V SA/Wa 78/18

V SA/Wa 78/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-07-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kania /przewodniczący/
Irena Jakubiec-Kudiura
Michał Sowiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 3286/18 - Wyrok NSA z 2022-11-09
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 145 § 1 lit a i c; art. 200 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant sekretarz - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Powiatu [...] kwotę 15 749,00 zł (piętnaście tysięcy siedemset czterdzieści dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...], utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] zobowiązującą Powiat R. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 w wysokości 494.841 zł.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.
Urząd Kontroli Skarbowej w K. przeprowadził w Powiecie R. (dalej: "Powiat", "Strona", "Skarżący") kontrolę w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę do jej naliczenia na 2013 r., zakończoną wynikiem kontroli z dnia 16 września 2015 r. W wyniku kontroli stwierdzono, że na skutek nieprawidłowości w szkołach i placówkach w zakresie danych o liczbie uczniów Powiat otrzymał w 2013 r. kwotę części oświatowej subwencji ogólnej wyższą od należnej o 489.146,21 zł.
Pismem z dnia 11 lipca 2016 r. Minister Edukacji Narodowej poinformował Ministra Finansów, iż w wyniku wykazanych nieprawidłowości w szkołach i placówkach w zakresie danych o liczbie uczniów Powiat otrzymał w 2013 r. kwotę części oświatowej subwencji ogólnej wyższą od należnej o 103.151 zł wskutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 19,9786.
Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów zawiadomił Powiat o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013.
Decyzją z dnia [...] września 2017 r. o numerze wskazanym wyżej, Minister Rozwoju i Finansów zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 w wysokości 494.841 zł.
Powiat wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rozwoju i Finansów (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ, przytaczając podstawy prawne rozstrzygnięcia, odniósł się do algorytmu podziału części oświatowej subwencji ogólnej między jednostki samorządu terytorialnego na rok 2013. Zdaniem organu odwoławczego, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w wyniku błędnych danych wykazanych w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2012 r. w:
- Gimnazjum działającym przy Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w R. - liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagami P1, P2, P23, P43 zostały zawyżone o 3,
- Zasadniczej Szkole Zawodowej działającej przy Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w R. - liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagami P2, P7, P8, P43 zostały zawyżone o 4,
- Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w R. - liczba wychowanków przeliczonych wagą P37 została zawyżona o 7.
W związku z powyższym zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych o 95,8422, a tym samym została zawyżona o kwotę 494.841 zł część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2013 dla Powiatu R. Organ odwoławczy wskazał, że różnica pomiędzy wyliczeniami Urzędu Kontroli Skarbowej w K. a wyliczeniami powstałymi w wyniku prowadzonego postępowania spowodowana jest:
- zmianą wartości wskaźnika korygującego Di dla Powiatu R. na skutek obniżenia liczby uczniów ogółem w szkołach oraz liczby uczniów szkół zlokalizowanych na terenach wiejskich lub w miastach do 5.000 mieszkańców w Powiecie R.,
- nieuwzględnieniem przez Urząd Kontroli Skarbowej zawyżenia liczby uczniów przeliczonych wagą P43 (na zadania pozaszkolne) na skutek obniżenia liczby uczniów ogółem.
Jak wyjaśnił Minister, uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Nieprawidłowości w zastosowaniu odpowiednich wag przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego na dany rok części oświatowej subwencji ogólnej są skutkiem błędów w danych wykazanych w odpowiednich tabelach systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2012 r. Konkretni uczniowie/wychowankowie mogli być uwzględnieni w określonych wagach tylko na podstawie posiadanych przez tych uczniów/wychowanków i aktualnych na dzień 30 września 2012 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.), dalej: "ustawa o systemie oświaty", i których treść odpowiadała wymogom wskazanym w opisach poszczególnych wag.
Zgodnie z algorytmem określonym w załączniku do w. wym. rozporządzenia wagą P37 mogli być przeliczeni jedynie wychowankowie młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. W sytuacji gdy na dzień 30 września 2012 r., tj. na dzień sprawozdawczy, wychowankowie nie zgłosili się do placówki i nie korzystali z zakwaterowania w ośrodku brak podstaw do wykazania ich w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2012 r., a tym samym brak podstaw do uwzględnienia ich przy liczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013.
W ocenie organu odwoławczego z treści rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. Nr 296, poz. 1755), dalej: "rozporządzenie MEN z dnia 27 grudnia 2011 r." wynika, że właściwy starosta, na podstawie dokumentacji nieletniego sporządza wniosek o wskazanie odpowiedniego dla niego ośrodka i przekazuje wniosek do Ośrodka Rozwoju Edukacji (ORE). Na podstawie tego wniosku ORE wskazuje staroście odpowiedni dla nieletniego ośrodek oraz powiadamia o tym sąd rodzinny, wskazany ośrodek oraz rodziców lub opiekunów. Właściwy starosta wydaje skierowanie dla nieletniego do wskazanego przez ORE ośrodka i przekazuje skierowanie do tego ośrodka. Stosownie zaś do przepisów § 4 ust. 1 - 3 ww. rozporządzenia, bezpośrednio po przybyciu nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka przeprowadza z nim rozmowę, podczas której zapoznaje nieletniego z jego prawami, obowiązkami i zasadami pobytu w ośrodku. O przyjęciu nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka powiadamia właściwe organy obowiązane do kontroli spełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Zdaniem Ministra dopiero bowiem od momentu przekroczenia progu ośrodka nieletni nabywa status prawny wychowanka i dopiero z tym momentem powstają prawa i obowiązki tak wychowanka, jak i wszystkich innych podmiotów, których podstawy działania są z tym związane. Nieletni z chwilą otrzymania skierowania do młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie stawał się jednocześnie wychowankiem tego ośrodka, ani uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Wychowankiem stawał się nieletni przyjęty do placówki. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju tej dokumentacji (Dz.U. Nr 23 poz. 225 ze zm.), dalej: "rozporządzenie MENiS z dnia 19 lutego 2002 r.", szkoła prowadzi księgę uczniów. Przyjętego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego wychowanka wpisuje się do księgi wychowanków, zatem księga ta jest dokumentem potwierdzającym przyjęcie wychowanka. Przepisy powyższego rozporządzenia wskazują, że uczniem jest osoba przyjęta do szkoły i z dniem przyjęcia wpisana do księgi uczniów. wychowankiem natomiast jest osoba przyjęta do ośrodka i z dniem przyjęcia wpisana do księgi wychowanków.
Ponadto z przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. nr 109 poz. 631) wynika, ze do celów realizacji zadań określonych w § 12 tego rozporządzenia niezbędny jest pobyt wychowanków w młodzieżowym ośrodku wychowawczym a podstawową formą organizacyjną pracy z wychowankami w ośrodku jest grupa wychowawcza.
W ocenie organu odwoławczego nie sposób podzielić stanowiska Strony, że nieletni staje się wychowankiem ośrodka w momencie otrzymania skierowania, ponieważ ośrodek musi być przygotowany na zapewnienie nieletniemu warunków niezbędnych do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii w tym warunków bezpiecznego pobytu. Organ stwierdził, że wychowankiem jest osoba przyjęta do ośrodka i z dniem przyjęcia wpisana do księgi wychowanków, a obowiązkiem szkoły/placówki oświatowej jest weryfikowanie liczby uczniów posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz liczby wychowanków (podopiecznych) faktycznie przebywających w placówce, tj. korzystających z zakwaterowania.
Na powyższą decyzję Powiat złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Powiat zarzucił naruszenie:
1) przepisów postępowania administracyjnego:
- art. 7, art. 7a § 1, art. 7b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257); dalej: "k.p.a." poprzez nieuzwględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w rozstrzyganej sprawie, a także niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony postępowania, ponadto naruszenie zasady współdziałania organów administracji publicznej w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy,
- art. 8, art. 77, art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezgodne z przepisami prawa ustalenie kwoty subwencji oświatowej ogólnej podlegającej zwrotowi, nie rozpatrzenie stanowiska Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 lipca 2017 r. o Nr DWST-WSST.0916.84.AP.2017 i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego poprzez nie dopuszczenie jako dowodu innych stanowisk tego organu oraz Rzecznika Praw Dziecka,
- art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, brak rozstrzygnięcia na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości interpretacyjnych związanych z odmiennym rozumieniem słowa wychowanek przez organ wydający decyzję a Ministra Edukacji Narodowej,
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie faktyczne i prawne dotyczące ustalenia kwoty subwencji oświatowej ogólnej podlegającej zwrotowi, niewyjaśnienia dlaczego organ pomimo ustawowego obowiązku współdziałania z Ministerstwem Edukacji Narodowej zignorował wykładnię autentyczną przepisów dokonaną przez organ naczelny właściwy w sprawach oświaty i wychowania, przypisanie błędu Powiatowi R. w wypełnianiu SIO, podczas gdy SIO było wypełnione na dzień 30 września 2012 r. a rozporządzenie MEN w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2013 (Dz. poz. 1541) zostało wydane 20 grudnia 2012 r., brak wyjaśnienia dlaczego w sprawie nie ma znaczenia definicja wychowanka prezentowana przez wiele lat przez organy państwa, brak spójności pomiędzy decyzją z dnia [...] września 2017 r. a decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. poprzez twierdzenie w tej drugiej decyzji, że definicja słowa wychowanek nie ma znaczenia dla sprawy, a liczy się tylko korzystanie z zakwaterowania przez wychowanka;
2) przepisów prawa materialnego:
- art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że to nie minister właściwy ds. oświaty i wychowania, a jednostka samorządu terytorialnego nalicza część oświatowej subwencji ogólnej, i tym samym poprzez uznanie, że jednostka samorządu terytorialnego winna stosować definicje wynikające z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2013 (Dz. U. z 2012 r. poz. 1541),
- art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przez jego błędną wykładnie prowadząca do uznania, że Powiat R. otrzymał kwotę subwencji oświatowej za rok 2013 w kwocie wyższej od należnej poprzez nieustalenie, że nie nastąpiło zawyżenie liczby uczniów/wychowanków,
- art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie informacji oświatowej z dnia 19 lutego 2004 r. Dz. U. Nr 49, poz. 463, z późn. zm.) w związku z art. 105 oraz art. 107 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2159) poprzez uznanie, że młodzieżowy ośrodek wychowawczy nie może wykazywać wychowanków, którzy posiadają orzeczenia o skierowaniu do ośrodka, a nie są jeszcze wpisani do księgi wychowanków, a w konsekwencji przyjęcie, że w tym zakresie nie jest należna stronie postępowania część oświatowej subwencji ogólnej; a także nie wzięcie pod uwagę brzmienia art. 107 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym system informacji oświatowej obejmuje bazy danych oświatowych, w skład których wchodzą zbiory danych o uczniach, słuchaczach, wychowankach oraz absolwentach, a więc zdefiniowanie słowa wychowanek, a nie korzystanie z zakwaterowania ma kluczowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 3 lipca 2018 r. organ dodatkowo wskazał, iż zmiany stanu prawnego w zakresie algorytmu podziału części oświatowej subwencji ogólnej oraz danych gromadzonych w systemie informacji oświatowej potwierdzają, że w latach poprzednich przy podziale tej części subwencji ogólnej uwzględnieni mogli być wyłącznie wychowankowie, którzy rozpoczęli pobyt w ośrodku, tj. w dniu sprawozdawczym byli w nim zakwaterowani.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz.1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 198 ze zm.), dalej: "ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego", w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka wcześniej dokonała zwrotu nienależnie otrzymanych kwot subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. Jak wynika z powyższego, wydanie przez Ministra decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, może nastąpić po zweryfikowaniu przez organ wysokości należnej subwencji i stwierdzeniu, że przysługuje w niższej wysokości niż kwota subwencji uprzednio ustalonej i wypłaconej.
Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem prowadzonego przez Ministra Rozwoju i Finansów postępowania był zwrot nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013. Podstawą ustalenia przez organ kwoty należnej części oświatowej subwencji ogólnej były przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2013 (Dz. U. poz. 1541).
Stosownie do art. 28 ust. 5 ww. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego został dokonany przez Ministra Edukacji Narodowej - w myśl § 3 w. wym. rozporządzenia według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2013 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.), dalej: "ustawa o systemie oświaty".
Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, stanowiący podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej, został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów wykazanych przez szkoły w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2012 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły.
W okresie objętym rozpatrywaną sprawą, podstawę prawną zamieszczania danych w systemie informacji oświatowej przez jednostki samorządu terytorialnego prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe, znajdujące się na ich obszarze, stanowiły przepisy ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 139 poz. 814 ze zm.) oraz – wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 115 ust. 1 tej ustawy – rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych gromadzonych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. poz. 957). Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2013 przewidywał m.in. wagę P37 = 11,000 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach.
W trakcie kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w K. w Powiecie R. stwierdzono błędy w danych wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2012 r., które spowodowały zdaniem Ministra, zawyżenie łącznie o 95,8422 liczby uczniów przeliczeniowych, uwzględnionej do wyliczenia wysokości otrzymanej przez tę jednostkę części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013.
Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny, a przedmiotem sporu jest ocena, czy wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego
(dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013) jest osoba od dnia skierowania do ośrodka, czy od dnia stawienia się w ośrodku zgodnie ze skierowaniem. W konsekwencji, czy Skarżący prawidłowo naliczył część oświatowej subwencji ogólnej na 2013 r., z uwzględnieniem m.in. przeliczenia osób skierowanych do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w R., a wykazanych w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2012 r. jako wychowankowie tego ośrodka mimo, że nie korzystały z zakwaterowania w tych ośrodkach.
W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest, iż w stanie prawnym obowiązującym w 2013 r. brak jest regulacji, która wskazywałaby wprost jakie okoliczności decydują o tym od kiedy dana osoba jest wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, czy o uznaniu danej osoby za wychowanka decyduje skierowanie do ośrodka, czy przybycie (wpisanie do księgi wychowanków).
W tym kontekście należy podkreślić, że w piśmie z dnia 11 lipca 2017 r. Minister Edukacji Narodowej zaznaczył, iż z uwagi na niejednoznaczność wcześniejszych przepisów prawa w omawianym zakresie, kwestię wykazywania w SIO nieletnich posiadających wskazane miejsce w danym MOW, ale nieprzybyłych do ośrodka w terminie do 30 września roku poprzedzającego przekazanie subwencji należy rozstrzygnąć na korzyść organów prowadzących (dotujących) te ośrodki. W ocenie MEN, zasadność przyjęcia powyższego stanowiska potwierdza również uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 692/15. Minister nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w przywołanym piśmie. W szczególności za chybioną uznał argumentację dotyczącą konieczności zapewnienia nieletniemu skierowanemu do danego ośrodka odpowiednich warunków do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii.
W ocenie Ministra wychowankiem jest osoba, która posiada skierowanie do ośrodka i z dniem przyjęcia do tego ośrodka została wpisana do księgi wychowanków. Zdaniem Ministra dopiero bowiem od momentu przekroczenia progu ośrodka nieletni nabywa status prawny wychowanka i dopiero z tym momentem powstają prawa i obowiązki tak wychowanka, jak i wszystkich innych podmiotów, których podstawy działania są z tym związane. Nieletni z chwilą otrzymania skierowania do młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie stawał się jednocześnie wychowankiem tego ośrodka, ani uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Wychowankiem stawał się nieletni przyjęty do placówki.
Zdaniem Skarżącego skierowanie do konkretnej placówki, znajdujące umocowanie w postanowieniu sądu rejonowego, wydanego w zakresie umieszczenia nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym w oparciu o dyspozycję art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz.U. z 1982 r. Nr 35 poz. 228 ze zm.), dalej: "ustawa o postępowaniu w sprawach nieletnich", winno stanowić podstawę uznania nieletniego za jej wychowanka. Konieczność zarezerwowania i utrzymywania w pełnej gotowości miejsca oznacza ponoszenie przez ośrodek kosztów utrzymania zarezerwowanego miejsca.
Regulacje dotyczące młodzieżowych ośrodków wychowawczych zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, które posługuje się pojęciami takim jak: przyjęcie, przybycie, doprowadzenie, nie uzasadnia wniosku, że to przyjęcie nieletniego do ośrodka wyznacza stosunek materialnoprawny kreujący sytuację wychowanka.
Zgodnie z zapisami w. wym. rozporządzenia, właściwy starosta, na podstawie dokumentacji nieletniego sporządza wniosek o wskazanie odpowiedniego dla niego ośrodka i przekazuje wniosek do Ośrodka Rozwoju Edukacji (ORE). Na podstawie tego wniosku ORE wskazuje staroście odpowiedni dla nieletniego ośrodek oraz powiadamia o tym sąd rodzinny, wskazany ośrodek oraz rodziców lub opiekunów. Właściwy starosta wydaje skierowanie dla nieletniego do wskazanego przez ORE ośrodka i przekazuje skierowanie do tego ośrodka. O przyjęciu nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka powiadamia właściwe organy obowiązane do kontroli spełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Dyrektor ośrodka, wraz ze skierowaniem otrzymuje pełną dokumentację dotyczącą nieletniego i ma obowiązek zapewnienia nieletniemu miejsca w ośrodku. Nie może zatem odmówić przyjęcia nieletniego, zaś od chwili skierowania nieletniego do ośrodka na dyrektorze spoczywają określone obowiązki.
Z brzmienia powołanych przepisów wynika, iż skierowanie nieletniego do ośrodka sprawia, że miejsce w ośrodku jest wykazywane jako zajęte, a wykazywanie miejsca w ośrodku jako "zajętego", nie jest powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku lecz ze skierowaniem do tego ośrodka.
W ocenie Sądu brak jest podstaw do odmiennego traktowania okresu pomiędzy skierowaniem, a przybyciem nieletniego do ośrodka. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż od skierowania do ośrodka, ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązanie się ze swoich wobec tego nieletniego obowiązków. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż nieletni w okresie od skierowania do przybycia do ośrodka nie posiada statusu wychowanka tego ośrodka. Nie ulega też wątpliwości, iż zorganizowanie opieki dla osoby skierowanej do ośrodka, a jeszcze przed jej przybyciem wiąże się z wydatkami. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego o statusie wychowanka nie decyduje treść § 5 rozporządzenia MENiS z dnia 19 lutego 2002 r. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek socjoterapii oraz placówka zapewniająca opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania prowadzą księgę wychowanków (ust. 1). Do księgi wychowanków wpisuje się imię (imiona) i nazwisko, datę i miejsce urodzenia oraz numer PESEL wychowanka, imiona i nazwiska rodziców (prawnych opiekunów) i adresy ich zamieszkania, adres dotychczasowego miejsca zamieszkania wychowanka, datę przyjęcia wychowanka do placówki oraz datę i przyczynę skreślenia z listy wychowanków, a także nazwę i adres placówki, do której wychowanek został przeniesiony (ust. 2). Wpisów w księdze wychowanków dokonuje się chronologicznie według dat przyjęcia wychowanków (ust. 3). Wskazać należy, iż przepisy w. wym. rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r. dotyczą sposobu prowadzenia oraz rodzajów dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej, nie stanowią o okolicznościach wskazujących na nabycie, czy utratę statusu wychowanka ośrodka.
Sąd podkreśla, iż dokonując wykładni mających zastosowanie w sprawie, a obowiązujących w 2012 r. przepisów dotyczących systemu informacji oświatowej (SIO) co do kwestii umieszczania w nim informacji o wychowankach, a także przepisów dotyczących procedury skierowania i doprowadzania do ośrodków osób, które się w nich dobrowolnie nie stawiły, w kontekście wymogu zapewnienia takim osobom miejsca w ośrodku, należy uwzględnić, że uległy one zmianie, co dowodzi, zdaniem Sądu, prawidłowości powyższych wywodów.
Regulacje prawne, które z uwagi na ich późniejsze wejście w życie nie mają zastosowania w sprawie wskazują, iż dostrzeżono potrzebę uregulowania w sposób nie budzący wątpliwości kwestii decydującej o tym od kiedy osobie skierowanej do ośrodka przysługuje status wychowanka tego ośrodka. Jak już wskazano wyżej definicji wychowanka, nie zawierały właściwe dla rozpoznania niniejszej sprawy przepisy. Nie zawierało jej także rozporządzenie z dnia 12 maja 2011 r., które zostało uchylone przez rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1872), które w myśl § 83 weszło w życie z dniem 1 września 2016 r., z wyjątkiem § 15, który wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z jego § 15 nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich. Należy również zauważyć, iż rozporządzenie z dnia 19 lutego 2002 r. zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1170), a w § 7 tego rozporządzenia zawarto regulacje odpowiadające regulacjom zawartym w § 5 rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r., przy czym § 7 ust. 3 stanowi odwzorowanie zapisu § 5 ust. 3 uchylonego rozporządzenia.
W ocenie Sądu za trafną należy uznać argumentację Skarżącego co do tego, iż o uznaniu nieletniego za wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego decyduje moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tej osoby do ośrodka zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Takie stanowisko prezentowane było również w wyrokach sądów administracyjnych, m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 182/16, wyroku NSA z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2125/17.
Zdaniem Sądu, przy wykładni przepisów regulujących wpisywanie wychowanków na dzień 30 września 2012 r. w systemie informacji oświatowej, należy odejść od przedstawionej w decyzji wykładni literalnej zastosowanych przepisów na rzecz wykładni funkcjonalnej i zaakceptować możliwość wpisania w SIO osób na dzień 30 września 2012 r. skierowanych do takich ośrodków, a doprowadzonych do nich po tej dacie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe wywody i przedstawioną wykładnię prawa.
Wobec powyższego Sąd uznał, iż znajduje uzasadnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a. Z zasady tej wynika m.in. obowiązek dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż właściwe rozpoznanie treści norm prawa materialnego i dokładne, wszechstronne i wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego pod kątem dokonania ustalenia stanu faktycznego w celu jego subsumcji do prawidłowo rozpoznanych norm prawa mogłoby doprowadzić do rozstrzygnięcia zgoła odmiennego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe wywody i przedstawioną wykładnię prawa, a także treść art. 7b K.p.a. podnoszącym nakaz współdziałania organów administracji w związku z potrzebą wyjaśnienia m.in. stanu prawnego do rangi zasady ogólnej, a także art. 7a K.p.a., zgodnie z którym jeżeli w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.
Z powyższych względów na zasadzie art. 145 § 1 lit a i c p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję orzekając o kosztach na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.