V SA/Wa 721/15

V SA/Wa 721/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2015-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-02-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Beata Krajewska
Mirosława Pindelska /przewodniczący/
Piotr Piszczek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7, art. 98 ust. 2
ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant ref. staż. - Filip Bochniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz I. Sp. z o.o. w K. kwotę 817 zł (osiemset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...].8.2014 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. zobowiązał I. Sp. z o.o. w K. do zwrotu części dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur w wysokości 56074,98 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazywania transzy dofinansowania do dnia zwrotu.
2. Decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].11.2014 r. – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 12 w zw. z art. 207 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27.9.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 i 938), dalej "ufp" w zw. z art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), zwanej dalej "op" – po rozpatrzeniu odwołania uchylił decyzję opisaną wyżej i orzekł o zwrocie kwoty 4999, 98 zł wraz ze stosownymi liczonymi jak dla zaległości podatkowych:
a) dla kwoty 4249,98 zł od dnia [...].12.2013 r. do dnia zwrotu;
b) dla kwoty 750 zł od dnia [...].1.2014 r. do dnia zwrotu.
Jak wynika z akt sprawy skarżąca zawarła w dniu [...] lutego 2013 r. z Samorządem Województwa [...]. - Wojewódzkim Urzędem Pracy w K. umowę o dofinansowanie projektu pn. "Wzrost potencjału technologicznego i operacyjnego Spółki P. w zakresie tworzenia systemów teleinformatycznych". Projekt był realizowany w okresie od dnia [...] lutego 2013 r. do dnia [...] marca 2014 r., a jego głównym celem był wzrost potencjału technologicznego i operacyjnego spółki P. w zakresie tworzenia systemów teleinformatycznych poprzez wzrost kompetencji kadry pracowniczej.
Realizując projekt Skarżąca przeprowadziła w oparciu o zasadę konkurencyjności postępowanie w przedmiocie zorganizowania i przeprowadzenia szkoleń rozwijających kompetencje kadr IT. W tym celu sformułowała zapytanie ofertowe składające się z dwóch części tj. szkolenie dla kadr IT (zadanie 1) oraz konsultacje dotyczące technologii IT wykorzystywanych przez system A. (zadanie 2), które przesłano trzem potencjalnym wykonawcom. W efekcie przeprowadzonego postępowania, Skarżąca wybrała ofertę C. Sp. z o.o. Zaproponowana cena za zadanie 1 przewyższała jednak kwotę zatwierdzoną w budżecie projektu na to zadanie, dlatego też Skarżąca podjęła negocjacje z wykonawcą. W wyniku negocjacji, cenę pierwszego zadania obniżano do ceny zgodnej z budżetem projektu, a drugiego zadania podwyższono, co w ocenie Organu stanowiło naruszenie zapisów Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków.
Skarżąca na podstawie umowy o dofinansowanie zobowiązała się do stosowania aktualnie obowiązującej treści Wytycznych (§ 3 ust. 4 umowy). W chwili wyboru wykonawców na usługi szkoleniowe obowiązywały Wytyczne z [...] sierpnia 2012 r. (zapytanie ofertowe Skarżąca wysłała pocztą elektroniczną do potencjalnych wykonawców w dniu [...] marca 2013 r.). Wytyczne zawierają katalog warunków, które muszą spełniać wydatki, żeby mogły być uznane za kwalifikowalne (3.1 podrozdział 1). Wśród nich jest wymóg ponoszenia tylko takich wydatków, które są racjonalne i efektywne tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami oraz wymóg wyboru towarów lub usług w sposób przejrzysty i konkurencyjny (3.1. podrozdział 1 pkt. 1 lit b i e).
W kontekście tych ustaleń Organ II instancji doszedł do wniosku, że za niekwalifikowane należy uznać wydatki stanowiące różnicę pomiędzy pierwotną ceną usługi przedstawioną w ofercie dotyczącą konsultacji w zakresie technologii IT wykorzystywanych przez system A., tj. 135 tys. zł, a wartością wydatków rozliczonych z tytułu świadczenia w/w usługi w projekcie, tj. 139,999,98 zł. Tym samym łączna kwota wydatków niekwalifikowanych podlegających zwrotowi z tytułu niewłaściwego przeprowadzenia negocjacji cenowych to 4999,98 zł (139 999, 98 – 135 000 zł).
3. W skardze - postulującej uchylenie decyzji Organu II instancji, a także zarządzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm prawem przypisanych – zarzucono:
I) Naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnych przed organem, uniemożliwiające zapoznanie się z materiałem w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia i zgłoszenie dowodów,
b. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z rozdz. 3.1. pkt 1 lit. "b" i rozdz. 3.1 pkt 1 lit. "e" Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL poprzez pominięcie w decyzji dostatecznego wyjaśnienia i przedstawienia konkretnych przepisów Wytycznych, które rzekomo zostały naruszone oraz nie zastosowanie jednocześnie pozostałych przepisów Wytycznych,
c. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące EFRR, EFS oraz FS uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 – Dz. U. UE L 210 z 31.7.2006 r., dalej "Rozporządzenie" poprzez pominięcie przez Organ w uzasadnieniu decyzji i nie wykazanie przesłanek rzekomego wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 na gruncie stanu faktycznego sprawy, w szczególności co do charakteru i wagi nieprawidłowości w kontekście strat finansowych poniesionych przez fundusze, o czym stanowi art. 98 Rozporządzenia,
d. art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, poprzez brak wyjaśniania Skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierował się Organ przy załatwieniu sprawy w zakresie orzeczenia zwrotu kwoty 4 999,98 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych;
II) Naruszenie przepisów prawa materialnego:
a. Poprzez niewłaściwe zastosowanie rozdz. 3.1. pkt 1 lit. "b" i rozdz. 3.1 pkt 1 lit. "e" Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 885) polegające na przyjęciu, iż łączne prowadzenie negocjacji w celu obniżenia ceny z jednym wykonawcą po jego wcześniejszym wyborze skutkujące obniżeniem łącznej ceny za zadania mające zostać przez niego wykonane jest naruszeniem procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków z funduszy Unii Europejskiej;
b. art. 2 pkt 7 w zw. z art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. przez jego niezastosowanie, polegające na braku odniesienia się w prowadzonym przez Organ postępowaniu, czy w przedmiotowej sprawie Skarżąca przez łączne prowadzenie negocjacji w sprawie cen, określonych w ofercie Spółki [...] Sp. z o. o. zamiast odrębnego rozpatrywania poszczególnych części przedmiotowej oferty i prowadzenia negocjacji jedynie w części kwot przekraczających budżet projektu pn. "Wzrost potencjału technologicznego i operacyjnego Spółki P. Poland w zakresie tworzenia systemów teleinformatycznych", tj. dotyczących szkoleń, dopuściła się nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego oraz braku uwzględnienia charakteru i wagi działań Skarżącej oraz braku ich wpływu na ostateczny stan finansowy funduszy.
W motywach wskazano, że przed podpisaniem umowy z wykonawcą zostały przeprowadzone negocjacje. Ich celem było obniżenie ceny za realizację zamówienia do kwot, które zostały przewidziane we wniosku o dofinansowanie (odpowiednio 198.000 zł i 140.000 zł). Negocjacje odbyły się kompleksowo, jednocześnie w odniesieniu do zadania pierwszego (szkolenie dla kadr IT) i zadania drugiego (konsultacje dotyczące technologii IT wykorzystywanych przez system A.), co oczywiste, dawało większe pole do osiągnięcia pozytywnego wyniku negocjacji. Takie działanie było racjonalne i uzasadnione ekonomicznie, czego efektem był osiągnięty wynika negocjacji.
W ich wyniku, cena pierwszego zadania została obniżona z kwoty 219 950,00 złotych do kwoty 198 000,00 zł, co przyjętą taktyką negocjacyjną spowodowało wzrost ceny drugiego zadania z 135 000,00 zł do 140 000 zł. Należy podkreślić, że obie kwoty mieściły się w przyjętym budżecie projektu, a efekt negocjacji doprowadził do "zaoszczędzenia" kwoty 16 950,00 złotych.
We wniosku o płatność w zakresie zadania Skarżąca jako kwalifikowany uznała wydatek 139 999,98 zł.
4. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – Organ II instancji podniósł argumenty zbieżne ze swoim rozstrzygnięciem.
5. W piśmie z dnia [...].3.2015 r. Skarżący rozbudował argumentację dotyczącą obrazy treści art. 10 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tego aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obowiązującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.
Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwieniem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych - co do zasady - sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność ( a niekiedy bezczynność) tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.
II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.).
Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.
Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych - w pierwszym rzędzie weryfikowana poprzez pryzmat podstawowych zasad postępowania administracyjnego - stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparaty administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa ( vide P. Piszczek: Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa NSA, Episteme 2008, nr 79, s. 21-54).
III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego - Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm. ( dalej k.p.a.) lub w innych przepisach (np. w art. 247 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa- Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. - dalej o.p.). Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.
Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy.
Za usprawniające tok postępowania administracyjnego należy uznać rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 145 § 3 p.p.s.a. polegające na tym, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tego przepisu, Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza to postępowanie.
IV. Kolejną - istotną zmianą - służącą usprawnieniu postępowania administracyjnego jest przyznanie sądom administracyjnym uprawnienia do merytorycznego orzekania (art. 145a p.p.s.a.), które stanowi odstępstwo od funkcjonującego równolegle modelu kasacyjnego. Celem zmian jest przyznanie sądowi - w zakresie objętym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 p.p.s.a. - uprawnienia zobowiązania organu w kwestii wydania decyzji lub postanowienia o wskazanym rozstrzygnięciu w określonym przez Sąd terminie. O ile okoliczności sprawy będą uzasadniały wydanie stosownego rozstrzygnięcia, Sąd nie tylko może uchylić zaskarżony akt administracyjny, ale wskazać - w wiążący sposób - tryb załatwienia sprawy, albo jej rozstrzygnięcie. Regulacja ta przyznaje więc Sądowi prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia, które jest jednak wyłączone, gdy przepisy pozostawiają to uznaniu organu.
V. Istotnym - z punktu widzenia zakresu przedmiotowego kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne I instancji - jest art. 134 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; wprowadzony został jednak wyjątek od tej zasady dotyczący skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Przeprowadzona zmiana wynika z brzmienia dodanego art. 57a p.p.s.a., który wprost stanowi o związaniu sądu administracyjnego granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną w tego rodzaju sprawach.
VI. Pomocnicze zastosowanie przy wykładni przepisu art. 134 p.p.s.a. może mieć antyczna zasada "Ius est ars boni et aequi" (prawo jest sztuką stosowania tego, co dobre i słuszne) - paremia sformułowana przez starożytnego rzymskiego prawnika Celsusa, a przytoczona przez innego jurystę Ulpiana (D. 1.1.1.- vide T. Mommsen rec.: Corpus Iuris Civilis. Digesta, Berolini apud Weidmannos MDCCCCIL) - odnosząca się do najbardziej podstawowych aspektów moralnych prawa. Oznacza ogólną dyrektywę, iż wartości dobra (bonum) i słuszności (aequium) stanowią dla systemu prawa wartości fundamentalne, a prawo powinno być interpretowane i stosowane zawsze z ich uwzględnieniem. Także i dzisiaj ta konstatacja winna stanowić cenne źródło inspiracji w stosowaniu prawa.
Odwoływanie się do niegdyś wypracowanych koncepcji znajduje oparcie w poglądach doktryny. Trafnie zwrócił uwagę H. Kupiszewski (H.Kupiszewski: Prawo rzymskie a współczesność, Warszawa 1988, s. 16), że współczesne oblicze Europy - w zakresie jego wizerunku duchowego i kulturowego - wsparte jest na trzech filarach, a mianowicie najszerzej pojmowanej filozofii greckiej, chrześcijaństwie i prawie rzymskim.
Dostrzegając zasadę "Ius est ars boni et aequi" Sąd winien de facto realizować postulat A. Zybertowicza (A. Zybertowicz: Najgorsza część zła, W Sieci 2015, nr 15, s. 114) wskazujący na potrzebę "skorygowania administracji publicznej, by jej pracownicy czuli się częścią maszynerii służącej obywatelom i przedsiębiorcom, a nie przede wszystkim szukającej potknięć. Zmiany sądownictwa, by na rozprawę nie przychodziło się po wyrok, ale po sprawiedliwość- by sędziowie od siebie samych wymagali czegoś więcej niż przestrzegania procedur, dostrzegali ludzkie problemy i roztropnie je osądzali."
VII. W ocenie Sądu - podkreślając raz jeszcze konstatacje zawarte w pkcie V uzasadnienia - należy przyjąć, iż stosując zasadę "Ius est ars boni et aequi,“ należy zwrócić uwagę na potrzebę, aby wykonując swoje funkcje, administracja zgodnie z tymi zasadami działała w sposób rozsądny i racjonalny, bez nadużywania środków i kompetencji jej przyznanych. Ma działać z jak najmniejszym uszczerbkiem dla obywateli oraz jak najmniejszym kosztem dla społeczeństwa i jednostek. Działanie każdego organu pro publico bono (dla dobra ogółu, jak też publicznego), mającego na względzie konstytucyjną zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP) winno uwzględniać także słuszny interes obywateli (art. 6 i 7 k.p.a.)
VIII. Niezależnie od podniesionych zarzutów w skardze wskazać należy na daleko istotniejsze uchybienie, będące na pograniczu rażącego naruszenia prawa, a polegające na tym, że Organ II instancji w swoim uzasadnieniu nie tylko nie dostrzegł argumentacji podniesionej w odwołaniu, lecz także jej nie ocenił. Tak np. już w pierwszym punkcie odwołania zarzucono "naruszenie przepisu art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 19 i 20 k.p.a". Podobnie nie dostrzeżono i też nie oceniono pięciu dalszych zarzutów.
Brak oceny zarzutu (w kontekście naruszenia przepisu art. 20 k.p.a., co może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji) wobec jej uchylenia bynajmniej nie sanuje tego uchybienia. Inne są bowiem skutki wyeliminowania takiego aktu w każdym z tych trybów – jedno rodzi skutki ex tunc, drugie – ex nunc, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Brak jakiegokolwiek odniesienia do treści wniesionego środka zaskarżenia jest istotnym uchybieniem, które – z tej przyczyny – zmusza Sąd do zastosowania treści art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.
IX. Błędna jest praktyka Organu II instancji polegająca na tym, iż uchyla zaskarżoną decyzję Organu I instancji w całości (także w warstwie uzasadnienia – doprowadzając do sytuacji sentetia non existens), a następnie odwołuje się aprobująco do jej treści: "W zaskarżonej decyzji Organ I instancji zarzucił Odwołującej nieuprawnione negocjowanie ceny za zadanie dotyczące konsultacji w zakresie technologii IT wykorzystywanych przez system A. Zdaniem Organu odwoławczego Organ I instancji słusznie wskazał, iż Odwołująca nie miała podstaw do negocjowania ceny usługi (...)".
Oznacza to, że Organ II instancji popada w logiczną sprzeczność, albowiem z jednej strony uchyla rozstrzygnięcie, a następnie je częściowo aprobuje, co należy uznać za niedopuszczalne.
Jest rzeczą oczywistą, że w przypadku wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji Organ II instancji winien samodzielnie – na nowo- ustalić stan faktyczny, a nie bazować na istniejących ustaleniach Organu I instancji.
X. Sąd nie podziela formalnego stanowiska Organu II instancji, że "Odwołująca dopuszczając składanie ofert częściowych, zobowiązana była każdą z nich oceniać odrębnie, nawet, jeśli były złożone przez tego samego wykonawcę (...). Takie działanie spowodowało naruszenie wytycznych w części zobowiązującej do ponoszenia wydatków w sposób racjonalny i efektywny tj. niezawyżonych w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniających wymogi efektywnego zarządzania finansami, dotyczy relacji nakład/rezultat (rozdz. 3.1. pkt 1 lit. b), jak również zapisów dotyczących ponoszenia wydatków w sposób przejrzysty i konkurencyjny (rozdz. 3.1. pkt 1 lit. e)."
Próżno w dalszej części rozważań Organu II instancji znaleźć wypełnienie konkretną treścią zarzutu naruszenia "ponoszenia wydatków w sposób racjonalny i efektywny, tj. niezawyżonych w stosunku do celu i stawek rynkowych", skoro nie ustalono jakie obiektywne ceny i stawki rynkowe istnieją i na ile je skarżący przekroczył.
Poza hasłowym wskazaniem konieczności efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/hazard) Organ II instancji nie wskazał na czym polegało w tym zakresie uchybienie Skarżącego.
To samo dotyczy naruszenia zasady ponoszenia wydatków w sposób przejrzysty i konkurencyjny.
Wzbogacenie tych rozważań o konkrety jest konieczne o tyle, że Skarżący w motywach wniesionego do Sądu środka zaskarżenia podniósł, że w wyniku negocjacji "cena pierwszego zadania została obniżona z kwoty 219 950 zł do 198 000 zł, co przyjętą taktyką negocjacyjną spowodowano wzrost ceny drugiego zadania z 135.000 zł do 140.000 zł. Należy podkreślić, że dwie kwoty mieściły się w przyjętym budżecie projektu, a efekt negocjacji doprowadził do zaoszczędzenia 16.950 zł".
XI. Tak więc w ponownym postępowaniu II instancyjnym należy ocenić treść odwołania, a także – w warstwie uzasadnienia – wypełnić konkretną argumentacją naruszenie treści wytycznych w zakresie rozdz. 3.1. pkt 1 lit. b) i e).
Ustalenia – w tej mierze – mają być samodzielne, bez jakiegokolwiek odwoływania się do ustaleń zawartych w motywacji decyzji Organu I instancji.
XII. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera dostatecznego wyjaśnienia i przedstawienia konkretnych przepisów Wytycznych, które rzekomo zostały naruszone. Brakuje wskazania w jaki sposób i jaki konkretnie przepis Wytycznych został naruszony w zakresie nieprawidłowego prowadzenia negocjacji, w wyniku przecież których doszło do obniżenia ceny całości zamówienia. Organ stwierdził tylko rzekome naruszenie rozdz. 3.1. pkt 1 lit. "b" i rozdz. 3.1 pkt 1 lit. "e" Wytycznych, podczas gdy reguły dotyczące zasad ponoszenia wydatków w sposób racjonalny i efektywny, tj. niezawyżonych w stosunku do cen i stawek rynkowych, spełniających wymogi efektywnego zarządzania finansami oraz zasad dotyczących ponoszenia wydatków w sposób przejrzysty i konkurencyjny znajdują się na 8 stronach Wytycznych, a Skarżąca nie dopatrzyła się naruszenia żadnej z nich.
Organ nie wskazał konkretnego przepisu, który uniemożliwiałby prowadzenie negocjacji, oraz pominął wskazanie przesłanek rzekomego wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 na gruncie stanu faktycznego sprawy, w szczególności co do charakteru i wagi nieprawidłowości w kontekście strat finansowych poniesionych przez fundusze, o czym stanowi art. 98 Rozporządzenia.
Organ uznał, iż łączne prowadzenie negocjacji w celu obniżenia ceny z jednym wykonawcą po jego wcześniejszym wyborze, skutkujące obniżeniem łącznej ceny za zadania mające zostać przez niego wykonane jest naruszeniem procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków z funduszy Unii Europejskiej. Skarżąca twierdzi, że takiego działania nie sposób uznać jako naruszenia albowiem w ich wyniku łączna cena zadań realizowanych przez C. Sp. z o. o. została znacząco obniżona i tym samym nie powstała jakakolwiek szkoda w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, a nawet doszło do zmniejszenia jego obciążenia. Kwestia ta przy - ponownym rozpoznaniu sprawy – wymaga rozważenia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie także w warstwie uzasadnienia.
Strona skarżąca podnosi, że kierowała się nie tylko wskazówkami zawartymi w Wytycznych w zakresie kwalifikacji wydatków w ramach PO KL i ustanowioną tam zasadą konkurencyjności, ale także kierowała się zasadą ponoszenia wydatków w sposób racjonalny i efektywny, co więcej, w sposób ekonomicznie uzasadniony.
W ocenie Sądu Organ nie odniósł się do okoliczności, iż sposób negocjacji zastosowany przez Skarżącą doprowadził do obniżenia łącznej ceny zadań wykonywanych przez C. Sp. z o. o. i tym samym nie tylko nie zaszkodził, ale również pozwolił zaoszczędzić środki z funduszy Unii Europejskiej.
Stwierdzając zaś naruszenie, Organ winien – zdaniem Sądu - wskazać konkretne przepisy Wytycznych, który rzekomo został naruszony i miałby wyłączyć możliwość negocjowania cen, w efekcie czego nie przekroczono budżetu projektu, ale nawet środki zaoszczędzono.
XIII. W decyzji Organ nie wyjaśnił i nie zbadał, czy w przedmiotowej sprawie Skarżąca przez łączne prowadzenie negocjacji w sprawie cen, określonych w ofercie Spółki C. Sp. z o. o. z siedzibą w S., zamiast odrębnego rozpatrywania poszczególnych części przedmiotowej oferty i prowadzenia negocjacji jedynie w części kwot przekraczających budżet projektu pn. "Wzrost potencjału technologicznego i operacyjnego Spółki P. w zakresie tworzenia systemów teleinformatycznych", tj. dotyczących szkoleń, dopuściła się nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11.07.2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące EFRR, EFS oraz FS uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UEL 210 z 31.7.2006 r. ze zm.), które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego oraz braku uwzględnienia charakteru i wagi działań Skarżącej oraz braku ich wpływu na ostateczny stan finansowy funduszy.
Podstawą materialnoprawną do ustalania i nakładania korekt finansowych stanowi art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, do którego to przepisu wprost odsyła art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Jako podstawę do uznania kwoty 4 999,98 zł jako niekwalifikowanej konieczne jest ustalenie czy rzeczywiście doszło do naruszenia określonych Wytycznych w związku z przepisami prawa europejskiego.
Zgodnie z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Następnie zgodnie z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. za nieprawidłowości uznaje się jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które spowodowały lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej z racji nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.
Stąd też art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. wprowadza definicję legalną nieprawidłowości, której wystąpienie może skutkować nałożeniem korekt finansowych. Definicję tego pojęcia właściwie zanalizował NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r. o sygn. akt: II GSK159/12:
"Zgodnie z postanowieniami art. 2 pkt 7 rozporządzenia (WE) 1083/2006 pojęcie "nieprawidłowość" oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Prawidłowe odkodowanie tego pojęcia ma w sprawie znaczenie kluczowe, gdyż zgodnie z postanowieniami art. 98 ust. 2 ww. aktu prawnego państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty poniesione przez fundusze.
Dokonując zatem wykładni art. 2 pkt 7 rozporządzenia (WE) 1083/2006 można dojść do wniosku, że naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania określonego podmiotu stanowi "nieprawidłowość" jeżeli
- po pierwsze, wynika z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego,
- po drugie, stanowi naruszenie prawa,
- po trzecie powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej oraz
- po czwarte, w konsekwencji powyższego spowodowałoby lub mogłoby spowodować finansowanie nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.
Stwierdzenie "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia (WE) 1083/2006 wiąże się zatem z wykazaniem wystąpienia łącznie czterech wskazanych wyżej przesłanek. Podkreślenia wymaga to, że wykazanie wystąpienia tych przesłanek należy do Instytucji Zarządzającej. To ten podmiot ma zatem obowiązek wykazania potencjalnej lub rzeczywistej szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, sprowadzającej się do potencjalnego lub rzeczywistego finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego (...).
Patrząc z perspektywy art. 2 pkt 7 rozporządzenia (WE) 1083/2006, trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że co do zasady naruszenie zasady konkurencyjności w postępowaniu o zamówienie publiczne może potencjalnie prowadzić do wydatkowania wyższych niż uzasadnione kwot na wykonanie robót bądź usług, stanowiących przedmiot zamówienia publicznego. Co jednak należy szczególnie podkreślić, w każdym przypadku, na tle konkretnego stanu faktycznego, nieodzowne jest przeprowadzenie analizy wskazanego zagrożenia."
Jak wynika z powyższego, by dane działanie bądź zaniechanie mogło zostać uznane za nieprawidłowość, konieczne jest spełnienie wszystkich przesłanek łącznie. Zdaniem Skarżącej, jej działania nie spowodowały ani nie mogłyby spowodować szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej - w przypadku przeprowadzenia negocjacji, które obniżyły ogólną cenę zamówienia - doszło nawet do zaoszczędzenia środków. Co do czwartej przesłanki, działania skarżącej – jej zdaniem – nie spowodowały finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.
Wszystkie te okoliczności – w ponownym postępowaniu – należy ocenić, a argumenty wyżej przedstawione winny zostać ocenione w rzeczowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji.
XIV. Za bezzasadny natomiast należało uznać zarzut obrazy treści art. 10 k.p.a. Przede wszystkim wskazać należy, iż Skarżący został poinformowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Organ II instancji; z tej możliwości nie skorzystał (vide pismo z dnia [...].9.2014 r.). Fakt dwukrotnego wydania postanowień o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy – przy braku przeprowadzenia jakichkolwiek czynności w zakresie uzupełnienia postępowania dowodowego – nie powoduje konieczności "przypominania" o możliwości skorzystania z treści art. 10 k.p.a. (vide postanowienie z dnia [...].10.2014 r. i [...] 11. 2014 r.).
Zdaniem Sądu – bazując na treści uzasadnień wyroków NSA z dnia 19.7.2012 r., sygn. II GSK 1081/11, a także z 15.5.2003 r., sygn. I SA/Gd 199/00 Przegląd Podatkowy 2004, nr 1, poz. 43 – wskazać należy, że warunkiem sine qua non uchylenia zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie, że naruszanie prawa polegające na pozbawieniu uprawnień z art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć (lub miało) wpływ na wynik sprawy (vide art. 145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Na skarżącym spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Innymi słowy strona winna wykazać, że naruszanie prawa (niezawiadomienie jej o uprawnieniach z art. 10 § 1 k.p.a.) uniemożliwiło jej dokonanie w danej fazie postępowania konkretnej czynności procesowej, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.
XV. Mając na względzie treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.