V SA/Wa 646/16

V SA/Wa 646/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-01-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2016-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Beata Blankiewicz-Wóltańska
Izabella Janson /przewodniczący sprawozdawca/
Krystyna Madalińska-Urbaniak
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1509/18 - Wyrok NSA z 2019-12-06
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Protokolant spec. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w W. na rzecz M. J. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] o odmowie przyznania M. J. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
W dniu 15 maja 2014 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności ONW strefa górska - 9,55 ha. Następnie w dniu 30 marca 2015 r. w gospodarstwie producenta przeprowadzono kontrolę weryfikacyjną w zakresie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG). Kontrola ta wykazała nieprawidłowości w zakresie powierzchni działek zadeklarowanej do płatności. Z raportu kontroli wynikało bowiem, że w przypadku działki ewidencyjnej nr 568 powierzchnia deklarowana wynosiła 9,55 ha, a powierzchnia PEG zmierzona w ramach działki ewidencyjnej wyniosła 7,50 ha.
Wyniki powołanej kontroli zostały uwzględnione przez Kierownika BP ARiMR, który decyzją z dnia [...] maja 2015 r. odmówił stronie przyznania wnioskowanej płatności wskazując, że różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli wyniosła 27,3333%. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją organu II instancji z dnia [...] lipca 2015 r. z uwagi na nierozpatrzenie całości materiału dowodowego.
W ponownie prowadzonym postępowaniu przez organ I instancji, producent rolny nadesłał pismo, w którym wyjaśnił, że wykonał pomiar terenu zgłoszonego do płatności uzyskując wynik 8,27 ha. Do pisma tego dołączył kopię mapy ewidencyjnej, oraz kopie wypisu z rejestru gruntów, a także płytę CD ze zdjęciami wykonanymi podczas pomiarów powierzchni.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Kierownik BP ARiMR odmówił przyznania wnioskodawcy płatności ONW z uwagi na różnicę procentową (27,3333%) pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną.
Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymał ww. rozstrzygnięcie w mocy w całości podzielając ustalenia organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Dyrektor [...] OR ARiMR wyjaśnił w szczególności, że zgodnie z art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, jeżeli różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym do płatności a obszarem stwierdzonym jest większa niż 20%, wówczas dla danej grupy upraw nie przyznaje się płatności. W rozpoznawanej sprawie różnica ta wyniosła 27,3333%, co zostało ustalone podczas weryfikacji terenowej działek skarżącego dokonanej w dniu 31 marca 2015 r. Organ powołał się w tym zakresie także na wyniki kontroli działki w oparciu o ortofotomapę z Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS).
W skardze na powyższą decyzję podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z/s w W. z dnia [...] grudnia 2015 r. przy jednoczesnym braku ustosunkowania się do zarzutów Skarżącego podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz braku szczegółowej i wszechstronnej analizy materiału dowodowego;
- art. 7, art. 8 i art. 10 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 173 t.j.) poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującej analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz pominięcie dokumentów wyników pomiarów przedstawionych przez Skarżącego, a także niezweryfikowanie metody dokonywania pomiarów proponowanych przez Skarżącego w kontekście jej prawidłowości i relacji do metody wykorzystanej w toku kontroli administracyjnej, oraz nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadka D. T., co skutkowało ustaleniem błędnego stanu faktycznego i w konsekwencji utrzymaniem zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy;
- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie domniemania prawidłowości protokołu z kontroli z 31 marca 2015 r. bez jego szczegółowej analizy i weryfikacji materiałów źródłowych oraz na pominięciu dowodów przedłożonych przez Skarżącego - bez dokonania ich szczegółowej analizy - z uwagi na termin ich wykonania, co skutkowało ustaleniem błędnego stanu faktycznego i w konsekwencji utrzymaniem zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy;
- art. 12 k.p.a., poprzez nieuzasadnione opóźnienia w postępowaniu i prowadzeniu czynności z istotną zwłoką, skutkiem czego kontrola gruntu została przeprowadzona dopiero 31 marca 2015 r. (niemalże rok po złożeniu wniosku o dopłatę przez Skarżącego i kilka miesięcy, po okresie, w którym prowadzone są na gruncie określone prace mające na celu jego należyte utrzymanie), co mogło mieć wpływ na jej wynik. Jak wynika z treści pism Skarżącego, kontrola została przeprowadzona również krótko po długotrwałych wichurach, które w istotny sposób wpłynęły na stan działki. Wobec nieobecności Skarżącego podczas tych czynności nie było możliwe złożenie odpowiednich wyjaśnień, co do sposobu prowadzenia nieruchomości i prac wykonywanych w celu jego utrzymania.
Skarżący podniósł ponadto zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:
- art. 34 ust. 1 Rozporządzenia komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina z 30 listopada 2009 r. (Dz.Urz.UE.L Nr 316, str. 65) poprzez niezastosowanie tego przepisu przy ocenie prawidłowości przeprowadzenia kontroli 31 marca 2015 r. na działce Skarżącego i sporządzonego na jej podstawie raportu z 31 marca 2015 r., co doprowadziło do uznania, że kontrola została przeprowadzona prawidłowo, a w konsekwencji do odmowy przyznania płatności ONW Skarżącemu;
- art. 124 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz.UE.L Nr 30, str. 16) poprzez jego niezastosowanie przy ocenie prawidłowości przeprowadzenia kontroli i sporządzonego na tej podstawie raportu, co doprowadziło do uznania, że kontrola została przeprowadzona prawidłowo, a w konsekwencji do odmowy przyznania płatności ONW Skarżącemu,
- art. 28 ust. 1 lit c) w zw. z art. 34 ust. 1 Rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że kontrole administracyjne dotyczące zgodności pomiędzy działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku o płatność, a działkami referencyjnymi należy przeprowadzać w systemie LPIS, podczas gdy przepis ten nie przewiduje nakazu dokonywania oceny powierzchni referencyjnej zgłoszonej działki za pomocą tego systemu, które to ustalenie skutkowało faktycznym pominięciem pomiarów przedstawionych przez Skarżącego;
- art. 16 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i odmowę Skarżącemu płatności ONW mimo tego, że różnica między obszarem zadeklarowanym we wniosku o płatność, a obszarem referencyjnym podlegającym płatności ONW wynosiła mniej niż 20%.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
skarga jest zasadna.
Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu jest kwestia zgodności z prawem decyzji Dyrektora [...] OR ARiMR w sprawie odmowy przyznania płatności ONW na rok 2014. Odmowa przyznania wnioskowanych płatności nastąpiła wskutek ustaleń organów ARiMR, że różnica pomiędzy powierzchnia działek zadeklarowanych do płatności, a powierzchnią referencyjną wynosiła ponad 20%.
Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40 poz. 329 ze zm.) płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009:
- jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha.
Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozbieżnego stanowiska skarżącego i organu co do poczynionych w toku postępowania ustaleń faktycznych odnośnie powierzchni działki kwalifikującej się do przyznania płatności ONW za rok 2014. Skarżący konsekwentnie kwestionuje prawidłowość dokonania pomiaru. W jego ocenie pomiar dokonany w toku przeprowadzonej kontroli administracyjnej, na podstawie posiadanych przez organ zdjęć satelitarnych, nie pozwala na prawidłowe ustalenie rzeczywistej powierzchni przedmiotowej działki, kwalifikującej się do przyznania wnioskowanej płatności. Jedynym sposobem ustalenia faktycznej powierzchni tej działki, jest przeprowadzenie jej pomiarów, w trakcie weryfikacji terenowej, o co skarżący wnosił. Weryfikacja ta została przeprowadzona w dniu 31 marca 2015 r., jednak jej wyniki również zostały przez skarżącego zakwestionowane. Organ z kolei wskazuje, że podstawą obliczeń jaka powierzchnia spornej działki mogła podlegać płatności ONW była ortofotomapa z systemu LPIS oraz wyniki prawidłowo przeprowadzonej w dniu 31 marca 2015 r. weryfikacji terenowej.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż postępowanie przed organami ARiMR zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Na mocy tychże zmian, organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Przyjęto też zasadę, iż ciężar dowodu ciąży na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Tak więc, konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści. Tym samym w obowiązującym obecnie stanie prawnym strona jest zmuszona do większej aktywności.
Powyższe nie oznacza jednak, że organ zwolniony został z konieczności oparcia rozstrzygnięcia na nie budzącym wątpliwości, wystarczającymi i przekonywującym materiale dowodowym. Następstwem bowiem wskazanej modyfikacji reguł postępowania w postępowaniu w sprawie przyznania płatności jest wzmożenia przez ustawodawcę aktywności stron postępowania pod rygorem wywiedzenia dla nich negatywnych skutków, przy jednoczesnym ograniczeniu w stosunku do ogólnych reguł, a nie wyłączeniu zadań organu prowadzącego postępowanie w zakresie obowiązku zgromadzenia i zebrania materiału dowodowego sprawy. Tym samym więc organ w dalszym ciągu ma decydujący wpływ na kształt prowadzonego postępowania dowodowego.
Niedopuszczalny prawnie jest taki sposób rozpatrywania materiału dowodowego, który ujawnia, że organ administracji publicznej za najważniejszy uznaje jeden z dowodów zgromadzonych w sprawie i nie rozpoznaje tego dowodu w łączności z pozostałym materiałem dowodowym. Ustalenia faktyczne przyjęte w wyniku takiej oceny materiału dowodowego należy uznać za dowolne. Taka sytuacja miała natomiast miejsce w rozpoznawanej sprawie bowiem organ pomimo aktywności dowodowej strony poprzestał w swoich ustaleniach na wynikach weryfikacji powierzchni referencyjnej przeprowadzonej w oparciu o ortofotomapę z systemu LPIS oraz weryfikacji na miejscu.
Należy wskazać, ze choć ustanawiany na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) tj. ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych - system LPIS umożliwia stosowanie jednolitych standardów gwarantujących dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, to jednocześnie nie oznacza to, że procedura obowiązująca w ramach systemu identyfikacji działek, której instrumentem i narzędziem są ortofotomapy, wyłącza czy też wyklucza wykorzystywania innych środków dowodowych, zwłaszcza w sytuacji, gdy w okolicznościach danego przypadku jest to uzasadnione rodzajem użytkowania rolniczego danego gruntu, który to może być z przyczyn obiektywnych niewidoczny na obrazach ortofotomapy. Skarżący trafnie w związku z powyższym zaznaczył, że z art. 28 ust. 1 lit. c i art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 nie wynika nakaz dokonywania oceny powierzchni referencyjnej zgłoszonej działki jedynie za pomocą tego systemu.
Zauważyć też należy, że organ przeprowadził weryfikację terenową działki zadeklarowanej do płatności, jednak weryfikacja ta – co potwierdza raport z dnia 31 marca 2015 r. – została przeprowadzona w sposób wadliwy. Jak trafnie podniesiono w skardze z treści tego raportu oraz z materiałów źródłowych zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że kontrolerzy nie uwzględnili jakiejkolwiek strefy buforowej w związku z czym mogło dojść do zaniżenia dokonywanego pomiaru. Nieuwzględnienie przy pomiarze strefy buforowej stanowi istotny błąd metodologiczny, który skutkuje wadliwością kontroli i w konsekwencji naruszeniem art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, zgodnie z którym tolerancja pomiaru powierzchni działek rolnych jest każdorazowo określana przy uwzględnieniu 1,5 metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej. Ponadto w raporcie nie wskazano również warunków brzegowych dla wykonywania pomiarów, a na zdjęciach z kontroli brak jest wyników pomiarów, a także zaznaczonych widocznych miejsc, z których były one robione. Kolejnym uchybieniem raportu weryfikacji powierzchni referencyjnej działki nr [...] jest nieuwzględnienie w pomiarach oczek wodnych do 100 m2 oraz rowów o szerokości do 2m. W takim stanie rzeczy niemożliwa jest obiektywna weryfikacja prawidłowości wykonanych pomiarów.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że organ odwoławczy nie odniósł się należycie do twierdzeń skarżącego jakoby kontrolerzy w sposób błędny określili granice obszaru B od strony wschodniej - z uwagi na nieznajomość terenu, złe warunki pogodowe, co również skutkowało zaniżeniem dokonanego pomiaru. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło też należytego odniesienia się organu do twierdzeń skarżącego o nieuprawnionym odjęciu od obszaru kwalifikowalnego do płatności ONW obszarów nieskoszonych, mimo że nieskoszenie wynikało bezpośrednio z realizowanego programu RŚ 4.1, tj. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, z którego jasno wynika obowiązek pozostawienia 5-10% działki rolnej nieskoszonej.
Organ pominął też kwestię, że wizytacja w terenie z dnia 31 marca 2015 r. została przeprowadzona po około ośmiu miesiącach od ustalonej daty obowiązku koszenia działki, tj. od 31 lipca 2014 r. Konsekwencjami przeprowadzenia weryfikacji powierzchni działki w tak odległym terminie obciążono skarżącego. W tej sytuacji skarżący w celu uniknięcia nieporozumień, po lipcowym koszeniu działek powinien sporządzić dokumentację fotograficzną działki zadeklarowanej do płatności, mimo że taki obowiązek nie wynika z żadnego przepisu.
W tej sytuacji stanowisko organu upatrującego poprawności przeprowadzonej weryfikacji terenowej jedynie w tym, że dokonali jej inspektorzy posiadający wymagane uprawnienia, nie znajduje uzasadnienia.
Wskazać też należy, że zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Z treści art. 27 ust. 1 powołanego rozporządzenia wynika natomiast, że kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ograniczonym do niezbędnego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. W oparciu o powyższe przepisy organ trafnie więc wskazał, że nie miał obowiązku informowania skarżącego o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Niemniej jednak jeżeli organ zdecydował się na udzielnie skarżącemu takiej informacji, to powinien to uczynić w sposób (tj. z odpowiednim wyprzedzeniem) umożliwiający wzięcie skarżącemu udziału w tej kontroli, tym bardziej, że kontrola ta odbywała się niejako na żądanie skarżącego zgłaszającego zastrzeżenia do ortofotomapy.
Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wyeliminowania rozbieżności pomiędzy twierdzeniami skarżącego, a ustaleniami poczynionymi za pomocą ortofotomapy i wynikającymi z wizytacji w terenie z dnia 31 marca 2015 r.
Reasumując Sąd stwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można ocenić w sposób nie budzący wątpliwości, iż zakwestionowana działka nie spełniała w 2014 r. wymogu w zakresie powierzchni PEG. Rozpatrując sprawę ponownie organ będzie zobowiązany do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. ustalenia rzeczywistej powierzchni działki ewidencyjnej nr 568 kwalifikującej się do przyznania wnioskowanej płatności, przy zastosowaniu wszelkich narzędzi przewidzianych prawem.
Mając powyższe na uwadze Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.