V SA/Wa 641/15

V SA/Wa 641/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Barbara Mleczko-Jabłońska /przewodniczący/
Dorota Mydłowska /sprawozdawca/
Krystyna Madalińska-Urbaniak
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
II GZ 757/16 - Postanowienie NSA z 2016-08-30
II GSK 879/17 - Postanowienie NSA z 2017-03-30
I GSK 1376/18 - Wyrok NSA z 2019-09-25
II GZ 1242/16 - Postanowienie NSA z 2016-12-08
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 885
art. 207 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 907
art. 4 pkt 3 lit. a
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant specjalista - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi I. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę
Uzasadnienie
Instytut ...(dalej: Strona, Instytut, Skarżący) realizował projekt innowacyjny z komponentem ponadnarodowym pt. "..." na podstawie umowy o dofinansowanie projektu nr ... zawartej w dniu 17 grudnia 2010 r. Okres realizacji projektu został ustalony pierwotnie od 01.10.2010 r. do 31.12.2012 r., po czym został przedłużony do 31.12.2013 r. Celem projektu było wydłużenie aktywizacji zawodowej osób 45+ w województwie ... poprzez wypracowanie nowych narzędzi i metod wsparcia i wprowadzenia ich do głównego nurtu polityki na poziomie lokalnym.
W ramach projektu przewidziano następujące zadania: współpraca międzynarodowa (zadanie 1), zarządzanie partnerstwem (zadanie 2), badania (zadanie 3), opracowanie modułów "..." - narzędzi modelu i strategii jego wdrażania (zadanie 4), testowanie opracowanego produktu - "..." (zadanie 5), upowszechnianie i włączanie do głównego nurtu polityki (zadanie 6), monitoring i ewaluacja (zadanie 7).
Projekt był realizowany w etapach: etap I - przygotowanie i złożenie strategii (etap obowiązkowy); etap przejściowy polegający na ocenie i uzgadnianiu strategii; etap II - wdrażanie strategii.
W dniach 12-13 maja 2011 r. została przeprowadzona kontrola planowa projektu, w wyniku której ustalono, że Strona dokonała wyboru partnerów projektu z naruszeniem art. 28a ust. 4 uzppr. Instytut złożył w dniu 31 maja 2011 r. strategię w celu jej akceptacji przez Regionalną Sieć Tematyczną (dalej: RST). Warunkiem koniecznym dalszej realizacji projektu było uzyskanie akceptacji lub warunkowej akceptacji strategii. W okresie od 1 czerwca 2011 r. do 31 lipca 2011 r., tj. w okresie weryfikacji i oceny strategii, zgodnie z założeniami wniosku o dofinansowanie projektu, miała nastąpić przerwa w realizacji projektu (tzw. "zamrożenie" projektu). W tym czasie Instytut miał prawo ponosić i kwalifikować tylko ograniczone wydatki, w szczególności dotyczące prowadzenia biura projektu. Okres weryfikacji strategii uległ wydłużeniu. W dniu 4 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Urząd Pracy w Z. (dalej: WUP) poinformował Instytut, iż od dnia 1 sierpnia 2011 r., tj. po upłynięciu zaplanowanego okresu zamrożenia działań w projekcie, wydatki w ramach projektu należy kwalifikować nadal według zasad obowiązujących w okresie "zamrożenia" projektu. Pismem z dnia 29.11.2011 r. WUP poinformował Instytut o warunkowej akceptacji strategii i konieczności dokonania zmian. Okres zamrożenia projektu trwał od 01.06.2011 r. do 30.11.2011 r. Zgodnie ze stanowiskiem WUP, w tym okresie Instytut mógł ponosić jedynie wydatki związane z utrzymaniem biura projektu i podstawowym personelem projektu.
W związku z koniecznością ponownego wyboru partnerów projektu i ich zaangażowania w prace nad strategią (tj. w prace nad poprawą strategii) na wniosek Instytutu WUP zawiesił realizację projektu od dnia 1 lutego 2012 r. do odwołania i poinformował, że w tym okresie nie będą kwalifikowalne żadne koszty związane z realizacją projektu, w tym wydatki związane z prowadzeniem biura, wynagrodzeniem personelu i wyborem nowych partnerów. Okres zawieszenia projektu trwał od 1 lutego 2012 r. do 27 grudnia 2012 r. Z dniem 28 grudnia 2012 r. WUP podjął decyzję o odwieszeniu realizacji projektu, zobowiązując Instytut do dalszej realizacji projektu zgodnie z obowiązującymi zasadami. Projekt wrócił do fazy "zamrożenia" do momentu zatwierdzenia zaktualizowanej (poprawionej) strategii. W okresie "zamrożenia" projektu Instytut mógł ponosić wydatki związane z utrzymaniem podstawowego składu zespołu projektowego i biura projektu. W dniu 6 lutego 2013 r. WUP odrzucił strategię, w związku z czym wszczęto procedurę rozwiązania umowy o dofinansowanie projektu w trybie natychmiastowym. Pismem z dnia 15 marca 2013 r. WUP przekazał do Instytutu oświadczenie w sprawie rozwiązania umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu. W dniach 22-25 października 2013 r. WUP przeprowadził kolejną kontrolę projektu, w wyniku której wystosował zalecenia pokontrolne, wskazując wydatki niekwalifikowalne w wysokości ... zł objęte decyzją Dyrektora WUP z dnia ... kwietnia 2014 r. nr ...
Decyzją z dnia ... lipca 2014 r. nr ... Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił powyższą decyzję Dyrektora WUP i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor WUP wydał decyzję z dnia ... września 2014 r. nr ... Decyzja objęła następujące wydatki niekwalifikowalne:
1. kwota ... zł dotycząca wydatków poniesionych przez partnerów w okresie, w którym byli oni wybrani z naruszeniem przepisów art. 28a ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, dalej "u.z.p.p.r";
2. kwota ... zł z tytułu pochodnych od dodatku zadaniowego wypłaconego K. K. za wykonanie opracowania w ramach zadania 4 "...";
3. kwota ... zł poniesiona na wynagrodzenie koordynatora ds. badań i testowania, który został zaangażowany do projektu niezgodnie z ustawą 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, z późn. zm.), dalej "pzp".
Organ I instancji uznał natomiast za kwalifikowalne wydatki dotyczące aktualizacji strategii projektu, które były przedmiotem poprzedniego postępowania.
Na skutek złożonego odwołania decyzją z ... grudnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Dyrektora WUP z ... września 2014 r. w części dotyczącej zwrotu kwoty ... zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia ....12.2012 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. W opinii organu odwoławczego Strona dokonała wyboru partnerów projektu z naruszeniem art. 28a ust. 4 uzppr, dlatego też uznał on poniesione przez partnerów wydatki w kwocie ... zł za niekwalifikowalne.
Organ odwoławczy zaważył, że Instytut po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyłonił tych samych partnerów projektu i wniósł o konwalidację poniesionych przez nich wydatków, uznanych wcześniej za niekwalifikowalne. Organ wskazał, że przepisy uzppr nie przewidują instytucji konwalidacji wydatków. Jednocześnie Wytyczne określają szereg warunków, które wydatki muszą spełniać, aby mogły zostać uznane za kwalifikowalne. Ponieważ jako wydatek faktycznie poniesiony należy uznać wydatek, który został opłacony, tj. istnieje rozchód na rachunku bankowego lidera/partnera, tego też momentu powinna dotyczyć ocena spełnienia warunków z Wytycznych. Dotyczy to także warunku obligującego do ponoszenia wydatków zgodnie z przepisami prawa krajowego i unijnego (podrozdział 3.1 pkt 1 lit. k Wytycznych). Zdaniem organu, ponieważ w momencie ponoszenia wydatku przez partnerów nie został spełniony warunek zgodności z przepisami prawa krajowego, wydatek ten należy uznać za niekwalifikowalny.
Ponadto, zdaniem Ministra, zgodnie z Wytycznymi przy ustalaniu limitu dodatku, tj. do wysokości 40% wynagrodzenia należy uwzględnić wszystkie składniki wynagrodzenia, które mogą stanowić podstawę do wyliczenia wysokości dodatku zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wskazane wyżej pochodne od wynagrodzenia są wymagane przepisami powszechnie obowiązującymi i są ściśle związane z wynagrodzeniem. W celu zatem wyliczenia limitu 40% dla dodatku, należy uwzględnić wynagrodzenie wraz z pochodnymi. Ponieważ wynagrodzenie K. K. wynosiło ... zł a przyznano jej dodatek w wysokości ... zł, tj. poniżej ww. limitu 40%, to nie doszło do naruszenia Wytycznych (sekcja 4.5.1 pkt 5 i 7). W związku z powyższym wydatek w kwocie ... zł był kwalifikowalny i niepodlegający zwrotowi i w tej części wraz z odsetkami organ odwoławczy uchylił decyzję Dyrektora WUP.
Minister zauważył, że stosownie do treści art. 4 pkt 3 lit. e pzp ustawy nie stosuje się do zamówień, których przedmiotem są usługi w zakresie badań naukowych i prac rozwojowych oraz świadczenie usług badawczych, które nie są w całości opłacane przez zamawiającego lub których rezultaty nie stanowią wyłącznie jego własności. Ustawodawca użył sformułowań: "badania naukowe", "prace rozwojowe" oraz "usługi badawcze", przy czym nie dał ich legalnej definicji.
Zdaniem organu, w celu prawidłowej interpretacji ww. przepisu niezbędne jest w pierwszej kolejności odwołanie się do znaczenia słowa "badawczy". Zgodnie z Uniwersalnym Słownikiem Języka Polskiego (t. 1 A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2003 r.) "badawczy" to "mający na celu badanie, związany z działalnością poznawczą". Wykładnia językowa prowadzi do wniosku, że do uznania jakiejkolwiek usługi za badawczą niezbędne jest, aby celem usługi było przeprowadzenie badania prowadzącego do poznania nowych zjawisk, mechanizmów, faktów itp. Ważny jest więc nie tyle zakres faktycznych czynności wykonywanych w ramach usługi, ile cel przed nią postawiony, jakim jest osiąganie nowej wiedzy. Organ ustalił na podstawie umów zlecenia zawartych z A. Z. na pełnienie funkcji koordynatora ds. badań i testowania w okresie 1 marca - 31 sierpnia 2011 r., że przedmiotem zlecenia był "nadzór nad przygotowaniem i prowadzeniem procesów badawczych oraz monitorowanie i bieżąca ewaluacja zmian w przebiegu prac".
W związku z powyższym, argumentacja Instytutu o wyłączeniu stosowania pzp w zakresie ww. zleceń nie jest uzasadniona. Przedmiotem wyłączenia, o którym mowa w art. 4 pkt 3 lit. e pzp są usługi badań naukowych i prac rozwojowych oraz świadczenie usług badawczych, nie zaś koordynacja tych usług, która była przedmiotem zamówienia publicznego zakwestionowanego przez organ I instancji. Czym innym jest koordynacja usług badawczych, a czym innym wykonywanie tych usług. To pierwsze nie prowadzi bowiem do powstania nowych zjawisk, mechanizmów czy faktów, lecz wiąże się z nadzorem, zarządzaniem, monitorowaniem. Z tego powodu zlecona usługa polegająca na nadzorze nad przygotowaniem i prowadzeniem procesów badawczych oraz monitorowaniem i bieżącą ewaluacją zmian w przebiegu prac w ramach projektu nie mogła zostać uznana za usługę badawczą, której zlecenie jest wyłączone ze stosowania pzp. Jak wskazał Minister, przewidziane w art. 4 pkt 3 lit. e pzp wyłączenie nie powinno być interpretowane rozszerzająco, tj. nie można traktować jako badań czy prac rozwojowych nadzoru nad przygotowaniem i prowadzeniem procesów badawczych w ramach projektu.
Organ nie uznał również za uzasadniony zarzut podniesiony przez Instytut, że nawet w przypadku uznania, że w sprawie nie miało zastosowanie wyłączenie przewidziane w art. 4 pkt 3 lit. e pzp to i tak do zleceń nie miała zastosowania ustawa, z uwagi na fakt, że wartość zamówienia nie przekraczała kwoty 14 tys. euro. Instytut zawarł z WUP jedną umowę o dofinansowanie projektu, do której załącznik stanowi wniosek, w tym jego część Szczegółowy budżet projektu. Budżet projektu nie został podzielony na etapy i w poz. 27 przewiduje, że na wynagrodzenie koordynatora ds. badań i testowania w całym okresie realizacji projektu zaplanowano kwotę ... zł.
W odniesieniu do szacowania wartości zamówienia na usługi koordynowania badaniami Minister wskazał, że konieczne jest wyodrębnienie tych zamówień, których zakres może być oszacowany z góry na cały okres realizacji projektu, i które mogą być udzielone jednorazowo w ramach jednego postępowania. W odniesieniu do tych zamówień ich szacunkowa wartość winna być ustalona z uwzględnieniem wszystkich usług przewidywanych do wykonania w całym okresie realizacji projektu. Jeżeli ze względów organizacyjnych zamówienia te nie mogły być udzielane jednorazowo (np. z powodu podziału projektu na etapy) do ustalenia wartości poszczególnych części stosować się będzie art. 32 ust. 4 pzp. Nie jest zatem możliwe podzielenie takiego zamówienia na części i oszacowanie ich wartości odrębnie dla każdej z części. Zawarcie umowy z koordynatorem ds. badań i testowania stanowi zamierzone obejście przepisów pzp, co z kolei narusza art. 32 ust. 2 pzp mówiący, że zamawiający nie może w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy dzielić zamówienia na części lub zaniżać jego wartości.
Zdaniem organu odwoławczego kwota ... zł ze szczegółowego budżetu projektu powinna zostać wzięta za podstawę do szacowania wartości zamówienia dotyczącego usługi koordynowania badaniami w ramach projektu, z zastrzeżeniem, że ponieważ Instytut w pierwszym okresie realizacji projektu nie zlecił tej usługi, lecz powierzył ją swoim pracownikom (w ramach oddelegowania lub dodatku zadaniowego), wartość wynagrodzenia wypłaconego pracownikom (tutaj ... zł) powinna pomniejszyć szacowaną wartość zamówienia dając w ostatecznym wyniku ... zł. Organ stwierdził, że Strona naruszyła art. 3 ust. 1 pzp, co stanowi jednocześnie naruszenie § 30 umowy o dofinansowanie projektu, podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. k Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, do których stosowania zobowiązał się na mocy § 3 ust. 2 umowy.
W myśl art. 184 ust. 1 ufp wydatki związane realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 - tutaj: Europejskiego Funduszu Społecznego współfinansującego PO KL - są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Procedurę, o której mowa w tym przepisie niewątpliwie stanowią przepisy pzp. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu, przy wydatkowaniu środków otrzymanych w ramach projektu Odwołujący zobowiązał się stosować aktualną wersję Wytycznych. W myśl pkt 1 podrozdziału 3.1 Wytycznych wydatki są kwalifikowalne, o ile m.in. ,,k) są zgodne z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w szczególności z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, z późn. zm.)". Zatem naruszenie pzp - jako że oznacza naruszenie procedury z art. 184 ust. 1 ufp - stanowi podstawę do zwrotu środków, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp.
Na mocy § 21 umowy o dofinansowanie projektu WUP, jako strona umowy, uprawniony był do dokonania korekty finansowej w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Odwołującego przepisów pzp, zgodnie z wcześniej przywołanym taryfikatorem korekt pzp. Na tej podstawie organ I instancji wymierzył wobec Odwołującego korektę w wysokości 25% wydatków w ramach zamówienia. Rozstrzygnięcie organu I instancji było zatem prawidłowe i w tym zakresie należało je utrzymać w mocy.
Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z § 8 ust. 5 umowy o dofinansowanie projektu transze na realizację projektu były wypłacane na wyodrębniony do projektu rachunek bankowy. Żaden z przepisów umowy ani Wytycznych nie przewidywał jednak, ani nie obligował Instytutu do ponoszenia wydatków wyłącznie z tego rachunku. Warunkiem zatem uznania wydatków za poniesione w ramach projektu nie było ich wydatkowanie z rachunku bankowego projektu. Strona mogła ponosić wydatki z innych rachunków i wykazywać je jako kwalifikowalne we wnioskach o płatność. Otrzymane transze dofinansowania zobowiązana była, na podstawie § 10 umowy, rozliczyć we wnioskach o płatność. Zatem otrzymane dofinansowanie należy traktować jako rozliczone wyłącznie w sytuacji rozliczenia go w postaci wydatków kwalifikowalnych we wniosku o płatność. W przeciwnym wypadku dofinansowanie należy uznać za niewykorzystane i jako takie podlegające zwrotowi.
W informacji o wynikach weryfikacji wniosku o płatność WUP uznał za niekwalifikowalne wydatki w kwocie ... zł, przy czym nie wezwał Instytutu do zwrotu tej kwoty na rachunek bankowy WUP, lecz wskazał, że kwota ta może zostać ponownie wykorzystana w ramach projektu. Tym samym, należało zdaniem Ministra przyjąć, że Strona dysponowała tą kwotą, tj. z projektowego punktu widzenia środki w tej kwocie nie zostały wydatkowane. Objęte zaskarżoną decyzją wydatki zostały ponownie rozliczone w końcowym wniosku o płatność. Rozliczenie środków projektu na moment złożenia tego wniosku wyglądało następująco:
- Instytut otrzymał dwie transze dofinansowania: ... zł (2010 r.) oraz ... zł (2011 r.),
- Instytut rozliczył w zatwierdzonych wnioskach o płatność nr 1-11 kwotę wydatków ... zł,
- Instytut zwrócił jako nieprawidłowości środki w kwotach ... zł i ... zł.
Instytut dysponował zatem kwotą ... zł i należało uznać, że wydatki wykazane we wniosku o płatność zostały poniesione ze środków dofinansowania, nie zaś ze środków własnych.
Minister nie podzielił zarzutu, że prawa Instytutu zostały naruszone, gdyż organ I instancji nie wydał decyzji w sprawie zwrotu kwoty ... zł. Strona wykazała bowiem ponownie wydatki uznane za niekwalifikowalne w końcowym wniosku o płatność (wartość wydatków w złożonym wniosku ... zł, wydatki uznane za niekwalifikowalne ... zł). Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest jednak kwota ... zł, gdyż jak wskazał w swej decyzji organ I instancji "Wyżej wymienione wydatki niekwalifikowalne, nie podlegają zwrotowi, gdyż w wyniku końcowego rozliczenia projektu WUP przyjął, iż przedmiotowe środki pozostawały w dyspozycji Instytutu i w ramach przedmiotowych środków dokonywano kolejne wydatki rozliczane w ramach projektu". Minister podkreślił, że organ I instancji wydał dwie odrębne decyzje (nr ... i nr ...) dotyczące wydatków poniesionych przez partnerów oraz zwrotu środków niewykorzystanych. Ponieważ decyzja nr ... obejmuje zwrot środków niewykorzystanych dotyczy ona końcowego rozliczenia projektu. Minister wskazał, że otrzymał odwołanie od powyższej decyzji, które jest przedmiotem odrębnego postępowania i z tego względu nie rozpatrywał wszystkich rozliczeń w projekcie i nie dokonywał łącznej oceny wydatków niekwalifikowalnych, a więc nie odniósł się szczegółowo do tego zarzutu.
Minister przywołał treść art. 207 ust. 1 ufp i wyjaśnił, że przepis ten nie uzależnia naliczenia odsetek od dysponowania środkami, gdyż odnosi się wprost do dnia przekazania środków beneficjentowi. Nie ma zatem znaczenia, że Instytut w okresie zamrożenia i zawieszenia projektu miał ograniczone prawo do dysponowania wypłaconą mu kwotą dofinansowania. Skoro treść art. 207 ust. 1 ufp mówi wprost o dniu przekazania środków, to wykładnia funkcjonalna jest w tym przypadku niedopuszczalna.
Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji pierwszej instancji. Wniosła o uchylenie obydwu decyzji.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. błędne uznanie za niekwalifikowane wydatków w wysokości ... zł poniesionych przez partnerów projektu, przed ich wyborem zgodnie z art. 28a ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w sytuacji gdy beneficjent dokonał ponownego wyboru partnerów z zachowaniem przepisów w/w ustawy, a wydatki zostały poniesione w okresie realizacji projektu, po ponownym wyborze partnerów spełniały wszystkie kryteria kwalifikowalności, produkty częściowe sfinansowane z w/w środków zostały przez organ przyjęte, przekazane do oceny RST, gdzie uzyskały ocenę pozytywną, a organ po rozwiązaniu umowy o dofinansowanie zawartej z beneficjentem wystąpiła do beneficjenta o przekazanie praw autorskich majątkowych, zatem wydatki te spełniają warunki wydatków kwalifiko walnych,
2. błędne uznanie za niekwalifikowalne wydatków w kwocie ... zł dotyczących wyłonienia koordynatora ds. badań i testowania niezgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych, w sytuacji gdy wydatki spełniały warunki wydatków kwalifikowalnych,
3. błędne przyjęcie, że skarżący poniósł wydatki uznane w niniejszym postępowaniu za niekwalifikowane z środków projektowych w wysokości ... zł, które pozostawały w jego dyspozycji jako niezwrócone wydatki uznane za niekwalifikowane,
4. brak dostatecznego wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ przyjął, że wydatki niekwalifikowane, będące przedmiotem zaskarżonej decyzji, zostały poniesione z środków Europejskiego Funduszu Społecznego, a nie z środków własnych beneficjenta oraz z jakich powodów organ pominął wyjaśnienia oraz dowody złożone co do tej okoliczności przez skarżącego,
5. nieprawidłowe ustalenie okresów, za jakie organ żąda od beneficjenta odsetek jak dla zaległości podatkowych,
co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 207 Ustawy Prawo zamówień publicznych oraz art. 7, 77 i 107 k.p.a. skutkującego błędnym utrzymaniem w mocy decyzji Dyrektora WUP z dnia ... września 2014 r. w zakresie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania stanowiącej wydatki niekwalifikowane w wysokości ... zł.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
W oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd stwierdza, że wśród wymogów przewidzianych w Wytycznych dla określenia kwalifikowalności wydatków zamieszczono m.in. kryterium zgodności wydatków z przepisami prawa krajowego. Przepis art. 28a ust. 4 u.z.p.p.r. obligował Skarżącego do przestrzegania ściśle określonych zasad/procedur przy dokonywaniu Wyboru partnerów do realizacji projektu.
Skarżący nie ogłosił otwartego wyboru partnerów, zatem nie wypełnił obowiązku równego traktowania podmiotów, Nie zapewnił także dostępu do informacji umożliwiającej zgłoszenie swoich kandydatur potencjalnym partnerom. Podpisując umowę z dwoma partnerami naruszył art. 28 a ust. 4 u.z.p.p.r. Konsekwentnie, ponieważ Skarżący naruszył regulacje wskazane w przytoczonym przepisie, wydatki poniesione przez partnerów projektu zostały uznane za niekwalifikowalne. Jednocześnie Skarżący został zobowiązany do tego, by przeprowadzić ponowne postępowanie w zakresie wyboru partnerów projektu. Skarżący dopełnił tego zobowiązania przeprowadzając postępowanie, które odpowiadało wymogom ustawy i wyłonił te same podmioty jako partnerów.
W ocenie Sądu wydatki poniesione przez partnerów wyłonionych w efekcie pierwszego postępowania Stanowią wydatki niekwalifikowalne, gdyż zostały poniesione w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Skarżący kwestionując tę okoliczność pomija fakt, że ocena kwalifikowalności wydatków jest przeprowadzana na moment dokonania wydatku i to stan faktyczny i prawny istniejący w tej chwili i przesądza o tym, czy wydatek będzie uznany za kwalifikowalny, czy też nie. W chwili dokonania zakwestionowanych wydatków, tzn. ich rozdysponowania przez partnerów projektu, wydatki te musiały zostać uznane za niekwalifikowalne i jako takie podlegają zwrotowi. Dokonanie prawidłowego wyboru partnerów projektu stanowi bowiem w myśl regulacji Wytycznych, a także u.z.p.p.r. niezbędny warunek do uznania wydatków dokonywanych przez te podmioty za kwalifikowalne. Twierdzenie Skarżącego, że w Wytycznych brak jest szczegółowych postanowień odnoszących się do wskazanej sytuacji jest pozbawione podstaw. Z treści Wytycznych wynika bowiem w sposób jednoznaczny, że wydatki realizowane przez Skarżącego muszą być zgodne z przepisami prawa krajowego. Wobec takiego brzmienia Wytycznych oczywiste jest, że skoro partnerzy projektu zostali wybrani w sposób sprzeczny z prawem, to również dokonywane przez nich wydatki nie mogą być uznane za kwalifikowalne.
Odnosząc się do drugiej okoliczności podnoszonej przez Skarżącego, to nie istnieją żadne podstawy i prawne, zgodnie z którymi organ mógłby dokonać "konwalidacji" poniesienia przez Skarżącego wydatków niekwalifikowalnych. Konwalidacja jest instytucją prawa cywilnego, odnoszącą się do czynności prawnych i przewidującą możliwość sanowania nieważnych czynności prawnych w wyniku wypełnienia określonych - warunków przewidzianych w ustawie. Konwalidacja nieważnej czynności prawnej może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy istnieje przepis prawa, który wyraźnie dopuszcza zastosowanie tej instytucji. Sanowanie czynności nieważnych stanowi wyjątek od zwykłych skutków, jakie pociąga za sobą dokonanie czynności sprzecznej z prawem, w związku z czym nie można skutecznie przeprowadzać rozszerzającej analogii stosowania tej instytucji na wszelkie wypadki, w których podmiot następczo dopełnił wymogów, jakie powinna spełniać czynność pierwotnie dotknięta uchybieniami. Żadne przepisy obowiązujące Skarżącego nie przewidują możliwości sanowania nieprawidłowego wydatkowania otrzymanych środków, tak jak domaga się tego Skarżący. Stosowanie instytucji konwalidacji występującej na gruncie prawa cywilnego jest niedopuszczalne przede wszystkim dlatego, że badanie kwalifikowalności wydatków następuje w procedurze administracyjnej. Ponadto, wydatkowanie środków nie stanowi czynności prawnej, ale czynność faktyczną, w odniesieniu do której w ogóle nie może być mowy o konwersji. Jedynym przewidzianym przez prawo działaniem jest zatem zwrot środków uznanych za niekwalifikowalne.
Sąd wskazuje, że sama okoliczność, iż partnerami projektu w praktyce są te same podmioty, nie zmienia faktu, że zostali oni wyłonieni w innym postępowaniu i dopiero ich skuteczny wybór powoduje możliwość wydatkowania środków w sposób zgodny z obowiązującymi regulacjami. Ocena kwalifikowalności nie jest dokonywana tak jak wskazuje Skarżący na moment dokonywania rozliczenia ale na moment dokonywania wydatku (a właściwie zaciągania zobowiązania w efekcie którego następuje zapłata). Wprawdzie Skarżący nie mógł tych samych wydatków ponieść ponownie po dokonaniu prawidłowego wyboru, ale w związku z faktem, że wydatki te zostały uznane za niekwalifikowalne to powiększyły pulę środków do rozliczenia. Biorąc pod uwagę powyższe, zarzut naruszenia przepisu art. 28a ust. 4 z.p.p.r. Sąd uznaje za niezasadny.
W zakresie zarzutu dotyczącego rozliczenia kwoty ... zł Sąd wskazuje, że Skarżący otrzymał dwie transze dofinansowania – w 2010 r. kwotę ... zł, natomiast w 2011 r. kwotę ... zł. Skarżący rozliczył w zatwierdzonych wnioskach o płatność kwotę wydatków ... gr. Skarżący zwrócił z uwagi na nieprawidłowości środki w kwotach ... zł oraz ... zł. Dysponował zatem kwotą ... zł, toteż należało przyjąć, iż wydatki wykazane we wniosku o płatność zostały poniesione ze środków dofinansowania, a nie ze środków własnych. Sąd podkreśla, że zgodnie z § 8 ust. 5 umowy o dofinansowanie projektu transze na realizację tego projektu były wpłacane na wyodrębniony rachunek bankowy, jednakże nie postawiono wymogu ponoszenia wydatków wyłącznie z tego rachunku. Skarżący mógł zatem ponosić wydatki z innych rachunków i wykazywać je jako kwalifikowalne we wnioskach o płatność. Minister uznał za niekwalifikowalne wydatki w kwocie ... zł po weryfikacji wniosku o płatność, jednak nie wezwał do zwrotu tych środków, wskazując, że kwota ta może zostać ponownie wykorzystana w ramach projektu.
Z tej też przyczyny trafnie uznano zakwestionowaną kwotę za środki pochodzące ze środków przeznaczonych na realizację projektu, a nie ze środków własnych Skarżącego. Organ wykazał, że Skarżący dysponował kwotą ... zł, gdyż w momencie kiedy kwota ... zł została uznana za niekwalifikowalną to (niezależnie od faktu, że Skarżący dokonał wydatków, ale niekwalifikowalnych) powiększyła się w dyspozycji Skarżącego pula środków do rozliczenia. Wydatki uznane za niekwalifikowalne są traktowane przez organ jak niedokonane i w ten sposób "zwalniają się środki" w dyspozycji Skarżącego.
Sąd stwierdził, że zarzut dotyczący zaniechania wszczęcia przez organ postępowania w zakresie kwoty ... zł i pozbawienia Skarżącego prawa do obrony swych praw jest niezasadny. Prawidłowo uznał organ odwoławczy, że wskazana kwota nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania, gdyż w ramach końcowego rozliczania kosztów organ uznał ją za pozostającą w dyspozycji Skarżącego i podlegającą rozliczaniu w ramach kolejnych wydatków dokonywanych w trakcie realizacji projektu. Równolegle do niniejszego postępowania toczy się postępowanie z odwołania Skarżącego od decyzji WUP nr ... dotyczącej zwrotu środków niewykorzystanych w ramach końcowego rozliczenia projektu. W związku z tym oba postępowania łącznie obejmują swym przedmiotem kontrolę wszystkich wydatków dokonywanych przez Skarżącego dla realizacji projektu, zaś szczegółowa analiza wydatków niewykorzystanych przez Skarżącego jest przedmiotem postępowania dotyczącego decyzji nr ..., w którym to postępowaniu Skarżący czynnie uczestniczy.
Sąd nie podziela zarzutu Skarżącego odnośnie do uznania za wydatek niekwalifikowalny wynagrodzenia A. Z. Argumentacja Skarżącego opiera się o błędną interpretację przepisu art. 4 pkt 3 lit. a ustawy prawo zamówień publicznych w zakresie w jakim, Skarżący twierdzi, iż wyłączenie stosowania przepisów ustawy przewidziane w powołanej regulacji rozciąga się na wszelkie usługi powiązane z realizacją badań naukowych i prac rozwojowych. Tymczasem zadania wykonywane przez A. Z. polegały nie na prowadzeniu badań naukowych, czy prac rozwojowych, a jedynie na sprawowaniu nadzoru nad przygotowaniem i prowadzenie takich badań oraz monitorowaniu i bieżącej ewaluacji zmian w przebiegu prac. Wskazany zakres obowiązków dotyczy zatem nie samego procesu prowadzenia badań, a pełnienia funkcji osoby, która sprawuje nadzór nad ich prowadzeniem przez inne podmioty/osoby. Skutkiem działań podejmowanych przez koordynatora usług badawczych nie jest wykrycie nowych zjawisk, mechanizmów, czy faktów, co charakteryzuje prowadzenie usług badawczych, ale jedynie ocena i kontrola działań prowadzonych przez inne podmioty, a zatem usługi świadczone przez A. Z. nie mają charakteru badawczego. Trafnie zatem organ uznał, że zarówno zakres obowiązków, jak też określenie sprawowanej funkcji jako koordynatora ds. badań i testowania prowadzi do wniosku, że wynagrodzenie A. Z. stanowiło wydatek, dla dokonania którego niezbędne było udzielenie zamówienia zgodne z przepisami ustawy prawo zamówień publicznych.
Nie są również zasadne argumenty, że wysokość wynagrodzenia A. Z. nie przekraczała równowartości kwoty ... euro. Budżet projektu w zakresie wynagrodzenia personelu projektu nie przewidywał wyodrębnienia etapów, które wiązałyby się z oddzielnym rozliczeniem. Wynagrodzenie personelu oszacowane zostało na cały okres realizacji projektu i rozbite na poszczególne lata realizacji, i nie na etapy tak jak wskazuje Skarżący. Wynagrodzenie A. Z. zostało w budżecie określone na kwotę ... zł, a zatem wartość wynagrodzenia przekraczała równowartość kwoty, od której uzależnione jest stosowanie ustawy prawo zamówień publicznych. Prawidłowo ocenił organ, że nie ma racji Skarżący, twierdząc, że wynagrodzenie A. Z. powinno być rozliczane z uwzględnieniem etapów charakterystycznych dla etapów projektu o charakterze innowacyjnym. Ocena kwestii stosowania przepisów ustawy prawo zamówień publicznych musi być dokonywana w oparciu o ustalenia co do charakteru udzielonego zamówienia, tzn. zbadania kwestii jego tożsamości przedmiotowej, podmiotowej oraz czasowej. Jeżeli analiza taka prowadzi do wniosku, że zamówienie obejmuje czynności jednorodzajowe, które mogą być wykonywane przez ten sam podmiot a także zakres i charakter zamówienia świadczy o tym, że może być ono udzielone w jednym postępowaniu, a jego wartość jest możliwa do jednorazowego, odgórnego oszacowania (i przekracza kwotę ... euro), to zamówienie takie należy uznać za zamówienie, do którego należy stosować przepisy ww. ustawy Beneficjent może wprawdzie podzielić to zamówienie na części i ze względów organizacyjnych przeprowadzić kilka postępowań obejmujących tak wydzielone części zamówienia, jednak do wszystkich tych postępowań, zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy prawo zamówień publicznych, i tak znajdą zastosowanie umówienia publiczne. W związku z tym Sąd uznał, że podział zamówienia na części przez Skarżącego i zaniechanie zastosowania do poszczególnych postępowań przepisów ustawy prawo zamówień publicznych stanowiło działanie służące uniknięciu stosowania przepisów ww. ustawy, a w związku z tym było prawnie niedopuszczalne. Mając na względzie powyższe, organ słusznie uznał wydatki poniesione na wynagrodzenie pani Z. za niekwalifikowalne i zobowiązał Skarżącego do ich zwrotu.
Odnosząc się do zarzutów przyjęcia błędnego terminu biegu odsetek przypadających do zwrotu od kwoty Wydatków podlegających zwrotowi Sąd uznał je za niezasadne. Zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p. środki wykorzystane z naruszeniem procedur podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Jednocześnie art. 54 Ordynacji podatkowej wymienia enumeratywnie okresy, za które nie nalicza się odsetek. W przypadku braku możliwości wyłączenia naliczania odsetek organ jest zobowiązany do zastosowania art. 53 § 1 Ordynacji podatkowej, statuującego generalną zasadę naliczania odsetek od zaległości podatkowych. Z racji tego, że art. 207 ust. 1 u.f.p. wskazuje, iż dniem początkowego biegu terminu naliczania odsetek jest dzień przekazania środków, nie ma podstaw do tego by powołany przepis Interpretować rozszerzająco i wprowadzać dodatkowy wymóg badania możliwości pełnego dysponowania przez Beneficjenta otrzymanymi środkami, gdyż w istocie oznaczałoby to wprowadzenie dodatkowej, nieprzewidzianej prawem przesłanki uzależniającej możliwość naliczenia odsetek. Gdyby nawet dopuszczalne było dokonanie wykładni funkcjonalnej normy wynikającej z art. 207 ust. 1 u.f.p., to mając na względzie restrykcyjne brzmienie przepisów ordynacji podatkowej, która wskazuje wyczerpująco na wszystkie sytuacje, w których organ ma odstąpić od pobrania odsetek, a także generalną zasadę naliczania odsetek od wszystkich zaległości, rozszerzająca interpretacja przepisu art. 207 ust. 1 u.f.p. zaproponowana przez Skarżącego byłaby nie do zaakceptowania.
W ocenie Sądu organ przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z przepisami k.p.a. Organ zachowując zasadę swobodnej oceny dowodów w treści uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia dał wyraz temu, które fakty uznał za udowodnione, na których dowodach się oparł, wyjaśnił również podstawę prawną decyzji wraz z przytoczeniem przepisów prawa. Organ szczegółowo odniósł się do przesłanek podjętej decyzji i wyjaśnił Skarżącemu słuszność i celowość podjętego rozstrzygnięcia, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu.
Sąd uznał, że nie ma racji Skarżący, zarzucając organowi naruszenie art. 207 ust. 1 u.f.p. w zakresie, w jakim organ miałby niewłaściwie uznać, że zachodzą przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji. Organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego uznając, że Skarżący naruszył procedury obowiązujące go przy wydatkowaniu udzielonych środków i zobowiązując do zwrotu dofinansowania.
Ponieważ nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogłoby stać się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.