V SA/WA 68/20

V SA/Wa 68/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-08-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kania /przewodniczący/
Dariusz Czarkowski
Konrad Łukaszewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 138/21 - Wyrok NSA z 2024-11-15
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 par. 1, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA - Dariusz Czarkowski, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2019 r.; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz [...] kwotę 1500 zł (tysiąc pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone postanowieniem Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej: "Prezesem Agencji") z dnia [...] listopada 2019 r. o numerze [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem złożonym w dniu [...] lipca 2017 r. S. N. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił o przyznanie pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. przyznał Skarżącemu wnioskowaną pomoc do zakupu 24 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych w łącznej wysokości [...] zł.
Pomoc została wypłacona na rachunek bankowy Skarżącego w dniu [...] sierpnia 2017 r.
W dniu [...] kwietnia 2019 r. przeprowadzono kontrolę w siedzibie stada Skarżącego. W raporcie z czynności kontrolnych wskazano m. in., że pod adresem siedziby stada Skarżącego zarejestrowana jest również siedziba innego producenta, zaś jałówki, do których przyznana została pomoc były zakupione ze stada znajdującego się pod tym samym adresem.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. zawiadomiono Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, a następnie decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwanego dalej: "Dyrektorem Oddziału") z dnia [...] sierpnia 2019 r. o numerze [...], ustalono Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych środków finansowych w ramach mechanizmu o przyznaniu pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych w związku z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych w wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Komisja Europejska przeprowadziła postępowanie wyjaśniające dotyczące mechanizmu "Pomoc w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych", stwierdzając przypadki braku realizacji celu podśrodka, o którym mowa w art. 1 lit. f rozporządzenia delegowanego KE (UE) 2016/1613 z dnia 8 września 2016 r. przewidującego nadzwyczajną pomoc dostosowawczą dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych (Dz. Urz. UE L 242 z 9.09. 2016 r. str. 10 ze zm.; zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji (UE) nr 2016/1613") oraz sztuczne tworzenie warunków wymaganych do otrzymania pomocy finansowej. Organ zauważył, że celem wskazanego podśrodka było wsparcie producentów mleka poprzez dofinansowanie zakupu jałówek hodowlanych pochodzących ze stad objętych oceną wartości użytkowej umożliwiające rolnikom wprowadzenie do swoich stad wartościowego materiału hodowlanego o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej, przyczyniając się tym samym do wyeliminowania zagrożenia epizootycznego dla stada producenta. Jednocześnie pomoc miała na celu zwiększenie konkurencyjności gospodarstw mleczarskich, przyczyniając się tym samym do wzmocnienia ich sytuacji ekonomicznej wobec prognozowanych wysokich wahań cen na rynku mleka i przetworów mlecznych.
Następnie Dyrektor Oddziału wskazał, że przeprowadzona na miejscu kontrola wykazała, że: (1) pod adresem siedziby stada beneficjenta zarejestrowana jest również siedziba stada innego producenta tj. R. N.; (2) jałówki, do których została przyznana pomoc zostały zakupione/pochodzą ze stada znajdującego się pod tym samym adresem; (3) w zakresie stada innego producenta prowadzona jest produkcja mleka; (4) mleko uzyskiwane w siedzibach stada zarejestrowanych pod jednym adresem zlewane jest i magazynowane we wspólnym zbiorniku; (5) strona jest w części właścicielem środków trwałych (infrastruktury) znajdujących się w siedzibie stada. Nadto organ stwierdził, że jałówki urodziły się w latach 2015 i 2016, jednakże transakcje zostały przeprowadzone dopiero w lipcu 2017 r., co dowodzi, że domniemany cel transakcji można było osiągnąć w dowolnym momencie, bez żadnych dodatkowych warunków, ani występowania o dofinansowanie unijne.
Biorąc pod uwagę ustalone okoliczności Dyrektor Oddziału uznał, że w sprawie nie doszło do zrealizowania celu, dla którego ustanowiony był mechanizm. Trudno bowiem przyjąć, że bydło urodzone i przebywające w stadzie umiejscowionym pod tym samym adresem co stado beneficjenta, przyczyniło się m.in. do wzrostu jakości w jego stadzie, zwiększenia wartości hodowlanej stada, zwiększenia konkurencyjności gospodarstwa czy zmniejszenia zagrożenia epizootycznego. Jego zdaniem, w opisywanej sytuacji nie wzrosła konkurencyjność gospodarstw ponieważ ogólna sytuacja gospodarstw prowadzonych przez Skarżącego i R. N. (wykorzystywanie wspólnej infrastruktury w obydwu stadach) – de facto prowadzących w praktyce jedno gospodarstwo – nie zmieniła się po otrzymaniu pomocy. Nie nastąpiła też wymiana zwierząt na zwierzęta hodowlane o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej, nie wzrosła też jakość bydła w stadzie, ponieważ wszystkie zwierzęta objęte transakcjami podlegały tej samej ocenie wartości użytkowej bydła. Ponadto zagrożenie epizootyczne nie zmieniło się, gdyż wszystkie zwierzęta objęte przedmiotowymi transakcjami pochodziły de facto z tej samej lokalizacji i były utrzymywane w tym samym miejscu.
Odnosząc się do elementów subiektywnych organ podniósł, że wykazane okoliczności faktycznie nie mogą być wynikiem zbiegu okoliczności, a wręcz przeciwnie – stanowią skutek zamierzonego działania.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, Prezes Agencji wydał w dniu [...] listopada 2019 r. zaskarżoną decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że Skarżący stworzył sztuczne warunki w celu osiągnięcia korzyści w postaci pomocy finansowej w formie refundacji kosztów zakupu jałówek. Prezes Agencji podniósł, że na podstawie analizy pełnej dokumentacji zgromadzonej w sprawie, tj. raportu z czynności kontrolnych, a także danych zawartych w Systemie Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt, potwierdził następujące obiektywne elementy świadczące, że cele mechanizmu nie zostały osiągnięte: (1) Skarżący i R. N. utrzymują swoje stada bez ich fizycznego rozdzielenia, co uzasadnia stwierdzenie, że chociaż beneficjenci stanowią dwa odrębne podmioty prawne, to w praktyce funkcjonują jak jedno gospodarstwo rolne ponieważ produkcja mleka prowadzona jest w zakresie obu stad, a mleko zlewane i magazynowane jest we wspólnym zbiorniku, poza tym Skarżący jest w części właścicielem środków trwałych (infrastruktury) znajdujących się w siedzibie stada; (2) zwierzęta nie zostały fizycznie przemieszczone w związku z ich sprzedażą i deklarowaną przez stronę zmianą stada, łączna liczba zwierząt będąca w posiadaniu beneficjentów nie uległa zmianie; (3) nie nastąpiła wymiana zwierząt na zwierzęta hodowlane o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej, nie wzrosła też jakość bydła w stadzie, ponieważ wszystkie zwierzęta objęte transakcjami podlegały tej samej ocenie wartości użytkowej bydła; (4) zagrożenie epizootyczne nie zmieniło się, gdyż wszystkie zwierzęta objęte przedmiotowymi transakcjami pochodziły z tej samej lokalizacji i były utrzymywane w tym samym miejscu; (4) konkurencyjność gospodarstwa po otrzymaniu pomocy nie wzrosła, ponieważ ogólna sytuacja gospodarstw prowadzonych przez beneficjentów, prowadzących w praktyce jedno gospodarstwo, nie zmieniła się po otrzymaniu pomocy. Na tej podstawie Prezes Agencji uznał, że Skarżący stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania finansowania, bowiem dokonał zakupu jałówek bez ich fizycznego przemieszczenia (zwierzęta zmieniły jedynie właściciela).
Organ za niezasadne uznał zarzuty podniesione w odwołaniu. Wskazał, że przedstawienie kilku losowo wybranych kopi faktur sprzedaży mleka nie wnosi nic nowego do sprawy i nie wykazuje zamierzonego celu, dla którego ustanowiony był mechanizm. Przedstawione dokumenty nie wykazują stanu gospodarstwa sprzed i po uczestnictwie w mechanizmie. Organ nie podzielił także argumentów Skarżącego, że w sprawie nie dokonano ustalenia stanu faktycznego na dzień wydania decyzji o przyznaniu pomocy, lecz na dzień przeprowadzonej kontroli. Wskazał, że ustalenia dokonane w dniu kontroli potwierdzają stworzenie sztucznych warunków, które to okoliczności nie były znane organowi w dniu wydania decyzji o przyznaniu pomocy finansowej. Nadto Prezes Agencji zauważył, że Skarżący sam przyznał w odwołaniu, że zapoznał się z nie tylko z Warunkami udzielania pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych, ale również z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych (Dz. U. z 2017 r., poz. 499; zwanym dalej: "rozporządzeniem RM z dnia 23 lutego 2017 r."), a także z rozporządzeniem delegowanym KE (UE) nr 2016/1613, w związku z czym, cel określony w jego art. 1 lit f był mu znany na dzień złożenia wniosku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Agencji z dnia [...] listopada 2019 r. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowanie, które urągało zasadom prawdy obiektywnej i obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez powierzchowną i subiektywną ocenę zebranych dowodów.
W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że występując z wnioskiem o pomoc zapoznał się z dostępnymi dokumentami oraz aktami prawnymi, w których nie wskazano celu mechanizmu opisanego w sposób zaprezentowany w decyzjach organów. W jego ocenie, cel wskazany w Warunkach udzielania pomocy jest zupełnie inny od celu wskazanego w decyzji, niemniej jednak – jego zdaniem – osiągnął on również cel opisany przez organy. Przede wszystkim wprowadził on do swojego stada wartościowy materiał hodowlany o znanym pochodzeniu i wartości handlowej – co potwierdzają dokumenty złożone wraz z wnioskiem. Przyczyniło się to do wyeliminowania zagrożenia epizootycznego, a nadto pomoc pozwoliła na zwiększenie konkurencyjności jego gospodarstwa oraz do wzmocnienia jego sytuacji ekonomicznej.
Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem, że stworzył sztuczne warunki w celu skorzystania ze wsparcia i nie zrealizował celu, dla którego ustanowiony był mechanizm. Twierdzenie to jest – jego zdaniem – fałszywe i nie ma uzasadnienia ani prawnego, ani faktycznego. Wywód ten został oparty jedynie na zbyt swobodnym i daleko idącym, subiektywnym i niczym nie popartym przypuszczeniu organu, co nie powinno mieć miejsca. W tym zakresie Skarżący podniósł, że R. N., od którego zakupił jałówki, prowadzi odrębne gospodarstwo rolne. Natomiast okoliczność, że siedziby ich stad mają ten sam adres – co nie jest prawnie zabronione – nie może prowadzić do przyjęcia, że prowadzą wspólną działalność. Wskazał, że posiada numer w ewidencji producentów i zarejestrowaną siedzibę stada od 2003 r. Natomiast R. N. prowadzi własne gospodarstwo od 2009 r. Obaj są beneficjentami wielu mechanizmów wsparcia, jednakże w ramach odrębnej produkcji rolniczej.
Zdaniem Skarżącego organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, bowiem ustalił stan na dzień przeprowadzenia kontroli, a nie na dzień przyznania mu pomocy. Organ w swojej decyzji nie wskazał i nie udowodnił twierdzenia o ciągu zdarzeń, które miały na celu ominięcie warunku wdrożenia systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości i wartości dodanej. Podniósł, że żadne z działań poprzedzających złożenie wniosku nie miało na celu stworzenia sztucznych warunków. Możliwość skorzystania ze wsparcia była czynnikiem motywującym do wprowadzenia do stada wartościowego materiału hodowlanego o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej, przyczyniając się tym samym do wyeliminowania zagrożenia epizootycznego dla jego stada. Jednocześnie pomoc ta pozwoliła na zwiększenie konkurencyjności gospodarstwa, przyczyniając się tym samym do wzmocnienia sytuacji ekonomicznej.
Za nieuzasadnione uznał twierdzenie, że cel transakcji można było uzyskać w dowolnym momencie, bez występowania o dofinansowanie. Przede wszystkim Skarżący nie zdecydowałby się na zakup jałówek, gdyby nie wsparcie, bowiem nie posiadał na to wystarczających środków. Ponadto zakup jałówek urodzonych w latach 2015-2016 wynikał z kryteriów wiekowych, jakie zostały określone w rozporządzeniu krajowym.
W ocenie Skarżącego, Prezes Agencji zaakceptował ustalenia organu I instancji nie odnosząc się w ogóle do zarzutów wskazanych w odwołaniu. Ponadto naruszył swobodna ocenę dowodów, bowiem rozpatrzył materiał dowodowy w sposób dowolny.
Konkludując wskazał, że naruszeniem wszystkich norm i zasad praworządności jest podejmowanie przez organ oceniający zupełnie odmiennych decyzji, posiadając ten sam stan wiedzy i dysponując tymi samymi dokumentami i w gruncie rzeczy w oparciu o ten sam stan faktyczny sprawy. Ubiegając się o wsparcie, skarżący przedłożył wszystkie wymagane przez organ dokumenty zgodne ze stanem faktycznym. Organ miał pełną wiedzę dotyczącą tego, od kogo został dokonany zakup, jak również na temat adresów siedzib stad, nazwiska Skarżącego i osoby, od której nabył on zwierzęta. W sprawie nie wystąpiły nowe okoliczności, w których posiadaniu nie był organ wydający decyzję w 2017 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Prezes Agencji wyjaśnił również, że w ocenie Komisji Europejskiej stworzenie sztucznych warunków polegało na stosowaniu przez rolników tzw. sprzedaży krzyżowych. W ich ramach dokonywano bowiem wymiany jałówek (tzn. kupna i sprzedaży), w związku z czym nie następowało zastąpienie zwierząt zwierzętami hodowlanymi, a tym samym ogólna jakość zwierząt w gospodarstwie nie poprawiła się.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozważania w sprawie rozpocząć wypada od odniesienia się do dostrzeżonego przez Komisję Europejską zjawiska "sprzedaży krzyżowych", które stało się źródłem krajowych kontroli prowadzonych przez organy Agencji w stadach beneficjentów mechanizmu "Pomoc w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych". Zjawisko takie niewątpliwie zachodzi wówczas, gdy rolnicy sprzedają zwierzęta sobie nawzajem, tj. gdy jeden z nich najpierw jest sprzedawcą bydła, a następnie odkupuje od swojego kontrahenta (ówczesnego kupującego) tez same krowy, ewentualnie jałówki pochodzące od sprzedanych wcześniej krów. O sprzedaży krzyżowej można również mówić wówczas, gdy jedno stado zostało najpierw podzielone między kilku producentów, a następnie doszło do sprzedaży zwierząt pochodzących z tego stada między producentami nowoutworzonych stad. Sytuacja taka nie zachodzi jednak w stanie faktycznym niniejszej sprawy, bowiem organ nie wykazał, że Skarżący sprzedał bydło R. N., a po pewnym czasie R. N. sprzedał te same jałówki lub jałówki pochodzące od kupionych od Skarżącego krów, bądź też by kupione przez Skarżącego jałówki pochodziły od bydła wchodzącego uprzednio w skład jednego stada, które zostało podzielone między Skarżącego i R. N. przed dokonaną w 2017 r. transakcją ich sprzedaży. W tej sprawie brak jakichkolwiek dowodów na to, że R. N. był również nabywcą zwierząt od Skarżącego, a przez to, że dochodziło do wymiany jałówek w ramach omawianej sprzedaży krzyżowej.
Następnie dostrzec trzeba, że decyzja Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. z dnia [...] sierpnia 2017 r., którą przyznano Skarżącemu pomoc finansową, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Oznacza to, że nie doszło do zakwestionowania w następstwie jednego z nadzwyczajnych trybów administracyjnych, że Skarżący spełniał przesłanki do uzyskania pomocy w dniu wydania tej decyzji.
Organy przyjęły natomiast, że pomoc finansowa nie powinna być Skarżącemu udzielona, bowiem stworzył on sztuczne warunki do uzyskania takich korzyści, zatem zachodzi podstawa do zastosowania w sprawie art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2019 r., str. 549; zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1306/2013").
Przypomnieć więc trzeba, że art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. W preambule powołanego rozporządzenia (motyw 39) wskazano: "W celu ochrony interesów finansowych budżetu Unii, państwa członkowskie powinny podejmować środki w celu upewnienia się, czy transakcje finansowane przez fundusze rzeczywiście mają miejsce i są poprawnie wykonywane. Państwa członkowskie powinny ponadto zapobiegać wszelkim nieprawidłowościom lub niewywiązywaniu się z obowiązków przez beneficjentów, wykrywać je i skutecznie zwalczać. W tym celu zastosowanie rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. W przypadkach naruszenia sektorowego prawodawstwa rolnego, gdy na mocy unijnych aktów prawnych nie zostały ustanowione szczegółowe przepisy dotyczące kar administracyjnych, państwa członkowskie powinny nakładać kary krajowe, które powinny być skuteczne, odstraszające i proporcjonalne". Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Z kolei art. 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia przewiduje, że zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi Państwa Członkowskie podejmują środki niezbędne dla zapewnienia prawidłowości i rzeczywistej realizacji transakcji związanych z interesami finansowymi Wspólnot.
W orzecznictwie wskazuje się, że przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć celowe stworzenie takiego stanu faktycznego, który formalnie spełnia przesłanki określone w przepisach prawnych statuujących warunki przyznania korzyści, ale w rzeczywistości działanie to nie zmierza do realizacji celów prawodawstwa wspólnotowego, dla których te przepisy zostały ustanowione, a jego jedyną intencją jest uzyskanie korzyści. Na tle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) przyjmuje się jednolicie, że przesłanki stosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. Wymaga to zatem zaistnienia po pierwsze, ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny), a po drugie, woli uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (element subiektywny). Podkreśla się przy tym, że konieczne jest zbadanie takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Dokonując ustaleń w zakresie sztucznego stworzenia warunków do uzyskania (zmaksymalizowania) płatności nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również do działań osób, czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne. Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Zaistnienie elementu subiektywnego może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności, gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r. o sygn. akt II GSK 2576/14; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższych uwag płynie zatem wniosek, że pomimo istnienia w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu pomocy, organy Agencji uprawnione są do dochodzenia ich zwrotu w sytuacji, gdyby doszło w istocie do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści – w trybie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w związku z art. 4 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95. Niemniej jednak wykazanie przez organ przesłanek ich zastosowania, a zwłaszcza wykazanie zaistnienia elementu subiektywnego musi odnosić się do działań podejmowanych przez beneficjenta na etapie występowania z wnioskiem o płatność. W konsekwencji odzyskanie płatności w oparciu o powołane regulacje musi być poprzedzone należycie i wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, pozwalającym na ustalenie bez żadnych wątpliwości, że sztuczne warunki beneficjent stworzył występując o pomoc finansową, wyłącznie w celu jej uzyskania.
W ocenie Sądu, działające w sprawie organy nie ustaliły jednak w sposób należyty i wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, naruszając tym samym przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim Sąd podziela argumenty podnoszone przez Skarżącego, że kontrola na miejscu była przeprowadzona dopiero w kwietniu 2019 r., zaś ustalenia dokonane przez kontrolujących – odzwierciedlone w raporcie z czynności kontrolnych – nie pozwalają na odtworzenie stanu rzeczywistego istniejącego zarówno w chwili występowania przez Skarżącego z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej, jak również w dacie jej przyznania Skarżącemu decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. i w dacie przekazania mu środków finansowych – [...] sierpnia 2017 r.
Wskazać natomiast należy, że kwestie te – w kontekście stworzenia sztucznych warunków (element subiektywny) – niewątpliwie winny być ustalone w odniesieniu do działań podejmowanych przez Skarżącego w okresie, w którym starał się on o przyznanie pomocy i pomoc tę ostatecznie otrzymał. Tym samym organ winien ustalić, czy przed wystąpieniem z wnioskiem o pomoc Skarżący posiadał własne stado, a także czy dokonywał już wówczas transakcji, których skutkiem byłoby przemieszczenie zwierząt pomiędzy jego stadem, a stadem R. N., celem wykazania zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami na etapie występowania o pomoc. Zdaniem Sądu decydujące znaczenie w tym zakresie winny mieć zatem dane zawarte w Systemie Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt. Zgodnie z przepisami § 1 pkt 4 i pkt 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych zamieszczonych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1129), rejestr zawiera numery kolejnych siedzib stad, w których zwierzę gospodarskie przebywało, a w przypadku jego przemieszczenia należy wprowadzić w rejestrze informacje m. in. o przyczynie przemieszczenia oraz datę przemieszczenia z siedziby stada lub do siedziby stada oraz numery tych siedzib stad. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ wprawdzie wskazał, że ustalenia w sprawie poczynił także w oparciu o omawiany rejestr, jednakże brak jest wskazania czy zakupione przez Skarżącego jałówki były w istocie przemieszczane z jednego stada do drugiego i w jakich datach się to odbywało. Brak jest również wykazania czy jałówki zakupione w ramach mechanizmu pochodziły od krów, które uprzednio znajdowały się w stadzie Skarżącego. W ocenie Sądu te informacje były natomiast kluczowe dla przyjęcia, czy nastąpiło faktyczne przemieszczenie jałówek i czy w sprawie nastąpiła sprzedaż krzyżowa pomiędzy Skarżącym a R. N..
Za nieznajdujące oparcia w materiałach sprawy uznać przy tym należy stwierdzenie, że zwierzęta nie zostały fizycznie przemieszczone, bowiem jego wyprowadzenie tylko w oparciu o okoliczność, że stada posiadały ten sam adres, jest nie tylko nieuprawnione, ale przede wszystkim zbyt dowolne. Jak się przy tym można domyślać organ definiuje kwestię "przemieszczenia" przyjmując, że może do niego dojść jedynie wówczas, gdy zwierzę zostanie przemieszczone ze stada do stada znajdujących się pod różnymi adresami, czy też w określonej od siebie odległości. Zdaniem Sądu jest to założenie nieuprawnione, bowiem przemieszczenie w rozumieniu omawianych przepisów następuje pomiędzy stadami, niezależnie od tego w jakiej odległości znajdują się ich siedziby. Zgodnie z definicją "siedziby stada" zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1149) są to wszelkie budynki, zagrody, pastwiska lub miejsca na otwartej przestrzeni, w których przebywa dane stado lub stada różnych zwierząt gospodarskich. Zatem twierdzenie organu oparte jest jedynie na okoliczności, że siedziby stada posiadały wspólny adres, natomiast brak jest jakichkolwiek dowodów na to, gdzie zwierzęta były faktycznie przetrzymywane i czy w istocie miało to miejsce bez ich fizycznego rozdzielenia. Stanowisko organu musiałoby więc zostać potwierdzone dowodami na to, że nie doszło do żadnego przemieszczenia jałówek pomiędzy budynkami, zagrodami, pastwiskami lub miejscami na otwartej przestrzeni, bowiem stada te nie były w rzeczywistości rozdzielone. Takich dowodów akta sprawy nie zawierają, nie sposób również doszukać się argumentów w tym zakresie w uzasadnieniach do zapadłych decyzji.
W ocenie Sądu, na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy brak było zatem podstaw do przyjęcia, że skoro stado Skarżącego i stado R. N. posiadały ten sam adres, to były one utrzymywane bez ich fizycznego rozdzielenia, a tym samym, że wskazane osoby funkcjonują "w praktyce" jako jedno gospodarstwo rolne. W ocenie Sądu wniosek taki nie płynie z raportu z czynności kontrolnych z dnia [...] kwietnia 2019 r., na który powołują się organy. W raporcie tym wskazano jedynie, że oba stada zarejestrowane są pod tym samym adresem. Natomiast brak jest jakichkolwiek ustaleń co do miejsca i sposobu przetrzymywania zwierząt w tych stadach, zarówno w dacie kontroli, jak też – co najistotniejsze – w okresie wnioskowania o pomoc finansową, zatem w okresie, w którym zdaniem organu Skarżący stworzył sztuczne warunki by pomoc tę uzyskać. Nie stanowi przy tym wystarczającej podstawy do wyprowadzenia wniosku o prowadzeniu wspólnej produkcji zawarte w raporcie stwierdzenie, że środki trwałe (infrastruktura) w części należą do R. N.. Kontrolujący nie wskazali bowiem, o jaką infrastrukturę konkretnie chodzi, a przede wszystkim nie potwierdzili, że nawet w ramach wspólnej infrastruktury stada tych producentów nie były fizycznie rozdzielone. Nie można przecież wykluczyć, że zwierzęta wchodzące w skład obu stad faktycznie znajdują się w różnych budynkach, mimo tego, że z punktu widzenia prawa rzeczowego budynki te stanowią współwłasność właścicieli tych stad. Przeciwko tezie o wspólnym gospodarstwie przemawia choćby okoliczność, że obaj producenci mają nadane odrębne numery producentów rolnych, jak również podnoszone przez Skarżącego argumenty o prowadzeniu odrębnej produkcji rolnej i odrębnie uzyskiwanej pomocy dla tych gospodarstw rolnych.
Zdaniem Sądu, organy nie przedstawiły żadnych dowodów na to, że również R. N. działał z zamiarem stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania przez Skarżącego wyłącznie korzyści finansowej ze środków unijnych. Podzielić należy w szczególności stanowisko skargi, że zakup jałówek urodzonych w latach 2015-2016 związany był z kryteriami wiekowymi zwierząt, jakie zostały określone w przepisach warunkujących uzyskanie pomocy (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzeniem RM z dnia 23 lutego 2017 r.). Nadto Skarżący skorzystał z nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej, jaka została ustanowiona w roku 2017, bez której – jak podnosi – nie mógłby skutecznie konkurować na rynku producentów mleka (wobec prognozowanych wysokich wahań cen na rynku mleka i przetworów mlecznych). Trudno przy tym negować samą chęć skorzystania z pomocy, skoro została ona zaadresowana do spełniających określone kryteria producentów mleka, w grupie których miesił się Skarżący. Zgodzić należy się również z tezą, że Skarżący nie zatajał faktu pochodzenia jałówek, skoro do wniosku załączone były faktury ich sprzedaży i organ mógł zweryfikować z jakiego stada zwierzęta te pochodzą celem zweryfikowania czy spełniony zostanie cel mechanizmu. Tym samym argument, że do transakcji doszło w lipcu 2017 r. nie może sam w sobie świadczyć o stworzeniu przez Skarżącego wspólnie z R. N. sztucznych warunków.
Reasumując tę część uzasadniania, w ocenie Sądu, działające w sprawie organy nie wykazały w zebranym materiale dowodowym, że w sprawie zaistniał element subiektywny polegający na zamierzonym skoordynowaniu działań pomiędzy Skarżącym a R. N. na etapie wnioskowania o pomoc finansową.
Odnosząc się z kolei do elementu obiektywnego zgodzić należy się wprawdzie z Prezesem Agencji, że ocena osiągniecia celu podśrodka, o którym mowa w art. 1 lit. f rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/1613, powinna nastąpić również z uwzględnieniem stanu faktycznego stwierdzonego w dacie kontroli, skoro chodzi o ocenę sytuacji stada Skarżącego po uzyskaniu pomocy. Niemniej jednak naturalnym wydaje się, że dla zbadania osiągnięcia celu konieczne staje się porównanie tego stanu ze stanem, w jakim znajdowało się stado Skarżącego przed uzyskaniem pomocy, czego organ nie dokonał. Nie można przy tym zaaprobować działania polegającego na dyskredytowaniu dowodów przedstawianych przez Skarżącego (w postaci kopii faktur ze sprzedaży mleka) z argumentacją, że nie dokumentują one sytuacji gospodarstwa sprzed i po uczestnictwie w mechanizmie, gdy tymczasem sam organ opiera się wyłącznie na ustaleniach z kontroli dokonanej w 2019 r. nie wykazując przy tym, jak przedstawiała się sytuacja Skarżącego przed uzyskaniem wsparcia i czy wpłynęła ona na wartość stada oraz sytuację ekonomiczną Skarżącego jako producenta mleka. Nie ulega przy tym wątpliwości, że jednym z warunków przyznania pomocy był zakup tylko takich jałówek, które posiadały świadectwa pochodzenia i urodzonych w stadach objętych oceną wartości użytkowej bydła (§ 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzeniem RM z dnia 23 lutego 2017 r.). Zatem wprowadzenie tego rodzaju zwierząt do stada niewątpliwie realizowało cel podśrodka. Z tej perspektywy nie można odmówić racji argumentom Skarżącego, że poprzez wprowadzenie do swojego stada wartościowego materiału hodowlanego o znanym pochodzeniu i wartości handlowej nastąpiło zwiększenie konkurencyjności jego gospodarstwa oraz wzmocnienie jego sytuacji ekonomicznej. Dodać należy, że o ile ciężar dowodowy spełnienia warunków do przyznania pomocy spoczywa na potencjalnym jej beneficjencie, to w sytuacji, gdy organ zmierza do odzyskania pomocy na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, na nim spoczywa ciężar wykazania, że ziściły się określone tam przesłanki stworzenia sztucznych warunków. Organ nie może przy tym ciężaru dowodowego przerzucać na stronę, tak by dowodziła ona, że zrealizowała zarówno cel mechanizmu, jak też by wykazała, że w istocie nie działała w sztucznych warunkach i to wyłącznie w celu uzyskania pomocy unijnej.
Końcowo podnieść należy, że Sąd w tym składzie podziela również stanowisko wyrażone przez inny skład orzekający tutejszego Sądu w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. o sygn. akt V SA/Wa 2259/19, zgodnie z którym, zaprezentowany przez organy w uzasadnieniach decyzji opis celu podśrodka z art. 1 lit. f rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/1613, nie został wyrażony ani w treści "Warunków udzielenia pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych" (stanowiących załącznik do zarządzenia nr 115/2017/Z Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia 6 lipca 2017 r., opublikowanych na stronie internetowej ARR), ani też nie wynika wprost z treści tego przepisu, jak również z treści przepisów rozporządzeniem RM z dnia 23 lutego 2017 r., które określały szczegółowe warunki udzielenia pomocy. Organ nie wyjaśnił przy tym, gdzie został opublikowany wskazany przez niego szczegółowy cel podśrodka "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada" i w jaki sposób Skarżący mógł się z nim zapoznać. Przepis art. 1 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/1613 stanowi jedynie bardzo ogólnie, że środki przyjmowane przez państwa członkowskie służą wsparciu producentów mleka lub rolników w innych sektorach hodowlanych, którzy podejmują co najmniej jedno z enumeratywnie wymienionych w tym przepisie działań mających na celu wzmocnienie stabilności gospodarczej ich gospodarstw oraz przyczynienie się do stabilizacji rynku i jako jedno z tych działań przepis wymienia "f) wdrażanie systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości i wartości dodanej".
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że działające w sprawie organy dopuściły się uchybienia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy prawa materialnego, tj. art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz art. 4 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko Sądu, zgromadzi niezbędny materiał dowodowy i dokona ustalenia jej rzeczywistego stanu faktycznego. W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie stosowne działania w adekwatnym trybie.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zawarte w punkcie drugim wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisie art. 200 p.p.s.a.