V SA/Wa 815/18

V SA/Wa 815/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-05-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kania /przewodniczący/
Arkadiusz Tomczak
Beata Blankiewicz-Wóltańska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 924/19 - Wyrok NSA z 2023-05-18
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 § 1  ust. 1 lit. a i c, art. 134, art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 59
art. 127
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe
Dz.U. 2017 poz 2198
art. 71, art. 2,
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7, art. 8 , art. 77, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Powiatu ... na decyzję Ministra Finansów z dnia ...lutego 2018 r., nr ... w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla decyzję w zaskarżonej części, 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Powiatu ... kwotę ... zł (słownie: ... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Powiat [...] (dalej: Powiat, Skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Finansów (dalej: Minister lub Organ) z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], zobowiązującą Powiat [...] do zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 w wysokości [...] zł.
Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] poinformował Ministra Rozwoju i Finansów o przeprowadzeniu postępowania kontrolnego w Powiecie [...] w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi w roku 2013 r. Postępowanie kontrolne wykazało, że otrzymana na 2013 r. przez Powiat [...] część oświatowa subwencji ogólnej, w związku z zawyżeniem liczby uczniów przeliczeniowych, została zawyżona o kwotę [...] zł.
Minister Rozwoju i Finansów pismem z dnia [...] listopada 2017 r. zawiadomił Powiat [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013.
W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] zobowiązał Powiat [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 w wysokości [...] zł.
Powiat [...] wnioskiem z dnia 20 grudnia 2017 r. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2013 r.
W dniu [...] lutego 2018 r. Minister Finansów wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2017 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z algorytmem określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2013, m.in. wagami: P2, P4, P5 mogli być przeliczeni uczniowie posiadający orzeczenie, wydane na podstawie art. 71 b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, tj. orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych z uwagi na rodzaj niepełnosprawności wymagającej stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy.
Organ wskazał, że ustalenia odnośnie Szkoły Podstawowej [...] i Gimnazjum [...], Bursy Szkolnej w [...], Technikum Zawodowego [...], Medycznej zasadniczej Szkoły Zawodowej [...], Policealnej Szkoły [...] , Liceum Ogólnokształcącego [...] nie budzą wątpliwości Skarżącego, zatem uznał je za bezsporne.
Natomiast w sprawie w szczególności badaniu podlegało, czy uczniowie Szkoły Podstawowej [...] (2 uczniów), Gimnazjum [...] (5 uczniów) oraz Zasadniczej Szkoły Zawodowej [...] (1 uczeń), którzy zostali uwzględnieni przy kalkulacji kwoty części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu [...] przy wagach: P2, P4, P5 posiadali - według stanu na dzień 30 września 2012 r. - orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. Organ zaznaczył, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, warunków do ujęcia w systemie informacji oświatowej, a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej za 2013 r. przy ww. wagach nie spełniali uczniowie (dzieci i młodzież), którzy w dniu 30 września 2012 r. nie posiadali orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty.
Wskazano, że w okresie objętym przedmiotową sprawą kwestię wydawania orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego przez zespoły orzekające poradni psychologiczno-pedagogicznych regulowały przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U. Nr 173, poz. 1072). Zgodnie z § 9 ww. rozporządzenia orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydaje się na okres roku szkolnego, etapu edukacyjnego albo okresu kształcenia w danej szkole, a orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego dla uczniów szkół podstawowych z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, wydaje się na okres każdego etapu edukacyjnego w tej szkole, natomiast orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych wydaje się na okres do 5 lat.
Zgodnie z przepisami załącznika Nr 2 i Nr 4 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17) - edukacja szkolna przebiega w następujących etapach edukacyjnych dostosowanych do okresów rozwojowych dziecka:
- etap I - klasy I-III szkoły podstawowej,
- etap II - klasy IV-VI szkoły podstawowej,
- etap III - gimnazjum,
- etap IV - w szkole ponadgimnazjalnej.
Z kolei zagadnienie kształcenia specjalnego dzieci i młodzieży niepełnosprawnej regulowały przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 listopada 2010 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach (Dz. U. Nr 228 poz. 1489). Zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia: przedszkola specjalne, oddziały specjalne w przedszkolach ogólnodostępnych, szkoły specjalne oraz oddziały specjalne w szkołach ogólnodostępnych organizuje się dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych: niesłyszących, słabosłyszących, niewidomych, słabo widzących, z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym, z autyzmem w tym z zespołem Aspergera, z niepełnosprawnościami sprzężonymi. Brak aktualnych orzeczeń lub opinii stanowi o zaniedbaniach zarówno z punktu widzenia pedagogicznego, jak również organizacyjnego - w zakresie zapewnienia właściwej organizacji pracy placówek oświatowych.
Zauważono, że okres ważności orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] i nr [...] (oba z dnia [...] kwietnia 2007 r.) wydane na czas "od jednego roku szkolnego 2007/2008 do końca roku szkolnego 2013/2014 (tj. 5 lat)", mijał w roku szkolnym 2011/2012. Zatem na dzień 30 września 2012 r. orzeczenia te nie mogły stanowić podstawy do wykazania uczniów je posiadających, jako uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi, tym samym wyjaśnienia Strony skarżącej w tym zakresie nie mogą być uwzględnione. W świetle regulacji prawnych dotyczących wydawania orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego nie zgodzono się również z argumentacją Powiatu odnoszącą się do pięciu uczniów Gimnazjum [...] i jednej uczennicy Zasadniczej Szkoły Zawodowej [...], którzy na dzień 30 września 2012 r. nie posiadali aktualnych orzeczeń wydanych na realizowany w roku szkolnym 2012/2013 etap edukacyjny.
Z kolei w odniesieniu do orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. wydanego na czas kształcenia w gimnazjum podkreślono, że nie uprawniało ono Zasadniczej Szkoły Zawodowej [...] do ujęcia ucznia je posiadającego w systemie na dzień 30 września 2012 r., bowiem uczeń ten w roku szkolnym 2012/2013 realizował obowiązek nauki w szkole ponadgimnazjalnej. Wykazanie w systemie m.in. uczniów (dzieci/młodzieży) objętych kształceniem specjalnym mogło nastąpić tylko w sytuacji, gdy placówka oświatowa na dzień 30 września dysponowała ważnym orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego.
Nie można również uwzględnić stanowiska Powiatu [...] w zakresie wykazania przez Szkołę [...] na dzień 30 wrzenia 2012 r. w systemie informacji oświatowej 1 ucznia, którego dokumentacja została odebrana przez rodzica w dniu 20 października 2012 r., tj. po dniu sprawozdawczym. Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225, z późn. zm.), szkoła prowadzi księgę uczniów, do której wpisuje się imię (imiona) i nazwisko, datę i miejsce urodzenia, numer PESEL oraz adres zamieszkania ucznia, imiona i nazwiska rodziców (prawnych opiekunów) i adresy ich zamieszkania, a także datę przyjęcia ucznia do szkoły oraz klasę, do której ucznia przyjęto. W księdze uczniów odnotowuje się datę ukończenia szkoły albo datę i przyczynę opuszczenia szkoły przez ucznia. Księga uczniów jest zatem dokumentem potwierdzającym przyjęcie ucznia do szkoły. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie uczeń ten nie został ujęty w księdze uczniów. Natomiast był zapisany w dzienniku lekcyjnym pod poz. [...], jednakże nie odnotowano obecności ucznia, jedynie spóźnienie na jednej godzinie lekcyjnej w dniu 21 września 2012 r. Przyjmując ten stan faktyczny sprawy oraz okoliczność, że dokumenty ucznia zostały wycofane w październiku 2012 r., należy uznać, że uczeń ten nie był uczniem tej szkoły w 2013 r.
Zatem kwota subwencji oświatowej naliczonej na 2013 r. została zawyżona w związku z wykazaniem powyższego ucznia w systemie informacji oświatowej na dzień 30 września 2012 r.
Na powyższą decyzję Powiat [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej w części odnoszącej się do kwoty [...] zł oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżący podniósł zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego:
art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2017 poz. 1453) poprzez niewłaściwą wykładnię oraz zastosowanie i przyjęcie, że do wyliczenia subwencji ogólnej na 2013 r. liczba uczniów objęta potrzebami kształcenia specjalnego w Szkole Podstawowej [...] i Gimnazjum [...] zawyżona została o 7 uczniów z powodu braku orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego a w Szkole [...] o 1 ucznia z powodu jego nieobecności, przez co Skarżący otrzymał subwencję oświatową w nienależnej kwocie [...] zł;
naruszenie prawa poprzez zastosowanie art. 71 b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, podczas gdy w dacie wydania decyzji przepis ten był uchylony;
naruszenie art. 127 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 59) poprzez jego niezastosowanie i nieprzyjęcie przez organ, że uczniom w zależności od rodzaju niepełnosprawności w tym stopnia niepełnosprawności intelektualnej organizuje się kształcenie i wychowanie, które stosownie do potrzeb umożliwia naukę w dostępnym dla nich zakresie, usprawnienie zaburzonych funkcji, rewalidację i resocjalizację oraz zapewnia specjalistyczną pomoc i opiekę;
naruszenie § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29.08.2014 r w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. 2014 poz. 1170 z późn zm.) przez przyjęcie przez organ, iż jedynym dokumentem potwierdzającym, że dana osoba jest uczniem szkoły jest księga uczniów;
naruszenie § 10 ust 3 - obowiązującego w dacie wydania zaskarżonych decyzji - ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29.08.2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. 2014 poz. 1170, z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie przyjęcia przez organ dziennika lekcyjnego, w którym dokumentowany jest przebieg nauczania, jako dokumentu potwierdzającego, że dana osoba jest uczniem szkoły, przez co organ uznał że 1 osoba nie była uczniem na dzień 30.09.2012 r. i subwencja na tego ucznia nie przysługuje;
Podniesiono też naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, tj. oparcie przez organ rozstrzygnięcia wyłącznie na zbadaniu ważności okresów wydania orzeczeń o potrzebie kształcenia a nie zbadania ich zasadności.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem część zarzutów skargi jest uzasadniona.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób, które miał wpływ na wynik sprawy, jak również przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
W sprawie zastosowanie mają przepisy prawa powszechnie obowiązującego w postaci ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r., poz. 2198 ze zm., zwanej dalej: u.s.o.), rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2013 (Dz.U. z 2012 r., poz. 1541, zwanym dalej: rozporządzeniem), ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1453 ze zm., zwanej dalej: u.d.j.s.t.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.).
Podstawę materialnoprawną rozpoznawanej sprawy stanowi art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t., z którego wynika, że w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji:
1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty - wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego - wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji;
2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.
Trzeba też podkreślić, że przedmiotem prowadzonego przez Ministra Finansów postępowania był zwrot nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013. W ramach tego postępowania badaniu i analizie poddana została prawidłowość naliczenia uzyskanej przez Powiat na rok 2013 części oświatowej subwencji ogólnej, zgodnie z algorytmem podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2013, określonym w załączniku do rozporządzenia.
Minister orzekł o zwrocie nienależnie uzyskanej przez Powiat [...] subwencji ogólnej, gdyż zgodnie z algorytmem określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2012 r., m.in. wagami: P2, P4, P5 mogli być przeliczeni uczniowie posiadający orzeczenie, wydane na podstawie art. 71 b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, tj. orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych z uwagi na rodzaj niepełnosprawności wymagającej stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy.
Minister wskazał m.in., że okres ważności orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] i nr [...] (oba z dnia [...] kwietnia 2007 r.) wydane na czas "od jednego roku szkolnego 2007/2008 do końca roku szkolnego 2013/2014 (tj. 5 lat)", mijał w roku szkolnym 2011/2012, zatem na dzień 30 września 2012 r. orzeczenia te nie mogły stanowić podstawy do wykazania uczniów je posiadających, jako uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi.
Organ nie uwzględnił również wykazania przez Szkołę [...] na dzień 30 wrzenia 2012 r. w systemie informacji oświatowej 1 ucznia, którego dokumentacja została odebrana przez rodzica w dniu 20 października 2012 r., tj. po dniu sprawozdawczym. Organ wskazał przy tym, że uczeń ten nie został ujęty w księdze uczniów, był natomiast tylko zapisany w dzienniku lekcyjnym pod poz. 8, jednakże nie odnotowano obecności ucznia, jedynie spóźnienie na jednej godzinie lekcyjnej w dniu 21 września 2012 r. Minister przyjmując ten stan faktyczny sprawy oraz okoliczność, że dokumenty ucznia zostały wycofane w październiku 2012 r., uznał, że uczeń ten nie był uczniem tej szkoły we wrześniu 2012 r.
W świetle art. 71b ust. 1 u.s.o., kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki w szkołach ogólnodostępnych, szkołach lub oddziałach integracyjnych, szkołach lub oddziałach specjalnych i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5 u.s.o.
Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki odpowiednio w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach integracyjnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach specjalnych, innych formach wychowania przedszkolnego i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5 u.s.o. W zależności od rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego, dzieciom i młodzieży, o których mowa w ust. 1, organizuje się kształcenie i wychowanie, które stosownie do potrzeb umożliwia naukę w dostępnym dla nich zakresie, usprawnianie zaburzonych funkcji, rewalidację i resocjalizację oraz zapewnia specjalistyczną pomoc i opiekę (art. 71b ust. 2 u.s.o.).
Jednocześnie w myśl art. 71b ust. 3 u.s.o. opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego.
Tym samym jedyną podstawą do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w SIO, według stanu na dzień 30 września 2012 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013, stanowiły aktualne orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego. Uczniowie posiadający orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego na dzień sporządzania sprawozdania SIO, tj. na dzień 30 września 2012 r., powinni zostać wykazani w SIO zgodnie z niepełnosprawnością wskazaną w orzeczeniu wydanym na dany etap edukacyjny (§ 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych - Dz.U. Nr 173, poz. 1072).
Z powyższego wynika, i należy w tym względzie zgodzić się z Ministrem, że żaden inny dowód poza orzeczeniem wydanym na podstawie art. 71b ust. 3 u.s.o., nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania zwiększonych dopłat subwencyjnych z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych, a więc tylko uczniowie posiadający na dzień 30 września 2012 r. orzeczenie poradni psychologiczno-pedagogicznej mogli być objęci odpowiednią wagą przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013 dla danej jednostki samorządu terytorialnego.
Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki NSA: z 8 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2092/11, z 24 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 589/12, z 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2375/11, z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1767/13, z 17 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3054/17, wyroki WSA w Warszawie: z 15 października 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2975/15, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 924/16, z 10 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1708/12, z 16 września 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3834/15, z 7 czerwca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3331/15, z 25 maja 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3795/15, z 3 czerwca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 12/15, z 14 listopada 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1142/14, z 10 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1708/12; wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl).
W ocenie Sądu organ naruszył jednakże obowiązujące przepisy prawa materialnego i procesowego odnośnie przyjęcia, że zaświadczenia wydane przez właściwy organ winny stanowić podstawę do wpisu tylko do roku szkolnego 2011/2012, albowiem zostały wydane na okres przekraczający okres 5 lat, choć z treści tych dokumentów wynikało, że są one obowiązujące do końca roku szkolnego 2013/2014.
Nie ulega wątpliwości - jak to wyżej wskazano - że co do zasady wykazanie uczniów w systemie informacji oświatowej może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy na dzień sprawozdania, tj. 30 września, szkoła lub placówka posiada stosowne orzeczenie.
Jednakże nie może, w ocenie Sądu, umknąć uwadze pewna specyfika sprawy niniejszej. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że sporne orzeczenia zostały wydane [...] kwietnia 2007 r., a z ich treści wynikało, że są wydane na czas do końca roku szkolnego 2013/2014. Dzieci, jak to wynika z wyjaśnień Skarżącej strony, które miały sporne orzeczenia (na dzień 30.09.2012 r.) uzyskały je na dalszy okres nauczania, co potwierdziło prawidłowość zakwalifikowania ich do przypisanych im w SIO wag. Należy przy tym podkreślić, że Skarżący opierał swoją wiedzę na wpisie do SIO dokonanym na podstawie orzeczenia wystawionego przez prawidłowy organ, który dokonał błędnego określenia (przedłużonego o jeden rok) okresu ważności orzeczenia. W ocenie Sądu należy tym samym uznać, że orzeczenia te - biorąc pod uwagę art. 8 k.p.a. i wynikającą z niego zasadę zaufania, jak też treść art. 7a § 1 k.p.a. - mogły stanowić podstawę do umieszczenia w SIO uczniów wg przypisanych im wag, tak jak wynikało to z treści tych orzeczeń. Tym samym można wysnuć twierdzenie, że zakwalifikowanie dzieci do przypisanej im wagi było prawidłowe w dniu 30 września 2012 r., co skutkuje uznaniem, że brak jest podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy o dochodach samorządu terytorialnego w tym przypadku.
Należy bowiem pamiętać, wbrew twierdzeniom organu, że treści art. 71b ust. 3 u.s.o. nie można interpretować w taki sposób, że nie ma znaczenia czy subwencja została wydana na cel, na który była przeznaczona tj. czy subwencja naliczona w wyższej wysokości, przeznaczona na kształcenie lub opiekę nad dzieckiem niepełnosprawnym była wydana zgodnie z przeznaczeniem. Rygoryzm w dokumentowaniu wydatków ze środków publicznych ma oczywiście ogromne znaczenie z uwagi na zasady zapisane w ustawie o finansach publicznych (art. 44 ust. 3 u.f.p.). Jednak, w ocenie Sądu, w sytuacji z której wynika, że orzeczenie - nieaktualne na dzień 30 września 2012 r. w myśl przepisów wskazanych przez organ - jest jednocześnie orzeczeniem, z którego wynika, że nadal obowiązuje (wynika to wprost z jego treści), nie można zarzucić organowi prowadzącemu szkołę, że działał z naruszeniem prawa, bowiem opierał się na treści orzeczenia. Nadto uczniowie wskazani w SIO jako uczniowie, na których winna być przyznana subwencja w wyższej wysokości, niepełnosprawność rzeczywiście posiadali.
W ocenie Sądu organ nie może w takich sytuacjach ograniczyć badania obowiązku zwrotu subwencji na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego tylko do faktu posiadania lub nie wspomnianego orzeczenia. Należy zwrócić uwagę na fakt, iż aprobowany przez Sąd sposób ustalania wag dla dzieci objętych nauczaniem także - co do zasady - nie odchodziłby od zasady, że wagi ustalone byłyby w oparciu o orzeczenia, o jakich mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, albowiem orzeczenia te istniały i były wydane na okres objęty zakresem dokonania wpisu do SIO. Ponadto poprzez porównanie orzeczeń wydanych [...] kwietnia 2007 r., nieaktualnych po okresie 5 lat, i orzeczeń wydanych po dniu 30 września 2012 r. można w sposób całkowicie pewny ustalić prawidłowość zakwalifikowania ucznia do jednej z wag określonych w rozporządzeniu MEN. Stanowisko Sądu wyrażone w sprawie niniejszej nie stoi więc w sprzeczności ze stanowiskiem NSA wyrażonym m.in. w wyroku z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2092/11 i w wyroku z dnia 9.12.2014 r. sygn. akt II GSK 1767/13, że żaden inny dowód - poza orzeczeniem wydanym na podstawie art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty - nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania dopłat subwencyjnych objętych omawianymi wagami z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych. Ustalenia organu w tej sprawie także odbyłyby się w oparciu o orzeczenia, z pewnym odstępstwem biorącym pod uwagę fakt, że sporne orzeczenia były wydane na okres dłuższy niż 5 lat.
Interpretując art. 37 ust. 1 ustawy o dochodach samorządu terytorialnego oraz art. 71b ust. 1 u.s.o. nie można bowiem tracić z pola widzenia zasad kształcenia uczniów niepełnosprawnych , wynikających z ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Zgodnie z cyt. art. 1 ust. 1 pkt 5 i 5a ww. ustawy - system oświaty zapewnia w szczególności: możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną oraz niedostosowaną społecznie, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami (pkt 5) oraz opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwianie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych.
Przede wszystkim Sąd zwraca uwagę, że same przepisy ustawy o systemie oświaty nie nakazują aktualizacji przedmiotowych orzeczeń dla zachowania ich ciągłości. Artykuł 71b tej ustawy stanowi, że orzeczenie poradni psychologiczno-pedagogicznej jest niezbędne do objęcia kształceniem specjalnym. Nie można, w ocenie Sądu, zaakceptować takiego rozumienia przepisów ustawy o systemie oświaty, w którym szkoła prawidłowo wypełnia obowiązek kształcenia specjalnego wobec uczęszczających do niej uczniów, a jednocześnie zostaje pozbawiona prawa do uzyskania dotacji oświatowej. Warunki przyznawana dotacji powinny zostać odczytane w kontekście zasad, na których oparty jest system finansowania edukacji, a ten - jak wskazują cytowane wyżej przepisy - zakłada konieczność zapewnienia stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy osobom niepełnosprawnym, a więc w przypadku wykonywania tych zadań przez specjalne szkoły społeczne dotowania ich (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2572/16).
Należy też pamiętać, ze zgodnie z art. 70 Konstytucji RP - nauka do 18 roku życia jest obowiązkowa, a w myśl art. 1 pkt 5a ustawy o systemie oświaty - system oświaty zapewnia w szczególności opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwianie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych. Podobne poglądy wyraziły: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1825/13 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 1040/16.
Wobec powyższego Sąd stwierdza, że czasowy brak aktualności orzeczeń dla uczniów, w przedstawionym stanie sprawy, może być potraktowane jako uchybienie, nie powodujące jednak konieczności zwrotu dotacji. Warunkiem jest, o czym była mowa wyżej, aby z porównania orzeczeń wynikała prawidłowość zakwalifikowania uczniów do poszczególnych wag. Z tych względów za zasadny należy uznać zarzut niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. , nadto wskazane naruszenia art. 7a § 1 i art. 8 k.p.a. oraz zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty.
Jednocześnie - w ocenie Sądu - organ nieprawidłowo uznał, iż w przypadku ucznia, który posiadał stosowne orzeczenie na dzień 30 września 2012 r. i był uczniem szkoły (rodzice odebrali dokumenty ucznia ze szkoły w październiku 2012 r.), jednakże nie był wykazany w księdze uczniów, nie zaszły przesłanki do naliczenia subwencji. Minister wskazał przy tym, iż niezbędne było wykazanie ucznia w księdze uczniów, samo zaś wpisanie ucznia do dziennika lekcyjnego i dokonanie adnotacji, iż jeden raz spóźnił się na lekcje, nie jest wystarczającym dowodem na to, iż we wskazanej dacie był uczniem szkoły.
Skarżący zanegował stanowisko Ministra, podnosząc naruszenie przez organ dyspozycji § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1170 z p. zm.).
Trzeba zgodzić się z organem, iż w sprawie zastosowanie miało nie rozporządzenie wskazane przez Skarżącego, ale rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225 z p. zm.).
Jednakże w kwestii zarzutu należy zgodzić się ze Stroną skarżąca, albowiem z treści cyt. rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r. nie wynika, aby tylko księga uczniów była potwierdzeniem, iż dana osoba jest uczniem szkoły.
Zarówno w księdze uczniów, jak i w dzienniku lekcyjnym są wskazywane podobne elementy identyfikujące ucznia :
1. w księdze uczniów zapisuje się m.in. imię (imiona) i nazwisko, datę i miejsce urodzenia, numer PESEL oraz adres zamieszkania ucznia, imiona i nazwiska rodziców oraz adresy ich zamieszkania, a także datę rozpoczęcia nauki w danej szkole oraz klasę, do którego ucznia przyjęto. W księdze uczniów odnotowuje się też datę ukończenia szkoły albo datę i przyczynę opuszczenia szkoły przez ucznia (§ 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r.);
2. do dziennika lekcyjnego wpisuje się w porządku alfabetycznym lub innym ustalonym przez dyrektora szkoły nazwiska i imiona uczniów albo słuchaczy, daty i miejsca urodzenia oraz adresy ich zamieszkania, imiona i nazwiska rodziców. Szkoła prowadzi dla każdego oddziału dziennik lekcyjny, w którym dokumentuje się przebieg nauczania w danym roku szkolnym (§ 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r.).
Należy podkreślić, że cyt. rozporządzenie z dnia 19 lutego 2002 r. zostało wydane na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wg którego to przepisu Minister określa sposób prowadzenia przez szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaje tej dokumentacji, uwzględniające w szczególności ewidencję dzieci i młodzieży podlegających obowiązkowi szkolnemu i obowiązkowi nauki, a także stanowiące podstawę wydawania uczniom świadectw i dyplomów. Rozporządzenie z dnia 19 lutego 2002 r. określa tym samym, zgodnie z § 1 ust. 1, sposób prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły podstawowe, gimnazja, szkoły ponadgimnazjalne, a także przez publiczne placówki, o których mowa w art. 2 pkt 3-5 i 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej.
W ocenie Sądu dziennik lekcyjny jest zatem dokumentem (patrz: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 79/16, LEX nr 2078978 dot. § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r.) i może stanowić, na równi z księgą uczniów, dowód potwierdzający, iż dana osoba, wpisana do dziennika lekcyjnego, była w danym okresie - wynikającym z listy obecności - uczniem szkoły.
W ocenie Sądu organ nie zastosował tym samym tego przepisu odpowiednio do stanu niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę możliwość uznania, że dana osoba w dniu 30 września 2012 r. była uczniem szkoły. Trzeba przy tym podkreślić, że istotną z punktu widzenia przepisów jest data 30 września roku poprzedzającego otrzymanie subwencji, albowiem to na tę datę określa się ilość uczniów w placówce.
W prowadzonym postępowaniu organ winien zatem ponownie rozpatrzyć sprawę, mając na względzie wskazane powyżej rozważania Sądu.
Należy przy tym wskazać, iż z uwagi na konstrukcję rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, jak też w decyzji organu I instancji, Sąd nie miał możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się tylko do kwestii wyliczenia nienależnie uzyskanej kwoty subwencji oświatowej odnośnie wskazanych naruszeń, a tym samym decyzja z dnia [...] lutego 2018 r. została uchylona w zaskarżonej części, tak jak to wynika ze skargi Powiatu [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 ust. 1 litera a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku .
Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje Skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.
Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w oparciu o wskazane przepisy, zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 12.990,00 zł, stanowiącą sumę uiszczonego w sprawie wpisu sądowego (2.190,00 zł) oraz wynagrodzenia radcy prawnego (10.800,00 zł).