V SA/WA 82/22

V SA/Wa 82/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Tomczak /przewodniczący/
Dorota Brzozowska
Jarosław Stopczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
602  ceny
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Asesor WSA - Dorota Brzozowska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia (...) listopada 2021 r. nr (...) w przedmiocie odmowy skrócenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Zakładu Gospodarki Komunalnej w O. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem oceny sądu jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także jako: Prezes, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia (...) listopada 2021 r. znak: (...)utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia (...)lipca 2021 r. znak: (...)odmawiającą Zakładowi Gospodarki Komunalnej w O. (dalej także jako: strona, skarżąca, zakład) skrócenia taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy O..
W uzasadnieniu decyzji z dnia (...)listopada 2021 r. Prezes przywołał m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Aktem prawnym regulującym wydawanie decyzji zatwierdzających taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Szczegółowe sposoby określania taryf wskazuje rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. poz. 472, zwane dalej "rozporządzeniem taryfowym"), na którego podstawie odbywa się również odpowiednia ich ocena przez organ regulacyjny.
Niniejsze postępowanie dotyczy rozpoznania wniosku o skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy, złożonego w trybie art. 24j uzzwoś. Zgodnie z treścią art. 24j ust. 1 uzzwoś w uzasadnionych przypadkach, w szczególności jeżeli wynika to z udokumentowanych zmian warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia, przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w trakcie obowiązywania dotychczasowej taryfy może złożyć do organu regulacyjnego wniosek o skrócenie okresu obowiązywania tej taryfy wraz z projektem nowej taryfy oraz uzasadnieniem, jednak nie później niż przed rozpoczęciem biegu terminu 120 dni od planowanego dnia wejścia w życie nowej taryfy. W ocenie organu odwoławczego użycie przez ustawodawcę określenia w uzasadnionych przypadkach oznacza, że postępowanie w przedmiocie skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy jest specjalnym trybem, umożliwiającym wprowadzenie nowej taryfy w trakcie obowiązywania 3-letniego okresu trwania taryfy zatwierdzonej przez organ regulacyjny w trybie określonym w art. 24b uzzwoś. Jak wynika z treści omawianego przepisu przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest uprawnione do złożenia wniosku jedynie w uzasadnionych przypadkach. Taką sytuację może stanowić w szczególności zmiana warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia. Przez ów uzasadniony przypadek rozumieć należy w szczególności sytuację, w której wnioskodawca powołuje się na okoliczności, które powstały w czasie obowiązywania taryfy, oraz o których nie miał i nie mógł mieć wiedzy w czasie składania wniosku taryfowego dotyczącego taryfy obecnie obowiązującej.
W razie stwierdzenia zasadności wniosku organ regulacyjny, stosując odpowiednio przepisy art. 24b- 24e i art. 24f ust. 1 uzzwoś ocenia projekt taryfy i analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty przedsiębiorstwa pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. W wyniku pozytywnie przeprowadzonej oceny wniosku taryfowego organ regulacyjny w decyzji zatwierdzającej taryfę orzeka o skróceniu czasu obowiązywania dotychczasowej taryfy (art. 24j ust. 2 uzzwoś).
W niniejszej sprawie, Zakład składając wniosek z dnia 2 grudnia 2020 r. o skrócenie czasu obowiązywania dotychczasowej taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, jako przyczynę uzasadniającą jej skrócenie wskazał spadek ilości odprowadzanych ścieków w związku z ograniczeniem działalności Międzynarodowego Portu Lotniczego (...), zmiany ceny oczyszczania 1m³ ścieków dopływających na oczyszczalnię oraz zmiany kosztów działalności.
W opinii organu odwoławczego pierwsza ze wskazanych przesłanek, tj. spadek ilości odprowadzanych ścieków w związku z ograniczeniem działalności Międzynarodowego Portu Lotniczego Katowice-Pyrzowice, nie może mieścić się w użytym przez ustawodawcę określeniu "zmiany warunków ekonomicznych prowadzenia działalności gospodarczej" (użytym w art. 24j), mogącym stanowić podstawę do wnioskowania o wygaszenie uprzednio zatwierdzonej taryfy. Co prawda mogła być uznana za trudną bądź niemożliwą do przewidzenia na etapie rzetelnego projektowania wniosku taryfowego złożonego w 2018 r.,jednakże wskazać należy, iż stan ograniczenia działalności Międzynarodowego Portu Lotniczego ma charakter okresowy, zatem Zakład nie został w zupełności pozbawiony dostawcy ścieków. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż po okresie ograniczenia działalności portów lotniczych zauważa się tendencję wzrostową dotyczącą korzystania z tychże miejsc. Ponadto wraz ze spadkiem ilości oczyszczanych ścieków powinna spaść ilość wykorzystywanych środków chemicznych zużywanych podczas procesu oczyszczania, a także ilość zużywanej energii elektrycznej powinna odzwierciedlać spadek ilości dopływających ścieków na oczyszczalnię. Zdaniem organu odwoławczego Wnioskodawca nie udowodnił w sposób należyty zasadności skrócenia okresu obowiązywania obecnej taryfy. Wnioskodawca nie przedstawił kosztów realnych poniesionych w 2020 roku, nie wykazał szczegółowego opisu i rozbicia kosztów pośrednich z wykazywanych w tabelach D, a także nie przedstawił umów na zaopatrzenie w paliwo gazowe, energię elektryczną, oraz umowy dotyczącej odbioru skratki z R. R. L.
Zdaniem Prezesa odniesienia się wymaga podnoszona w odwołaniu kwestia dotycząca wynagrodzeń pracowników zakładu oraz kosztów niezbędnych napraw oraz przeglądów. Koszty te jak sam Wnioskodawca w postępowaniu przed organem I instancji wskazywał nie były podstawą do wnioskowania o skrócenie obowiązującej taryfy. Z tego względu niezrozumiałe jest podnoszenie tej kwestii w odwołaniu, a jak słusznie organ regulacyjny podnosił, koszty te były możliwe do przewidzenia na etapie projektowania aktualnie obowiązującej taryfy. Sprawozdania finansowe dołączone do wniosku wskazują, iż Zakład w każdym z przedstawionych okresów obrachunkowych osiągał zysk zarówno na działalności wodociągowej jak również kanalizacyjnej, zatem jeżeli Wnioskodawca chciałby wynagrodzić swoim pracownikom "pewne wyrzeczenia" ma pewną swobodę w granicach budżetu wyznaczonego obecną taryfą.
W ocenie Prezesa skrócenie okresu obowiązywania taryfy de facto oznacza uchylenie uprzednio wydanej decyzji administracyjnej, zaś jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznej. Zatwierdzona taryfa stanowi nie tylko gwarancję określonego poziomu przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w określonym czasie i narzędzie planowania prowadzenia działalności, ale również dla odbiorców usług - stanowi gwarancję niezmienności cen i stawek w okresie jej obowiązywania.
Zdaniem Prezesa organ regulacyjny w sposób kompletny zgromadził materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy. Przeprowadził kompleksową ocenę projektu taryfy, weryfikacji kosztów i analizy zmiany warunków ekonomicznych, które to obwiązki nałożył na niego ustawodawca przepisem art. 24c uzzwoś. Końcowo podnosi, że uprawnienie do złożenia wniosku o skrócenie taryfy jest uzależnione po pierwsze od wykazania uzasadnionego przypadku, a po drugie od zmian warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków, które są udokumentowane. Oba warunki muszą zostać spełnione łącznie, toteż argumentacja Zakładu dotycząca dostatecznego wykazania zmiany warunków ekonomicznych jest nieprawidłowa, ponieważ z przedstawionych przez Wnioskodawcę dokumentów wynika, iż okoliczność wskazana we wniosku miała charakter okresowy, który ostatecznie przeminął.
Decyzję organu odwoławczego zaskarżyła strona zarzucając jej naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 24j. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków z dnia 7 czerwca 2011 (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 tj.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na dowolnej ocenie przesłanek uzasadniających wystąpienie przez Skarżącego z wnioskiem o skrócenie obowiązywania taryfy, skutkującą odmową jej skrócenia w sposób sprzeczny z założeniami ww. ustawy;
Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Prezes PGW podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy - czy to prawa materialnego, czy też postępowania - sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z treści art. 24j ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, w uzasadnionych przypadkach, w szczególności jeżeli wynika to z udokumentowanych zmian warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia, przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w trakcie obowiązywania dotychczasowej taryfy może złożyć do organu regulacyjnego wniosek o skrócenie okresu obowiązywania tej taryfy wraz z projektem nowej taryfy oraz uzasadnieniem, jednak nie później niż przed rozpoczęciem biegu terminu 120 dni od planowanego dnia wejścia w życie nowej taryfy. Przepisy art. 24b-24c i art. 24f ust. 1 stosuje się odpowiednio.
Na podstawie art. 24c ust. 1 powołanej ustawy, organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2:
1) ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z:
a) przepisami ustawy,
b) przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne;
2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.
Jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest pozytywny, organ regulacyjny zatwierdza taryfę w drodze decyzji (art. 24c ust. 2 ustawy). Jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest negatywny, organ regulacyjny odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek w tej decyzji, w terminie w niej określonym, na przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne przedłożenia poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub ;poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawienia (art. 24c ust. 3 ustawy).
Jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest negatywny z powodu warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, wskazujących na konieczność obniżenia cen i stawek opłat poniżej cen i stawek opłat zawartych w projekcie taryfy, a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie przedłożyło w terminie określonym w decyzji, o której mowa w ust. 3, poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, organ regulacyjny określa, w drodze decyzji tymczasową taryfę biorąc pod uwagę warunki ekonomiczne wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz zapewniając pokrycie uzasadnionych kosztów tego przedsiębiorstwa (art. 24c ust. 3 ustawy).
Organ zobowiązany jest zatem do weryfikacji, czy w świetle wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy, a także przedłożonych załączników i dowodów rzeczywiście nastąpiła zmiana warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia zgodnie z art. 24j. ww. ustawy.
Skarżący wskazał, że główną i jedyną przyczyną złożenia wniosku o skrócenie czasu obowiązywania dotychczasowej taryfy i zatwierdzenie nowej taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy O. jest przyczyna ekonomiczna związana ze zmianą opłat za oczyszczanie 1m³ ścieków wprowadzoną przez Oczyszczalnię Ścieków w O., zarządzaną przez Związek Komunalny Gmin Oczyszczalnia Ścieków O.. W ocenie sądu wykorzystanie do konstrukcji taryfy jedynie zmiany ceny ścieków było podyktowane ochroną odbiorców usług przed nadmiernym wzrostem cen.
Sąd stoi na stanowisku, iż organ nie ma racji podnosząc że ostatnia ze wskazanych przesłanek nie mieści się w określeniu "zmiana warunków ekonomicznych prowadzenia działalności gospodarczej", ze względu na to, że stan ograniczenia działalności Portu Lotniczego ma charakter czasowy, a po okresie ograniczenia działalności zauważa się tendencję wzrostową korzystania z tych miejsc.
Powyższa teza organu nie jest uprawniona ze względu na treść art. 24j analizowanej ustawy. Tenże przepis nie wskazuje, że zmiana warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia ma mieć charakter trwały, a jedynie, że okoliczności te mają wystąpić w trakcie obowiązywania dotychczasowej taryfy.
Zdaniem Sądu skarżąca ma rację, że art. 24j nie wymaga, by okoliczności które spowodowały wystąpienie z wnioskiem o skrócenie obowiązującej taryfy były wyjątkowe, a jedynie uzasadnione. Nie wymaga też by okoliczności, które spowodowały, że obecnie obowiązująca taryfa nie jest korzystna zarówno dla przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, jak i odbiorców świadczonych przez niego usług były okolicznościami trwałymi. Wymaga jedynie aby zaistniały w trakcie obowiązywania dotychczasowej taryfy i wpływały realnie na warunki świadczenia usług przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne.
Zdaniem sądu nawet czasowa przeszkoda może spowodować zmianę warunków ekonomicznych prowadzenia działalności gospodarczej, co wykazano w odwołaniu z dnia 3 sierpnia 2021, wskazując m. in. na poniesioną stratę finansową na poziomie 110 038, 21 zł., a także zwiększone koszty oczyszczania ścieków.
W ocenie sądu skoro z dokumentów wynika, że zmiana warunków ekonomicznych wystąpiła, co spowodowało zmiany w świadczeniu usług - to przesłanka do złożenia wniosku została spełniona, nawet jeśli zmiana nie ma charakteru trwałego. Istnienie uzasadnionego przypadku w świetle analizowanego przepisu nie zależy bowiem od trwałości zmian warunków ekonomicznych, a od realnych skutków jakie zmiany te wprowadzają w działalności przedsiębiorstwa wodno - kanalizacyjnego.
Niewątpliwie art 24j analizowanej ustawy wprowadzony został w celu zapewnienia rzetelnego sprawowania usług przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne które dba również o interesy osób na rzecz których usługi te są świadczone.
Sąd zwraca uwagę, że wprowadzenie administracyjnej kontroli prawidłowości kalkulacji cen i stawek opłat za usługi wodociągowe i kanalizacyjne służy zapewnieniu dostępu do tych usług, jak również odpowiedniej jakości i ciągłości świadczenia usług. Zapewnieniu powszechnej dostępności tych usług służy utrzymanie cen na akceptowalnym społecznie poziomie natomiast zapewnieniu odpowiedniej jakości i ciągłości świadczenia usług służy nakaz uwzględnienia w niezbędnych przychodach przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych i przygotowanych przez nie taryfach wszelkich celowych kosztów działalności.
Organ regulacyjny jest zatem zobowiązany do weryfikacji, czy w świetle wniosku o skrócenie okresu obowiązywania taryfy, przedłożonych załączników oraz wyjaśnień przedsiębiorstwa i jego dokumentacji księgowej taryfa została sporządzona zgodnie z prawem, a planowane koszty działalności są celowe oraz czy nastąpiła zmiana warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia, o której mowa w art. 24j ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ powinien w sposób jednoznaczny dać wyraz temu, że czynności te zostały przeprowadzone.
Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie organy nie rozważyły należycie wniosku Skarżącej, czym naruszyły przytoczone wyżej przepisy prawa.
Należy podkreślić również, że zgodnie z art. 27c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzja zawiera m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a ). Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia.
Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. mając na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § K.p.a. powinno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni temu zadość.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c orzekł jak w pkt. 1 wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w pkt. 2 wyroku.