V SA/Wa 668/18

V SA/Wa 668/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabella Janson /sprawozdawca/
Jarosław Stopczyński
Mirosława Pindelska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 585/19 - Wyrok NSA z 2023-05-11
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 134, art. 145 § 1 i § 3, art. 154
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 24 § 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz [...] kwotę 7400 zł (siedem tysięcy czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Na podstawie zapisów Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 2007-2013, art. 27 ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju
(Dz.U. 2014r. poz. 1649 ze zm.) oraz zapisów umowy o dofinansowanie projektu pn. "Kariera po 50-tce" nr [...] z [...] 2013 r. Wojewódzki Urząd Pracy w K. (Instytucja Pośrednicząca / IP) w dniach [...] oraz [...] 2013r. przeprowadził w [...] w W. prowadzonym przez I. K. (dalej: "Skarżąca", "Strona", "Beneficjentka"), kontrolę w zakresie prawidłowej i efektywnej realizacji projektu zgodnie z umową o dofinansowanie oraz zapisami wniosku o dofinansowanie projektu. Kontrolą objęto dokumenty dotyczące ścieżki audytu, zarzadzania i personelu projektu, uczestników projektu, rozliczeń finansowych, postępu rzeczowego, realizacji obowiązków wynikających z przepisów o ochronie danych osobowych oraz stosowania odpowiednich procedur przy wyborze dostawców i wykonawców usług, działań promocyjno-informacyjnych, monitoringu i sprawozdawczości, sposobu archiwizacji dokumentacji oraz zgodności realizacji projektu z przepisami i zasadami wspólnotowymi.
W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości:
1. zaangażowanie specjalisty ds. rekrutacji niezgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie,
2. wybór wykonawcy usług z naruszeniem zasady konkurencyjności,
3. nieprawidłowe udokumentowania zakupu materiałów promocyjnych,
4. ponoszenie kosztów pośrednich niezgodnie z zapisami Wytycznych,
5. nienależyte wykonywanie obowiązków przez koordynatora projektu.
Ww. uchybienia, dotyczące zatwierdzonych już wniosków o płatność zostały opisane w Informacji pokontrolnej nr [...] z [...] 2013 r. skorygowanej w dniu [...] 2014r., a następnie w Zaleceniach pokontrolnych z [...] 2014 r. Ponadto, w oparciu o wyniki weryfikacji wniosku o płatność nr [...] z [...] 2014r. IP uznała za niekwalifikowane wydatki dotyczące wynagrodzenia koordynatora projektu oraz specjalisty ds. rekrutacji. Poza tym w Informacji dla beneficjenta o wynikach weryfikacji wniosku o płatność uznała za niekwalifikowalne wydatki dotyczące wynagrodzenia obsługi kadrowej, które zostały rozliczone we wniosku o płatność nr [...] oraz
nr [...]. Dodatkowo, w wyniku weryfikacji końcowego wniosku o płatność nr [...] za okres od dnia [...] do [...] 2013 r. uznano za niekwalifikowalne wydatki dotyczące usługi wynajmu sal szkoleniowych, wynajmu biura projektu, obsługi kadrowej. Ponadto stwierdzono przekroczenie limitu środków finansowych przyznanych zgodnie z budżetem projektu na obsługę prawną oraz brak zwrotu oszczędności powstałych na zakończenie realizacji projektu.
Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości, Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K., wszczął w dniu [...] 2014 r. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia przypadających do zwrotu środków.
W wyniku przeprowadzonego ww. postępowania i w związku z uzyskaniem dofinansowania ze środków unijnych, Wojewódzki Urząd Pracy w K. decyzją
z [...] 2015 r. nr [...] określił I. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w W. przy ul. [...], przypadające do zwrotu środki w łącznej wysokości 176.733,86 zł powiększonej o wysokość odsetek określonych jak dla zaległości podatkowych, obliczonych w następujący sposób:
- dla kwoty 40 224,56 zł od dnia [...] r. do dnia [...] r. i od dnia następnego po dniu, w którym doręczono decyzję do dnia zwrotu,
- dla kwoty 6 922,68 zł od dnia [...] r. do dnia [...] r. i od dnia następnego po dniu, w którym doręczono decyzję do dnia zwrotu,
- dla kwoty 37 812,71 zł od dnia [...] r. do dnia [...] r. i od dnia następnego po dniu, w którym doręczono decyzję do dnia zwrotu,
- dla kwoty 91 773,91 zł od dnia [...] r. do dnia [...] r. i od dnia następnego po dniu, w którym doręczono decyzję do dnia zwrotu.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem pismem z [...] r. Beneficjentka wniosła odwołanie, w którym domagała się uchylenia decyzji Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z [...] 2015r. i uznania kwoty dofinansowania w wys. 176.733,86 zł za kwalifikowalną oraz odstąpienia od naliczania odsetek.
Decyzją z [...] 2015 r. Minister Rozwoju - stosownie do treści art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 12 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy
z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm., zwanej dalej u.f.p. - uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej zwrotu kwoty 14.654,20 zł wraz z odsetkami, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy.
Organ odwoławczy w motywach rozstrzygnięcia wskazał - odnosząc się do zwrotu wydatków uznanych za niekwalifikowalne - że odwołująca nie była zobowiązana do przeprowadzenia zasady konkurencyjności przy zakupach usługi wynajmu sal szkoleniowych, więc uchylono w tym zakresie decyzję organu I instancji i odstąpiono od nałożenia korekty w wysokości 10% poniesionych kosztów (4.614,30 zł). Podobnie przy kosztach wynajmu biura projektu organ odwoławczy uwzględnił różnicę pomiędzy wysokością wydatków niekwalifikowalnych stwierdzoną przez organ I instancji (1.587,00 zł), a kwotą wydatków niekwalifikowanych przez siebie stwierdzoną (1387,10 zł) uznał tym samym kwotę 199,90 zł za kwalifikowalną i w tej części uchylił decyzję organu I instancji (kwota wydatków przypadających do zwrotu to 9.914,61 zł). Przedmiotowa decyzja została podpisana przez pracownika organu - Zastępcę Dyrektora Departamentu A. D.
Od powyższego rozstrzygnięcia strona wniosła skargę, postulując o uchylenie zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej obowiązku zwrotu kwoty 162.079,66 zł,
a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W ocenie Skarżącej zaskarżona decyzja jest wadliwa, niezgodna z prawem
i krzywdząca, gdyż nie wiadomo w jaki sposób organ odwoławczy dokonał wyliczeń wysokości kwoty, co do której uchylił decyzję organu I instancji. Skarżąca uważa,
że podane kwoty są nieprecyzyjne, określone w sposób niejasny i wewnętrznie sprzeczny. W odpowiedzi na skargę - żądając jej oddalenia - Minister Rozwoju
i Finansów podniósł argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięć.
Na skutek postępowania odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję
(pkt 1. orzeczenia) oraz zasądził od Ministra Rozwoju (obecnie: Minister Rozwoju
i Finansów) na rzecz skarżącej kwotę 2000 zł (pkt 2. orzeczenia) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd uznał, iż organ II instancji wydał rozstrzygnięcie, którego treść nie odpowiada wymogom art. 138 § 1 k.p.a., gdyż organ uchylając
decyzję organu I instancji co do kwoty 14.654, 20 zł nie orzekł w tej części co do istoty sprawy lub nie umorzył postępowania, jak tego wymaga art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd wskazał, że z treści uzasadnienia decyzji wynika, że organ II instancji stwierdził,
że powyższa kwota nie powinna być objęta obowiązkiem zwrotu (w konsekwencji więc powinien umorzyć w tym zakresie postępowanie). Sąd zauważył, że błąd w sentencji decyzji organu II instancji ma wpływ na orzeczenie o należnych odsetkach.
Na skutek powyższego rozstrzygnięcia Sądu, decyzją z dnia [...] 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy
w K. z dnia [...] 2015 r. nr [...], w części dotyczącej zwrotu kwoty 24.568,81 zł wraz z odsetkami określonymi jak od zaległości podatkowych liczonych od dnia [...] 2013 r. do dnia [...] 2014 r. i od dnia [...] 2015 r. do dnia zwrotu i w tym zakresie umorzył postępowania. W pozostałym zakresie Minister utrzymał decyzję w mocy. Przedmiotowa decyzja została podpisana przez pracownika organu A. D. (Zastępca Dyrektora Departamentu).
Nie zgadzając się z powyższym Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, którą wniosła o zmianę lub uchylenie decyzji z dnia [...] 2018 r. w części utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z dnia [...] 2015 r. nr [...]
Strona zarzuciła naruszenie:
1) prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, która miała wpływ na wynik sprawy, poprzez ich zastosowanie w stanie sprawy,
w sytuacji, w której nie było po temu przesłanek;
2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości
okoliczności sprawy, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie;
3) art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania i ocenę dowodów w sposób niezgodny z tymi przepisami,
tj. niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do pełnego wyjaśnienia sprawy, nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, nieprecyzyjne ustalenie stanu faktycznego.
W uzasadnieniu skargi, Strona doprecyzowała powyższe zarzuty oraz wskazała,
iż projekt zrealizowała zgodnie z umową.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Decyzja podlegała uchyleniu.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego,
jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być zainteresowany
w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.
Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych - w pierwszym rzędzie weryfikowana poprzez pryzmat podstawowych zasad postępowania administracyjnego - stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparaty administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa (vide P. Piszczek: Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa NSA, Episteme 2008, nr 79,
s. 21-54).
W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął,
iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik
sprawy;
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego - Dz. U z 2016 r., poz. 231 ze zm. (dalej: "k.p.a.") lub
w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.
Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi
w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy.
Za usprawniające tok postępowania administracyjnego należy uznać rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 145 § 3 p.p.s.a. polegające na tym, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tego przepisu, Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza to postępowanie.
Kolejną - istotną zmianą - służącą usprawnieniu postępowania administracyjnego jest przyznanie sądom administracyjnym uprawnienia do merytorycznego orzekania
(art. 145a p.p.s.a.), które stanowi odstępstwo od funkcjonującego równolegle modelu kasacyjnego. Celem zmian jest przyznanie sądowi - w zakresie objętym art. 145 § 1
pkt 1 lit. a oraz pkt 2 p.p.s.a. - uprawnienia zobowiązania organu w kwestii wydania decyzji lub postanowienia o wskazanym rozstrzygnięciu w określonym przez Sąd terminie. O ile okoliczności sprawy będą uzasadniały wydanie stosownego rozstrzygnięcia, Sąd nie tylko może uchylić zaskarżony akt administracyjny, ale
wskazać - w wiążący sposób - tryb załatwienia sprawy, albo jej rozstrzygnięcie. Regulacja ta przyznaje więc Sądowi prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia, które jest jednak wyłączone, gdy przepisy pozostawiają to uznaniu organu.
Istotnym - z punktu widzenia zakresu przedmiotowego kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne I instancji - jest art. 134 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika,
że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; wprowadzony został jednak wyjątek od tej zasady dotyczący skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Przeprowadzona zmiana wynika z brzmienia dodanego art. 57a p.p.s.a., który wprost stanowi o związaniu sądu administracyjnego granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną w tego rodzaju sprawach.
Nie będąc związany granicami skargi Sąd pragnie wskazać, że obie w sprawie decyzje wydane w imieniu Ministra Inwestycji i Rozwoju Wsi podpisała ta sama osoba - zastępca Dyrektora Departamentu A. D., która jest zarazem pracownikiem organu.
Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział
w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez
pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych
w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji i wiąże się
z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie tak przez osobę zajmującą stanowisko organu, jak i przez pracownika upoważnionego do działania w imieniu tego organu. Powyższe odnosi się również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w trybach nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2018 r. II SA/Gd 331/18).
Zwrot "brać udział" oznacza zarówno wykonywanie czynności procesowych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji jak i wydanie zaskarżonej decyzji przez pracownika na mocy stosownego upoważnienia. Podpis pracownika pod decyzją wprost
świadczy, że pracownik ten w zależności od pełnionej funkcji i stosownie do niej uczestniczył w czynnościach, które w konsekwencji doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia i miał faktycznie lub mógł mieć wpływ na jego treść (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Warszawie z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2783/16).
Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy,
a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest
w trybach nadzwyczajnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 567/17).
Nie ulega wątpliwości, że uchybienie to stanowi podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Z kolei treść art. 145 § 1 pkt 1b) p.p.s.a. nakazuje uchylić zaskarżony akt administracyjny, o ile Sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W konsekwencji należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt administracyjny.
Wobec powyższego uchybienia przedwczesnym jest zatem rozpoznanie niniejszej sprawy pod względem merytorycznym z uwzględnieniem podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów. W pierwszej kolejności, niezbędnym jest aby organ na nowo rozpoznał odwołanie Skarżącej z zachowaniem wszystkich zasad postępowania administracyjnego.
Na marginesie Sąd wskazuje, że wobec uchylenia wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r. (sygn. akt V SA/Wa 499/16) decyzji organu odwoławczego, przy ponownym rozpoznaniu odwołania Skarżącej, organ II instancji powinien mieć także na uwadze wytyczne zawarte w ww. rozstrzygnięciu Sądu
Mając na względzie powyższe - stosownie do treści art. 145 par. 1 pkt 1b) i art. 200 p.p.s.a. - należało orzec jak w sentencji