V SA/WA 594/20

V SA/Wa 594/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-01-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-03-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Cezary Kosterna /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Szymanowicz-Nowak
Justyna Mazur
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1679/21 - Wyrok NSA z 2025-03-13
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021r. sprawy ze skargi Grupy "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych w ramach działania grupy producentów rolnych za piąty rok korzystania z pomocy oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Grupę "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej: "Grupa", "Spółka", "Skarżąca") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR" lub "organ odwoławczy") z [...]grudnia 2019 r. (nr [...]), utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ I instancji") z [...] czerwca 2019 r. (nr [...]) o odmowie przyznania środków finansowych na wspieranie grup producentów rolnych za okres od 6 grudnia 2017 r. do 5 grudnia 2018 r., tj. za piąty rok korzystania z pomocy na wspieranie grup producentów rolnych.
Decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z 7 stycznia 2019 r., Grupa wystąpiła o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 za okres od 6 grudnia 2017 r. do 5 grudnia 2018 r., to jest za piąty rok korzystania z pomocy.
Postępowanie zostało zakończone decyzją z [...] czerwca 2019r. wydaną przez Dyrektora ARiMR odmawiającą przyznania płatności zgodnie z wnioskiem Strony.
W odwołaniu od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości Spółka postawiła zarzuty naruszenia:
1) art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, art. 21 ust. 1 i 2 pkt 1 - 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 § 3, art. 110 k.p.a., w szczególności poprzez:
- naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez brak udowodnienia przez Organ I instancji, że Spółka celowo wraz z innymi podmiotami stworzyła sztuczne warunki w zamiarze i w celu otrzymania płatności oraz poprzez przyjęcie a priori założenia o stworzeniu przez Spółkę sztucznych warunków i brak analizy działalności poszczególnych członków Grupy (w okresie przynależności do Grupy i przed tą przynależnością) w zakresie faktycznego posiadania (obszaru, czasookresu zawarcia umów dzierżawy) przez nich użytków rolnych; dysponowania niezbędnymi środkami technicznymi do produkcji rolnej; prowadzeniem dokumentacji finansowo-księgowej," produkcji rolnej, zużytkowania nawozów i środków ochrony roślin w stosunku do wielkości zbiorów na posiadanych użytkach rolnych;
2) art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz § 6 ust. 3 pkt 1 oraz § 8 ust. 1, ust. 2, ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych " objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione warunki wypłacenia płatności, podczas gdy ze złożonego wniosku uzupełnionego dalszymi dowodami przeprowadzonymi na rozprawie administracyjnej jasno wynika, iż spełnione zostały wszystkie niezbędne warunki do przyznania płatności w ramach przedmiotowego wsparcia;
3) art. 11 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady WE nr 63 7/2008 i rozporządzenie Rady WE nr 73/2009, zgodnie z którym nie zapewnia się korzyści polegającej na uniknięciu zmniejszenia płatności rolnikom, w przypadku których stwierdzono, że w sztuczny sposób stworzyli po dniu 18 października 2011 r. warunki, które pozwalają im uniknąć skutków wynikających 2 niniejszego artykułu, poprzez ' go niezastosowanie w niniejszej sprawie;
4) błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na wynik sprawy, a wynikający z naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, polegający na mylnym przyjęciu, że:
- ukształtowanie sprzedaży i warunki dla uzyskania pomocy finansowej dla Grupy Producenckiej zostały sztucznie stworzone i nie prowadziły do osiągnięcia żadnego celu gospodarczego oraz, iż istnienie powiązań Grupy Producenckiej "[...]" Sp. z o.o. i Grupy Producentów Rolnych "[...]" Sp. z o.o., w tym osobowych i kapitałowych, świadczy o celowym tworzeniu sztucznych warunków do otrzymania płatności w zamiarze uzyskania korzyści majątkowych, co nie miało miejsca i brak ku takiemu przyjęciu jakichkolwiek dowodów;
- wystąpił element subiektywny, przejawiający się w woli uzyskania przez wspólników korzyści poprzez sztuczne stworzenie warunków, polegających na stworzeniu spółek, stanowiących jeden podmiot gospodarczy, w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prowadzi do wniosków odmiennych, niezasadne zastosowanie art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURA TOM) nr 2988/95, przy uwzględnieniu, że wskazane przepisy mogły mieć zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy spełnione zostały dwie obiektywne okoliczności, które organ winien wykazać, tj. po pierwsze zaistnienie ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w przepisach, cel realizowany przez te przepisy nie został osiągnięty, a po drugie wystąpienie subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania przez spółkę korzyści wynikającej w uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek;
6) art. 110 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na zarzuceniu Spółce tworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności i odmowie przyznania Spółce pomocy finansowej za piąty rok jej działalności jako grupa producentów rolnych w sytuacji, gdy Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wydał wcześniej ostateczną i prawomocną decyzję nr [...] z dnia [...].04.2014 r. o przyznaniu Spółce pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych", przez co organy administracji powinny być w niniejszej sprawie związane tą decyzją;
7) art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przyczyn, dla których odmówiono przyznania Spółce płatności, przejawiające się w szczególności w tym, iż organy administracji zarzuciły Spółce tworzenie sztucznych warunków do otrzymania płatności jedynie na podstawie analizy jej struktury, bez ustosunkowania się do innych, aktualnych dla danego okresu czynników, mających wpływ na funkcjonowanie Spółki jako grupy producentów rolnych;
8) art. 8 k.p.a. poprzez jego nie stosowanie w niniejszej sprawie, polegające na zarzuceniu Spółce tworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności w sytuacji, gdy wcześniejsza ocena struktury Spółki dokonana przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie budziła jej żadnych zastrzeżeń, a działania i decyzje podejmowane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utwierdzały Spółkę w przekonaniu, że otrzyma ona płatność za kolejny rok działalności jako grupa producentów rolnych z uwagi na pozytywną weryfikację i decyzję dotycząca pierwszego roku jej funkcjonowania;
9) art 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności nieprzeprowadzenie wszystkich niezbędnych czynności dowodowych, a zebranie głównie materiału dowodowego rozprawy administracyjnej w sprawie [...] dotyczącej funkcjonowania grupy w latach 2014-2015, co skutkowało wydaniem przedmiotowej decyzji przede wszystkim w oparciu o ustalenia organu dotyczącego innego stanu faktycznego (sprzed 3 lat), a nie o materiał zgromadzony w toku przeprowadzonych czynności, które winny mieć na celu wyjaśnienie bieżącego stanu faktycznego - w związku z czym doszło do naruszenia zasady prawdy materialnej oraz zasady swobodnej oceny dowodów;
10) art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie niniejszej sprawy bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, polegające na błędnym uznaniu, iż struktura organizacyjna Spółki sama w sobie świadczy o stworzeniu sztucznych warunków do otrzymania płatności, przez co inne czynniki mające znaczenie dla funkcjonowania Spółki jako grupy producentów rolnych w ogóle nie były brane pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji".
Prezes ARiMR, powołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2019r. i zaskarżoną w niniejszej sprawie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nie znajdując podstaw do jej zmiany. Na wstępie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, jak również wskazał jej ramy prawne, cytując treść przepisów prawa krajowego i unijnego warunkujących przyznawanie płatności, o którą wystąpiła Skarżąca. W szczególności, art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, ze zm.; dalej "rozporządzenie nr 1698/2005"), rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L z 31.07.2014 r., nr 227 s. 69 i n.; zwanym dalej "rozporządzeniem nr 8091/2014") oraz rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347/549 2 20.12.2013) zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013"). Jak również wyjaśnił, że z art. 44 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., (Dz.U.UE.L.2014.181.48), rozporządzenie nr 65/2011, traci moc z dniem 1 stycznia 2015 r., jednak nadal stosuje się je w stosunku do wniosków o płatność dotyczących lat składania wniosków lub dotyczących okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2015 r. Dodał również, że z treści przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013: "bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa." Wyjaśnił, że na gruncie prawa krajowego, zasady organizowania i funkcjonowania grup producentów rolnych reguluje ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. 2018 r., poz. 1026) (dalej "ustawa gpr") - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy gpr.
Szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" zostały uregulowane natomiast w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1936) (dalej "ustawa PROW") oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. 2018 r., poz. 688) (dalej "rozporządzenie wykonawcze") - § 3 ust. 1 pkt 2. W ocenie organu odwoławczego w sprawie znajdują zatem zastosowanie m.in. przepisy § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, art. 3 ust. 1 ustawy o gpr, § 6 ust. 1, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia wykonawczego.
Prezes ARiMR uznał natomiast, że w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do wypłaty Grupie pomocy finansowej za okres od dnia 6 grudnia 2017 r. do dnia 5 grudnia 2018 r., tj. za piąty rok korzystania z pomocy. Powołując się na dokonane w sprawie ustalenia faktyczne przypomniał, że Grupa została powołana umową spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w dniu 14 listopada 2013 r., natomiast w dniu 27 listopada 2013 r. Grupa została zarejestrowana. Decyzją nr -[...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Grupa została wpisana przez Marszalka Województwa [...] do rejestru grup producentów rolnych ze względu na produkt: "ziarno zbóż", natomiast na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał Grupie pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od dnia 6 grudnia 2013 r. do dnia 5 grudnia 2018 r.
Dodał, że Grupę utworzyło 20 producentów zbóż (15 osób fizycznych oraz 5 osób prawnych). W okresie referencyjnym obejmującym ww. okres w skład Grupy wchodziło 24 członków (19 osób fizycznych oraz 5 osób prawnych). Strukturę własnościową wszystkich podmiotów wchodzących w skład grupy organ odwoławczy przedstawił natomiast w formie tabeli zawartej na str. 10 – 11 zaskarżonej decyzji. Opisał również przebieg działalności tych podmiotów, wskazał na zawarte przez nich umowy z jedynym nabywcą produktów grupy (Grupa [...]), a następnie dokonując analizy akt sprawy, w tym zeznań świadków złożonych w trakcie rozprawy administracyjnej wskazał, iż Grupa Producentów Rolnych "[...]" Sp. z o.o. prowadziła całą obsługę logistyczną związaną ze skupem, sprzedażą, badaniem jakości, transportem, załadunkiem i rozładunkiem z wykorzystaniem swojego doświadczenia i wiedzy oraz zaplecza magazynowego i infrastruktury technicznej, której nie posiada Grupa. Z powyższego wywiódł, że Grupa [...] dokonała zakupu produktów członków Grupy oraz ich sprzedaży de facto do siebie.
Na podstawie pozostałych ustaleń dokonanych przez organ I instancji (str. 12 – 15 decyzji Prezesa), zdaniem Prezesa ARiMR brak było ekonomicznego uzasadnienia dla powołania nowych podmiotów (Grupa "[...]" Sp. z o.o. oraz Grupa "[...]" Sp. z o.o.) w sytuacji, gdy na rynku funkcjonuje już Grupa [...] (zrzeszająca częściowo tych samych członków co w. dwie grupy), która posiada już ugruntowaną pozycje rynku skupu i sprzedaży zbóż oraz posiada sprawdzonych odbiorców. Jak bowiem podkreślił na wstępie, Grupa [...]jest jedynym odbiorcą produktu od Grupy oraz zajmuje się organizacją logistyczną, która de facto obejmuje wszelkie czynności związane ze skupem i sprzedażą zbóż.
Dodał, że z orzecznictwa sądowoadministarcyjnego wynika, iż brak wskazania w Planie działania Grupy wzrostu produkcji, czy wzrostu przychodu wskazuje, iż jedynym źródłem poprawy finansowej podmiotu ma być dotacja otrzymywana z ARiMR, nie zaś zwiększenie potencjału produkcyjnego, czy poprawa jakości produktów wytwarzanych w gospodarstwach członków Grupy.
Zdaniem Prezesa ARiMR utworzenie Grupy nie wniosło żadnych zmian w funkcjonowaniu gospodarstw jej członków, a zatem Grupa stanowi jedynie sztuczną jednostkę w cyklu produkcyjno-sprzedażowym, nieprzynoszącą wartości dodanej dla produkcji członków Grupy. Jest to ogniwo nieuzasadnione procesem gospodarczym i realiami rynkowymi, utworzone jedynie w celu uzyskania korzyści finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Grupa nie weszła również w posiadanie jakiejkolwiek infrastruktury niezbędnej do wprowadzania do obrotu produktów wyprodukowanych przez jej członków, jak również nie wypracowała w tym zakresie własnej struktury organizacyjnej i procedur. Jak wynika bowiem z akt sprawy, wszystkie zadania związane z odbiorem i dostarczaniem zbóż do obiorcy końcowego zlecone zostały podmiotowi powiązanemu ze Stroną osobowo i organizacyjnie, tj. Grupie [...]. W opinii Prezesa ARiMR, Grupa pełni rolę sztucznego ogniwa w rozszerzonym łańcuchu dostaw produktu do odbiorcy końcowego. Organ odwoławczy nie dostrzegł bowiem różnic w fizycznym procesie dostaw produktów wytworzonych przez członków Grupy, w odniesieniu do stanu poprzedniego, tj. funkcjonowania Grupy [...], jako grupy producentów rolnych. Prezes zauważył nadto, że działalność Grupy, która nie zatrudnia żadnego pracownika, polegała w zasadzie na zlecaniu podmiotom zewnętrznym wykonywania usług związanych z jej działalnością.
Na podstawie powyższych ustaleń, jak również w świetle poglądów prawnych prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych zdaniem organu odwoławczego w sprawie zostały spełnione przesłanki elementu obiektywnego, wskazane przez judykaturę, jako wykładnię pojęcia "sztuczne warunki", albowiem takiego działania członków Grupy nie tłumaczy żaden inny powód niż chęć uzyskania pomocy finansowej.
Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że Skarżącą tworzy grupa podmiotów, których struktura własnościowa i sposób zarządzania wskazuje na koordynację tych podmiotów. Grupa powstała jako kontynuacja wcześniej istniejącej Grupy Producentów Rolnych "[...]" sp. z o. o., przy czym w ramach PROW 2004-2006 podmiot ten uzyskiwała pomoc w ramach działania grup producentów rolnych w sektorze ziarna zbóż i nasion roślin oleistych, natomiast w ramach PROW 2007-2013 powstały dwie grupy wydzielone odrębnie dla sektora ziarna zbóż i odrębnie dla nasion roślin oleistych. Przepisy rozporządzenia w sprawie wykazu produktów wskazują, że było to możliwe dla grup producentów rolnych, które zostały wpisane do rejestru grup producentów rolnych przed dniem 1 czerwca 2014 r.
Prezes ARiMR wyjaśnił, że producenci rolni, którzy w swoich gospodarstwach w kolejnych latach produkują zarówno ziarna zbóż jak i nasiona roślin oleistych kwalifikujących się również w odrębne sektory, miały możliwość zawiązania jednej Grupy dla sektora ziarna zbóż i nasion roślin oleistych, w ramach, której pełniej mogliby realizować wspólne działania w zakresie produkcji i wprowadzania produktów do obrotu, a nie rozdrabniać to działanie na dwie Grupy. W ten sposób urzeczywistniliby cel koncentracji działania producentów w ramach Grupy a nie prowadziłoby to do rozdrobnienia. Natomiast utworzenie w miejsce jednej grupy w sektorze ziarna zbóż i nasion roślin oleistych, dwóch odrębnie dla sektora ziarna zbóż i odrębnie dla sektora nasion roślin oleistych, powoduje, że mamy do czynienia z trzema grupami, z których tylko jedna została wpisana w rejestrze marszałka, jako grupa z sektora ziarna zbóż i nasion roślin oleistych i która utraciła status grupy z powodu dominującej sprzedaży produktów spoza produkcji członków oraz rozpoczęciem działalności dwóch grup odrębnie dla każdego sektora w oparciu o tę samą strukturę sprzedażową jak i zbliżoną własnościową. Zarówno przepisy dotyczące PROW 2004-2006 jak i PROW 2007-2013 przewidywały możliwość wsparcia w formie rocznych płatności przez okres tylko pierwszych pięciu lat od dnia uznania grupy producentów. Ukształtowanie struktury członkowskiej Grupy jak i struktury sprzedażowej wskazuje w sposób jednoznaczny, że celem utworzenia Grupy było m.in. ominięcie okresowego limitu pomocy przez 5 lat przewidzianej dla grup producentów rolnych, bowiem GPR [...]możliwość korzystania z tej pomocy uzyskała w ramach PROW 2004-2006 a Grupa "[...]" i Grupa "[...]" wystąpiły o taką możliwość przez kolejne 5 lat w ramach PROW 2007-2013. W ocenie Prezesa ARiMR nie było żadnych racjonalnych powodów, aby nowa grupa producentów została zawiązana, poza stworzeniem sztucznych warunków w celu ponownego uzyskania korzyści finansowej, bowiem gdyby członkowie GPR "[...]" nie stworzyli nowej grupy producentów, to mogliby czerpać korzyści finansowe z tytułu programu pomocowego tylko przez pięcioletni okres korzystania z udzielanej pomocy. W tej sytuacji, w ocenie Prezesa ARiMR, oczywistym wydaje się wniosek, że powołanie nowej grupy producentów (a de facto dwóch), miało na celu jedynie uzyskanie dodatkowego wsparcia finansowego niezgodnego z założeniami tego działania. Tym bardziej było to niezasadne, że GPR "[...]", jako spółka funkcjonująca na rynku od wielu lat miała już ugruntowaną na rynku pozycję.
Dodatkowo organ II instancji zauważył, że utworzenie dwóch grup w odrębnych sektorach dla ziarna zbóż i odrębnie dla nasion roślin oleistych miało z kolei na celu ominięcie limitów kwotowych wynikających z załącznika 1 do rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 277 z 21 października 2005 r., s. 1, ze zm., dalej rozporządzenie 1698/2005). Rozpatrując łącznie wnioski obu Grup i określony na ich podstawie poziom produkcji wprowadzonej do obrotu do wartości stanowiący podstawę określenia pomocy dla każdego roku z dużym prawdopodobieństwem przekroczyłby 1 mln euro, natomiast przy określaniu odrębnie dla każdej grupy kwota stanowiąca podstawę określenia pomocy stanowiłaby kwotę do 1.000.000 euro. Tym samym kwota pomocy łącznie uzyskana dla każdej z Grup odrębnie stanowiłaby kwotę wyższą niż kwota pomocy, w przypadku uwzględniana do podstawy wyliczenia łącznie dla grup, biorąc pod uwagę sposób obliczania: przychody do 1.000.000 euro przemnożenie kwoty tylko przez 5%, 5%, 4%, 3% oraz 2%, przekraczające kwotę 1.000.000 euro przez odpowiednio pierwszy, drugi, trzeci, czwarty i piąty rok dla produkcji skierowanej na rynek (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 386/12).
Zdaniem Prezesa, aplikowanie o pomoc przez te same osoby w ramach kilkunastu spółek kapitałowych należy postrzegać jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowanie przysługującego jednemu beneficjentowi. Działania te zostały podjęte w celu stworzenia nowego podmiotu mogącego ubiegać się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych" i uzyskiwania wsparcia na poziomie wykraczającym poza limity finansowe zawarte w rozporządzeniu nr 1698/2005, a nie potrzebą dostosowania procesu produkcyjnego do wymogów rynkowych wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, centralizacja sprzedaży, co rzutuje na ocenę spełnienia celu określonego w treści art. 35 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1698/2005.
Końcowo, organ odwoławczy wskazał, że w sprawie organ nie kwestionuje spełniania przez Stronę formalnych warunków koniecznych do uzyskania statusu grupy producentów rolnych, gdyż odmienną kwestią jest spełnienie formalnych warunków do uzyskania statusu grupy producentów rolnych, a odmienną spełnienie przesłanek do otrzymania pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 określonych w przepisach unijnych oraz krajowych. Uwzględnienie wyłącznie formalnoprawnych aspektów powstania Grupy prowadziłoby do sytuacji, w której rola organu I instancji sprowadzona zostałaby wyłącznie do naliczenia wysokości pomocy, gdyż sam fakt wpisania grupy do rejestru przesądzałby o zasadności przyznania pomocy.
Mając powyższe na uwadze, Prezes ARiMR stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zostały wypełnione przesłanki wskazane w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, zgodnie z którym bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
Reasumując wskazał, że Grupa, wypełniła zarówno obiektywny warunek do uznania, że stworzyła sztuczne warunki, tj. poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celem wskazanym w art. 35 ust. 1 lit a i b rozporządzenia nr 1698/2005 oraz subiektywny warunek poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń, związanych z produkcją (zawarcie umowy o organizacji logistycznej) jest zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunków zawartych w art. 35 ust. 1 lit a i b rozporządzenia nr 1698/2005 wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji i organizacji sprzedaży. Ponadto działania członków, przede wszystkim utworzenie dwóch grup w odrębnych sektorach, miało na celu ominięcie limitu pomocy przypadającego na jednego wnioskodawcę, a tym samym uzyskania wsparcia na poziomie wykraczającym poza limity finansowe zawarte w rozporządzeniu nr 1698/2005.
Powyższe działania powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia, zaś przyznanie Grupie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za piąty rok działalności, spowodowałoby uzyskanie wsparcia przez podmioty, których działalność nie stanowiła realizacji celu określonego w art. 35 ust. 1 lit a i b rozporządzenia nr 1698/2005, jak również skierowana była na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi, określonemu w załączniku I do rozporządzenia nr 1698/2005. W konsekwencji, doprowadziłoby to do naruszenia celów i istoty działania, wynikających z przedmiotowej regulacji.
Z tych wszystkich przyczyn, organ odwoławczy wszystkie zarzuty odwołania uznał za nieuzasadnione.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd" lub "WSA"), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego pełnomocnik Skarżącej postawiła zarzuty naruszenia przepisów:
1) prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. UE L z 2011r., nr 25, s. 8, ze zm., dalej: rozporządzenie 65/2011), art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005, art. 2 i 3 ustawy z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie niektórych ustaw (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1026, dalej: ustawa o grupach), § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 81,poz. 550 ze zm.; dalej: "rozporządzenie z 20 kwietnia 2007r.) poprzez błędne przyjęcie, że produkty wytwarzane w gospodarstwach członków Grupy były sprzedawane do członków tej grupy tj. GPR "[...]" oraz, że nastąpiło sztuczne stworzenie przez grupę warunków wymaganych do otrzymania płatności, poprzez dokonywanie sztucznych transferów produktów pomiędzy grupą, a jej członkiem, które to działanie nie spełnia celów tworzenia i działalności grup producentów rolnych;
2) postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
1. art. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: kpa) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że "grupa [...], nie zaś Grupa, koncentruje i organizuje sprzedaż produktu, ze względu na który Grupa powstała", które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na oparcie przez organ I i II instancji zarzutu stworzenia przez grupę sztucznych warunków do uzyskania płatności wyłącznie na założeniu, że GPR "[...]" prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą jest podmiotem tożsamym z członkami Grupy "[...]", a tym samym sprzedaż na rzecz GPR "[...]" jako przedsiębiorcy, produktów wyprodukowanych rzez Grupę, stanowiła sprzedaż produktów na rzecz członków Grupy "[...]", co miało doprowadzić do sztucznych transferów pomiędzy grupą, a jej członkami, zmierzających do uzyskania pomocy finansowej;
2. § 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE Nr 65/2011 poprzez jego niczym nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że wypełniono którekolwiek z kryteriów uznania działalności skarżącej za tworzenie tzw. sztucznych warunków;
3. art 107 § 3 i art. 11 kpa - poprzez ogólnikowe uzasadnienie wydanej decyzji, naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, niewyjaśnienie w przekonywujący, staranny i wyczerpujący sposób dlaczego za niewiarygodne organ administracyjny uznał przedstawione przez spółkę dokumenty;
4. art. 2 i 3 ustawy o grupach w zw. z art. 35 Rozporządzenia 1698/2005, poprzez błędne ustalenie, że skarżący, pomimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych, nie spełnia warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. b Rozporządzenia 1698/2005, polegającego na wspólnym wprowadzaniu towarów do obrotu, w tym przygotowaniu do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;
5. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy faktyczne i prawne do utrzymania w mocy decyzji;
6. art. 6, 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 140 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i prawidłowy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie a w szczególności bezpodstawne zaakceptowanie dokonanych przez organ I instancji ustaleń, prowadzących do wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego: wspólnotowego oraz krajowego, o których mowa w pkt 1 zarzutów skargi, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a nadto poprzez brak wskazania przesłanek, na podstawie których podstawowa, podnoszona przez organ okoliczność faktyczna, a mianowicie sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, miałaby zostać dowiedziona;
7. art. 16 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne kwestionowanie funkcjonowania skarżącej jako grupy producenckiej zgodnie z celami, dla których została utworzona;
8. art. 107 § 3 kpa poprzez niedokonanie przez organ prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod normę prawną;
9. art. 80 k.p.a. polegające na przekroczeniu zasad swobodnej oceny dowodów, a tym samym wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego.
W odpowiedzi na skargę, Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325 – t.j., dalej jako "ppsa") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 pppsa).
Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd takiego naruszenia się nie dopatrzył.
Zasady organizowania się producentów rolnych w grupy producentów oraz zasady i warunki udzielania ze środków publicznych pomocy finansowej związanej z ich organizowaniem i funkcjonowaniem określa ustawa z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o grupach, w brzmieniu na datę wpisania grupy do rejestru, osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne prowadzące gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego.
Art. 3 ustawy o grupach określa szereg warunków, które muszą zostać spełnione dla prowadzenia działalności przez grupę producentów rolnych, m.in. zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy grupa musi zostać utworzona przez producentów jednego produktu lub grupy produktów. W ustawie określone zostały również wymagania jakie musi spełniać statut lub umowa, na podstawie których działa grupa, np. wymóg przynależności tylko do jednej grupy w zakresie danego produktu lub grupy produktów (art. 4 ustawy o grupach).
Na podstawie art. 6 ustawy o grupach Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w załączniku do rozporządzenia z 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (tj. Dz. U. z. 2013 r., poz. 642, ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie wykazu produktów) określił minimalną liczbę członków grupy producentów rolnych. Program wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie pod nazwą "grupy producentów rolnych". W ramach tego programu grupom producentów rolnych przyznawana jest pomoc finansowa. Realizowanie programu w zakresie działania "Grupy producentów rolnych", na terytorium RP reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1936 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju - art. 5 ust. 1 pkt 10).
W art. 10 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju przewidziano, że pomoc jest przyznawana na wniosek i jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia 1698/2005 oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, a także w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ustawy, czyli w rozporządzeniu z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
W myśl § 3 rozporządzenia pomoc jest udzielana grupie producentów, która: prowadzi działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jest wpisana do rejestru grup producentów rolnych zgodnie z ww. ustawą czyli do rejestru prowadzonego przez właściwego marszałka województwa; została utworzona ze względu na produkty określone w załączniku do rozporządzenia; został jej nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów.
Z kolei § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że pomoc jest wypłacana w formie rocznych płatności i obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczonych od dnia decyzji o wpisie grupy do rejestru.
O tymczasowym charakterze powyższego środka stanowi również motyw 30 rozporządzenia nr 1698/2005.
W związku z powyższym pomoc w zakresie wspierania tworzenia grup producentów została ograniczona czasowo (do pierwszych 5 lat), a także do podmiotów, które zostały oficjalnie uznane najpóźniej w dniu 31 grudnia 2013 r. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005 wsparcia udziela się w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres pierwszych 5 lat przypadających po dacie, w której grupa producentów została uznana. Oblicza się je na podstawie rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek do pułapu określonego w załączniku I. Wsparcia udziela się grupom producentów, które zostały oficjalnie uznane przez właściwy organ Państwa Członkowskiego najpóźniej w dniu 31 grudnia 2013 r. (art. 35 ust. 3).
Zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia 1698/2005 wskazującym na kwoty i stawki wsparcia dla Grupy producentów: górna granica jako odsetek produkcji wprowadzonej do obrotu podczas pierwszych pięciu lat po uznaniu grupy za grupę producentów wynosi: 5 %, 5 %, 4 %, 3 % oraz 2 % przez odpowiednio pierwszy, drugi, trzeci, czwarty i piąty rok dla produkcji wprowadzonej do obrotu do wartości 1.000.000 EUR; 2,5 %, 2,5 %, 2,0 %, 1,5 % oraz 1,5 % przez odpowiednio pierwszy, drugi, trzeci, czwarty i piąty rok dla produkcji skierowanej na rynek przekraczającej 1.000.000 EUR ale w odniesieniu do każdego z pierwszych pięciu lat nieprzekraczająca kwoty 100.000 euro przez pierwszy rok, 100.000 euro przez drugi rok, 80.000 euro przez trzeci rok, 60.000 euro przez czwarty rok, 50.000 euro przez piąty rok.
Podobne regulacje w perspektywie finansowej 2004-2006 zawierało rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.U. UE L z 26 czerwca 1999 r., nr 160, s. 80 ze zm., dalej rozporządzenie 1257/1999), które w rozdziale IXa "Szczególne środki dla nowych Państw Członkowskich" w art. 33d ust. 3 wskazywało, że wsparcie udzielane jest w formie rocznych płatności przez okres pierwszych pięciu lat od dnia uznania grupy producentów.
Przytoczone wyżej przepisy krajowe nie przewidują kontrolowania przez organy ARiMR założenia i funkcjonowania grupy producentów rolnych pod kątem spełnienia wymogów formalnych. W tym zakresie organy ARiMR są związane decyzją i wpisem do rejestru dokonanymi przez właściwego marszałka województwa.
Wobec uzyskania przez Grupę w dniu 6 grudnia 2013 r. wpisu do prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] rejestru grup producentów rolnych Nr [...], Prezes ARiMR zobowiązany był uznać, że grupa spełnia wymogi formalne bycia grupą producentów rolnych. Zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia wypłata pomocy za dany okres jest dokonywana na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, która jest wydawana w oparciu o złożony wniosek o płatność, spełniający warunki określone w § 7 ust. 1, do którego dołączane są dokumenty wskazane w ust. 2 tego przepisu.
Organy ARiMR wydając decyzje o płatności są zobowiązane sprawdzić, czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, ale także sprawdzić, czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz czy nie zachodzą określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty. Wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej, jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią art. 3 ust. 1 rozporządzenia. Tymczasem badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi, ale i unijnymi.
Przechodząc do oceny zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego przypomnieć należy, że na gruncie prawa wspólnotowego cele pomocy finansowej przyznawanej grupom producentów określa przepis art. 35 rozporządzenia 1698/2005, który w ust. 1 stanowi, że wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów:
a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup;
b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;
c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.
Podobny zapis zawierał art. 33 d ust. 1 rozporządzenia 1297/1999.
Zgodnie z art. 60 rozporządzenia 1306/2013, który znajduje zastosowanie ze względu na uchylenie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 (patrz art. 43 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności – Dz.U. UE L z 2014 r., nr 181, s. 48), bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Natomiast art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 stanowił, że nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.
Podobne zapisy zawiera art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE L z 1995r., nr 312, s. 1), który stanowi, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
Zdaniem sądu w niniejszej sprawie zostały wypełnione przesłanki wskazane w powołanym wyżej art. 60 rozporządzenia 1306/2013.
Zgodnie z poglądem zawartym w uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, organy analizując całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, zasadnie uznały, że w sprawie wystąpiły zarówno elementy obiektywne w postaci naruszenia celów systemu jak elementy subiektywne w postaci zamiaru stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW w elu uzyskania wyłącznie korzyści sprzecznej z celami tego systemu, warunkujące zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.
Organy orzekające nie kwestionowały, że grupa spełniła formalne warunki konieczne do uzyskania statusu grupy producentów rolnych. Organy jednakże zasadnie zakwestionowały faktyczny powód powstania skarżącej grupy.
Zgodzić się należy ze stroną, że brak jest przepisu powszechnie obowiązującego prawa, który wprost zabraniałby zakładania przez producentów uczestniczących wcześniej w grupie producentów rolnych, kolejnej grupy. Jednakże tam, gdzie prawo ustala pewne ograniczenia (ilość członków grupy, limity pomocy, limity czasowe) lub cele, dla których ta pomoc jest przyznawana, organ ma prawo i obowiązek badać i oceniać m.in. przyczyny powstania grupy jak i sposób jej funkcjonowania.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 344/15 (dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) zasadnie zauważył, że cyt. "z punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia nie sposób nie zwrócić uwagę i na ten jego aspekt, który w kontekście odnoszącym się do odzwierciedlanej w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Trybunału Konstytucyjnego tożsamości podstaw aksjologicznych obowiązywania systemu prawa krajowego oraz systemu prawa unijnego nakazuje uwzględniać tę jego konsekwencję, że prawo unijne - a więc tak samo, jak i prawo krajowe - sprzeciwia się powoływaniu się na wprost wynikające z jego uregulowań, czy też wyinterpretowane z nich przez Trybunał Sprawiedliwości uprawnienia, w sytuacji gdy, polegać miałoby to wyłącznie na tworzeniu stanów faktycznych (stanów rzeczy) pozornie tylko odpowiadających tym uprawnieniom w celu skorzystania z nich i powoływania się na nie, przy jednoczesnym braku istnienia ku temu usprawiedliwionych oczekiwań i podstaw. To jest takich, które znajdowałyby uzasadnienie w prawnie chronionych wartościach. Znajduje to swoje potwierdzenie w tym stanowisku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, z którego wynika, że nikt nie może powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (por. np. wyrok dnia 18 grudnia 2014 r., w połączonych sprawy C - 131/13, C - 163/13 i C-164/13). Ze stanowiskiem tym, koresponduje również orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości, na które w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołuje się strona skarżąca. Z orzeczenia tego, w którym sąd europejski odwołał się również do wyroku w sprawie C – 515/03 (pkt 29) wyraźnie wynika, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie wymaga, z jednej strony, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w uregulowaniach wspólnotowych cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a z drugiej strony, wystąpienia subiektywnego elementu woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań wspólnotowych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek".
W sprawie w szczególności należy zauważyć, że grupa producentów "[...]" sp. z o.o. nie musiała zostać stworzona, gdyż zdecydowana większość obecnych członków Grupy tworzyło wcześniej grupę producentów rolnych "[...]" sp. z o.o. oraz byli członkami Spółdzielni Rolników "[...]" w P. utworzonej ze względu na grupę produktów "[...]". Grupę "[...]" utworzyli (patrz akt notarialny umowy spółki z o.o.): B. A., D. Z., D. L., H. J., Gospodarstwo Rolne "[...]" sp. z o.o., Gospodarstwo Rolne "[...]" sp. z o.o., K. W., K. S., K. J., K. Z., O. G., P. D., P. J., P. M., W. M., J. M., [...]sp. z o.o. w G., [...] A i M J. sp. jawna., [...] sp. z o.o.
Dziesięciu członków GPR "[...]" obecnie jest członkiem Grupy "[...]" i są to: B. A., D. Z., D. L., Gospodarstwo Rolne "[...]" sp. z o.o., Gospodarstwo Rolne "[...]" sp. z o.o., K. W., K. S., K. J., P. D., P. M..
Natomiast członkami Spółdzielni Rolników "[...]" w P. byli i obecnie są członkami Grupy: M. P., A. B., L. D., D. P., s. K., Z. D., M. J., J. K., M. W., A. J., E. .O, Gospodarstwo Rolne "[...]" sp. z o.o., Gospodarstwo Rolne "[...]" sp. z o.o., [...]sp. z o.o. oraz [...] AiW J. sp. j.
Odnośnie powyższego składu osobowego Grupy należy także wskazać, co prawidłowo zauważył organ odwoławczy, że Z. M., Z. Ł., P. A. oraz L. B. zostali przyjęci do Grupy dopiero 27 kwietnia 2016 r. Trzech członków Grupy: K. Z., K. W., Z. Ł. rozpoczęło prowadzenie gospodarstw rolnych w 2013 r. w okresie poprzedzającym utworzenie grupy, przy czym gospodarstwo W. K. zostało wydzielone głównie z działek użytkowanych wcześniej przez S. K. a następnie przez J. K.. Z. K. od 2005 r. (mając 11 lat) podjęła zobowiązanie w programie "Zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2004-2006." J. M. oraz J. A. są małżeństwem, natomiast K. Z., W., J. mają ten sam adres zamieszkania: C. [...],[...] R.. Jest to również adres, który był wskazywany jako adres zamieszkania przez S. K. w momencie wpisu do ewidencji producentów. Maciej Andrzejewski jest członkiem zarządu GPR "[...]" ale również pełnomocnikiem S., Z., W., J. K..
W Gospodarstwie Rolnym "[...]" sp. z o.o. (będącym członkiem wszystkich podmiotów, działających w formie grup producentów rolnych wyżej wskazanych) zarówno prezesem zarządu jak i wspólnikiem jest P. J. (członek Grupy "[...]" oraz Grupy "[...]" oraz członek zarządu GPR "[...]"). W Gospodarstwie Rolnym "[...]" sp. z o.o. (będącym członkiem wszystkich podmiotów, działających w formie grupy producentów rolnych) prezesem zarządu jest A. M., natomiast jedynym wspólnikiem jest K. S. (będący również członkiem wszystkich ww. podmiotów).
Z kolei [...] I sp. z o.o. prezesem zarządu jak i wspólnikiem był i jest J. M.. Spółka ta wcześniej posiadała firmę: [...] sp. z o.o. i powstała w wyniku przekształcenia poprzez przejęcie innej spółki dokonanej w trybie określonym w art. 492 § 1 pkt 1 oraz art. 517 i nast. kodeksu spółek handlowych przez przeniesienie całego majątku spółki pod firmą [...] A i M. J. spółka jawna w Z. (spółka przejmowana) na spółkę pod firmą "[...]" sp. z o.o. w P. (spółka przejmująca), z podwyższeniem jej kapitału zakładowego, w zamian za udziały, które spółka przejmująca wydaje wspólnikom spółki przejmowanej. Natomiast w [...] II sp. z o. o. prezesem zarządu jest J. M., a jedynymi wspólnikami są J. M. oraz J. A.. W [...] A i M J. sp. jawna prezesem zarządu był J. M., a jedynymi wspólnikami: J. M. oraz J. A..
W tym miejscu należy zauważyć, że zarówno GPR "[...]", jak i Spółdzielnia Rolników "[...]" byli uczestnikami działania "grupy producentów rolnych". Mianowicie GPR "[...]" utworzona dla grupy produktów "ziarno zbóż i nasiona roślin oleistych" w perspektywie finansowej 2004-2006, uzyskała 31 lipca 2006 r. wpis do rejestru grup producentów rolnych prowadzony przez Marszałka Województwa [...]. Uprawniona była, na podstawie decyzji Dyrektora ARiMR do korzystania w okresie od 31 lipca 2006 r. do 30 lipca 2011 r. z pomocy finansowej w ramach działania grupy producentów rolnych w PROW 2004-2006, z czego skorzystała dwukrotnie. Decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2013 r. podmiot został wykreślony z rejestru, gdyż przestał spełniać wymóg dotyczący udziału powyżej 50 % przychodów netto ze sprzedaży produktów wytworzonych przez członków grupy i sprzedanych za jej pośrednictwem do całości przychodów grupy.
Podobnych ustaleń organ dokonał w odniesieniu do Spółdzielni Rolników "[...]" (patrz karta 322-320 akt adm.), jednakże nie przytoczył tego faktu w decyzji. Z ustaleń tych wynika, że podmiot ten w okresie referencyjnym 2007-2013 również korzystał z pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętych PROW 2007-2013 i uzyskał w latach 2011 – 2013 trzykrotną pomoc. Spółdzielnia ta mocą decyzji Marszałka Województwa [...] została wykreślona z rejestru w dniu 6 listopada 2013 r.
Mając powyższe na względzie GPR "[...]" i Spółdzielni Rolników "[...]" zajmowali się tożsamą produkcją co obecnie skarżąca, gdyż byli wpisani do rejestru w grupie "[...]" lub "[...]" (Spółdzielnia Rolników "[...]"). Powyższe podmioty, zgodnie z tym co zostało już wskazane wyżej otrzymywały pomoc w ramach działania "Grupy producentów rolnych" zarówno w ramach PROW 2004-2006, jak i PROW 2007-2013. A więc mając na względzie cytowany powyżej art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005 (a także art. 33d ust. 3 rozporządzenia 1257/1999) podmioty te nie mogłyby uzyskać już dodatkowej pomocy w ramach tego działania, gdyż środek ten ma charakter tymczasowy. Trzeba również zwrócić uwagę na perspektywę czasową, która wskazuje, że zarówno GPR "[...]", jak i Spółdzielnia Rolników "[...]" zostały wykreślone z rejestru grup producentów w listopadzie i grudniu 2013 r. Na przełomie listopada i grudnia 2013 r. (akt notarialny umowy spółki [...] listopada, wpis do rejestru 6 grudnia) część członków (udziałowców) ww. podmiotów zakłada nową grupę producentów rolnych, nie kontynuując działalności w ramach GPR "[...]" i Spółdzielnia Rolników "[...]". Stąd też mając na uwadze powyższą chronologię zdarzeń podkreślenia wymaga, że zasadnicza część dotychczasowych członków grupy producentów, jako wspólników GPR "[...]" sp. z o.o. oraz członków Spółdzielni Rolników "[...]", było beneficjentami pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" zarówno w ramach PROW 2004-2006, jak i PROW 2007-2013, a następnie po uzyskaniu pomocy finansowej utworzyło nową grupę producentów "[...]" sp. z o.o. w celu dalszego uzyskiwania pomocy. W ocenie sądu takie działanie wspólników spółki i członków spółdzielni mimo formalnej poprawności prowadzi do ominięcia przepisów ograniczających okres w którym pomoc może być udzielana. Unia Europejska dała 5 lat na realizację celów określonych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 (art. 33d ust. 1 i 3 rozporządzenia 1257/1999) i celem tego działania miało być stworzenie podmiotów, które będą w stanie konkurować na rynku. Unia Europejska założyła, że ten 5-letni okres będzie wystarczający, gdyż gdyby tak nie było, to umożliwiłaby uzyskiwanie dalszej pomocy po upływie 5 lat. Zatem powołanie nowej grupy producentów przez byłych członków grupy producentów "[...]" sp. z o.o. i Spółdzielni Rolników "[...]" funkcjonującej w ramach tej samej grupy produktów (ziarno zbóż), powoduje, że członkowie "[...]" sp. z o.o., powołali nową grupę by uzyskać wsparcie finansowe dla celów, które z założenia powinna była osiągnąć już grupa producentów "[...]" sp. z o.o. i Spółdzielnia Rolników "[...]". Wypłata pomocy finansowej takiemu podmiotowi doprowadziłaby do udzielenia po raz kolejny pomocy byłym członkom grup producentów rolnych na osiągnięte już cele, określone w przepisie ww. art. 35 ust. 1 lit. a - c, co byłoby sprzeczne z celami systemu wsparcia.
Tym samym w całości należy zgodzić się z argumentacją organu odwoławczego wskazującą, że struktura organizacyjna Grupy, jak i poszczególnych jej członków oraz ewidentne powiązania osobowo-kapitałowe ułatwiły członkom Grupy porozumienie się w zakresie obejścia przepisów prawa. Chronologia zdarzeń poprzedzająca utworzenie Grupy wykazuje, że zamiarem członków Grupy było jedynie otrzymanie pomocy w ramach działania "Grapy producentów rolnych", a zatem obejście przepisów.
Nie mają przy tym znaczenia powody dla, których GPR "[...]", czy Spółdzielnia Rolników "[...]" przestała być grupą producentów rolnych i czy została zlikwidowana, a tym bardziej fakt nieukładania się współpracy w ramach spółdzielni. W ocenie sądu nic nie stało na przeszkodzie (oprócz chęci uzyskania dodatkowej pomocy w ramach działania), aby nadal kontynuować działalność już w istniejących podmiotach i ewentualnie dokooptować nowych członków do tej już istniejącej grupy. Skoro przepisy unijne ograniczają możliwość uzyskiwania pomocy do 5 lat, to skuteczność stosowania prawa unijnego wymaga, aby Państwa Członkowskie uniemożliwiały tworzenie sztucznych tworów w celu ominięcia tego zakazu. Tym bardziej, że twór ten korzysta z renomy poprzedniej spółki, o czym świadczy fakt, że zdecydowana większość produktów wytworzonych przez członków grupy jest sprzedawana GPR "[...]" i dalej rozdystrybuowana. Pozostał także ten sam prezes zarządu spółki i adres siedziby.
Co więcej przyjmując, że gdyby nawet utworzenie nowej grupy producentów rolnych było konieczne, to obecnie skarżąca nie może ubiegać się o pomoc finansową z tego działania, gdyż tę pomoc poprzednia spółka (i spółdzielnia) już otrzymała. Pomoc ta miała posłużyć do osiągnięcia celów określonych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005 (art. 33d ust. 1 rozporządzenia 1257/1999). Niewątpliwie również pomoc ta przyczyniła się zarówno do realizacji wskazanych przez przepisy celów, jak i wzmocnienia pozycji konkurencyjnej na rynku GPR "[...]", czego dowodem jest renoma tego podmiotu (patrz wyjaśnienia strony z 7 sierpnia 2018 r. karta 1218-1217 akt adm.), jako liczącego się "gracza" na rynku zboża i nasion roślin oleistych. A więc przypuszczać należy, że udzielona pomoc temu podmiotowi przyczyniła się także w jakimś stopniu w rozwój tego przedsiębiorstwa. A więc przedsiębiorstwo to zrealizowało cele pomocy w tym działaniu. Zatem obecna spółka "[...]" może działać i korzystać z wypracowanych w poprzedniej spółce rozwiązań. Jednakże spółka ta nie może otrzymać pomocy finansowej w tym działaniu na realizację założonych celów, gdyż cele te winny być zrealizowane i nie jest dopuszczalna dalsza pomoc finansowa w tym działaniu. Podkreślenia także wymaga, że wśród celów utworzenia grupy producentów rolnych przepisy unijne nie wymieniają uzyskiwania przez beneficjentów środków finansowych uzyskiwanych od instytucji płatniczych. Zatem uzyskiwane środki finansowe nie stanową celu samego w sobie uzyskania pomocy.
Prawidłowo także zauważył Prezesa ARiMR, że udzielenie pomocy finansowej grupie, która została utworzona z byłych członków grupy producentów rolnych, która już skorzystała z pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" doprowadziłoby do obejścia limitu pomocy określonych w cytowanym wyżej załączniku I do rozporządzenia 1698/2005. Prawidłowo zauważył organ II instancji, że utworzenie dwóch grup ("[...]" i "[...]") w odrębnych sektorach dla ziarna zbóż i odrębnie dla nasion roślin oleistych miało z kolei na celu ominięcie limitów kwotowych wynikających z załącznika do rozporządzenia 1698/2005. Rozpatrując łącznie wnioski obu Grup i określony na ich podstawie poziom produkcji wprowadzonej do obrotu do wartości stanowiący podstawę określenia pomocy dla każdego roku z dużym prawdopodobieństwem przekroczyłby 1 mln euro (w okresie objętym wnioskiem wynosi 5.638.749,19 zł). natomiast przy określaniu odrębnie dla każdej grupy kwota stanowiąca podstawę określenia pomocy stanowiłaby kwotę do 1.000.000 euro. Tym samym kwota pomocy łącznie uzyskana dla każdej z Grup odrębnie stanowiłaby kwotę wyższą niż kwota pomocy, w przypadku uwzględniana do podstawy wyliczenia łącznie dla tych grup. Ograniczenia dotyczące limitu pomocy wynikające z przepisów wykonawczych dot. przedmiotowego działania zostały wprowadzone po to aby wesprzeć możliwie dużą liczbę podmiotów i producentów w ramach środków przeznaczonych na ten cel.
Mając powyższe na względzie sąd wskazuje, że nie było podstaw aby uznać, że celowe było tworzenie kolejnego podmiotu (grupy producenckiej) do prowadzenia takiej samej działalności, która była już prowadzona przez inne podmioty. W tej sytuacji oczywistym staje się wniosek, że powołanie nowej grupy producentów, tj. "[...]" sp. z o.o., miało na celu jedynie uzyskanie dodatkowego wsparcia finansowego niezgodnego z założeniami działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013. Powyższe działania zostały podjęte w celu stworzenia nowego podmiotu mogącego ubiegać się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych" i uzyskiwania wsparcia na poziomie już niedostępnym dla poprzednich podmiotów (pięcioletni limit czasowy zawarty w rozporządzeniach unijnych).
Dodatkowo trzeba wyjaśnić, że to Grupa otrzymuje określoną pomoc finansową, jednakże nie można tracić z pola widzenia faktu, że taką pomoc otrzymują pośrednio także sami producenci rolni skupieni w grupie. Tym samym można uznać, że spółka (podobnie jak spółdzielnia) jest tylko formą prawną podmiotu, który otrzymuje pomoc. Dlatego też skoro istnieje wymóg przynależności tylko do jednej grupy w zakresie danego produktu lub grupy produktów, to nie można dopuścić do sytuacji, że ten wymóg jest obchodzony w ten sposób, że się likwiduje jedną grupę i zawiązuje się grupę kolejną.
Co więcej oprócz powyżej wskazanych powiązań kapitałowo-osobowych, także pozostałe ustalenia ewidentnie wskazują, że strona w sposób sztuczny stworzyła określony stan faktyczny, którego celem było uzyskanie pomocy.
Zgodnie z Wykazem faktur VAT i rachunków (załączniki do wniosku o płatność) zasadniczym odbiorcą produktów spółki była GPR "[...]", której udziałowcami jest 10 członków skarżącej. Tym samym pośrednio podmioty te są zasadniczym odbiorcą produktów od Grupy. Co więcej, jak prawidłowo ustaliły organy z umowy nr 1/2014 z 31 marca 2014 r. zawartej w C. pomiędzy stroną, a GPR "[...]" sp. z o.o. wynika, że Grupa zleca organizację logistyczną rozumianą jako obsługa prowadzenia skupu płodów rolnych, przygotowania płodów rolnych do sprzedaży, bieżącego badania jakości płodów rolnych, organizację załadunku i rozładunku płodów rolnych, bieżącego informowania o parametrach jakościowych. Zarówno Grupa "[...]" sp. z o.o. jak i Grupa "[...]" sp. z o.o. sprzedają swoje produkty głównie do GPR "[...]" sp. z o.o. Tym samym należy stwierdzić, na podstawie ww. umowy a także protokołów z rozprawy administracyjnej i wyjaśnień składanych w toku postępowania, że skarżąca de facto nie uczestniczy w skupie produktów wytworzonych przez członków grupy, tylko obowiązki te przejęła GRP "[...]", która prowadziła całą obsługę logistyczną związaną ze skupem, sprzedażą, badaniem jakości, transportem, załadunkiem i rozładunkiem z wykorzystaniem zaplecza magazynowego i infrastruktury technicznej. Skarżąca bowiem nie posiada takiego zaplecza i nie dzierżawi żadnych pomieszczeń magazynowych do składowania płodów rolnych pochodzących od członków grupy. Takiego zaplecza także w znacznej części nie posiadają producenci rolni (za wyjątkiem Gospodarstwa Rolnego "[...]" sp. z o.o.). Zatem słusznie organy zauważyły, że skarżąca realizację celów scedowała na GRP "[...]".
Wobec powyższego słusznie organ odwoławczy stwierdził, że skarżącą tworzy grupa podmiotów, których struktura własnościowa i sposób zarządzania wskazuje na koordynację tych podmiotów. Grupa powstała jako kontynuacja wcześniej istniejącej GPR "[...]" sp. z o.o., a także Spółdzielni Rolników "[...]", które to podmioty korzystały już z pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Fakt, że 10 członków grupy występuje pośrednio w roli zarówno sprzedającego, jak i kupującego produkty wytworzone przez Grupę może powodować (ale nie musi), iższtucznie będą ustalane ceny skupu produktu, a jak wynika z przepisów art. 35 ust. 2 rozporządzenia 1698/2005 wsparcia udziela się w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres pierwszych 5 lat przypadających po dacie, w której grupa producentów została uznana. Oblicza się je na podstawie rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek do pułapu określonego w załączniku do ww. rozporządzenia. Zatem wartość netto sprzedanych produktów ma bezpośredni wpływ na wysokość pomocy finansowej. Dziesięciu udziałowców GPR "[...]" ma natomiast, możliwość wywierania decydującego wpływu na działalność Grupy, a także na spółkę będącą zasadniczym odbiorcą produktu od Grupy, jak również na prowadzoną przez siebie działalność. Tym samym podmioty te mogły osiągnąć cele, tj. dostosowanie do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji, czy wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych oraz ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności bez konieczności utworzenia grupy producentów rolnych.
Powyższe także ewidentnie potwierdza, że powodem, dla którego zawiązano stronę, była jedynie chęć uzyskania dodatkowej pomocy, która już np. GPR "[...]" nie przysługiwała.
Dodatkowo należy także zwrócić uwagę na Plan działania Grupy (karty 427-432 akt adm.), który wykazuje, że Skarżąca nie przewiduje wzrostu produkcji, ani wzrostu przychodu, gdyż jedyny wzrost produkcji spowodowany będzie rozpoczęciem produkcji na 30 ha przez [...] sp. z o.o. i 30 ha przez [...] A i M J. sp. j. Fakt ten ewidentnie pokazuje, że utworzenie Grupy nie wniosło żadnych zmian w funkcjonowaniu gospodarstw jej członków, a zatem Grupa stanowi jedynie sztuczną jednostkę w cyklu produkcyjno-sprzedażowym, nieprzynoszącą wartości dodanej dla produkcji członków Grupy. Jest to ogniwo nieuzasadnione procesem gospodarczym i realiami rynkowymi, utworzone w celu uzyskania korzyści finansowej.
Sąd zwraca uwagę, że sztuczność stworzenia warunków do uzyskania płatności polega na tym, że pozornie takie działanie mieści się w granicach prawa, jednakże celem takiego działania jest tylko chęć uzyskania płatności. Działanie takie natomiast nie ma żadnego uzasadnienia ekonomicznego, oprócz chęci otrzymywanie pomocy. Potwierdzeniem jednocześnie powyższej argumentacji jest obecne prawodawstwo, które już w sposób jednoznaczny zakazuje udzielania pomocy Grupom, w skład których wchodzą członkowie będący producentami jednego produktu lub grupy produktów, którzy byli wcześniej członkami grupy producentów rolnych (patrz § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020; Dz.U., poz. 1284). Co więcej obecnie obowiązujące przepisy także w innych aspektach są bardziej rygorystyczne (patrz np. art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o grupach). Wobec jednak faktu, że powyższe przepisy prawne nie obejmowały strony, to zasadnie organy orzekające odmówiły przyznania płatności stosując instytucję sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności.
Europejski Trybunału Sprawiedliwości (szósta izba) w wyroku z 12 września 2013 r., C-434/12, wyjaśnił, że wskazany art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 (obecnie art. 60 rozporządzenia 1306/2013) należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego oraz subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do organów rozstrzygających w sprawie należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W ramach drugiego elementu natomiast należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności ubiegający się o taką płatność zamierzał uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie organ może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami, co w niniejszej sprawie zostało uczynione.
Słusznie organ odwoławczy wyjaśnił, że członkostwo w grupie producentów rolnych nie jest obowiązkiem, a wszystkie warunki i zobowiązania wynikające z tego członkostwa, prowadzące do uzyskania płatności z tytułu pomocy finansowej, członkowie grupy przyjmują dobrowolnie. Kluczowym warunkiem jednakże jest spełnianie celów określonych zarówno w prawie unijnych jak i krajowym. Sama pomoc finansowa jest udzielana wówczas, gdy grupa nie tylko jest zarejestrowana, ale także funkcjonuje zgodnie z celami, dla których została utworzona.
Zdaniem Sądu, działania podjęte przez grupę w okresie objętym wnioskiem istotnie wskazują, że skarżąca wypełniła, zarówno obiektywny warunek wskazujący na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania pomocy, poprzez utworzenie grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit. a –c (a w szczególności pkt b -wszystkie te bowiem cele mogła realizować w poprzedniej grupie), a także w celu ominięcia ograniczenia wynikającego z art. 35 ust. 2 rozporządzenia 1698/2005 oraz subiektywny warunek do uznania, poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel w konsekwencji uzyskanie płatności sprzecznej z ograniczeniami związanymi ze wsparciem oraz jego celami.
Wszystkie wskazane wyżej okoliczności, w ocenie sądu, potwierdzają zasadność stanowiska organu przedstawionego w zaskarżonej decyzji.
Odpowiadając na stawiane decyzji zarzuty sąd wskazuje, że są one niezasadne. Powodem odmowy było stworzenie przez skarżącą sztucznych warunków do uzyskania płatności (art. 60 rozporządzenia 1306/2013), które sąd wyżej zrekonstruował. W ogólności sztuczność polegała na utworzeniu spółki, która miała uzyskiwać pomoc w zakresie działania "Grupy producentów rolnych", a za jej utworzeniem oprócz kwestii związanej z możliwością uzyskania pomocy nie przemawiał żaden argument. Grupa jest powiązana z podmiotami będącymi zarówno udziałowcami GPR "[...]", jak i Spółdzielni Rolników "[...]", które to podmioty korzystały już z takiej pomocy, o którą ubiega się strona. Co więcej skarżąca na podstawie umowy przekazała całą logistykę GPR "[...]", co powoduje da facto, że droga którą pokonują produkty wytworzone w gospodarstwach członków grupy (same produkty, a nie dokumenty) przebiega wprost od gospodarstwa rolnego członka grupy do GPR "[...]". Same również role naznaczone skarżącej i GPR "[...]" powodują, że działalności spółek wręcz potwierdza z góry założoną niemożliwość osiągnięcia celu polegającego na wspólnym wprowadzaniu towarów na rynek (co stanowi wymóg określony w art.35 ust.1 lit.b rozporządzenia 1698/2005 i art. 2 ustawy o grupach), gdyż na rynek produkty wprowadza zasadniczo pośrednik GPR "[...]". Słusznie zauważył organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że obowiązujące przepisy wymagają sprzedaży na rynek - do osób trzecich, a nie obrotu pomiędzy osobami powiązanymi osobowo lub kapitałowo, gdyż tylko wówczas Grupa zwiększa wpływy finansowe z rynku, a nie korzysta tylko z pomocy finansowej w ramach PROW. Pomoc finansowa z PROW w ogóle nie jest potrzebna do tego, aby powiązana osobowo lub kapitałowo spółka kupowała towar od skarżącej. Pomoc finansowa z PROW jest potrzebna, aby uzyskać lepsze warunki w relacjach handlowych z osobami trzecimi, które wykorzystują rozdrobnienie polskiego rolnictwa w celu jednostronnego dyktowania warunkom drobnym producentom rolnym. W związku z powyższym sąd za bezzasadny uznaje zarzut pierwszy skargi oraz zarzut naruszenia art. 2 i 3 ustawy o grupach w zw. z art. 35 rozporządzenia (zarzut czwarty).
W ocenie sądu stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Wbrew zarzutom skargi organy obydwu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy w kontekście sztucznego stworzenia przez stronę warunków wymaganych do otrzymania płatności. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z ust. 3 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Zatem z treści ww. przepisu wynika, że organ działa na podstawie przepisów kodeksu postępowania admisnitracyjnego z zastrzeżeniem pewnych odmienności, do których należy brak związania treścią art. 7 i 77 § 1 kpa, zatem zawarty w skardze zarzut dotyczący ich naruszenia jest bezzasadny. Obowiązkiem organu jest natomiast rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co w ocenie sądu miało miejsce w sprawie. Organy, w tym organ II instancji, odniosły się do wszystkich dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonały oceny ich znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Nie naruszyły przy tym zasady legalności działania i zasady zaufania do organów państwa (art. 6 i 8 kpa),
Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1, art. 80 kpa. Wbrew zarzutom skarżącej organ II instancji właściwie ustalił stan faktyczny w odniesieniu do sztucznie stworzonych warunków w celu uzyskania pomocy oraz wskazał mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa krajowego i unijnego. Dokonując ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Prezes ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco wyjaśnił podjęte rozstrzygnięcie opierając argumentację na zgromadzonym materiale dowodowym. Nie naruszył tym samym również art. 80 kpa.
Za niezasadne uznać również należało zarzuty dotyczące naruszenia art. 16 kpa poprzez bezpodstawne kwestionowanie funkcjonowania skarżącej jako grupy producenckiej zgodnie z celami, dla których została utworzona. Skarżąca w uzasadnieniu skargi nie rozwinęła tego zarzutu, w związku z tym trudno jest się do niego odnieść. Wyjaśnić w tym miejscu jednakże należy, że postępowanie w sprawach przyznawania pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest podzielone na dwa etapy. Pierwszy to przyznanie pomocy, który zarazem jest warunkiem obligatoryjnym do przyznawania w kolejnych latach płatności, a drugi to przyznanie środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. Decyzja o przyznaniu pomocy finansowej wydawana jest po sprawdzeniu spełnienia przez Grupę określonych § 3 ust. 1 rozporządzenia wymogów formalnych, zaś wniosek o płatność składany jest po upływie konkretnego okresu faktycznej działalności Grupy i realizacji przyjętego przez nią celu działania. Tak więc, składając wnioski o płatność ARiMR wszczyna nowe postępowanie administracyjne. Mając na uwadze powyższe, fakt przyznania pomocy finansowej w latach ubiegłych nie jest gwarancją otrzymania płatności w całym pięcioletnim okresie na który pomoc została przyznana.
Podkreślić należy, że dopiero wraz z wnioskiem o przyznanie płatności składanych jest szereg dokumentów na podstawie, których ARiMR może wywieść konkretne wnioski w zakresie stworzenia sztucznych warunków przez stronę. Ponadto, na etapie oceny wniosku o przyznanie płatności przeprowadzana jest kontrola, m.in. w siedzibie Grupy, podczas której sprawdzane są dokumenty do których organ nie miał dostępu na etapie weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy. Tym samym, brak jest możliwości, aby przed rozpatrzeniem dostarczanych do wniosku o płatność dokumentów ARiMR mogła stwierdzić zaistnienie okoliczności świadczących o stworzeniu sztucznych warunków przez stronę.
Wskazać należy, iż organ dokonujący płatności (organ Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) ma obowiązek badać, w każdym kolejnym roku czy spełnione są warunki do otrzymania kolejnej części pomocy. Sam fakt formalnego istnienia Grupy, nie może stanowić wystarczającego warunku do uzyskania płatności. W wypadku wystąpienia przesłanki wskazującej na stworzenie przez stronę sztucznych warunków brak jest podstaw do przyznania płatności (podobnie NSA w wyroku z 28 lutego 2013 r., II GSK 2138/11 – orzecznia.nsa.gov.pl). Organy ARiMR wydając decyzje o płatności zobowiązane są sprawdzić, czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, jak również, czy spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz, czy nie występują określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty pomocy. Badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami krajowymi i unijnymi.
Odmienną kwestią jest spełnienie formalnych warunków do uzyskania statusu grupy producentów rolnych (o czym decydował właściwy miejscowo marszałek województwa), a odmienną spełnienie przesłanek do otrzymania pomocy finansowej w ramach PROW określonych w przepisach wspólnotowych i krajowych czy też otrzymania płatności za kolejny rok. Przeciwna interpretacja prowadziłyby do sytuacji, w której rola organu sprowadzona zostałaby wyłącznie do naliczenia wysokości pomocy, gdyż sam fakt wpisania grupy do rejestru prowadzonego przez marszałka województwa, przesądzałby o zasadności przyznania płatności. Taką interpretację wyklucza jednak cytowany powyżej art. 60 rozporządzenia 1306/2014 (wcześniej art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011), który nakazuje badanie, czy przyznanie płatności nie jest konsekwencją stworzenia przez danego beneficjenta sztucznych warunków. W ocenie sądu w niniejszej sprawie nie doszło zatem do naruszenia zasady wynikającej z 16 kpa. Decyzja organu II instancji o odmowie przyznania płatności za czwarty rok działalności grupy została wydana bowiem na podstawie prawidłowo zastosowanych przepisów zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Raz jeszcze podkreślić należy, iż postępowanie w sprawie przyznania płatności za kolejny rok działalności grupy jest odrębną sprawą administracyjną.
Dodatkowo należy także zauważyć, że pomoc udzielana w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest pomocą publiczną, a więc taką pomocą, która co do zasady jest niedozwolona, gdyż tylko wyjątkowo prawodawca unijny dopuszcza udzielenie takiej pomocy. W sprawie zgodnie z art. 89 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005 z zastrzeżeniem innych przepisów niniejszego tytułu, art. 87-89 Traktatu (art. 107-109 TfUE) mają zastosowanie do wsparcia udzielonego przez Państwa Członkowskie na rozwój obszarów wiejskich. Jednakże bez uszczerbku dla art. 89 niniejszego rozporządzenia art. 87, 88 i 89 Traktatu nie mają zastosowania do płatności dokonywanych przez państwa członkowskie zgodnie z niniejszym rozporządzeniem w ramach art. 36 Traktatu. Tym samym tylko pełna zgodność udzielanej pomocy z rozporządzeniem 1698/2005 umożliwiała wypłatę tej pomocy stronie. Takiej natomiast zgodności, zgodnie z tym co zostało wskazane wyżej, nie stwierdzono. A więc udzielenie płatności byłoby sprzeczne z tym rozporządzeniem i tym samym stanowiłoby niedozwoloną pomoc publiczną.
Ponadto skuteczność prawa unii europejskiej wymaga od podmiotów jej stosujących aby nie dopuszczały do przyznania płatności w wypadku stwierdzenia sprzeczności takiej płatności ze wskazanymi wyżej przepisami unijnymi, gdyż uzyskania w ten sposób płatność stanowiłaby płatność nienależną stronie.
Z tych wszystkich względów Sąd, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z treścią art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zmianami), na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku i oddalił skargę.