V SA/Wa 5219/21

V SA/Wa 5219/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-12-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Tomczak /przewodniczący/
Jarosław Stopczyński /sprawozdawca/
Michał Sowiński
Symbol z opisem
602  ceny
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i lit.c, art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant referent Patrycja Młynarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 13 października 2021 r. nr KZT.70.176.2021/4 w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 9 czerwca 2021 r. 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Prezydenta Miasta [...] jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 15 października 2021 r. znak: KZT.70.176.2021/4, uchylająca decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej jako "organ regulacyjny") z dnia 9 czerwca 2021 r., znak: KR.RZT.70.56.2021 i zatwierdzająca taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gmin [...], [...], [...], [...], [...], dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] oraz dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie gmin [...] i [...], na okres 3 lat.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
W dniu 29 stycznia 2021 r. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne [...] (dalej "Spółka" lub "Wnioskodawca") przedłożyło organowi regulacyjnemu wniosek o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gmin: [...], [...], [...], [...], [...], taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...] oraz taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę na terenie gminy [...] i [...], na okres 3 lat.
Pismem z dnia 18 lutego 2021 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wezwał Wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez złożenie kopii, poświadczonych za zgodność z oryginałem, uchwał poszczególnych rad gmin w sprawie przyjęcia Wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych.
Następnie pismem z dnia 31 marca 2021 r. organ regulacyjny ponownie wezwał Spółkę do usunięcia braku formalnego w postaci udokumentowania faktu i daty przedłożenia projektu Wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych Prezydentowi Miasta [...] i Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] oraz analogicznie Wójtom Gmin: [...], [...] i [...]. W odpowiedzi nadesłanej pismem z dnia 16 kwietnia 2021 r. Spółka uzupełniła dokumentację sprawy.
Pismem z dnia 7 maja 2021 r. organ regulacyjny zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i jednocześnie wezwał Wnioskodawcę do doprecyzowania informacji zawartych w uzasadnieniu dotyczących zmian warunków ekonomicznych, przedstawienia informacji co do wartości ujętych w Tabeli C oraz do wyjaśnienia zmiany warunków ekonomicznych poprzez określenie wartości poszczególnych kosztów rodzajowych przypisanych do działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także wyjaśnienia sposobu ustalenia kosztów wydziałowych, alokowanych kosztów ogólnych, odsetek od zaciągniętych kredytów i rat kapitałowych osobno dla wody i ścieków. Ponadto organ wezwał Wnioskodawcę do: wyjaśnienia przyjętej wysokości marży zysku w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie taryfy oraz w latach obowiązywania planowanej taryfy; wyjaśnienia zakresu pozostałej działalności przedsiębiorstwa wraz ze wskazaniem sposobu alokacji kosztów, w tym kosztów odbioru i oczyszczania ścieków dowożonych do punktu zlewnego, hurtowej sprzedaży wody i hurtowego odbioru ścieków; wyjaśnienia czy odprowadzanie ścieków następuje przez kanalizację ogólnospławną i czy są na niej zlokalizowane przelewy burzowe oraz wyjaśnienia czy przedsiębiorstwo posiada pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie do odbiornika ścieków z przelewów burzowych; wyjaśnienia czy spółka obsługuje kanalizację opadową i wraz z ewentualnym wyjaśnieniem tych kosztów z kalkulacji taryfy.
Pismem z dnia 14 maja 2021 r. Wnioskodawca odpowiedział na wezwanie organu składając dalsze wyjaśnienia.
Następnie organ regulacyjny pismem z 21 maja 2021 r. poinformował strony o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 5 dni od daty dostarczenia zawiadomienia.
Prezydent Miasta [...] pismem z dnia 25 maja 2021 r. wystąpił do organu regulacyjnego z wnioskiem o przedłużenie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy do 10 czerwca 2021 r. Z kolei Wnioskodawca skierował do organu pismo z dnia 28 maja 2021 r. z prośbą o nieuwzględnienie wniosku Prezydenta Miasta [...] i jak najszybsze zakończenie postępowania w sprawie zatwierdzenia taryf. W odpowiedzi organ pismem z dnia 28 maja 2021 r. wyraził zgodę na zapoznanie się z dokumentami przedmiotowej sprawie w terminie 2 czerwca 2021 r. oraz wydłużył termin na zapoznanie się z dokumentami.
Pismem z dnia 28 maja 2021 r. Prezydent Miasta [...] wystąpił do organu o przedstawienie przez Wnioskodawcę ewidencji księgowej kosztów dotyczących działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków za przyjęty we wniosku okres obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowych taryf. Kolejnym pismem z dnia 2 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta [...] zgłosił szereg zastrzeżeń do wniosku taryfowego, wskazując między innymi na niespójność zakresu wniosku z wydanymi zezwoleniami na prowadzenie działalności przez Wnioskodawcę.
Decyzją z dnia 9 czerwca 2021 r. organ regulacyjny zatwierdził taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gmin: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] na okres 3 lat. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wniosek oraz dołączone do akt sprawy dokumenty spełniają wymogi określone w rozporządzeniu taryfowym, a żądanie przez Prezydenta Miasta [...] złożenia przez przedsiębiorstwo ewidencji księgowej w zakresie kosztów dotyczących zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wydaje się być działaniem nadmiarowym wobec prezentacji tych danych w złożonych dokumentach.
Prezydent Miasta [...] wniósł odwołanie od ww. decyzji organu regulacyjnego zarzucając mu naruszenie:
1) art. 7 w związku z art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. - poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym niezebranie kompletnego materiału dowodowego na okoliczność istnienia przesłanek do wydania zaskarżonej decyzji, w szczególności na skutek zaniechania żądania od Wnioskodawcy dokumentów i danych wskazanych przez skarżącego w piśmie z dnia 28 maja 2021 r. oraz nieuwzględnienie zarzutów sformułowanych przez skarżącego pod adresem wniosku w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w piśmie z dnia 2 czerwca 2021 r., a tym samym dokonanie przedwczesnej, a w konsekwencji błędnej, oceny niekompletnego i zbyt ogólnego materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji administracyjnej;
art. 107 § 3 k.p.a., albowiem sporządzone przez organ I inst. Uzasadnienie nie jest jasne, konkretne i przekonywujące, nie zawiera precyzyjnego wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom (twierdzeniom strony) odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, nie wyjaśnia w sposób kompleksowy i zrozumiały podstawy prawnej decyzji - co z kolei uniemożliwia dokonanie rzetelnej kontroli zaskarżonej decyzji i czyni ją nieczytelną;
przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm. - dalej: z.z.w.o.ś.), w tym art. 2 pkt 13, art. 24, art. 24c ust. 1 i 2, ustawy - Prawo wodne oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków - poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionej akceptacji niepoprawnie zredagowanego wniosku, w tym dokonanie przez organ I instancji niewłaściwej oceny, weryfikacji i analizy;
art. 16 pkt 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne - poprzez błędną interpretację statusu prawnego wód opadowych i roztopowych.
Decyzją z dnia 15 października 2021 r. organ II instancji uchylił decyzję organu regulacyjnego i zatwierdził taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gmin [...], [...], [...], [...], [...], dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] oraz dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie gmin [...] i [...], na okres 3 lat. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem procedury polegającym na wydaniu decyzji niezgodnej z wnioskiem taryfowym. Wnioskodawca wystąpił bowiem o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gmin [...], [...], [...], [...], [...], zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] oraz zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie gminy [...] i [...], na okres trzech lat. Organ regulacyjny, pomimo tak skonstruowanego wniosku wydał natomiast decyzję zatwierdzającą taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gmin: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] na okres 3 lat. Rozstrzygnięcie organu I instancji było zatem nie spójne z wnioskiem przedsiębiorstwa. Ponadto organ regulacyjny już w piśmie wzywającym Wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych, a następnie również w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wskazał jego przedmiot jako "zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gmin: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] na okres 3 lat".
Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że przedmiot postępowania administracyjnego określa wniosek strony, w niniejszym postępowaniu jest to wniosek o zatwierdzenie taryfy. Jak stanowi art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek lub z urzędu. W postępowaniu wszczynanym na wniosek to strona decyduje o jego charakterze i zakresie. Organ administracji może wystąpić do strony o doprecyzowanie, gdy charakter żądania jest niejasny lub wątpliwy. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym, decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (tak w: M. Wierzbowski, R. Hauser (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 6, Warszawa 2020). W rozpoznawanej sprawie organ regulacyjny w sentencji zatwierdził taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków dla wszystkich gmin bo nie zauważył, że wniosek dla części gmin dotyczy wyłącznie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, dla części wyłącznie zbiorowego odprowadzania ścieków a dla pozostałych łącznie wody i ścieków.
Następnie organ II instancji odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących gromadzenia materiału dowodowego, jego oceny oraz sporządzonego uzasadnienia wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wskazano, że organ regulacyjny w toku postępowania zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Twierdzenie odwołującego się, dotyczące braku zgromadzenia w aktach sprawy dalszych dokumentów nie świadczy więc o błędach organu regulacyjnego w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. Organ I instancji zgromadził w sprawie materiał, który w jego ocenie był wystarczający do uwzględnienia złożonego wniosku. W szczególności organ odwoławczy zauważył, że organ regulacyjny wyjaśniał z czego wynikała jego pozytywna ocena wniosku i odnosił swoje rozważania do zgromadzonych w sprawie dowodów. Organ I instancji sporządził uzasadnienie w sposób indywidualny, a także z odniesieniem do zebranych w sprawie dowodów, oraz stanowiska stron. Podkreślono również, iż organ regulacyjny odniósł się do uwag i wniosków Prezydenta Miasta [...].
Dalej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że przedstawione przez Wnioskodawcę dokumenty i wyjaśnienia spełniały wymagania formalne wynikające z przepisów ustawy z.z.w.o.ś. oraz z rozporządzenia taryfowego, a także pozwalały na ocenę przedstawionych we wniosku taryfowym kosztów działalności przedsiębiorstwa na kolejne trzy lata obowiązywania planowanej taryfy. Przedstawione przez Wnioskodawcę koszty, a także przedłożone dokumenty oraz wyjaśnienia były spójne wewnętrznie oraz korespondowały ze sobą wzajemnie. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jednak, że "ocena zgromadzonego materiału nie dawała, zdaniem organu odwoławczego podstawy do zatwierdzenia taryfy".
Następnie organ odwoławczy wskazał, że twierdzenia odwołującego się, dotyczące konieczności złożenia przez Wnioskodawcę dalszego materiału, stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami i oceną organu I instancji. Wskazano również, że organ regulacyjny w toku postępowania skierował do Wnioskodawcy szczegółowe wezwanie, starając się wyjaśnić wszelkie wątpliwości, jakie powstały w wyniku analizy złożonego wniosku. Brak wystarczającego, zdaniem odwołującego się, wyjaśnienia wszystkich kwestii przez wnioskodawcę nie wskazuje, aby organ regulacyjny zbyt mało dociekliwie wzywał do złożenia dalszych wyjaśnień i dowodów, gdyż pamiętać również należy o zasadzie szybkości postępowania określonej w art. 12 ust. 1 k.p.a.
Zdaniem organu odwoławczego nie sposób uznać, że organ regulacyjny w uzasadnieniu decyzji powinien przeprowadzić pełną analizę przedstawionych przez przedsiębiorstwo kosztów. Również zarzut braku odniesienia się przez organ do zarzutów przedstawionych w piśmie odwołującego się z dnia 2 czerwca 2021 r., a także zarzut nieuwzględnienia wniosku strony o poszerzenie materiału dowodowego określonego piśmie strony z 28 maja 2021r., nie wskazują na naruszenie przepisów.
W skardze od powyższej decyzji Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego, podnosząc następujące zarzuty:
naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 2 pkt 13, art. 24, art. 24c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028) w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuprawnionej akceptacji niepoprawnie zredagowanego wniosku, w tym dokonanie przez organ I i II instancji niewłaściwej oceny, weryfikacji i analizy, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków;
- art. 16 pkt 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 624, z późn. zm.) – poprzez błędną interpretację statusu prawnego wód opadowych i roztopowych,
naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niewyczerpujące zabranie materiału dowodowego i dokonanie błędnej i pobieżnej oceny, na podstawie niewystarczającego materiału dowodowego, mimo sygnalizowania w odwołaniu od decyzji organu I inst. o niezebraniu kompletnego materiału dowodowego na okoliczność istnienia przesłanek do wydania decyzji w pierwszej instancji, w szczególności na skutek zaniechania żądania od wnioskodawcy dokumentów i danych wskazanych przez skarżącego w piśmie z dnia 28 maja 2021 r. oraz nieuwzględnienie zarzutów sformułowanych przez skarżącego pod adresem wniosku w postępowaniu pierwszo instancyjnym w piśmie z dnia 2 czerwca 2021 r., a tym samym dokonanie przedwczesnej, a w konsekwencji błędnej, oceny niekompletnego i zbyt ogólnego materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji administracyjnej zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji;
- art. 107 § 3 k.p.a., albowiem sporządzone przez organ I i II inst. uzasadnienie nie jest jasne, konkretne i przekonywujące, nie zawiera precyzyjnego wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom (twierdzeniom skarżącego) odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, nie wyjaśnia w sposób kompleksowy i zrozumiały podstawy prawnej decyzji, nie odnosi się do większości konkretnie postawionych zarzutów - co z kolei uniemożliwia dokonanie rzetelnej kontroli zaskarżonej decyzji i czyni ją niezrozumiałą w kontekście stricte merytorycznym.
Uzasadniając skargę Skarżący wskazał, że nie sposób nie odnieść wrażenia, że organ drugiej instancji nie odniósł się w sposób wystarczający do konkretnie postawionych zarzutów. Konfrontacja treści odwołania z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji obnaża ogólnikowość i powierzchowne zgłębienie tematu przez organ rozpoznający odwołanie. Organ wymijająco, enigmatycznie i lakonicznie komentuje poszczególne zarzuty, a nie odnosi się do nich merytorycznie.
Z jednej strony organ twierdzi, że żądanie przez Skarżącego dodatkowych wyjaśnień oraz udokumentowania kosztów pośrednich jest zbyt daleko idące, by zaraz potem napisać, że skarżący nie wykazał, aby koszty przedstawione przez wnioskodawcę były nieprawidłowo przygotowane lub nieprawdziwe. Jak zaś Skarżący mógł coś dokładnie wykazać, skoro nie dysponował odpowiednimi danymi źródłowymi, ponieważ swoim zaniechaniem organy obu instancji skutecznie, aczkolwiek bezprawnie, pozbawiły Skarżącego możliwości kompleksowego i szczegółowego wykazania nieprawidłowości, jakie miały miejsce we wniosku taryfowym.
Skarżący w odwołaniu podkreślał stanowczo braki w materiale dowodowym, niemniej jednak organ drugiej instancji powielił uchybienia organu pierwszej instancji i nie uzupełnił akt sprawy o dokumenty i informacje wskazywane w piśmie z dnia 28 maja 2021 r. oraz z dnia 2 czerwca 2021 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 30 czerwca 2022 r. (data nadania) Skarżąca odniosła się do odpowiedzi na skargę podtrzymując twierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza zapisy art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., z tego między innymi względu, że organ wydając decyzję z urzędu nie wziął pod uwagę wniosku Prezydenta Miasta [...] w kwestii uwzględnienia w przedmiocie sprawy weryfikacji danych z wniosku taryfowego [...], przede wszystkim z ewidencją księgową przedmiotowej Spółki. Wnioskowany materiał dowodowy miał zaś na celu wykazanie stanu faktycznego ponoszonych kosztów i wielkości świadczonych usług w okresie obrachunkowym z danymi wskazanymi w uzasadnieniu wniosku taryfowego pkt. "Zmiany warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryfy" oraz danymi podanymi w tabelach kalkulacyjnych. Skarżący podkreślił, że organ II instancji uznając przeprowadzone przez organ regulacyjny postępowanie za prawidłowe skupił się jedynie na aspekcie jego terminowości, a nie merytorycznym odniesieniu się do materiału dowodowego wniesionego przez Wnioskodawcę oraz przez Skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszym rzędzie należało odnieść się do terminu wydania decyzji przez organ regulacyjny. Jest to co prawda aspekt sprawy, który nie został zakwestionowany w skardze niemniej jednak w ocenie Sądu konieczne było jego rozważenie zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. W związku z tym wskazać należy, że stosownie do art. 27c ust. 1 z.z.w.o.ś. do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy k.p.a. W myśl art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia sprawy niż określone w § 3 i 3a tego przepisu. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Zgodnie z art. 24c ust. 1 z.z.w.o.ś. organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: 1) ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z: a) przepisami ustawy, b) przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne; 2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.
Powołane przepisy wskazują więc, że ustawodawca określił inny termin do załatwienia wniosków taryfowych niż przewidują to przepisy k.p.a.. Artykuł 24c ust. 1 z.z.w.o.ś. stanowi więc lex specialis względem przepisów k.p.a. określających ogólne terminy do załatwiania spraw. Jest to termin ustawowy, a w związku z tym nie może być on ani przekroczony, ani przedłużony czy skrócony. Termin ustawowy, określany jest też jako termin prekluzyjny, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność danej czynności procesowej. Zgodnie art. 24f ust. 2 z.z.w.o.ś., organ regulacyjny nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, po upływie terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1. Skutkiem przekroczenia 45-dniowego jest z jednej strony brak możliwości wydania decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego, a z drugiej strony wejście w życie taryfy, po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie (por. także wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r. o sygn. akt I GSK 514/20; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odrębną kwestią od charakteru przedmiotowego terminu jest sposób, w jaki jest on liczony. Zgodnie z art. 24c ust. 1 z.z.w.o.ś. 45 – dniowy termin do załatwienia wniosku taryfowego rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w ustawie, a więc od dnia otrzymania wniosku taryfowego przez organ. Regulacja ta odpowiada podobnej regulacji w k.p.a. W myśl art. 61 § 3 k.p.a. dniem wszczęcia postępowania w sprawie jest dzień złożenia wniosku. Nie oznacza to jednak, że ostateczny termin załatwienia sprawy musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Wniosek strony powinien odpowiadać określonym prawem wymogom, co z kolei zobowiązuje organ do badania każdego wniosku pod kątem spełnienia wymogów formalnych. Jeżeli organ stwierdzi braki formalne wniosku (żądania), to wówczas, w zależności od wagi tych braków, albo podanie pozostawia bez rozpoznania, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, (art. 64 § 1 k.p.a.), czy też, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, wzywa wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w przypadku usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie – datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, co jednak nie musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Ten bowiem należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku (zob. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1247/08; 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1777/07). Nadto, przy obliczaniu czy został zachowany termin do załatwienia sprawy należy uwzględnić również okresy podlegające wyłączeniu, na podstawie art. 35 § 5 k.p.a., ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę. Z powyższych względów należy więc przyjąć, że organ regulacyjny zachował 45-dniowy termin na wydanie decyzji; dni efektywnego działania z wyłączeniem dni, w których organ nie mógł działać:
- dnia 29 stycznia 2021 r. wniosek Spółki wpłynął do organu,
- dnia 18 lutego 2021 r. organ wezwał współkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku,
- dnia 10 marca 2021 r. wpłynęła do organu regulacyjnego odpowiedź Spółki,
- dnia 31 marca 2021 r. organ regulacyjny ponownie wezwał Spółkę do usunięcia braku formalnego wniosku,
- dnia 19 kwietnia 2021 r. wpłynęło do organu uzupełnienie braku formalnego wniosku i to od dnia następnego czyli od 20 kwietnia 2021 r. rozpoczął się bieg terminu 45 dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 z.z.w.o.ś.,
- dnia 7 maja 2021 r. organ regulacyjny zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a Spółkę wezwał do doprecyzowania szeregu informacji zawartych we wniosku - na ten czas procedowanie trwało 17 dni,
- dnia 14 maja 2021 r. do organu regulacyjnego wpłynęły wyjaśnienia Spółki, a termin liczony od dnia następnego czyli 15 maja 2021 r.
- dnia 9 czerwca 2021 r. organ regulacyjny wydał decyzję czyli 43 dnia.
Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 24f ust. 2 z.z.w.o.ś., który stanowi, iż w przypadku kiedy organ regulacyjny nie wyda decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, w terminie, o którym mowa w art. 24c ust. 1, taryfa wchodzi w życie po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2022 r. poz. 1074) dalej "rozporządzenie taryfowe".
Jak już wskazano powyżej zgodnie z art. 27c ust. 1 z.z.w.o.ś. do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Organem regulacyjnym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (art. 27a ust. 1 z.z.w.o.ś.), a organem wyższego stopnia jest Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (art. 27c ust. 2 z.z.w.o.ś.).
W myśl art. 24b ust. 1 z.z.w.o.ś., taryfa za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, po uprzednim przekazaniu wniosku taryfowego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, o czym stanowi art. 24b ust. 2.
Wniosek o zatwierdzenie taryfy zawiera określenie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, gminy, na terenie której działa to przedsiębiorstwo, gminy, na terenie której ma obowiązywać taryfa, oraz okresu obowiązywania taryfy (art. 24b ust. 3). Zgodnie z art. 24b ust. 4 z.z.w.o.ś. do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się: 1) projekt taryfy; 2) uzasadnienie.
Zgodnie z art. 24b ust. 5 z.z.w.o.ś. w uzasadnieniu, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, zamieszcza się w szczególności informacje dotyczące: 1) zakresu świadczonych usług i lokalnych uwarunkowań ich świadczenia; 2) standardów jakościowych usług, w tym informację dotyczącą wpływu określonej taryfy na poprawę jakości usług; 3) spodziewanej poprawy jakości usług przy wprowadzeniu nowych metod alokacji kosztów; 4) zmian warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryfy; 5) bilansowania ilościowego i jakościowego wód powierzchniowych i wód podziemnych. Zgodnie z art. 24b ust. 6 z.z.w.o.ś. do uzasadnienia, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, dołącza się: 1) sprawozdania finansowe za ostatnie 3 lata obrotowe; 2) plan, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 7; 3) informację o ilości zakupionej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wody i jej cenie lub informację o ilości ścieków wprowadzonych do urządzeń niebędących w posiadaniu tego przedsiębiorstwa i cenie za ich wprowadzenie - za ostatnie 3 lata obrotowe; 4) tabele będące szczegółową kalkulacją cen i stawek opłat, określające: a) porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej zaopatrzenia w wodę, b) porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej odprowadzania ścieków, c) ustalenie poziomu niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, d) alokację niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego według taryfowych grup odbiorców usług w okresie obowiązywania nowych taryf, e) współczynniki alokacji w okresie obowiązywania nowych taryf rozumiane jako współczynniki określające procentowy udział w łącznych kosztach danego rodzaju kosztów związanych z określoną taryfową grupą odbiorców usług, f) kalkulację cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków metodą alokacji prostej, g) zestawienie przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego według taryfowych grup odbiorców usług, z uwzględnieniem wielkości zużycia wody oraz cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków w okresie obowiązywania nowych taryf, h) skutki finansowe zmiany cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, i) analizy ekonomiczne związane z korzystaniem z wód, z uwzględnieniem zasady zwrotu kosztów usług wodnych oraz długoterminowych prognoz dotyczących możliwości zaspokojenia potrzeb w zakresie korzystania z zasobów wodnych na obszarze zlewni lub jej części. Wzór wniosku taryfowego został określony w załączniku do rozporządzenia taryfowego, wydanego na podstawie art. 23 ust. 1, art. 25 i art. 27 ust. 2 z.z.w.o.ś.
W art. 23 z.z.w.z.o.ś. zawarto delegację ustawową do określenia przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej szczegółowego sposobu ustalania taryf. W oparciu o ten przepis Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wydał rozporządzenie taryfowe. W myśl § 3 tego rozporządzenia przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne: 1) opracowuje taryfę w sposób zapewniający: a) uzyskanie niezbędnych przychodów, b) ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, c) eliminowanie subsydiowania skrośnego, d) motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków, e) łatwość obliczania i sprawdzania cen i stawek opłat; 2) określa taryfę odpowiednią do zakresu prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia taryfowego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody na podstawie kosztów w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy na potrzeby obliczenia cen i stawek opłat planowanych na 3 lata obowiązywania taryfy, uwzględniając w szczególności: 1) koszty eksploatacji i utrzymania ponoszone w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym: a) amortyzację lub odpisy umorzeniowe ustalane zgodnie z przepisami o rachunkowości od wartości początkowej środków trwałych metodą liniową niezależnie od źródeł ich finansowania, b) opłaty za korzystanie ze środowiska, c) opłaty za usługi wodne; 2) podatki i opłaty niezależne od przedsiębiorstwa; 3) koszty zakupionej przez siebie wody lub wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu; 4) spłaty odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek lub wyemitowanych obligacji; 5) rezerwy na należności nieregularne; 6) spłaty rat kapitałowych ponad wartość amortyzacji lub umorzenia, która została przyjęta do wyliczenia niezbędnych przychodów, o których mowa w pkt 1 lit. a, oraz koszty nabycia własnych akcji lub udziałów w celu umorzenia lub koszty spłaty kredytów i pożyczek zaciągniętych w celu sfinansowania takiego umorzenia; 7) marżę zysku zapewniającą ochronę interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.
Z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że celem uregulowanej w nich instytucji zatwierdzania przez organ regulacyjny taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zapewnienie ochrony interesów odbiorców tych usług przed nieuzasadnionym podnoszeniem cen przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Organ regulacyjny dokonuje kontroli przestawionego mu do zatwierdzenia projektu taryfy oraz jego uzasadnienia w dwóch aspektach: 1) spełnienia przez te dokumenty formalnych wymogów ustawowych, 2) istnienia uzasadnienia ekonomicznego dla wysokości cen i stawek opłat zawartych w projekcie taryfy. Uzasadnienie ekonomiczne cen i stawek opłat organ regulacyjny bada pod kątem niezbędności ich podnoszenia ze względu na przedstawione we wniosku warunki ekonomiczne wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, a celem tego działania organu jest zapewnienie ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Rolą organu regulacyjnego w świetle brzmienia art. 24c ust. 1 pkt 2 z.z.w.o.ś. jest więc weryfikacja wykazanych przez wnioskodawcę warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w zakresie ich wpływu na ceny i stawki opłat zawarte w projekcie taryfy. Jeżeli wynik badania wniosku o zatwierdzenie taryfy, jest pozytywny, organ regulacyjny zatwierdza taryfę w drodze decyzji (art. 24c ust. 2 z.z.w.o.ś.), natomiast jeżeli wynik ten jest negatywny organ wydaje decyzję odmowną, w której nakłada obowiązek przedłożenia w określonym terminie poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadnienia (art. 24c ust. 3 ustawy z.z.w.o.ś.).
Co istotne w rozpoznawanej sprawie, ww. weryfikacja powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji organu regulacyjnego, tym bardziej, że w prowadzonym przez niego postępowaniu występowało dwóch uczestników o spornych interesach, a jeden z tych uczestników (Prezydent Miasta [...]) konsekwentnie kwestionował zapisy taryfy oraz jej uzasadnienia. Tymczasem merytoryczne uzasadnienie decyzji organu regulacyjnego zajmuje jedynie pół strony maszynopisu, a organ ograniczył się tam do ogólnikowych twierdzeń, iż "przeanalizował i zweryfikował załączone przez Przedsiębiorstwo dokumenty", oraz, że "dokumenty te spełniają wszelkie wymogi ilościowe i jakościowe, określone przez ustawodawcę w przepisach determinujących zasady prac nad wnioskami taryfowymi". Biorąc pod uwagę rozległość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak również ilość zastrzeżeń zgłoszonych przez Prezydenta Miasta [...] w pismach z dnia 28 maja 2021 r. i 2 czerwca 2021 r. – wskazujących w szczególności na niespójność wniosku taryfowego z wydanymi zezwoleniami na prowadzenie działalności przez Spółkę; wyodrębnienie grup w zbiorowym zaopatrzeniu w wodę tylko w oparciu o charakterystykę zużycia wody przy jednoczesnym braku wskazania, która z grup i w jaki sposób jest rozliczana; brak opisu lokalnych uwarunkowań świadczenia usług dla obsługiwanych gmin dla obu działalność; braku wyjaśnienia obliczeń nowego współczynnika alokacji B i D w zakresie opłat za korzystanie ze środowiska w opisie pkt 3 "Spodziewana poprawa jakości usług przy wprowadzeniu nowych metod alokacji; wątpliwości co do treści uzasadnienia pkt 4 "Zmiany warunków ekonomicznych w roku obowiązywania taryfy", liczne błędy rachunkowe w tabelach kalkulacyjnych – takie uzasadnienie decyzji organu regulacyjnego nie mogło być uznane za wystarczające zarówno pod kątem brzmienia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 jak i art. 107 § 3 k.p.a. Ograniczenie się organu regulacyjnego do kilku lakonicznych zdań nie pozwala bowiem wywnioskować, jakimi przesłankami kierował się ten organ wydając taką, a nie inną decyzję i z jakich powodów nie podzielił zastrzeżeń wyrażonych przez Prezydenta Miasta [...].
Przechodząc do oceny decyzji organu odwoławczego wskazać należy, że uchylając decyzję organu regulacyjnego skupił się on jedynie na wadliwości tejże decyzji w zakresie dotyczącym wykroczenia poza zakres złożonego przez Spółkę wniosku. Oczywiście uchybienie to miało miejsce i zasadnie zostało zauważone przez organ odwoławczy. Spółka wniosła bowiem wniosek o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gmin: [...], [...], [...], [...], [...], taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy [...] oraz taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę na terenie gminy [...] i [...], na okres 3 lat. Tymczasem organ regulacyjny w swojej decyzji dokonał zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gmin: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] na okres 3 lat.
W ocenie Sądu nie ma potrzeby szerszego przywoływania argumentacji organu odwoławczego o tym, że to strona, a nie organ decyduje o treści swojego żądania, ponieważ w całości należy ją podzielić. Z drugiej jednak strony zauważyć należy, że poza zainteresowaniem organu odwoławczego znalazły się natomiast argumenty powołane w odwołaniu odnoszące się do stanowiska Prezydenta Miasta [...] kwestionującego m.in. niewłaściwy podział na taryfowe grupy odbiorców usług, stosowanie subsydiowania skrośnego, błędne zastosowanie wskaźników ekonomicznych, czy błędy rachunkowe występujące w tabelach kalkulacyjnych. Organ odwoławczy nie odniósł się również do podnoszonej przez Skarżącego konieczności przedłożenia przez Spółkę ewidencji księgowej, podczas gdy to właśnie ewidencja księgowa potwierdza faktycznie poniesione historyczne koszty w podziale na zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz stanowi podstawę do przyjęcia prawidłowych kosztów powiększonych o wskaźniki makroekonomiczne na planowane kolejne okresy obrachunkowe. Analogicznie zignorowano żądania Skarżącego dotyczące przedstawienia przez Wnioskodawcę umów pożyczek i kredytów wraz z harmonogramami spłaty odsetek, których koszty ujęto w wartościach niezbędnych przychodów oraz ilości sprzedaży z programu w podziale na obie działalności w okresach od 1 do 12 miesiąca, od 13 do 24 miesiąca i od 25 do 36 miesiąca poprzedzającego wprowadzenie nowej taryfy. W konsekwencji wniosek nie został sprawdzony pod kątem ujętych w nim kosztów.
Zauważyć należy, że podjęta przez organ odwoławczy próba odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu sprowadzała się jedynie do ogólnej polemiki i twierdzeń jakoby organ regulacyjny zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a przedstawione przez Spółkę dokumenty i wyjaśnienia spełniały wymagania formalne wynikający z przepisów ustawy z.z.w.o.ś. oraz rozporządzenia taryfowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wskazania przyczyn w oparciu o zebrany materiał dowodowy, dlaczego nie zostały uwzględnione argumenty przedstawione w odwołaniu. Prowadzone postępowanie nie zostało ukierunkowane na kluczowe okoliczności wymagające wyjaśnienia, a przez to nie obejmowało wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i pominiętych argumentów odwołania, na co wskazuje uzasadnienie stanowiska organu odwoławczego. Tymczasem wskazane okoliczności mogą mieć zasadniczy wpływ na ustalenie taryfy dla usługi zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Szersze uzasadnienie z konkretnym odniesieniem się do odwołania przedstawiono jedynie w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 2 pkt 13 z.z.w.o.ś. oraz art. 16 pkt 61 ustawy – Prawo wodne.
W konsekwencji organ odwoławczy usunął więc uchybienie organu regulacyjnego polegające na wydaniu decyzji niezgodnie z wnioskiem, jednocześnie jednak nie dostrzegł wadliwości tej decyzji obejmujących braki w ocenie zebranego materiału dowodowego, co powinno skutkować zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a., tj. wydaniem decyzji kasatoryjnej. Należało bowiem przyjąć, że uchybienia organu regulacyjnego były równoznaczne z brakiem przeprowadzenia przez ten organ postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiało rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W rozpoznawanym przypadku, by naprawić uchybienia tego organu, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające wykraczające poza uprawnienia, jakie w tym zakresie przyznaje mu art. 136 § 1 k.p.a.
Jak już podkreślono powyżej organ regulacyjny powinien się do argumentacji podnoszonej przez Prezydenta Miasta [...] odnieść w treści decyzji, a samo stwierdzenie, że żądania zgłoszone w toku postępowania przez Skarżącego "były nadmiarowe" nie może być tu uznane za wystarczające. Organ regulacyjny ani nie odniósł się do wniosku Skarżącego o poszerzenie materiału dowodowego o dokumenty wskazane w piśmie z dnia 28 maja 2021 r. ani nie odniósł się w jakikolwiek sposób do zarzutów do wniosku zawartych w piśmie z dnia 2 czerwca 2021 r. Uchybienia te zostały zbagatelizowane przez organ odwoławczy, chociaż zostały wyraźnie wyartykułowane w treści odwołania. W tej sytuacji zupełnie gołosłowne jest stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakoby organ regulacyjny sporządził uzasadnienie w sposób indywidualny, a także z odniesieniem do zebranych w sprawie dowodów, oraz stanowiska stron. Uzasadnienia nie znajduje również, powołanie się przez organ odwoławczy w powyższym kontekście, na zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 ust. 1 k.p.a., gdyż zasada ta nie ma prymatu nad wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej zobowiązującej organ do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
Powyższe czyni zasadnymi powołane w skardze zarzuty naruszenia przepisów procesowych art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także będące de facto konsekwencją tych uchybień zarzuty materialne dotyczące naruszenia art. 2 pkt 13, art. 24, art. 24c ust. 1 i 2 z.z.w.o.ś.
Ponownie rozpatrując sprawę organ regulacyjny przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mając na względzie obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także ewentualnego poszerzenia tego materiału zgodnie z żądaniem Skarżącego bądź przedstawienia wyraźnego uzasadnienia powodów dla których wnioski Skarżącego w tym zakresie nie zostały uwzględnione. Tak przeprowadzona analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać podjęte rozstrzygnięcie, w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, a także w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a.
Z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.