V SA/Wa 5385/21

V SA/Wa 5385/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Zwolenik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
602  ceny
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 1553/22 - Wyrok NSA z 2022-10-11
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Zwolenik, , , po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu M. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw
Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez Miejskie Wodociągi i Kanalizacja sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "MWiK", "Wnioskodawca", "Strona") jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ odwoławczy", "organ II instancji") z [...] listopada 2021 r. nr [...], uchylająca w całości decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej: "organ regulacyjny", "organ I instancji", "Dyrektor RZGW") z [...] maja 2021 r. nr [...] i przekazująca organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawę dotyczącą zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy B. i przylegających gmin: S., B.B. i O. na okres trzech lat.
Decyzja będąca przedmiotem sprzeciwu została wydana w następującym stanie faktycznym.
Wnioskiem z 29 stycznia 2021 r. MWiK wystąpiło o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy B. i przylegających gmin: S., B.B. i O. na okres trzech lat.
Pismem z 8 marca 2021 r. organ regulacyjny zawiadomił MWiK o wszczęciu postępowania w sprawie zatwierdzenia ww. taryfy.
Pismem z 11 maja 2021 r. organ regulacyjny zawiadomił Strony o zakończeniu postępowania administracyjnego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W dniu [...] maja 2021 r. Dyrektor RZGW wydał decyzję zatwierdzającą taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy B. i przylegających gmin: S., B.B. i O. na okres trzech lat. Na podstawie art. 107 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odstąpił od uzasadnienia decyzji.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Wójt Gminy B.B., a także Wójt Gminy O..
Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów, które mogło mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Dyrektor RZGW w [...] nie miał podstaw do orzekania w przedmiocie zatwierdzenia taryfy na podstawie art. 24c ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2028 z późn. zm.), dalej: "u.z.z.w.z.o.ś.", jak również w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy na podstawie art. 24c ust. 3 powołanej ustawy.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 12 u.z.z.w.z.o.ś., taryfa to zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania.
Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług (art. 20 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś.). Ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 20 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś.).
Szczegółowe sposoby określania taryf zawiera rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, dalej: "rozporządzenie taryfowe". Jak wynika z § 4 ust. 1 rozporządzenia taryfowego, taryfa ma zatem uwzględniać taryfowe grupy odbiorców usług.
Natomiast stosownie do definicji legalnej zamieszczonej w art. 2 pkt 13 u.z.z.w.z.o.ś., przez taryfową grupę odbiorców usług należy rozumieć odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi.
Organ wskazał, że zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia taryfowego, przez stawkę opłaty abonamentowej, należy rozumieć wielkość wyrażoną w jednostkach pieniężnych na odbiorcę usług za okres rozliczeniowy, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za utrzymanie w gotowości do świadczenia usług urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych, oraz jednostkę usługi odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego i rozliczenia należności za ilość dostarczonej wody lub ilość odprowadzonych ścieków; do stawki opłaty abonamentowej dolicza się podatek wymieniony w § 2 pkt 1 rozporządzenia taryfowego (podatek od towarów i usług w wysokości określonej odrębnymi przepisami).
Organ podkreślił, że przepisy § 5 pkt 2 rozporządzenia taryfowego, określają w oparciu o jakie kryteria może być rozliczana stawka abonamentowa zawarta w taryfowych grupach odbiorców usług. Zgodnie z § 5 pkt 2 rozporządzenia taryfowego, taryfa dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług zawiera stawkę opłaty abonamentowej w rozliczeniach:
- w oparciu o wskazania wodomierza głównego lub wskazania wodomierza mierzącego ilość wody bezpowrotnie zużytej,
- z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym,
- w oparciu o przeciętne normy zużycia wody.
Tymczasem w dokumencie określonym jako projekt taryfy Spółka przypisała i rozróżniła stawki abonamentowe według średniego natężenia przepływu wodomierza głównego/średniego zapotrzebowania w wodę na godzinę, co nie znajduje podstawy
w § 2 pkt 6 oraz § 5 pkt 2 rozporządzenia taryfowego i pozostaje w sprzeczności z tymi przepisami.
Wobec faktu, iż w przedłożonych przez dokumentach Spółki określonych mianem taryfy, Wnioskodawca wyodrębnił grupy odbiorców usług w oparciu o kryteria, które nie znajdują oparcia we właściwych przepisach, w tym w odniesieniu do stawki abonamentowej, organ stwierdził, że nie ma do czynienia z taryfą, co oznacza, iż brak było przedmiotu postępowania.
Zdaniem organu odwoławczego, Dyrektor RZGW w [...] winien był wezwać MWiK do usunięcia braków wniosku taryfowego poprzez dokonanie w projekcie taryfy wyodrębnienia taryfowych grup odbiorców usług z odniesieniem do właściwie określanych stawek opłat abonamentowych, zgodnie z wymogami wynikającymi z wyżej przywołanych przepisów u.z.z.w.z.o.ś. oraz rozporządzenia taryfowego, tak aby w sprawie istniała taryfa ze wskazaniem wszystkich taryfowych grup odbiorców usług zgodnie ze znaczeniem tego pojęcia, wyodrębnionych według wymogów stawianych przez właściwe przepisy, w tym co do określania stawek opłat abonamentowych.
Organ stwierdził, że organ regulacyjny w [...] nie był władny do wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia bądź odmowy zatwierdzenia taryfy stosownie do przepisów art. 24c ust. 2-4 u.z.z.w.z.o.ś., skoro dokument, jaki został przedłożony wraz z wnioskiem, nie stanowił taryfy, a zatem i projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś. Organ I instancji winien był wezwać MWiK w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia braku formalnego w postaci przedłożenia projektu taryfy, a zatem dokumentu obejmującego elementy wymagane stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia taryfowego. W wezwaniu powinien wskazać na konieczność ujęcia w dokumencie stanowiącym projekt taryfy wyłącznie taryfowych grup odbiorców usług, a nie jakichkolwiek innych grup odbiorców usług, co miało miejsce w niniejszej sprawie z uwagi na nieprawidłowe wyodrębnienie grup w zakresie zaopatrzenia w wodę na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi względem wysokości stawki abonamentowej przypisywanej w oparciu o kryterium nie znajdujące oparcia w przepisach rozporządzenia taryfowego (§ 5 pkt 2).
Organ odwoławczy podkreślił, że dopiero po uzupełnieniu tego braku mielibyśmy do czynienia z przedmiotem postępowania prowadzonego w sprawie, czyli taryfą, co umożliwiłoby ocenę, analizę i weryfikację projektu taryfy zgodnie z art. 24c ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś dla rozstrzygania w przedmiocie zatwierdzenia taryfy na podstawie art. 24f ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. bądź odmowy zatwierdzenia taryfy na podstawie art. 24f ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. W przeciwnym wypadku dochodzi do bezprzedmiotowości postępowania, co nakazuje wydanie decyzji o jego umorzeniu stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. mającego zastosowanie w sprawie z uwagi na art. 27c ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. stanowiący o stosowaniu w postępowaniu przed organem regulacyjnym przepisów K.p.a.
Natomiast w niniejszej sprawie, stosując art. 24c ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś., Dyrektor RZGW zatwierdził dokument, który taryfą nie jest. Oznacza to, że organ I instancji, pomimo zaistniałego w dokumentach Spółki istotnego braku powodującego niemożność ich kwalifikacji jako taryfy, rozstrzygnął sprawę merytorycznie zatwierdzając taryfy, nie uwzględniwszy tego, że organowi temu w istocie nie przedłożono do zatwierdzenia taryfy.
Organ odwoławczy uznał za uzasadniony zawarty w odwołaniu Wójta Gminy O. zarzut dotyczący naruszenia art. 24 c ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z art. 24b ust. 5 pkt u.z.z.w.o.ś., stwierdzając że organ I instancji nie dokonał wystarczającej analizy przedłożonego wniosku taryfowego na skutek czego zatwierdził dokument nie będący taryfą. Organ podkreślił, iż całość zebranego materiału dowodowego w sprawie jest uboga i niewystarczająca, a organ regulacyjny nie wyjaśnił dostatecznie kwestii związanych z dostawą usług na terenie gmin ościennych. Za uzasadnione organ II instancji uznał również zarzuty dotyczące naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. oraz § 4 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a. Wskazał, że zajmując swoje stanowisko w sprawie Dyrektor RZGW winien był wyjaśnić w kontekście właściwych przepisów prawa, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego wynik oceny, weryfikacji lub analizy projektu taryfy z uwzględnieniem jej uzasadnienia był pozytywny i dlaczego odmówił uwzględnienia stanowisk przedstawionych przez Wójta Gminy O. (który dwukrotnie zajmował stanowisko w sprawie, co nie zostało odzwierciedlone w skarżonej decyzji) oraz Wójta Gminy B.B..
Jednocześnie organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie mógł przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a., ponieważ stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 K.p.a., zgodnie z którą strona postępowania ma prawo do pełnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organy obu instancji.
Organ wskazał, że postępowanie taryfowe, jest postępowaniem dwuinstancyjnym i należy w nim zapewnić stronie wszystkie prawa wynikające z zasady dwuinstancyjności. Tylko ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji pozwoli na wyeliminowanie błędów dostrzeżonych przez organ II instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję organ regulacyjny przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i § 2, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem organu brak uzasadnienia decyzji organu I instancji nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi organ regulacyjny kierował się przy załatwianiu sprawy. Zaniechanie organu I instancji doprowadziło do istotnego naruszenia postępowania dowodowego, obowiązku zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie wszechstronnego rozpatrzenia całokształtu tego materiału.
We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwie od powyższej decyzji, Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając organowi naruszenie przepisów mający wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, tj.:
1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez skierowanie decyzji do organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, podczas gdy stronami postępowania administracyjnego były same jednostki samorządu terytorialnego;
2. naruszenie art. 165 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez pominięcie okoliczności iż gmina ma osobowość prawna i może być samodzielną stroną postępowania administracyjnego;
3. naruszenie art. 38 kc w zw. z art 26 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez pominięcie okoliczności, iż gmina jako jednostka samorządu terytorialnego działa skutecznie wyłącznie przez swoje organy, a organem tym jest wojt, burmistrz, prezydent miasta, a także poprzez błędne utożsamianie jednostki samorządu terytorialnego z jej organem wykonawczym i organem reprezentującym ją na zewnątrz;
4. naruszenie art. 107 § 4 K.p.a. poprzez brak jakiekolwiek odniesienia się do odwołania strony określanej jako Wójt Gminy B.B.;
5. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy organ uważał, że nie istnieje przedmiot postępowania albowiem projekt przedłożony przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, nie spełnia zdaniem organu wymogów formalnych;
6. naruszenie art. 64 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie iż ewentualne braki formalne mogą wywołać inny skutek, niż tylko pozostawienie podania bez rozpatrzenia;
7. naruszenie art. 24b ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez błędne utożsamianie wniosku o zatwierdzenie taryfy z załącznikiem do tego wniosku i poprzez błędne przyjęcie, że wniosek taryfowy nie spełnia wymogów formalnych.
W odpowiedzi na sprzeciw Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wniosło o jego oddalenie wskazując, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W tym zakresie sądy administracyjne, stosownie do art. 64a p.p.s.a., kontrolują decyzje administracyjne wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., tj. decyzje uchylające decyzje wydane przez organ pierwszej instancji i przekazujące mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, rozpatrując złożony od nich sprzeciw.
Art. 64a p.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Zgodnie z art. 64c § 1 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Stosownie do art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej.
Zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu określony został w art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Jeżeli Sąd uzna, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia przez organ art. 138 § 2 K.p.a., uchyla zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., natomiast jeżeli stwierdzi zasadność decyzji kasacyjnej, oddala sprzeciw w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. zdanie pierwsze, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Wskazać należy, że regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 K.p.a., z której wynika, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji w jej całokształcie. Decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Zgodnie z art. 136 § 1 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Reasumując organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15).
Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć, nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca bowiem do poprzedniego stanu, a postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Z tego względu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji w omawianym aspekcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2219/15, z 21 lutego 2012 r. o sygn. akt II GSK 9/11 oraz z 26 października 2010 r. o sygn. akt II OSK 1644/09; powołane wyroki dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 K.p.a., następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 K.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Podkreślić przy tym trzeba, iż w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności – jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a.
Przesłankami do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji są zatem:
1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,
2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Z przytoczonych przepisów prawa wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji, a jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności powinien rozważyć zastosowanie art. 136 K.p.a.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że w sprawie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a. Przeprowadzona przez Sąd, w powyżej określonych granicach kontrola wykazała, że decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] listopada 2021 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował dyspozycję tego przepisu, wskazując na uchybienia organu I instancji polegające na braku wnikliwej analizy materiałów dowodowych, nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w wymaganym zakresie, a także braku uzasadnienia decyzji.Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego w tej sprawie.
Organ I instancji powołując się na art. 107 § 4 K.p.a., który stanowi, że można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony, nie uzasadnił swojej decyzji. Możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji nie dotyczy jednak tych decyzji, które rozstrzygają sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania.
Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 24c ust. 6 u.z.z.w.o.ś., stronami postępowań w sprawach wydania decyzji, o których mowo w ust 2-4, są przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jeżeli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest gminną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, stroną postępowania jest wyłącznie to przedsiębiorstwo. Przepisy u.z.z.w.o.ś. stanowią lex specialis względem przepisów K.p.a. i to one określają strony postępowania taryfowego.
Adresatami decyzji organu I instancji, a wcześniej zawiadomienia o wszczęciu postepowania w tej sprawie były: MWiK, Prezydent Miasta B., Wójt Gminy S., Wójt Gminy B.B. i Wójt Gminy O.. Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy O. kwestionował kalkulację przedstawioną przez MWiK, a także inne elementy wniosku Skarżącej o zatwierdzenie przedmiotowej taryfy (pisma z 16 i 24 marca 2021 r.). Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach, brak było podstaw do odstąpienia od uzasadnienia na podstawie art. 107 § 4 K.p.a.
Sąd stwierdza, że jeżeli wydane rozstrzygnięcie nie zawiera uzasadnienia, tak jak w rozpoznawanej sprawie, a odstąpienie od jego sporządzenia było nieuzasadnione, nie jest możliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Już tylko ta okoliczność wskazuje na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uchylenie decyzji przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie zatem uzasadnienie decyzji organu I instancji powinno zawierać ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa z przytoczeniem zastosowanych przepisów oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. W tym zakresie decyzja organu I instancji narusza wskazane wyżej przepisy K.p.a., a w konsekwencji również zasady ogólne postępowania administracyjnego w szczególności zasadę legalności działania (art. 6 K.p.a.), zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasadę pewności prawa (art. 8 K.p.a.), zasadę informowania stron (art. 9 K.p.a.), zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.).
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 27c ust. 1 u.z.z.w.o.ś. do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy K.p.a. Tym samym organ regulacyjny (organ I instancji) zobowiązany jest stosować się do reguł postępowania określonych w tym kodeksie. W zakres tych reguł wchodzi m.in. powołana w uzasadnieniu organu II instancji zasada praworządności (art. 6 K.p.a.) zasada prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 K.p.a., nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 K.p.a., nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego.
Zasadnie organ odwoławczy podniósł również, że wniosek o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków – jako inicjujący postępowanie administracyjne - nie powinien zawierać braków formalnych. Art. 24b ust. 4 - 7 z.z.w.o.ś. wymienia obligatoryjnie wymagane informacje, jakie powinny zawierać projekt taryfy i jej uzasadnienie. W sytuacji, w której wniosek nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ regulacyjny na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 27c ust. 1 z.z.w.o.ś. wzywa stronę do uzupełnienia wniosku.
W rozpoznawanej sprawie, mimo istotnych braków wniosku organ I instancji wydał decyzję, którą zatwierdził taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy B. i przylegających gmin: S., B.B. i O. na okres trzech lat.
W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i § 2, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Złożony przez Stronę wniosek zawierał liczne braki i nieścisłości, wymagające dalszych wyjaśnień. Niemożliwe było zatem prawidłowe ustalenie, czy projekt taryfy może podlegać zatwierdzeniu. Konsekwencją tego było naruszenia wskazanych wyżej przepisów K.p.a. Braki we wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz liczne kwestie wymagające wyjaśnienia, szczegółowo wymienione w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, uczyniły niemożliwym merytoryczne rozpoznanie sprawy przez ten organ. Zakres brakujących ustaleń sprawił, że organ ten nie był władny dokonać ich we własnym zakresie ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Sąd stwierdza, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a. byłoby zaś w przedmiotowej sprawie niewystarczające. Dodać przy tym należy, że organ II instancji zwracając uwagę na braki i nieścisłości we wniosku o zatwierdzenie taryfy działał w oparciu o przepisy powołanego wcześniej rozporządzenia z dnia 27 lutego 2018 r. zawierającego m.in. wzór wniosku o zatwierdzenie taryfy.
Reasumując, w opinii Sądu wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Wskazane przez ten organ uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały bowiem koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., co nie uprawniało organu odwoławczego do przystąpienia do merytorycznej oceny wniosku Strony. W rozpoznawanym przypadku zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania było możliwe wyłącznie poprzez uchylenie decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wypełnił przy tym dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Wskazania co do ponownego rozpatrzenia sprawy stanowią konsekwencję stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia uchybień procesowych. Wskazania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok NSA z 28 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 1065/18, LEX nr 2636557).
Wobec powyższego, zdaniem Sądu, zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 138 K.p.a. nie znajdują uzasadnienia.
Jednocześnie Sąd wskazuje, że art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne (wyrok NSA z 14 lipca 2020, sygn. akt II OSK 1267/20,LEX nr 3064756).
Sformułowanie przez Sąd jakiejkolwiek wypowiedzi w tym zakresie w postępowaniu, w którym z mocy ustawy wykluczony jest udział pozostałych stron kontrolowanego postępowania administracyjnego, prowadziłby zatem do pozbawienia tych stron ochrony sądowej. Sąd ponownie podkreśla, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.
Zatem w postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnia sprzeciw.
Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Ten środek zaskarżenia jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Tym samym sprzeciw odróżnia się od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do której sąd, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w założeniach ustawodawcy odnoszących się do instytucji sprzeciwu. Założeniem ustawodawcy było bowiem, by rozpoznając sprzeciw od aktu administracyjnego, wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd nie rozstrzygał o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonał oceny spełnienia procesowych przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw, jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy, służy bowiem wyłącznie zbadaniu tego, czy prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że konieczne jest przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 K.p.a. Kontrola ta nie odbywa się zatem z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą należy w sprawie zastosować – ocena in meriti (zob. s. 63 uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, dostępnego na stronie internetowej: http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/F3388D1AB00B1313C125809D004C3C8E/%24File/1183.pdf).
W związku z powyższym powołane przez MWiK zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego również nie mogły zostać uwzględnione. Sąd nie jest bowiem władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek wydania zaskarżonego orzeczenia nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia żądania Strony przez organ II instancji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d powołanej ustawy.