V SA/Wa 665/19

V SA/Wa 665/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-11-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Beata Blankiewicz-Wóltańska /sprawozdawca/
Marek Krawczak /przewodniczący/
Tomasz Zawiślak
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Sygn. powiązane
I GSK 1173/20 - Postanowienie NSA z 2024-06-07
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi L. .... Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia . lutego 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu: oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi L. Ltd sp. z o.o. z siedzibą w D. (dalej: Strona, Płatnik, Skarżąca, Spółka) jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) z dnia (...) lutego 2019 r. (znak: (...) ), którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Oddziału ZUS w O. z (...) lutego 2019 r. znak: (...) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli z dnia (...) stycznia 2019 r. zostało doręczone płatnikowi składek – L. Ltd. Sp. z o. o. - (...) stycznia 2019 r.
Płatnik składek wniósł pismo z (...) stycznia 2019 r. zatytułowane "sprzeciw wobec planowanej kontroli". W piśmie tym Płatnik podniósł, że kontrola nie może zostać przeprowadzona, ponieważ dotyczy tego samego zakresu, co kontrola wszczęta przez Oddział ZUS w O. w 2017 r., zakończona w 2018 r.
Dyrektor Oddziału ZUS w O. decyzją z (...) lutego 2019 r. znak: (...) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu.
Pismem z (...) lutego 2019 r. Płatnik składek wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału ZUS w O..
W odwołaniu Płatnik zarzucił, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Ponadto zarzucił niedochowanie przez Dyrektora Oddziału ZUS w O. terminu 3 dni na rozpatrzenie pisma z (...) stycznia 2019 r., co jest równoznaczne z odstąpieniem od czynności kontrolnych zgodnie z przepisami ustawy - Prawo przedsiębiorców.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z (...) lutego 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału ZUS w O..
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 92a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą systemową", do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646, z późn. zm.) zwanej dalej "Prawem przedsiębiorców". Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Z kolei zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organu kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że odrębne przepisy przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji.
Powyższe oznacza, zdaniem organu, że warunkiem wykonywania czynności kontrolnych u płatnika składek jest doręczenie zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, okazanie legitymacji służbowej przedsiębiorcy oraz skuteczne doręczenie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Zgodnie z art. 89 ust. 2 ustawy systemowej, datą wszczęcia kontroli jest dzień doręczenia kontrolowanemu płatnikowi składek upoważnienia do przeprowadzenia kontroli.
Jak wskazał Prezes ZUS, analiza akt sprawy wykazała, że w danej sprawie nie doszło do doręczenia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, w związku z czym czynności kontrolne nie zostały podjęte. W danej sprawie Oddział ZUS w O. podjął jedną z czynności zmierzających do wszczęcia kontroli, jaką było doręczenie zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli u płatnika składek, co nie jest równoznaczne z wszczęciem kontroli. Skoro do wszczęcia kontroli oprócz doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli konieczne jest okazanie legitymacji służbowej przedsiębiorcy oraz skuteczne doręczenie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. W danej sprawie płatnikowi składek nie doręczono upoważnienia do przeprowadzenia kontroli co oznacza, w ocenie organu, że kontrola nie została wszczęta.
Podkreślono nadto, że środek prawny w postaci wniesienia sprzeciwu przysługuje płatnikowi składek na etapie wszczętej kontroli, nie zaś przed jej wszczęciem. Zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Powołany przepis wyraźnie stanowi, że sprzeciw przysługuje płatnikowi składek już w momencie podjęcia kontroli, jak również w trakcie wykonywania czynności kontrolnych. Momentem podjęcia kontroli jest doręczenie płatnikowi składek upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. W danej sprawie brak było doręczenia płatnikowi składek upoważnienia do przeprowadzenia kontroli.
Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że przepisy Prawa przedsiębiorców w zakresie rozpatrywania sprzeciwu mają zastosowanie w sytuacji, w której doszło do wszczęcia kontroli płatnika składek. Oznacza to, że w przypadku wniesienia przez płatnika składek sprzeciwu na etapie wszczętej już kontroli, organ kontroli jest zobowiązany w związku z art. 59 ust. 7 Prawa przedsiębiorców w terminie 3 dni rozpatrzyć sprzeciw w formie postanowienia. Z uwagi na fakt, że w danej sprawie nie doszło do wszczęcia kontroli, to płatnikowi składek po pierwsze nie przysługuje środek prawny w postaci wniesienia sprzeciwu, po drugie- brak jest podstaw prawnych do rozpatrzenia pisma nazwanego "sprzeciwem" na podstawie przepisów Prawa przedsiębiorców.
Wobec tego w razie wniesienia pisma nazwanego "sprzeciwem" przed wszczęciem kontroli, brak jest podstaw prawnych do wydania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w tym zakresie postanowienia w ustawowym terminie 3 dni. Tym samym, pismo nazwane "sprzeciwem" w danej sprawie nie mogło być załatwione na podstawie przepisów Prawa przedsiębiorców w formie postanowienia. W takiej sytuacji Dyrektor Oddziału ZUS w O. zobowiązany był na tym etapie sprawy wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu w terminie określonym przepisami k.p.a.
Z akt sprawy wynika, że termin k.p.a. na wydanie w tym przedmiocie decyzji został zachowany. Pismo nazwane "sprzeciwem" wpłynęło do Oddziału ZUS w O. Biuro Terenowe w K. (...) stycznia 2019 r., zaś decyzja o odmowie wszczęcia postępowania została wydana (...) lutego 2019 r. W danej sprawie, z uwagi na niedopuszczalność wniesienia sprzeciwu przez płatnika składek na tym etapie sprawy, Dyrektor Oddziału ZUS w O. zobowiązany był na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania. Wskazano przy tym, że zgodnie z art. 83b ust. 1 ustawy systemowej, jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Skarżącej decyzja Prezesa ZUS powinna być uchylona, ponieważ:
- ZUS nie odpowiedział na sprzeciw spółki w terminie 3 dni roboczych (art. 59 ust. 7 Prawa przedsiębiorców), co zgodnie z przepisami oznacza, że uznał sprzeciw i w związku z tym, wydawanie jakichkolwiek dalszych decyzji nie było ani potrzebne, ani w ogóle możliwe, a wydana decyzja jest bezprawna;
- ZUS błędnie stwierdził, że spółka nie mogła wnieść sprzeciwu od czynności ZUS, polegającej na zawiadomieniu spółki o zamiarze wszczęcia kontroli, gdy tymczasem z art. 59 ust. 1 Prawa przedsiębiorców ewidentnie wynika, że przedsiębiorca może wnieść sprzeciw na każdą czynność organu kontroli, w tym na czynność ZUS o której mowa w art. 48 ust. 1, czyli na zawiadomienie ZUS o kontroli.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko i argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego.
Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.
Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach organów nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji.
Na wstępie Sąd stwierdza, że podstawą działania organów były przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, z późn. zm. ; dalej "ustawa systemowa"), ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646, z późn. zm. ; dalej "Prawo przedsiębiorców", "pr.p.") oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ; dalej "k.p.a.").
Regulacje dotyczące kontroli działalności gospodarczej zostały zamieszczone w rozdziale 5 ustawy - Prawo przedsiębiorców. W art. 48 ust. 1 wypowiedziano zasadę zawiadamiania przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli. W art. 48 ust. 11 pkt 2 pr.p. wskazano natomiast, że zasada ta nie obowiązuje w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia. W myśl art. 59 ust. 1 pr.p. przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 2 pr.p. wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, w przypadku gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się na przepisy art. 48 ust. 11 pkt 2, art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 54 ust. 1 pkt 2, art. 55 ust. 2 pkt 2 oraz art. 62. Stosownie do art. 59 ust. 7 pr.p. organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych (pkt 1) lub kontynuowaniu czynności kontrolnych (pkt 2). Art. 59 ust. 9 pr.p. przesądza z kolei o możliwości wniesienia zażalenia na drugie z tych postanowień i wskazuje, że w wyniku jego rozpatrzenia właściwy organ wydaje postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia (pkt 1) lub uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych (pkt 2). Na mocy art. 59 ust. 16 do postępowań, o których mowa w ust. 7 i ust. 9, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy k.p.a.
W tym miejscu odnotować trzeba, że analogiczne uregulowania zawierała obowiązująca do 30 kwietnia 2018 r. ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2168, ze zm. - dalej: u.s.d.g.). Art. 79 u.s.d.g. stanowił bowiem, że organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli (ust. 1), a zawiadomienia tego nie dokonuje się, w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia (ust. 2 pkt 2). W art. 84c ust. 1 u.s.d.g. przewidziano możliwość wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d, zgodnie z którym wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się na przepisy art. 79 ust. 2 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 2 pkt 2 i art. 84a. Stosownie do art. 84c ust. 9 u.s.d.g. organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych (pkt 1) lub kontynuowaniu czynności kontrolnych (pkt 2). W myśl art. 84c ust. 10 u.s.d.g. na postanowienia przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia, a rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. Stosownie natomiast do art. 84c ust. 16 u.s.d.g. do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy k.p.a.
Odnosząc się do wniosku organu administracji o odrzucenie skargi, zawartego w odpowiedzi na skargę, Sąd zauważa, iż w rozpatrywanej sprawie organ nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na niedopuszczalność sprzeciwu, o której mowa w art. 84d u.s.d.g., a tym samym wniosek organu administracji o odrzucenie skargi jest całkowicie niezasadny.
Przywołany w odpowiedzi na skargę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II FSK 986/16 dotyczy całkowicie innego stanu faktycznego, niż w rozpatrywanej sprawie. W sprawie, w której NSA rozpatrywał skargę kasacyjną, sprzeciw został rozpatrzony i wydano odmowę wszczęcia postępowania z powodu niedopuszczalności sprzeciwu. O niedopuszczalności sprzeciwu w sprawie rozpatrywanej pod sygn. akt II FSK 986/16 stanowił zaś art. 84d u.s.d.g. Przepis ten mówi, iż wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się na przepisy art. 79 ust. 2 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 2 pkt 2 i art. 84a u.s.d.g.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w postanowieniu NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt 2911/14 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl), dotyczące podobnej sprawy jak rozpatrywana obecnie, iż uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GPS 3/13 odnosi się do nieco innej, niż określona w zaskarżonym rozstrzygnięciu materii. Przedmiotem uchwały była dopuszczalność skargi na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c u.s.d.g., a więc na rozstrzygnięcie dotykające meritum sprawy wynikłej w postępowaniu kontrolnym, natomiast zaskarżona decyzja (w istocie postanowienie) nie załatwiała w żaden sposób samego sprzeciwu, lecz na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 84c ust. 9 i 16 u.s.d.g., rozstrzygała kwestię procesową dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli. W ocenie NSA, wydając decyzje z powołaniem się na wymienione już przepisy i dodatkowo na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organy w jedyny dopuszczalny sposób, ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, załatwiły wniosek skarżącej domagającej się podjęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniesionego przez nią sprzeciwu.
Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy należy wskazać, iż sądy administracyjne kontrolują działalność organów administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając opisany stan sprawy uznać trzeba, że decyzja Prezesa ZUS, utrzymująca w mocy decyzję Oddziału ZUS w O. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu podlega kontroli sądu administracyjnego, sprawowanej w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych).
Rozpoznając treść skargi należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 92a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Z kolei zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organu kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że odrębne przepisy przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji.
W myśl art. 59 ust. 1 pr.p. przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 2 pr.p. wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, w przypadku gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się na przepisy art. 48 ust. 11 pkt 2, art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 54 ust. 1 pkt 2, art. 55 ust. 2 pkt 2 oraz art. 62. Stosownie do art. 59 ust. 7 pr.p. organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych (pkt 1) lub kontynuowaniu czynności kontrolnych (pkt 2).
Analogicznie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej stanowił, iż przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d tej ustawy. Zgodnie z literalnym brzmieniem ust. 2 art. 84c sprzeciw wnosiło się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli. Z powyższych przepisów wynikało, że sprzeciw uregulowany w art. 84c u.s.d.g. przedsiębiorca może wnieść po wszczęciu kontroli przez organ.
Należy przy tym podkreślić, iż sprzeciw to - z wyraźnej woli ustawodawcy - środek prawny, którym przedsiębiorca sprzeciwia się podjętym już czynnościom, wykonywanym przez organy z naruszeniem przepisów powyżej wskazanych. A zatem 3-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu należy odnieść zarówno do samego podjęcia/wszczęcia kontroli jak i wykonywania przez organy kontroli konkretnych czynności.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż instytucja prawna sprzeciwu wobec czynności kontrolnych, to instrument pozwalający przedsiębiorcy reagować w sytuacji podjęcia i prowadzenia czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów regulujących zasady i tryb kontroli działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r. I GSK 698/11; dostępny tamże).
A zatem sprzeciw można wnieść wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów wskazanych w przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58 pr.p. (odpowiednio art. 84c ust. 1 u.s.d.g.). Dopiero wykonanie przez organ określonej czynności z naruszeniem przepisów dotyczących kontroli przedsiębiorcy uruchamia tryb wniesienia sprzeciwu. Nie ma ani prawnej, ani faktycznej możliwości wniesienia sprzeciwu wobec czynności kontrolnych przed ich dokonaniem.
Powyższe oznacza, w ocenie Sądu, że prawidłowo organ stwierdził, iż warunkiem wykonywania czynności kontrolnych u płatnika składek jest doręczenie zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, okazanie legitymacji służbowej przedsiębiorcy oraz skuteczne doręczenie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Zgodnie z art. 89 ust. 2 ustawy systemowej, datą wszczęcia kontroli jest dzień doręczenia kontrolowanemu płatnikowi składek upoważnienia do przeprowadzenia kontroli.
Należy zgodzić się zatem z organem, iż momentem podjęcia kontroli jest doręczenie płatnikowi składek upoważnienia do przeprowadzenia kontroli.
W danej sprawie - jak wskazał Prezes ZUS - brak było doręczenia płatnikowi składek upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Uprawnione było zatem stanowisko organu, że czynności kontrolne nie zostały podjęte. Oddział ZUS w O. podjął jedną z czynności zmierzających do wszczęcia kontroli, jaką było doręczenie zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli u Skarżącej, co nie jest równoznaczne z wszczęciem kontroli. Skarżącej nie doręczono upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, co oznacza, że kontrola nie została wszczęta.
Tym samym - skoro nie doszło do rozpoczęcia kontroli - brak było podstaw do prowadzenia postępowania odnośnie złożonego sprzeciwu, a zatem organ zasadnie na tym etapie sprawy wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu w terminie określonym przepisami k.p.a., mając za podstawę swojego działania art. 61 a § 1 k.p.a.
W ocenie Sądu - wbrew zarzutom skargi - organy prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności uwzględniając treść cyt. przepisów. Obowiązkiem organu jest rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co w ocenie Sądu miało miejsce w sprawie. Organy orzekające odniosły się do wszystkich dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonały oceny ich znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia.
Sąd nie dopatrzył się tym samym naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, w stopniu wpływającym na wynik sprawy, ani naruszenia innych przepisów postępowania w stopniu mogącym istotnie wpłynąć na wynik sprawy.
Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na względzie i uznając, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa wskazanych w skardze, jak również naruszenia innych przepisów, które to naruszenie uzasadniałoby uwzględnienie skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.