V SA/Wa 827/18

V SA/Wa 827/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-05-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Zwolenik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 444/19 - Wyrok NSA z 2023-04-05
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2018 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o zwrocie środków dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości; oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Województwo Ł. (dalej: "Skarżąca", "Strona") jest decyzja Ministra Finansów z [...] lutego 2018 r. nr [...] uchylająca decyzję Wojewody Ł. z [...] stycznia 2015 r. nr [...] i orzekająca w sprawie zwrotu środków dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. złożył wniosek o przyznanie pomocy w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007- 2013 w działaniu "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie zasobami wodnymi". Pomoc w ramach powyższego działania przyznawana była w drodze decyzji marszałka województwa o czym stanowił art. 20 ust. 1 i 2 pkt. 3 w zw. z art. 5 ust.1 pkt 6 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 poz. 427 ze zm.), dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich", w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Decyzją z [...] stycznia 2010 r. Marszałek Województwa Ł., działając na podstawie delegacji z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), dalej: "prawo wodne", rozstrzygnął w sprawie współfinansowania z publicznych środków wspólnotowych operacji pn. "[...]". W wyniku pięciokrotnych zmian tego rozstrzygnięcia – decyzjami z [...] sierpnia 2010 r., [...] stycznia 2011 r., [...] lipca 2011 r., [...] listopada 2011 r. i [...] marca 2012 r., uzgadnianych każdorazowo z Wojewodą Ł. – całkowity koszt szacunkowy operacji został ustalony na kwotę 2.104 887,35 zł.
Zgodnie z art. 72 ust. 3 prawa wodnego rozstrzygnięcie w sprawie współfinansowania wykonywania urządzeń melioracji wodnych podstawowych z publicznych środków wspólnotowych, o których mowa w ust. 2, lub z innych środków publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 podejmuje, w drodze decyzji, marszałek województwa w uzgodnieniu z wojewodą.
W trakcie realizacji projektu Marszałek (Departament Funduszu Rozwoju Obszarów Wiejskich Urzędu Marszałkowskiego w Ł.) uznał za niekwalifikowalne koszty poniesione na nabycie gruntów na podstawie decyzji wywłaszczeniowych Starosty O., ogółem: 1.150 zł (kwota złożona do depozytu sądowego z tytułu odszkodowania za dokonane wywłaszczenia), w tym kwota pomocy finansowej ze środków EFRROW: 862,50 zł. Powyższa kwota została zgłoszona do refundacji w pierwszej wersji stosownego wniosku o płatność z dnia [...] grudnia 2012 r. w ramach realizacji przedmiotowej operacji. Wniosek ten został poprawiony w dniu 11 lutego 2013 r. poprzez wyeliminowanie ww. wydatku na skutek pisma Zastępcy Dyrektora Departamentu Funduszu Rozwoju Obszarów Wiejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ł. z dnia [...] lutego 2013 r. skierowanego do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. żądającego zmian i uzupełnień złożonego wniosku i informującego, że ww. wypłacone odszkodowania nie mogą stanowić kosztu kwalifikowanego. W konsekwencji wniosek Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. (dalej: "WZMiUW") o płatność za II etap operacji został skorygowany o ww. koszty, wskutek czego otrzymana płatność wyniosła 640 597,81 zł, nie zaś, jak pierwotnie – 641.460,33 zł.
W wyniku kontroli przeprowadzonej od 10 maja 2013 r. do 14 lutego 2014 r. Wojewoda Ł. zobowiązał Województwo Ł. do zwrotu dotacji w kwocie 1.149,97 zł wraz z odsetkami. Wobec negatywnego stanowiska Województwa 21 lipca 2014 r. Wojewoda Ł. wystąpił do Marszałka z wezwaniem do zwrotu kwoty 1.149,97 zł nienależnie pobranej dotacji celowej, w terminie 15 dni od dnia otrzymania wezwania, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Na powyższą kwotę składała się kwota 862,47 zł niezrefundowanej dotacji celowej z budżetu środków europejskich wraz z kwotą 287,50 zł, stanowiąca dotację celową z budżetu państwa przeznaczoną na współfinansowanie krajowe niezrefundowanej dotacji celowej udzielonej z budżetu środków europejskich.
Mając na uwadze brak zwrotu ww. środków w wyznaczonym terminie, Wojewoda Ł. decyzją z [...] stycznia 2015 r. orzekł o zwrocie przez Samorząd Województwa Ł. kwoty 1.149,97 zł (pkt 1) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych jako pomocy nienależnie pobranej (pkt 2) – na podstawie art. 169 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.), dalej: "u.f.p.", oraz w art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania, decyzją z [...] lipca 2015 r. Minister Finansów:
1) uchylił ww. decyzję Wojewody Ł. z [...] stycznia 2015 r.,
2) orzekł o zwrocie środków dotacji celowej w wysokości określonej w pkt 1 uchylonej decyzji wraz z odsetkami określonymi w jej pkt 2, naliczanymi dla wskazanej tam kwoty od oznaczonego tam dnia, jednak z przyczyny innej niż wskazana w ww. uchylanej decyzji, mianowicie z przyczyny pobrania dotacji celowej w nadmiernej wysokości.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Minister wskazał, że w świetle art. 10a ustawy z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej (Dz.U. Nr 187 poz. 1381 ze zm.), dalej: "ustawa o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu UE", dotacje na wyprzedzające finansowanie są formą quasi-pożyczki dla jednostek samorządu terytorialnego, a zatem spłata tej "pożyczki" powinna nastąpić w trybie art. 10a ust. 5 powołanej ustawy. Organ odwoławczy zaznaczył, że w myśl art. 169 ust. 2 i 3 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 2), zaś dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 3). Uwzględniając powyższe Minister Finansów podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie dotacja na wyprzedzające finansowanie z pewnością została udzielona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w wysokości określonej w odrębnych przepisach. W sytuacji, gdy beneficjent nie otrzymał całości refundacji, a przyczyną tego był brak kwalifikowalności określonych wydatków, należy uznać że dotacja udzielona na wyprzedzające finansowanie została udzielona w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, a co za tym idzie - część dotacji przewyższająca "wysokość niezbędną" podlega zwrotowi w trybie art. 169 ust. 1 u.f.p. Powyższa zasada obejmuje zarówno środki przeznaczone na wyprzedzające finansowanie części "europejskiej", jak i środki współfinansowania krajowego. W przypadku, gdy właściwy organ - stosując zasady realizacji danego programu - uznał dany wydatek za niekwalifikowalny i odmówił udzielenia refundacji, należało uznać, że cel - o którym mowa powyżej - nie został zrealizowany, a zatem środki współfinansowania krajowego w wysokości odpowiadającej udziałowi tego współfinansowania w danym wydatku należy uznać za pobrane w nadmiernej wysokości.
Ponadto Minister Finansów zaznaczył, że do zwrotu przez samorząd województwa środków dotacji celowej na wyprzedzające finansowanie nie stosuje się powołanego przez organ I instancji § 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 122 poz. 791 ze zm.), dalej: "rozporządzenie wykonawcze". Przepis ten, zdaniem Ministra, odnosi się bowiem do zwrotu środków przez beneficjenta (WZMiUW - § 2 rozporządzenia) na rzecz samorządu województwa, natomiast w niniejszej sprawie zachodzi konieczność zwrotu środków przez samorząd do budżetu państwa. Istotny, w opinii organu odwoławczego, pozostaje również fakt, że przepisy ww. rozporządzenia nie mogą wyłączyć obowiązywania przepisów ustawy o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu UE i u.f.p., określających obowiązek zwrotu środków.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo Ł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 października 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3836/15 uchylił zaskarżoną decyzję. WSA orzekł, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: "K.p.a.", w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy oraz doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą ich wykładnię, tj. w sposób wpływający na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w sprawie zabrakło własnej oceny organu co do kwalifikowalności wydatku, winy jednostki samorządu terytorialnego w braku otrzymania refundacji. Wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną Ministra Rozwoju i Finansów.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 600/17, oddalił skargę kasacyjną. NSA podzielił stanowisko WSA o braku przedstawienia w zaskarżonej decyzji własnej oceny organu odwoławczego co do kwalifikowalności przedmiotowego wydatku, przy jednoczesnej konieczności poczynienia ustaleń co do wpływu, jaki miało pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Funduszu Rozwoju Obszarów Wiejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ł. z 6 lutego 2013 r. na brak otrzymania refundacji.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Finansów decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody Ł. z [...] stycznia 2015 r. oraz orzekł o zwrocie środków dotacji celowej w wysokości określonej w pkt 1 uchylonej decyzji wraz z odsetkami określonymi w jej pkt 2, naliczanymi dla wskazanej tam kwoty od oznaczonego tam dnia, jednak z przyczyny innej niż wskazana w ww. uchylanej decyzji, mianowicie z przyczyny pobrania dotacji celowej w nadmiernej wysokości.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż zakwestionowana kwota dotacji celowej - w wysokości 1.149,97 - to kwota przeznaczona na nabycie gruntów - na potrzeby przedmiotowej inwestycji - na podstawie decyzji wywłaszczeniowych. Wyjaśnił, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego - w wersji obowiązującej na datę realizacji projektu - za koszt kwalifikowany były uznawane koszty zakupu użytków gruntowych pod inwestycje w zakresie niezbędnym warunkującym realizację operacji. Użycie określenia "zakupu użytków gruntowych" zostało uznane przez organ jako konieczność nabycia gruntów w formie aktu notarialnego, czyli w drodze czynności cywilnoprawnej. Natomiast dokonywanie kwalifikowalności ww. wydatku w oparciu o zapis "zakup użytków gruntowych" powinno odbywać się przy zastosowaniu wykładni celowościowej. W przedmiotowej sprawie dotyczy to realizacji projektu, w którym miały być wykonywane urządzenia melioracji wodnych podstawowych nierozerwalnie związane z gruntem. Zatem właściciel tego urządzenia, Skarb Państwa, powinien mieć tytuł prawny własnościowy do gruntu znajdującego się pod nim. W świetle tego należało stwierdzić, że zakwestionowane wydatki, przeznaczone na nabycie gruntów na podstawie decyzji wywłaszczeniowych, powinny były być uznane za wydatki kwalifikowalne, tzn. podlegać refundacji ze środków EFRROW.
Ponadto organ wyjaśnił, że jednostka samorządu terytorialnego występuje w przedmiotowej operacji w dwojakiej roli. Z jednej strony, samorząd występuje w roli beneficjenta PROW - rolę tę pełni jednostka organizacyjna samorządu województwa - WZMiUW w Łodzi. Z drugiej strony, samorząd województwa, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wykonuje zadania instytucji zarządzającej. Zadania te wykonuje jako zadania delegowane zgodnie z art. 75 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. UE L nr. 277 str. 1 ze zm.), dalej: "rozporządzenie nr 1698/2005".
Art. 11a ustawy o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu UE nie odnosi się do tej podwójnej roli, gdyż funkcja tego przepisu jest inna, niż przepisów regulujących system realizacji PROW. Rolą uregulowanego tam instrumentu wyprzedzającego finansowania jest zapewnienie samorządowi województwa dźwigni finansowej w celu zachowania płynności finansowej przy realizacji operacji, których wydatki są refundowane ze środków europejskich dopiero po ich poniesieniu. Kwestia winy i odpowiedzialności jednostki samorządu terytorialnego jako podmiotu otrzymującego i rozliczającego dotację na wyprzedzające finansowanie powinna zatem obejmować ocenę wszelkich działań jednostki w procesie realizacji i rozliczania ww. operacji.
Organ podkreślił, że w sprawie mamy do czynienia z dotacją celową, a zatem jej wykorzystanie i zwrot powinien nastąpić w trybie określonym w u.f.p., w szczególności jej art. 168 i 169. Jednocześnie ustawa o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu UE wprowadza przepisy szczególne dotyczące wykorzystania i zwrotu dotacji. Art. 10a ust. 6 (a także art. 10b) fragmentarycznie, odmiennie od u.f.p. reguluje kwestie zwrotu środków przez jednostki samorządu terytorialnego. W ustawie o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu UE mamy zatem do czynienia z przepisami szczególnymi względem u.f.p., regulującymi kwestię zwrotu środków dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz zwrotu środków w przypadku nieotrzymania refundacji z przyczyn leżących po stronie jednostki.
Dodatkowo zwrócono uwagę, że w przypadku stwierdzenia, iż zastosowanie znajdzie art. 10a ust. 6 ustawy o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu UE, w sytuacji, gdy beneficjent nie zwróci środków w terminie określonym w tym przepisie (21 dni od dnia otrzymania informacji o odmowie wypłaty środków), w opinii organu odwoławczego, "kończy się" działanie lex specialis, a zatem należy zastosować przepis ogólny, czyli art. 169 u.f.p.
Ocena winy jednostki samorządu terytorialnego powinna zatem być oceniana dwutorowo: w zakresie środków przeznaczonych na współfinansowanie krajowe (w przedmiotowej sprawie kwota w wysokości 287,50 zł) - na podstawie art. 10a ust. 6 ustawy o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu UE, natomiast w zakresie środków finansowania UE (862,47 zł) - na podstawie regulacji ogólnej - art. 169 u.f.p. Oznacza to, że wydatki na wywłaszczenia gruntów, uznane wcześniej za niekwalifikowalne powinny być oceniane jako kwalifikowalne. Stanowisko to wynika z orzeczeń WSA z 11 października 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3836/15 oraz NSA z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 600/17.
Dalej Minister wskazał, iż brak otrzymania refundacji kosztów ww. wywłaszczeń wynika z faktu nieujęcia ich we wniosku o płatność przygotowanym przez WZMiUW, (wniosek z [...] lutego 2013 r. znak: [...]). Środki te nie zostały wykazane w ww. wniosku z powodu zalecenia dokonania jego korekty w piśmie Urzędu Marszałkowskiego w Ł. z [...] lutego 2013 r. Skoro wydatki na wywłaszczenia należało uznać już wówczas za kwalifikowalne - zarówno WZMiUW, jak i Marszałek Województwa powinni podjąć wszelkie czynności przewidziane prawem w celu uzyskania z ich tytułu refundacji. Marszałek, jako podmiot wykonujący zadania instytucji zarządzającej sam - błędnie - uznał ww. wydatki za niekwalifikowalne.
Przyjęcie odmiennego stanowiska w piśmie Urzędu Marszałkowskiego z 6 lutego 2013 r. należało zatem uznać za błędne zastosowanie przepisów prawa. Również działanie WZMiUW, polegające na braku kwestionowania ww. stanowiska Marszałka należy uznać za brak dochowania należytej staranności.
W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że brak otrzymania refundacji wynika zarówno z działania (UM), jak i zaniechania (WZMiUW) Samorządu Województwa, wina nieotrzymania refundacji leży zatem po stronie Samorządu Województwa, a zatem refundacja nie nastąpiła "z przyczyn leżących po stronie tej jednostki".
W dalszej części uzasadnienia Minister wyjaśnił, że w świetle art. 10a ustawy o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu UE, dotacje na wyprzedzające finansowanie są formą quasi-pożyczki dla jednostek samorządu terytorialnego. Spłata tej "pożyczki" powinna nastąpić w trybie art. 10a ust. 5 powołanej ustawy. Oznacza to, że warunkiem prawidłowego rozliczenia wyprzedzającego finansowania jest zwrot całości kwoty przewidzianej do zrefundowania ze środków EFFROW. Brak całkowitego zwrotu do budżetu państwa ww. kwoty oznacza brak całkowitego rozliczenia dotacji na wyprzedzające finansowanie przez samorząd.
Minister przywołując art. 168 ust. 4 oraz 5 u.f.p. wskazał, że wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji. W przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.
W przypadku wyprzedzającego finansowania mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa w art. 168 ust. 5 u.f.p., gdyż o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji stanowią odrębne przepisy, regulujące finansowanie Wspólnej Polityki Rolnej (w szczególności ustawy o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu UE). Tym samym wykorzystanie dotacji celowej na wyprzedzające finansowanie następuje nie przez zapłatę za zrealizowane zadania, lecz przez realizację celów wskazanych w powołanej ustawie, które należy rozumieć jako zrealizowanie w całości operacji, na którą dotacja została przyznana lub otrzymanie przez samorząd pełnej kwoty refundacji kosztów kwalifikowalnych zadania.
Reasumując podkreślono, iż w przedmiotowej sprawie dotacja na wyprzedzające finansowanie z pewnością została udzielona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w wysokości określonej w odrębnych przepisach. Należało jednak uznać, że w sytuacji, gdy samorząd województwa nie otrzymał całości refundacji, a przyczyną tego był nieprawidłowe działanie, a także zaniechanie należnych działań, dotacja udzielona na wyprzedzające finansowanie została udzielona w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, a co za tym idzie - część dotacji przewyższająca "wysokość niezbędną" podlega zwrotowi w trybie art. 169 ust. 1 u.f.p.
W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 168 ust. 4 i 5 oraz art. 169 ust. 2 u.f.p. w związku z art. 10a ust. 1, 2, 5 i 6 ustawy o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu UE, poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na orzeczeniu obowiązku zwrotu przez Samorząd Województwa Ł. kwoty 1.149,97 zł wraz z odsetkami pobranej w nadmiernej wysokości dotacji celowej z budżetu państwa przyznanej Samorządowi Województwa Ł. na realizację operacji "[...]", gdy tymczasem cel, dla którego przyznano pomoc został osiągnięty i zachowany,
art. 72 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1377) poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż kosztem kwalifikowalnym w ramach operacji "[...]" nie był koszt zakupu nieruchomości, oraz
art. 7 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez niedopełnienie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w kontekście zawartej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony określonego obowiązku, bez potrzeby stosowania środków przymusu.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości swoje stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 9 października 2018 r. Skarżąca uzupełniła argumentację zaprezentowaną w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawą wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. było ustalenie organu, iż Skarżąca pobrała w nadmiernej wysokości dotację celową związaną z realizacją projektu pn. "[...]".
Sprawa przedmiotowej dotacji celowej była już przedmiotem postępowania przed tutejszym Sądem. Wyrokiem z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3836/15 WSA w Warszawie uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie zwrotu środków dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości. Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt 600/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Ministra Rozwoju i Finansów. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że stanowisko o konieczności zwrotu środków dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości zostało powzięte przedwcześnie bowiem istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia organu odwoławczego były niepełne. Zdaniem NSA w zaskarżonej decyzji organ nie przedstawił własnej oceny, co do kwalifikowalności kosztów poniesionych na nabycie gruntów na podstawie decyzji wywłaszczeniowej Starosty O., ogółem 1.150 zł (w tym kwota dofinansowania ze środków EFRROW 862,50 zł). Za konieczne Sąd uznał również ustalenie wpływu pisma z dnia 6 lutego 2013 r. na brak otrzymania refundacji.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3065/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153, są konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcia popełnienia błędów.
Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, organ zastosował się do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych we wskazanym wyżej orzeczeniu NSA.
W toku realizacji projektu pn. "[...]", czterema decyzjami Starosty O. wydanymi na wniosek Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. w dniu [...] grudnia 2011 r., w dniu [...] kwietnia 2012 r., w dniu [...] maja 2012 r. i w dniu [...] czerwca 2012 r. stwierdzono nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości gruntowych o nr. ew. [...] , których stan prawny był wcześniej nieuregulowany. Wskazane nieruchomości zostały wywłaszczone z przeznaczeniem na realizację zadania inwestycyjnego z zakresu melioracji wodnych podstawowych pn. "[...]". Jednocześnie na podstawie czterech postanowień Sądu Rejonowego w O. z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I Ns 86/12, z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I Ns 420/12, z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I Ns 449/12 i z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt. I Ns 545/12 złożono do depozytu sądowego kwoty odpowiednio 500 zł, 70 zł, 540 zł i 40 zł tytułem odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości ze wskazaniem ich wypłacenia spadkobiercom dotychczasowych właścicieli po wykazaniu prawa do spadku.
Łączna kwota złożona do depozytu sądowego z tytułu odszkodowania za dokonane wywłaszczenia wyniosła 1.150 zł. Powyższa kwota została zgłoszona do refundacji w pierwszej wersji wniosku o płatność z dnia 20 grudnia 2012 r. w ramach realizacji przedmiotowej operacji. Wniosek ten został poprawiony w dniu 11 lutego 2013 r. poprzez wyeliminowanie ww. wydatku na skutek pisma Zastępcy Dyrektora Departamentu Funduszu Rozwoju Obszarów Wiejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ł. z dnia 6 lutego 2013 r. skierowanego do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. żądającego zmian i uzupełnień złożonego wniosku i informującego, że ww. wypłacone odszkodowania nie mogą stanowić kosztu kwalifikowanego.
Przedmiotowy wydatek przeznaczony na nabycie gruntów na podstawie decyzji wywłaszczeniowych został uznany przez organ za koszt kwalifikowany w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 w działaniu "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie zasobami wodnymi", zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym we wskazanych wyżej wyrokach NSA i WSA.
Należy wskazać, że w sprawie stosowano wyprzedzające finansowanie działań oparte na przepisach ustawy z dnia z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej. W świetle przepisu art. 10a ust.1 tej ustawy, samorządy województw realizujące zadania z zakresu pomocy technicznej z udziałem środków EFRROW i krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z EFRROW oraz jednostki samorządu terytorialnego realizujące działanie: poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez scalanie gruntów i gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi, w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich, z udziałem środków EFRROW i krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z EFRROW mogą otrzymywać środki z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie kosztów kwalifikowalnych, ponoszonych na realizację tych zadań. Według ust. 3 środki z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie kosztów kwalifikowalnych ponoszonych na realizację zadań, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą być przekazywane przez właściwego dysponenta w formie dotacji celowej, o której mowa w art. 127 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych:
1) pkt 2 i 5 - do wysokości udziału krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z udziałem środków EFRROW oraz przeznaczonych na finansowanie zadań z zakresu pomocy technicznej;
2) pkt 6 - do wysokości udziału refundowanego ze środków EFRROW.
Zgodnie z art. 10a ust. 4 ustawy o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu UE środki dotacji, o których mowa w ust. 3, są przekazywane jednostce samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1, na podstawie przekazanych właściwemu dysponentowi harmonogramów płatności wynikających z zawartych umów lub wydanych decyzji o przyznaniu pomocy, lub zatwierdzonych przez właściwy podmiot wniosków o przyznanie pomocy, z zastrzeżeniem ust. 7.
Zgodnie z art. 10a ust. 5 ww. ustawy, jednostka samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1, dokonuje zwrotu środków, o których mowa w ust. 3 pkt 2, oraz z zakresu pomocy technicznej, do wysokości udziału refundowanego ze środków EFRROW, na rachunek dochodów właściwego dysponenta, ze środków otrzymanych z agencji płatniczej tytułem refundacji kosztów kwalifikowalnych ze środków EFRROW, w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania tych środków. Na podstawie art. 10a ust. 5a ww. ustawy właściwy dysponent przekazuje:
1) środki, o których mowa w ust. 5, z wyłączeniem środków z zakresu pomocy technicznej, na dochody budżetu środków europejskich,
2) środki z zakresu pomocy technicznej, o których mowa w ust. 5, na dochody budżetu państwa
- w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania tych środków od jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli jednostka samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1, nie otrzyma refundacji, o której mowa w ust. 5, z przyczyn leżących po stronie tej jednostki, dokonuje ona zwrotu środków, o których mowa w ust. 3 pkt 1, w wysokości niezrefundowanej, z wydatków budżetu tej jednostki przeznaczonych na realizację jej zadań własnych, w terminie 21 dni od dnia otrzymania informacji o odmowie wypłaty środków z tytułu tej pomocy. Przepisy ust. 5a stosuje się odpowiednio (art. 10a ust. 6 ww. ustawy).
Zgodnie z art. 10a ust. 7 ww. ustawy w przypadku operacji prowadzonych w ramach pomocy technicznej oraz działania: poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez scalanie gruntów i gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi, środki dotacji, o których mowa w ust. 3, związane z realizacją projektu, mogą zostać przekazane na rzecz wnioskodawcy przed zawarciem umowy lub wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy na podstawie porozumienia zawartego z właściwym wojewodą.
Ww. przepis stanowi zarówno o przekazywaniu środków z budżetu państwa w ramach wyprzedzającego finasowania, jako formie dotacji celowej, jak również o zwrocie tych środków m. in. jako udziału refundowanego ze środków EFRROW (ust. 5). Stanowi również o zwrocie środków w przypadku gdy jednostka nie otrzyma refundacji, o której mowa w ust. 5, z przyczyn leżących po stronie tej jednostki ( ust.6). Zatem przewiduje się badanie przyczyny braku refundacji.
Zastosowany w zaskarżonej decyzji przepis art. 169 ust.1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych stanowi, że dotacje udzielone z budżetu państwa pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.
Natomiast według treści art. 169 ust. 2 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.
Z okoliczności sprawy wynika, że jednostka samorządu terytorialnego występuje w przedmiotowej operacji w podwójnej roli: beneficjenta PROW – rolę tę pełni jednostka organizacyjna samorządu województwa WZMiUW w Ł., instytucji zarządzającej - rolę tę pełni samorząd województwa. Na podstawie akt sprawy należy stwierdzić, że brak refundacji kosztów ww. wywłaszczeń spowodowany jest niewykazaniem tych kosztów we wniosku o płatność WZMiUW z dnia [...] lutego 2013 r. Środki te nie zostały wykazane z powodu zawartego w piśmie Urzędu Marszałkowskiego w Ł. z dnia 6 lutego 2013 r. zalecenia dokonania korekty wniosku.
Sąd podziela stanowisko organu, iż Wnioskodawca, jak również Marszałek Województwa powinni podjąć wszelkie czynności przewidziane prawem w celu uzyskania refundacji, a brak tych działań uzasadnia stwierdzenie, że refundacja nie nastąpiła z przyczyn leżących po stronie jednostki.
Sąd podkreśla, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek prawidłowego sporządzenia wniosku o dofinansowanie, a wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę. Wydatek kwalifikowalny, a nie przedstawiony do refundacji w wymaganych terminach nie mógł zostać zatem sfinansowany w trybie art. 72 ust. 2 pkt 2 prawa wodnego.
Wobec powyższego nie znajdują uzasadnienia zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Niewykazanie przez Wnioskodawcę we wniosku kwot, które powinny podlegać refundacji powoduje, że skutek tych nieprawidłowości obciąża Wnioskodawcę i uzasadnia żądanie zwrotu dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości.
Nie zasługuje na uwzględnienie, także zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., nakładającego na organy administracji publicznej prowadzące postępowanie obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością. Organy dokonały wszechstronnej oceny okoliczności sprawy, poddały analizie cały materiał dowodowy, a swoje stanowisko wyraziły w uzasadnieniu podjętej decyzji. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą, organ nie naruszył również treści art. 11 K.p.a., ponieważ wbrew stanowisku Strony Skarżącej, jednoznacznie wyjaśnił przesłanki wydania zaskarżonej decyzji.
Z uwagi na powyższe i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd był zobowiązany orzec jak w sentencji.