA/Wa 840/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-05-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kania
Bożena Zwolenik /przewodniczący/
Krystyna Madalińska-Urbaniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 584/19 - Wyrok NSA z 2023-05-09
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 3, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 2077
art. 168 ust. 4, art. 5 ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. i umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie określenia zwrotu do budżetu państwa dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł wraz z odsetkami; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Województwa [...] kwotę 14.696 zł (czternaście tysięcy sześćset dziewięćdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Województwa [...] (dalej: "Skarżąca", "Strona" lub "Beneficjent""), Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia do zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej udzielonej Województwu [...] w roku 2016 na realizację zadania pod nazwą "[...]", pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 389.589,06 zł oraz w przedmiocie określenia terminu, od którego należy naliczyć odsetki w sprawie.
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
Zgodnie z umową nr [...] z [...] marca 2016 r zawartą między Wojewodą [...] a Województwem [...], została przyznana Województwu [...] dotacja celowa w wysokości 2.851.032,33 zł w ramach działu 851, rozdziału 85111, paragrafu 6530 na dofinansowanie zadania pn.: "[...]" realizowanego przez C. [...] im. [...] w L. ul. [...], który pełnił funkcję inwestora zgodnie z zakresem rzeczowym określonym w harmonogramie rzeczowo - finansowym stanowiącym załącznik nr 1 do umowy. Zgodnie z § 1 ust. 5 wyżej powołanej umowy wysokość dotacji nie mogła przekroczyć 80 % kosztów kwalifikowanych realizacji zadania, o którym mowa powyżej. Beneficjent zaś, stosownie do § 1 ust. 6 zobowiązał się zapewnić we własnym zakresie środki finansowe na sfinansowanie nie mniej niż 20% kosztów kwalifikowanych realizacji zadania oraz wydatkować je do dnia 31 grudnia 2016 r. W myśl § 8 ust. 1 powyższej umowy, w sytuacji gdy koszty kwalifikowane w roku 2016 okazałyby się niższe od planowanych, wkład budżetu państwa uległby równocześnie proporcjonalnemu zmniejszeniu. Natomiast z § 8 ust. 2 umowy wynikało, że w przypadku wzrostu kosztów kwalifikowanych w ramach zadania, kwota dotacji budżetu państwa nie ulegnie zwiększeniu.
Zgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym stanowiącym załącznik nr 1 do umowy z [...] marca 2016 r. łączna kwota środków przeznaczonych na realizację przedmiotowego zadania wynosiła 4.717.128,28 zł, w tym kwota 2.851.032,33 zł stanowiła dotację celową z budżetu państwa, natomiast kwota 1.866.095,95 zł stanowiła środki własne Beneficjenta.
Po zwiększeniu planu dotacji celowych dla samorządu województwa [...], zawierane były pomiędzy Wojewodą [...] a Województwem [...] stosowne aneksy do umowy (aneksy od nr 1-8), wprowadzające zmiany w zakresie wysokości udzielonej Beneficjentowi dotacji oraz środków własnych Beneficjenta. Ostateczna kwota udzielonej dotacji z budżetu państwa na realizację zadania pn. "[...]", zgodnie z wyżej powołaną umową wyniosła 25.840.676,03 zł, natomiast środki własne Beneficjenta wyniosły 16.913.586,22 zł, zatem procentowy udział dotacji w całkowitych kosztach zadania wyniósł nie jak pierwotnie zakładała umowa dotacji 80 % a 60,44 %.
Wojewoda [...] dokonując rozliczenia dotacji celowej udzielonej w 2016 r. Województwu [...] na realizację ww. projektu, stwierdził pobranie dotacji w nadmiernej wysokości, w kwocie 389.589,06 zł.
Wojewoda [...] w dniu 30 listopada 2016 r. przekazał Samorządowi Województwa [...] dotację celową w łącznej wysokości 3.095.961,57 zł na zapłatę za fakturę nr [...] z [...] września 2016 r., na łączną kwotę 4.355.042,46 zł. Środki finansowe z budżetu państwa wraz z kwotą środków własnych Województwa [...] zostały przekazane na rachunek bankowy C. [...].
Wyżej wymienione środki z budżetu państwa zostały wypłacone Wnioskodawcy na podstawie uprzednio założonego wniosku nr 9 o wypłatę w 2016 dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie zadania pn. "[...]" stanowiącego załącznik nr 2 do umowy nr [...] z [...] marca 2016r. Z zestawienia dokumentów objętych ww. wnioskiem wynika, że termin płatności za fakturę nr [...] z [...] września 2016 r. przypadał na dzień 21 listopada 2016 r. Kwota wnioskowanej na jej zapłatę dotacji z budżetu państwa wynosiła 2.632.187,66 zł zaś kwota udziału własnego Beneficjenta wynosiła 1.722.854,80 zł. Z załączonych do rozliczenia dokumentów C. [...] wynika, że w zakresie wyżej powołanej faktury dokonano kompensaty na podstawie noty nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., dotyczącej kary umownej od Wykonawcy za odstąpienie od umowy nr [...] z [...] lutego 2014 r. Powyższa nota księgowa została wystawiona na podstawie § 17 ust. 1 lit. c umowy nr [...] zawartej w dniu [...] lutego 2014 r. w L. pomiędzy C. [...] im. [...] w L., a B. sp. z o. o. z siedzibą w W., B. a. s. z siedzibą w P. oraz J. [...], Sp. z o. o. z siedzibą w W., występujących jako konsorcjum, zwanym dalej Wykonawcą, na łączną kwotę kary umownej w wysokości 19.499.564,93 zł. Kwota kary umownej naliczona Wykonawcy, zawiera kwotę 644.588,12 zł, z której 60,44% stanowiły środki pochodzące z budżetu państwa, w wysokości 389.589,06 zł.
Pismem z 4 sierpnia 2017 r. Wojewoda [...] wezwał Województwo [...] do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 389.589,06 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, tj. od dnia doręczenia Stronie ww. pisma do dnia zapłaty.
W odpowiedzi, Strona pismem z 18 sierpnia 2017 r. wniosła o uznanie, że kwota została wykorzystana w należytej wysokości oraz o zaliczenie ewentualnie uzyskanych w przyszłości środków finansowych z tytułu kar umownych, jako odszkodowania za poniesione przez Województwo [...] i C. [...] w L. straty z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania przedmiotu umowy. W uzasadnieniu wskazano, że Szpital skutecznie dokonał zapłaty części zobowiązania wynikającego z faktury nr [...] z [...] września 2016 r. podkreślając, że dotację celową wykorzystano w sposób prawidłowy, gdyż skutki prawne potrącenia (kompensaty) są takie same, jak skutki zapłaty. Zdaniem Strony wynagrodzenie Wykonawcy, na którego pokrycie udzielono dotacji, zostało bezsprzecznie zapłacone, poprzez potrącenie wierzytelności z tytułu tego wynagrodzenia z karami umownymi naliczonymi Wykonawcy. Nie nastąpiło kasowe "przelanie" środków z rachunku COZL na rachunek Wykonawcy, natomiast wykorzystanie dotacji nastąpiło poprzez zapłatę w wyniku kompensaty wzajemnych wierzytelności będących na gruncie prawa cywilnego jedną z form zapłaty (spełnienie świadczenia). Ponadto Województwo [...] wskazało, że kary umowne nie stają się dochodem jednostki samorządu terytorialnego, a stanowią rekompensatę za szkody wynikłe z niewykonania lub nienależytego wykonania umowy, poniesione przez podmiot leczniczy prowadzący działalność w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, który posiada odrębną od Województwa [...] osobowość prawną i gospodarkę finansową. Tym samym, zdaniem Województwa, w przypadku naliczenia Wykonawcy kar umownych i ich wyegzekwowania (w tym także poprzez ich potrącenie), kara umowna nie może być traktowana jako dochód uzyskany przez beneficjenta dotacji, gdyż jest jedynie rekompensatą z tytułu naruszenia warunków umowy przez Wykonawcę. Kara umowna nosi więc znamiona odszkodowania, a więc wyrównania szkody.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r., określił kwotę podlegającą zwrotowi przez Województwo [...] do budżetu państwa, w wysokości 389.589,06 zł jako kwotę dotacji pobraną w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia doręczenia Stronie pisma z 5 sierpnia 2017 r. , stwierdzającego pobranie w 2016 r. dotacji celowej w nadmiernej wysokości oraz wzywającego Województwo [...] do jej zwrotu od dnia 5 sierpnia 2017 r.
Organ I instancji wskazał, że pobranie przez Województwo [...] dotacji w nadmiernej wysokości wynikało ze zmniejszenia wartości zadania objętego umową poprzez dokonanie kompensaty kary umownej z płatności faktur dla Wykonawcy – kwota 389.589,06 zł (tj. 60,44% kwoty 644.588,12 zł, czyli procent udziału dotacji celowej w wartości zadania). Podkreślił, że środki z dotacji nie uzyskują przymiotu wartości prywatnej, ale mają charakter publiczny i w konsekwencji można je wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony przez dotującego. Z racji swego publicznoprawnego charakteru podlegają dodatkowym rygorom z niego wynikającym, od momentu przekazania, poprzez wydatkowanie, a następnie ostateczne rozliczenie dotacji.
W ocenie Wojewody [...] pojęcie "kosztów kwalifikowalnych w 2016 r." należy odnosić do całościowych kosztów realizacji zadania mierzonych faktycznie poniesionymi w 2016 r. wydatkami, których pomniejszenie o karę umowną, koszt ten zmniejsza. Zatem potrącenie kary umownej z przysługującej Wykonawcy należności za fakturę, skutkowało zmniejszeniem wartości poniesionych wydatków na realizacje przedmiotowego zadania.
Organ I instancji stanął na stanowisku, że skoro faktyczna wartość poniesionych wydatków na wykonanie zadania uległa zmniejszeniu, to zgodnie z § 8 ust. 1 umowy z [...] marca 2016 r. kwota dotacji również uległa automatycznemu zmniejszeniu z zachowaniem udziału procentowego wynikającego z harmonogramu rzeczowo-finansowego stanowiącego załącznik nr 1 do aneksu nr 8 do umowy.
Nadto stwierdzono, że środki przekazane na konto beneficjenta stanowią dotację do momentu ich wykorzystania. Wykorzystanie zaś następuje poprzez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja została przeznaczona. Ustawowy zwrot "wykorzystanie dotacji" określony został w sposób kategoryczny, przepisy nie przewidują innego wykorzystania dotacji niż faktyczna zapłata. Wykorzystanie dotacji celowej nastąpiło poprzez zapłatę polegającą nie na kasowym "przelaniu" środków z rachunku C. w L. na rachunek Wykonawcy, ale w wyniku kompensaty wzajemnych wierzytelności, będących na gruncie prawa cywilnego jedną z form zapłaty (spełnienia świadczenia). Jednakże kompensata wzajemnych wierzytelności nie stanowi zapłaty w rozumieniu art. 168 ust. 4 ustawy o finansach publicznych dlatego też kwota 389.589,06 zł stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości.
Zdaniem Wojewody [...] występując o dofinansowanie zadania, Strona powinna mieć świadomość ograniczeń w dysponowaniu przyznaną dotacją, wynikających z jej publicznego charakteru.
Po rozpoznaniu odwołania od wyżej wymienionej decyzji Wojewody [...], zaskarżaną decyzją z [...] marca 2018 r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zastosowaną w przedmiotowej sprawie instytucję prawa cywilnego tj. potrącenie kary umownej z wynagrodzenia należnego wykonawcy, nie można uznać jako regulującą kwestie poprawności wykorzystania dotacji. Co do zasady, potrącenie kwot z przysługującej wykonawcy należności skutkuje zmniejszeniem wartości poniesionych wydatków na realizację zadania, na które przyznano dotację celową.
W jego ocenie niezależnie od rozliczeń cywilnoprawnych, jakie mają miejsce w relacjach pomiędzy stronami umów cywilnych tak jak w tej sprawie tj. w związku z zawartą umową pomiędzy C. [...] im. [...] Sp. Z. w L. a firmami B. Sp. z o. o. , B. oraz J. [...], Sp. z o. o. występujących jako konsorcjum, na realizację zadań inwestycyjnych na które C. uzyskała dofinansowanie z budżetu państwa, w zakresie dysponowania udzieloną z budżetu państwa kwotą dotacji oraz prawidłowości jej rozliczenia, zastosowanie znajdują zasady wynikające z ustawy o finansach publicznych oraz postanowienia umów dotacji. Fakt, że to nie Skarb Państwa, a C. [...] im. [...] Sp. Z. w L., jest stroną umowy cywilnoprawnej zawartej z wykonawcą robót na realizację przedmiotowego zadania tj. z firmami B. Sp. z o. o. , B. oraz J. [...] , Sp. z o. o. występujących jako konsorcjum na podstawie umowy nr [...] z [...] lutego 2014 r., nie niweczy publicznoprawnego charakteru realizowanego zadania. Umowa ta bowiem jest ściśle związana z umową o udzielenie dotacji celowej ze środków pochodzących z budżetu państwa.
Ponadto, jak wskazał Minister, zgodnie z § 1 umowy dotacji z [...] marca 2016 r. przyznana dotacja celowa na przedmiotowe zadanie nie mogła przekroczyć 80% kosztów kwalifikowanych realizacji tego zadania, a Województwo [...] zobowiązało się zapłacić środki finansowe na co najmniej 20 % kosztów realizacji inwestycji. Ostateczny udział procentowy dotacji w całkowitych kosztach realizacji zadania wyniósł 60,44 %.
Organ odwoławczy podkreślił, że dokonane przez Województwo [...] potrącenie kary umownej z przysługującej Wykonawcy należności z tytułu wynagrodzenia za wykonanie przedmiotu umowy cywilnoprawnej tj. umowy z [...] lutego 2014 r. skutkowało obniżeniem kosztów realizacji przedmiotowego zadania. W konsekwencji, zapłata za zrealizowane zadanie w kwocie niższej, niż określona w umowie dotacji wartość kosztów zadania, faktycznie spowodowała, iż na realizację tego zadania niezbędna była kwota niższa niż wynikająca z umowy dotacji celowej otrzymanej z budżetu państwa.
Nadto Minister wskazał, że nie stanowi wykorzystania dotacji przekazanie środków na rachunek beneficjenta dotacji. Nie znajduje także uzasadnienia pogląd odwołującego się, iż kara umowna pobrana od wykonawcy zadania stanowi dochód C. [...] im. [...] (Inwestora).
Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że zarówno C. [...] im. [...] jak i Województwo [...] nie ma żadnych podstaw do uznania dochodu uzyskanego z tytułu potrąconych kar wynikających z umowy, finansowanej ze środków dotacji celowej, za dochód własny. W ogóle nie wystąpił dochód C. (Inwestora) czy też Województwa [...], lecz zmniejszenie wydatku. Przedmiotem postępowania jest zwrot określonej kwoty dotacji udzielonej w nadmiernej wysokości, a nie ewentualnego dochodu C. (Inwestora) czy też Województwa. Chodzi tu o wpływ potrącenia kary na wysokość wydatków niezbędnych do sfinansowania zadania.
Zaznaczono, że zamieszczenie w umowie zapisu o karze umownej uznać należy za realizację obowiązków wynikających z postanowień ustawy o finansach publicznych, które miały na celu przede wszystkim zapewnienie realizacji zasad dokonywania wydatków publicznych w sposób umożliwiający terminową realizację zadań w sposób oszczędny i celowy oraz terminowy. W sytuacji, w której kwota ta pochodzi z budżetu państwa nie można uznać, że zaoszczędzone środki stają się dochodem Inwestora, tj. C. [...] im. [...]. Środki, o których mowa pochodziły bowiem z budżetu państwa i działania podjęte przez C. (Inwestora) nie zmieniają kwalifikacji i pochodzenia tych środków. O tym, że środki przekazane na konto beneficjenta nie stają się środkami prywatnymi przekonuje w sposób jednoznaczny treść art. 168 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. O możliwości uznania określonej kwoty za dochód C. [...] im. [...] nie decyduje sam fakt uzyskania dochodu, ale podstawa jego uzyskania.
Województwo [...] złożyło skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1) art. 168 ust. 4 w związku z art. 498 k.c. oraz art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 4, ust. 5 pkt 2 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych uznając, że potrącenie przez C. (Inwestora) kary umownej w wysokości 389,589,06 zł z przysługującej wykonawcy należności za fakturę nr [...] z [...] września 2016 r., nie jest zapłatą za zrealizowane w 2016 r. zadanie pn. "[...]" i skutkuje zmniejszeniem wartości poniesionych wydatków na realizację zadania, podczas gdy potrącenie kary umownej stanowi formę wzajemnej zapłaty za istniejące pomiędzy stronami zobowiązania, co pozwala na traktowanie jej na równi z zapłatą i nie skutkuje zmniejszeniem wartości poniesionych wydatków na realizację zadania i pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości,
2) art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 4, ust. 5 pkt 2 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych poprzez przyjęcie, że kwota kary umownej w wysokości 389.589,06 zł pomniejszyła wartość poniesionych przez Województwo [...] w 2016 r. wydatków na realizację zadania pn. "[...]" dofinansowanego dotacją celową z budżetu państwa, co w konsekwencji spowodowało, że kwota dotacji przekazanej z budżetu państwa była wyższa niż wydatki niezbędne do dofinansowania zadania, podczas gdy kara umowna jest jedynie rekompensatą C. (Inwestora) z tytułu naruszenia warunków umowy przez Wykonawcę i nie może być traktowana jako dochód uzyskany przez beneficjenta dotacji, a w konsekwencji nie skutkuje zmniejszeniem wartości poniesionych przez Województwo wydatków na realizację zadania i pobraniem dotacji z budżetu państwa w nadmiernej wysokości,
3) art. 8 i art. 107 § 2 i 3 kpa, poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji oraz dowolność w wydaniu decyzji polegające na tym, że ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach, co w konsekwencji uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, podczas gdy organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;
oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji z [...] marca 2018 r., polegający na bezzasadnym przyjęciu, że dokonane przez C. (Inwestora) potrącenie kary umownej w wysokości 389.589,06 zł przysługującej wykonawcy należności za fakturę nr [...] z [...] września 2016 r., skutkowało zmniejszeniem wartości poniesionych wydatków na realizację zadania pn. "[...]" dofinansowanego dotacją celową z budżetu państwa na podstawie umowy nr [...] z [...] marca 2016 r., podczas gdy podstawą rozliczenia dotacji jest pełna kwota wynagrodzenia przysługującego wykonawcy oraz zastosowanie do tej kwoty proporcji współfinansowania ustalonej w umowie dotacyjnej, ponieważ potrącenie kary umownej nie skutkuje zmniejszeniem wartości poniesionych przez Województwo wydatków na realizację zadania i w konsekwencji pobraniem dotacji z budżetu państwa w nadmiernej wysokości,
W rozwinięciu zarzutów skargi Województwo [...] podkreśliło przede wszystkim, że dotacja celowa wykorzystana została w sposób prawidłowy. W ocenie Skarżącego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, że zastosowaną w przedmiotowej sprawie instytucję prawa cywilnego, tj. potrącenie kary umownej z wynagrodzenia należnego wykonawcy, nie można uznać jako regulującą kwestię poprawności wykorzystania dotacji.
Zdaniem Strony, wbrew przytoczonemu przez organ orzeczeniu z 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 159/13, NSA w wyroku z 1 marca 2016 r. sygn. akt II GSK 2147/14, słusznie wskazał, że zapłata za zrealizowane zadania polega na zaspokojeniu wierzytelności i za w pełni dopuszczalne należy uznać dokonanie tej zapłaty w każdej formie przyjętej przez przepisy kodeksu cywilnego, w tym także poprzez skorzystanie z instytucji potrącenia wierzytelności uregulowanej w przepisach art. 498 i nast. kodeksu cywilnego.
Autor skargi podkreślił, że jedną z funkcji potrącenia jest funkcja zapłaty, dokonanie zapłaty w ten sposób (przez potrącenie) powinno być co do zasady poczytane, jako zgodnie z art. 168 ust. 4 ustawy o finansach publicznych wykorzystanie dotacji przez zapłatę za zrealizowane zadanie. Wobec powyższego niezasadne jest podnoszone w zaskarżonej decyzji twierdzenie organu, że ustawowy zwrot "wykorzystanie dotacji" określony został w sposób kategoryczny oraz że przepisy nie przewidują innego wykorzystania dotacji niż faktyczna zapłata, zwracając przy tym uwagę, że przepisy ustawy o finansach publicznych nie definiują instytucji prawa cywilnego jaką jest potrącenie (zwana również kompensatą), więc należy przyjąć skutki takie, jakie wynikają z przepisów kodeksu cywilnego. Potrącenie stanowi bowiem formę wzajemnej zapłaty za istniejące pomiędzy stronami zobowiązania, co pozwala na potraktowanie jej na równi z zapłatą - a istotny jest skutek w postaci zapłaty.
Zdaniem Skarżącego w niniejszej sprawie Szpital skutecznie dokonał zapłaty części zobowiązania wynikającego z faktury nr [...] z [...] września 2016 r. dokonując kompensaty. Wynagrodzenie Wykonawcy, na którego pokrycie udzielono dotacji, zostało bowiem zdaniem Strony zapłacone poprzez potrącenie wierzytelności z tytułu przedmiotowego wynagrodzenia z karami umownymi naliczonymi Wykonawcy. Nie ulega zatem wątpliwości, że wynagrodzenie Wykonawcy zostało zapłacone. Nie nastąpiło kasowe "przelanie" środków z rachunku C. [...] im. [...] na rachunek Wykonawcy, lecz doszło do wykorzystania dotacji poprzez zapłatę w wyniku kompensaty wzajemnych wierzytelności będących na gruncie prawa cywilnego jedną z form zapłaty (spełnienia świadczenia).
Województwo we wniesionej skardze powołało się również na ekspertyzę prof. zw. dr hab. E.R. z [...] czerwca 2014 r., w której wyrażono pogląd, że kompensata jest uproszczona i szczególną formą zapłaty za zrealizowane zadania, na które dotacja została udzielona. Poprzez kompensatę doszło do spełnienia świadczenia, równoznacznego z zapłatą należności. Można więc zdaniem Strony skarżącej stwierdzić, że doszło do spełnienia dyspozycji określonej w pierwszym zdaniu art. 168 ust. 4 stanowiącego, że "Wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja została udzielona Natomiast zdanie drugie przepisu " Przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji " precyzuje i uściśla zdanie pierwsze wykluczając, aby jako wykorzystanie dotacji traktować samo jej przekazanie na rachunek beneficjenta. W ocenie Skarżącego w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy nastąpiło przekazanie środków na rachunek beneficjenta lecz dokonano także zapłaty (w formie kompensaty) za zrealizowane zadanie.
W ocenie wnoszącego skargę, kompensatę należy traktować jako formę zapłaty za zrealizowane zadanie, na które dotacja była udzielona, a więc, że jest to prawem przewidziany sposób wykorzystania dotacji. Dokonane przez C. [...] im. [...] potrącenie stanowi zapłatę Wykonawcy w rozumieniu art. 168 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, nie skutkuje zatem zmniejszeniem wartości poniesionych wydatków na realizację zadania i pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości. Województwo powołało się ponadto, na pogląd zawarty w wyżej wymienionej już ekspertyzie z [...] czerwca 2014 r, prof. zw. dr hab. E.R., z której wynika, że wpływy z kar pieniężnych, w niniejszej sprawie są dochodami COZL (Inwestora), a nie Skarbu Państwa czy też Województwa [...] (beneficjenta), gdyż z punktu widzenia prawa publicznego (zwłaszcza prawa finansowego), C. [...] im. [...] jest samorządową osobą prawną, należącą do grupy samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jako jednostka sektora finansów publicznych. Kary umowne na rzecz jednostek sektora finansów publicznych są dochodem publicznym podmiotu, na rzecz którego są naliczane (art. 5 ust. 2 pkt 6 u. f. p.), a samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej mogą je generalnie uzyskiwać i gromadzić na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 5 ustawy o działalności leczniczej. Mają one charakter należności cywilnoprawnych i w pełni ma do nich zastosowanie art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych nakazujący jednostkom sektora finansów publicznych obowiązek ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązań.
Kara umowna w ocenie Strony, stanowi bowiem dodatkowe zastrzeżenie umowne będące "automatyczną sankcją" przysługującą C. (inwestorowi) w stosunku do Wykonawcy w przypadku niewykonania przez niego lub nienależnego wykonania zobowiązania z przyczyn, za które Wykonawca odpowiada, C. [...] im. [...] ponosi straty również z tytułu utraconych korzyści wynikających z niewykonania przychodów w wysokości możliwej do osiągnięcia w przypadku zakończenia całej inwestycji. Oczywistym jest, zdaniem Strony, że koszty kwalifikowane przedmiotowego zadania w roku 2016 nie były niższe od planowanych, wobec czego wkład budżetu państwa również nie uległ proporcjonalnemu zmniejszeniu.
Następnie podkreślono, ze realizacja w 2016 r, w. zadania dofinansowanego z budżetu państwa nie oznacza zrealizowania całości inwestycji polegającej na rozbudowie i modernizacji C. [...]. Cała inwestycja jest bowiem ogromnym przedsięwzięcie, będącym sumą zadań realizowanych na przestrzeni kilku lat, nie została jeszcze ukończona, jednakże Województwo [...] dokłada wszelkich starań, by mimo wielu przeciwności, sfinalizować przedmiotowe przedsięwzięcie do końca 2019 r. Zatem w ocenie Skarżącego dalece nieuzasadnione jest twierdzenie organu, że Beneficjent dokonał oszczędności, poprzez naliczenie kar umownych, bowiem rzeczywistą wartość zadania będzie można obliczyć dopiero po zakończeniu zadania, zaś w przypadku wzrostu kosztów kwalifikowanych w ramach zadania, kwota dotacji budżetu państwa nie ulegnie zwiększeniu. Wobec powyższego, w przypadku naliczenia Wykonawcy kar umownych i ich wyegzekwowania (również poprzez potrącenie), kara umowna nie może być traktowana jako dochód uzyskany przez beneficjenta dotacji, ponieważ jest jedynie rekompensatą z tytułu naruszenia warunków umowy przez Wykonawcę. Kara nosi więc znamiona odszkodowania, czyli wyrównania szkody i w konsekwencji nie skutkuje zmniejszeniem wartości poniesionych przez Województwo wydatków na realizację zadania i pobrania dotacji z budżetu państwa w nadmiernej wysokości.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – tj. Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.).
Rolą sądu jest ocena czy organ nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego i procesowego, które skutkowałyby wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że jest ona zasadna.
Minister Finansów nie kwestionuje faktu, iż doszło do zapłaty faktury nr [...], na który to cel zostały przelane środki z dotacji celowej. Nie jest więc między stronami sporny fakt, iż do zapłaty tej faktury doszło częściowo przez potrącenie wierzytelności z tytułu kary umownej należnej inwestorowi C. [...] od konsorcjum wykonawców. Sporne jest czy potrącenie tej wierzytelności spowodowało zmniejszenie kosztów realizacji przedsięwzięcia , a także czy w tej części doszło do wykorzystania dotacji w rozumieniu art. 168 ust. 4 ufp .
Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraził pogląd, iż potrącenie kary umownej dokonane przez Województwo [...] z przysługującej wykonawcy należności z tytułu wynagrodzenia za wykonanie umowy cywilnoprawnej skutkowało obniżeniem kosztów realizacji przedmiotowego zadania. Należy przy okazji sprostować w tym zdaniu jedną kwestię – to nie Województwo [...] dokonało potrącenia , ale inwestor tj. C. [...] – S. [...], samorządowa osoba prawna , a zarazem jednostka sektora finansów publicznych. Organ powołał się na zapis § 8 Umowy z [...] marca 2016 r. w sprawie udzielenia dotacji celowej, zgodnie z którym w sytuacji gdy koszty kwalifikowalne w roku 2016 okażą się niższe od planowanych , wkład budżetu państwa również ulegnie proporcjonalnemu zmniejszeniu. Uważa, że potrącenie wierzytelności z tytułu kar umownych doprowadziło do zmniejszenia kosztów kwalifikowalnych.
W ocenie Sądu pogląd ten nie jest trafny, gdyż całkowicie pomija istotę instytucji kary umownej. Zgodnie z art. 483 § 1 kodeksu cywilnego można zastrzec w umowie, że naprawienie szkody wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania niepieniężnego nastąpi przez zapłatę określonej sumy (kara umowna). Z przepisu tego wprost wynika, że kara umowna to forma zryczałtowanego odszkodowania, czyli wyrównania uszczerbku majątkowego drugiej stronie umowy. Kara umowna nie może zaistnieć bez zaistnienia szkody – wynika to wprost z zacytowanego przepisu. Potwierdzeniem tego poglądu jest także treść art. 484 § 2 kc - jeżeli zobowiązanie zostało w znacznej części wykonane, dłużnik może żądać zmniejszenia kary umownej; to samo dotyczy wypadku, gdy kara umowna jest rażąco wygórowana. Oczywiście wysokość kary umownej jako, jak wyżej wspomniano , zryczałtowanego odszkodowania, co do zasady odrywa się od realnej wysokości szkody (art. 484 § 1 kc), ale nie zmienia to generalnej zasady, że warunkiem powstania prawa do żądania zapłaty kary umownej jest nie tylko niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania umownego, ale także zaistnienie szkody . Należy zaznaczyć, że w orzecznictwie i piśmiennictwie cywilnym wyrażany jest pogląd częściowo odmienny, ale także wtedy wskazywane jest powiązanie kary umownej z wystąpieniem szkody i możliwość wystąpienia w oparciu o art. 484 § 2 kc z powództwem o obniżenie kary umownej. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą jest zdania, że konieczność wystąpienia szkody dla skutecznego zaistnienia roszczenia o zapłatę kary umownej wynika wprost z jasno brzmiącej normy prawnej i jedynie na dłużnika jest przerzucony ciężar wykazania, że szkoda nie powstała.
Niezależnie od tego jednak, który z poglądów zostanie zaakceptowany , nie ulega żadnej wątpliwości, że kara umowna ma przede wszystkim rolę kompensacyjną , jest surogatem odszkodowania za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania niepieniężnego (wyrok SA w Białymstoku z dnia 28 lipca 2005 r., I ACa 368/05, OSAB 2005, nr 3, poz. 3). Ma na celu naprawienie szkody poniesionej przez wierzyciela na skutek niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania (wyrok SN z dnia 17 czerwca 2003 r., III CKN 122/01, LEX nr 14140). Kodeks cywilny definiuje szkodę jako straty, które poszkodowany poniósł, oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono ( art. 361 § 2 kc) .
Biorąc pod uwagę powyższe, należy uznać za błędny pogląd, że w wyniku tego, że inwestor zamiast zapłaty całości wynagrodzenia wykonawcy dokonał potrącenia należnych mu kar umownych, doszło do zmniejszenia kosztów inwestycji. Potrącona kara umowna nie doprowadziła z punktu widzenia inwestora do zmniejszenia kosztów inwestycji, ale potrącając karę umowną inwestor zrekompensował swój uszczerbek majątkowy, którego doznał na skutek niewłaściwego wykonania umowy . Kara umowna dla kosztu inwestycji nie ma więc znaczenia.
Nie mają też znaczenia rozważania czy kary umowne są dochodem własnym województwa czy też nie , bowiem w tym przypadku roszczenie o zapłatę kar umownych przysługiwało przecież nie Województwu ale samorządowej osobie prawnej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 6 u.f.p. kary umowne są dochodem publicznym i samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej mogą je pozyskiwać i wydatkować na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej ( t.j. Dz.U. 2018.160).
Drugą sporną kwestią do rozstrzygnięcia jest czy zapłata dokonana przez potrącenie była to zapłata w rozumieniu art. 168 ust. 4 ufp tj. czy przez zapłatę w tej formie doszło do wykorzystania dotacji. Warto w tym miejscu przypomnieć pogląd wyrażony przez tut. Sąd w wyroku z dnia 4.06.2014 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2313/13 , iż błędne jest rozumienie użytego w art. 168 § 4 ufp pojęcia "zapłata", poprzez ograniczenie interpretacji tego zwrotu do "przesunięcia środków pieniężnych z rachunku jednego podmiotu na rachunek drugiego podmiotu". Zapłata za zrealizowane zadania polega na zaspokojeniu wierzytelności wykonawcy z tytułu wynagrodzenia na wykonane roboty budowlane i jako taka winna być oceniana pod kątem skuteczności i ważności przez pryzmat odpowiednich przepisów prawa cywilnego materialnego. Tym samym za w pełni dopuszczalne uznać należy dokonanie tej zapłaty w każdej formie przyjętej przez przepisy kodeksu cywilnego, także poprzez skorzystanie z instytucji potrącenia wierzytelności, uregulowanej w przepisach art. 498 i następnych k.c., stanowiącej surogat zapłaty polegającej na przelewie określonej kwoty pieniężnej na konto wierzyciela. Pogląd ten został w pełni podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1.03.2016 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 2147/14 (oba wyroki w bazie CBOSA) . Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą również ten pogląd podziela.
Ostatni problem jaki występuje w sprawie jest związany z tzw. znaczonym charakterem środków z dotacji i wymaga odpowiedzi na pytanie czy zapłata za zrealizowane zadania za pomocą potrącenia wzajemnej wierzytelności nie prowadzi do sprzeniewierzenia się tej zasadzie. W myśl art. 126 ustawy o finansach dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Znaczony charakter środków finansowych przekazywanych w ramach dotacji polega na tym, że środki te mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel. W orzecznictwie ugruntowana jest teza, że środki przyznane w ramach dotacji mają "znaczony" charakter i podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu, chyba że pozwalają mu na to przepisy szczególne (por. wyrok NSA z 17 września 2003 r., sygn. akt III SA 2916/01, LEX nr 80700).
Wskazać należy, że środki z dotacji przekazane na konto beneficjenta nie uzyskują przymiotu wartości prywatnej, co stwarzałoby możliwość swobodnego nimi dysponowania. Mają one nadal charakter publiczny i w konsekwencji można je wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony przez dotującego. Także, w nauce prezentowany jest pogląd, że nie zachodzi zmiana statusu dotacji ze środków publicznych na wartość prywatną beneficjenta. Beneficjent nie włada bowiem dotacją, jak właściciel, bez ograniczeń - wręcz przeciwnie może ją wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony przez dotującego. Także zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem następuje w drodze decyzji organu administracji, a nie w drodze procesu cywilnego" – wyrok WSA w Warszawie z 5 września 2007 r., V SA/Wa 495/07, LEX nr 374351 (por. Ludmiła Lipiec Warzecha, Komentarz do art. 126 ustawy o finansach, LEX).
Powyższe potwierdza stanowisko nauki twierdzi się w niej bowiem, że wykorzystanie dotacji celowej z budżetu państwa niezgodnie z przeznaczeniem polega na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona albo realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach odrębnych stanowiących o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji (art. 168 ust. 4 i 5). Nie jest dozwolone nawet jedynie tymczasowe wykorzystanie przydzielonych środków niezgodnie z zawartą umową dotacyjną i wskazanym w niej przeznaczeniem (por. Ludmiła Lipiec Warzecha, Komentarz do art. 169 ustawy o finansach publicznych, LEX).
W orzecznictwie zwraca się uwagę, że ten szczególny charakter środków z dotacji znajduje też potwierdzenie w treści art. 152 u.f.p., zgodnie z którym jednostki, którym została udzielona dotacja, o której mowa w art. 150 i art. 151 ust. 1, są obowiązane do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych z dotacji oraz wydatków dokonywanych z tych środków. Powołany przepis określa obowiązki beneficjenta w zakresie ewidencji środków otrzymanych z dotacji celowej oraz wydatków dokonywanych z tych środków. Podmioty, którym udzielona została dotacja, są obowiązane do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych z dotacji oraz wydatków dokonywanych z tych środków. Wymóg ten związany jest z zasadą jawności i przejrzystości finansów publicznych, a realizacja obowiązków ewidencyjnych ma umożliwiać kontrolę wykonania umowy dotacyjnej. Wszelkie zatem działania finansowe w zakresie udzielonej dotacji winny być odnotowywane w ramach tej wyodrębnionej księgowości, która może dotyczyć wyłącznie rozliczeń tych środków finansowych ( tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18.10.2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2228/16; LEX nr 2484060).
W ocenie Sądu zapłata przez beneficjenta dotacji części należności przez potrącenie nie stoi w sprzeczności z powołaną wyżej zasadą i nie powoduje, że środki przekazanej dotacji celowej w ten sposób "zaoszczędzone" stają się pobranymi w nadmiernej wysokości lub wykorzystanymi niezgodnie z przeznaczeniem.
Na wstępie należy przypomnieć, iż C. [...] jest jednostką sektora finansów publicznych ( art. 9 pkt 10 u.f.p. ). Ma więc obowiązek ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny, oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania ( art. 42 ust.5 u.f.p. ). Oznacza to, w realiach sprawy niniejszej, że zaniechanie zastosowania potrącenia przy istnieniu podstaw do jego wykonania nie byłoby zgodne z zasadą wynikającą z art. 42 ust. 5 u.f.p. i godziłoby w interes finansów publicznych. L. [...] miało bowiem obowiązek jak najszybszego i najbezpieczniejszego zrealizowania przysługujących mu wierzytelności i ta zasada nie może zejść z pola uwagi przy stwierdzeniu czy w takim razie sytuacja ta doprowadziła do naruszenia zasad obowiązujących przy wydatkowaniu dotacji celowej, bo zapłata za zrealizowane zadania nastąpiła de facto innymi środkami niż pochodzące z dotacji, zaś środki dotacji zostały w dyspozycji beneficjenta.
Zdaniem Sądu na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć negatywnie. Inwestor co prawda za fakturę , na którą otrzymał pieniądze z dotacji zapłacił swoją wierzytelnością, następnie ten uszczerbek w swojej substancji majątkowej ( zużył na zapłatę swoje środki ) pokrył ze środków z dotacji. Pieniądze z dotacji nie zostały więc funkcjonalnie użyte na inny cel niż zapłata za zrealizowane zadania, a beneficjent dotacji nie mógł odstąpić od egzekwowania przypadających mu wierzytelności. Interpretacja art. 168 ust. 4 ufp musi bowiem uwzględniać także inne unormowania prawa finansów publicznych, a wśród nich także obowiązki wynikające z cytowanego art. 42 ust. 5 ufp. W ocenie Sądu nie narusza to również zasady odrębnego ewidencjonowania środków i nie doprowadzi do zakłócenia jawności i przejrzystości finansów publicznych.
Podsumowując ponieważ :
- potrącenie wierzytelności z kary umownej nie doprowadziło do zmniejszenia kosztów kwalifikowalnych poniesionych w roku 2016 ( § 8 umowy ),
- potrącenie wierzytelności było skutecznym i dopuszczalnym sposobem zapłaty za zrealizowane zadania,
- dotacja została wydatkowana na cel określony w umowie
brak jest podstaw do żądania zwrotu dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości.
Na koniec Sąd pragnie jeszcze zauważyć, iż z pewnością problematyka wzajemnych rozliczeń pomiędzy udzielającym dotacji a jej beneficjentem z tytułu kar umownych może nasuwać szereg problemów, zwłaszcza związanych z faktem, iż - o czym była mowa , wysokość kary umownej nie jest ściśle związana z wysokością szkody. W ocenie Sądu nie można jednak rozliczeń z tego tytułu dokonywać w ramach rozliczenia dotacji, bo są to kwestie całkowicie odrębne. Po pierwsze ostateczna szkoda i ostateczna wysokość wierzytelności mogą na ogół zostać ustalone i rozliczone kompleksowo dopiero po zakończeniu i rozliczeniu inwestycji. Po drugie wierzytelność nie zawsze może być całkowicie zrealizowana. Po trzecie też dłużnik może kwestionować istnienie zarówno istnienie wierzytelności z tytułu kar umownych , jak i uprawnienia do zrealizowania zarzutu potrącenia i spór ten jest rozstrzygany w drodze sądowej. Z pewnością takich kwestii można znaleźć znacznie więcej . Z pewnością też udzielający dotacji powinien mieć możliwość kontroli jakie kary umowne beneficjent otrzymał. Jedynym sposobem na rozliczenie się beneficjenta z udzielającym dotacji jest umowa o udzieleniu dotacji, w której strony mogą szczegółowo kwestie wzajemnych rozliczeń uregulować.
Z wyżej wyłożonych względów Sąd uznał, że brak było podstaw do orzekania o zwrocie do budżetu państwa dotacji celowej udzielonej w roku 2016 na realizację zadania pod nazwą "[...]", jako pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 389.589,06 zł, zatem w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego , które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 168 ust. 4 i 169 ust. 1 ufp.
Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Uznał też, że zaszły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego (art. 145 § 3 p.p.s.a.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.