V SA/Wa 5216/21

V SA/Wa 5216/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Tomczak /przewodniczący/
Jadwiga Smołucha /sprawozdawca/
Justyna Żurawska
Symbol z opisem
602  ceny
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par 1 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Asesor WSA - Justyna Żurawska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] sp. z o. o. w Ś. (dalej: "strona", "skarżąca", "Zakład") jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes PGW WP", "organ odwoławczy") z [...] sierpnia 2021 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą [...] (dalej: "organ I instancji", "organ regulacyjny", "Dyrektor RZGW") z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], odmawiającą zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] na okres 3 lat.
Zaskarżona rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.
Wnioskiem z 29 stycznia 2021 r. skarżąca zwróciła się o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gmin [...] na okres 3 lat.
Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Dyrektor RZGW odmówił zatwierdzenia taryfy oraz nałożył na stronę obowiązek przedłożenia, w terminie 60 dni, poprawionego projektu taryfy w następującym zakresie:
I. w projekcie taryfy:
1. w części pt.: "Rodzaje i wysokość cen i stawek opłat":
a. zmiany cen i stawek opłat zgodnie z nową kalkulacją uwzględniającą zmiany warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryf;
II. w uzasadnieniu:
1. w określeniu "Zmiana warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryfy":
a) prawidłowego zaplanowania kosztów opłat za usługi wodne na kolejne lata obowiązywania nowej taryfy, poprzez ich ustalenie według planowanych lub obowiązujących stawek na lata obowiązywania taryfy, w tym przedstawienia cen oraz ich procentowego wzrostu w kolejnych latach;
b) projektowanej marży zysku dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków;
c) prawidłowego zaplanowania kosztów amortyzacji, w tym zastosowania niższych stawek amortyzacji dla nowych środków trwałych i dłuższego okresu ich amortyzowania;
d) prawidłowego zaplanowania kosztów zbiorowego odprowadzania ścieków o pomniejszenie ich wysokości o koszty związane z odprowadzaniem wód przypadkowych;
III. skorygowania kalkulacji, wartości i danych przedstawionych w Tabelach A do H.
W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że Zakład nie przedstawił wyjaśnień uzasadniających wzrost kosztów opłat za usługi wodne, wobec czego organ regulacyjny nie był w stanie uznać zasadności ich podwyższenia. W ocenie organu regulacyjnego przedstawiona przez skarżącą taryfa nie wypełniła wymogów określonych w § 7 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. poz. 472, dalej: "rozporządzenie taryfowe"), ponieważ zmiana stawek amortyzacyjnych, pomimo możliwości ich obniżenia przez wnioskodawcę, została utrzymana na wysokim poziomie, zaś wnioskodawca powinien, działając w oparciu o § 7 ust. 6 rozporządzenia taryfowego oraz uwzględniając koszty wynikające z inwestycji z tytułu amortyzacji, rozłożyć je stosownie w czasie, aby finalnie nie powodować nadmiernego obciążenia odbiorców usług, gdyż amortyzacja ma istotny wpływ na wysokość taryf. Organ regulacyjny wskazał, że Zakład powinien także wziąć pod uwagę specyfikę środków trwałych, na które dokonuje odpisu amortyzacyjnego, tj. urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, i związany z tym relatywnie długi rzeczywisty okres ekonomicznej użyteczności i przydatności środka trwałego. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji odniósł się do marży zysku dla usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę. W ocenie organu regulacyjnego, pomimo iż w przepisach ustawy oraz rozporządzenia taryfowego brak jest maksymalnego akceptowanego poziomu marży, to nie wynika z tego, że przedsiębiorstwo w tym zakresie ma pełną dowolność. Organ ocenił, że z uwagi na brak odpowiednich regulacji krajowych, odnoszących się do akceptowalnego, uzasadnionego zysku w sektorze użyteczności publicznej, dla ustalenia akceptowalnego, uzasadnionego zysku celowe będzie odwołanie do regulacji prawa europejskiego i wskazał, że zgodnie z decyzją Komisji 2012/21/UE z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (Dz. Urz. UE L 7 z dnia 11 stycznia 2012 r.) "rozsądny zysk" oznacza stopę zwrotu z kapitału na poziomie 1,18 %, wobec czego zdaniem organu regulacyjnego projektowana marża zysku nie zapewnia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Dyrektor RZGW odniósł się także do kosztów odprowadzania wód przypadkowych wskazując, że koszty te zostały ujęte w taryfie, a strona nie przedstawiła, żadnych dowodów potwierdzających, że koszty te nie zostały w taryfie uwzględnione. W ocenie organu regulacyjnego ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że do zawyżenia ilości ścieków przyczynia się między innymi spływ wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnej, co z kolei sugeruje, że koszty związane ze spływem wód opadowych i roztopowych zostały uwzględnione w kosztach dla działalności z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków. Organ pierwszej instancji podkreślił, że koszty związane ze spływem wód opadowych i roztopowych stanowią nieuzasadnione koszty, które nie zostały wyłączone z kosztów oczyszczania ścieków i zostały uwzględnione w taryfie, a tym samym przeniesione na odbiorcę końcowego, co jest działaniem sprzecznym z przepisami prawa.
Skarżąca nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i złożyła odwołanie, zaskarżając je w części — w zakresie tiret 1 sentencji decyzji (tj. odmowy zatwierdzenia taryfy) i tiret 2 (tj. w zakresie obowiązku przedłożenia poprawionego projektu taryfy) - pkt II.1 lit. b (tj. projektowanej marży zysku dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków) oraz lit. d (tj. prawidłowego zaplanowania kosztów zbiorowego odprowadzania ścieków o pomniejszenie ich wysokości o koszty związane z odprowadzaniem wód przypadkowych).
Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu regulacyjnego z [...] kwietnia 2021 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Prezes PGW WP stwierdził, że skarżąca wniosła o zatwierdzenie projektu taryfy, wskazując na konieczność podwyższenia cen wody i ścieków w wysokości 40,6% dla wody w przypadku pierwszej taryfowej grupy odbiorców w pierwszym roku obowiązywania taryfy oraz wzrost o 49,8% w drugim roku i 42,3% w trzecim roku obowiązywania planowanej taryfy w porównaniu do cen dotychczas obowiązujących. W przypadku ceny ścieków wzrost dla pierwszej grupy taryfowej w pierwszym roku obowiązywania planowanej taryfy wyniósł 21,9%, w drugim roku 10,1% i w trzecim roku 10,2% w porównaniu do ceny obecnie obowiązującej. Organu odwoławczy uznał za niewystarczające wyjaśnienie wzrostu kosztów opłat za usługi wodne, kosztów działalności przedsiębiorstwa w zakresie zmiany stawek amortyzacyjnych, a także kosztów wynikających z inwestycji z tytułu amortyzacji, sugerując jednocześnie ich rozłożenie w czasie. Zdaniem Prezesa PGW WP skarżąca nie wyjaśniła dostatecznie przyjętej marży zysku oraz nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących, że wody opadowe i roztopowe nie zostały ujęte w taryfie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Dyrektor RZGW skierował do skarżącej dwa wezwania do złożenia wyjaśnień i dalszych dokumentów, jednak ostateczne strona nie uzasadniła w sposób dostateczny okoliczności uzasadniających zatwierdzenie taryfy. W ocenie organu odwoławczego nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej: "k.p.a." bowiem w toku postępowania zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy, zaś fakt, że ocena zgromadzonego materiału nie dawała podstaw do zatwierdzenia taryfy nie może świadczyć, że to z winy organu nie zostały przedstawione dowody i wyjaśnienia, które mogłyby powodować uwzględnienie wniosku. Zdaniem Prezes PGW WP nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 11 k.p.a. oraz art. 2, 5 ust. 5 i 5 ust. 7 decyzji Komisji 2012/21/UE z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych o ogólnym interesie gospodarczym (Dz. Urz. UE L 7 z dnia 11 stycznia 2012 r.). Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ regulacyjny zastosował powyższy przepis wyłącznie pomocniczo, gdyż maksymalna wysokość marży zysku nie jest określona w żadnych przepisach krajowych, natomiast konieczne jest dbanie o interesy odbiorców usług, wobec czego przyjęto jako punkt odniesienia wskazany w ten sposób poziom marży zysku dla przedsiębiorstw z sektora użyteczności publicznej. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu – decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2002 r. nr [...] o zezwoleniu ZGK na prowadzenie na terenie Gminy [...] zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków od dnia 23 grudnia 2002 r. na czas nieokreślony – wskazano, że organ regulacyjny nie kwestionował uprawnienia skarżącej do prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...]. Ponadto dokument ten nie stanowi także formalnie elementu wniosku, a jego złożenie lub brak nie ma wpływu na rozstrzygnięcie organu I instancji, ani na ocenę postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy.
W skardze na decyzję Prezesa PGW WP z [...] sierpnia 2021 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 7 i 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ odwoławczy nie naruszył tych przepisów, a w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy;
- art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy;
- art. 11 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ I instancji nie naruszył tego przepisu, a w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy;
- art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a konkretnie dlaczego przyjął ustalenia organu I instancji w przedmiocie kalkulacji wód przypadkowych za prawidłowe, a w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy;
- art. 2, 5 ust. 5 i 5 ust. 7 decyzji Komisji 2012/21AJE z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych o ogólnym interesie gospodarczym (Dz. Urz. UE L 7 z dnia 11 stycznia 2012 r.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ odwoławczy nie naruszył tych przepisów, a w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy;
- art. 24b ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747) z późn. zm.), dalej zwanej ustawą zaopatrzeniową, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ I instancji nie naruszył tego przepisu, a w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy;
- art. 24c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ regulacyjny nie naruszył tego przepisu, a w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy.
Skarżąca podniosła, że organ regulacyjny niezasadnie przyjął za podstawę do ustalenia marży zysku przepisy art. 2, 5 ust. 5 i 5 ust. 7 decyzji Komisji. Tłumaczenie organu odwoławczego, że Dyrektor RZGW stosował powyższy przepis jedynie pomocniczo, gdyż maksymalna wysokość marży zysku nie została ustalona w przepisach krajowych, nie jest przekonujące. W ocenie Zakładu sytuacja, gdy dana kwestia nie została uregulowana w przepisach prawa, nie uprawnia do stosowania regulacji prawnych dotyczących zupełnie innego zagadnienia w drodze analogii. Ponadto podniesiono, że organ odwoławczy w zasadzie w ogóle nie rozważył zasadności zarzutów związanych z kalkulacją odprowadzanych wód przypadkowych lecz ograniczył się do stwierdzenia, że jego zdaniem Dyrektor RZGW prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, wyjaśnił dokładnie stan faktyczny, a także wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zakład zarzucił, że organ odwoławczy nie przeprowadził analizy mającej na celu zbadanie zasadności twierdzeń Dyrektora RZGW w przedmiocie kalkulacji wód przypadkowych, a niezasadności twierdzeń skarżącej. Skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy powinien samodzielnie przeprowadzić wszystkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, a także odnieść się do wszystkich zarzutów i okoliczności wskazywanych przez stronę, czego jednakże nie uczynił.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W rozpoznawanej sprawie osią sporu jest w istocie odmowa zatwierdzenia taryfy z powodu uznania przez organ regulacyjny, że skarżące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nieprawidłowo ustaliło taryfę, ponieważ zastosowało zbyt wysoką marżę zysku oraz nie wyłączyło z planu kosztów zbiorowego odprowadzania ścieków kosztów związanych z odprowadzaniem wód przypadkowych tj. kosztów związanych ze spływem wód opadowych i roztopowych.
Jak wynika z treści art. 20 ust. 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r., poz. 2028 – dalej: "u.z.z.w.z.o.ś."), przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy odbiorców usług. Taryfa ta podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedkłada projekt taryfy do zatwierdzenia, w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy; do wniosku dołącza się projekt taryfy oraz jego uzasadnienia (art. 24 b ust. 1-4 u.z.z.w.z.o.ś.). Wedle art. 24c ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku: 1) ocenia projekt taryfy oraz uzasadnienie pod względem zgodności z: a) przepisami u.z.z.w.z.o.ś., b) przepisami ustawy Prawo wodne, oraz 2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś., pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Po dokonaniu oceny projektu taryfy (oraz jej uzasadnienia) organ regulacyjny wydaje jedną z decyzji określonych w art. 24c ust. 2 lub 3 u.z.z.w.z.o.ś., tj. bądź zatwierdza taryfę – w przypadku pozytywnego wyniku przeprowadzonej przez organ oceny, bądź odmawia zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek przedłożenia poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadniania wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawy – w przypadku negatywnego wyniku przeprowadzonej analizy.
Zgodnie z treścią art. 20 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. W myśl art. 20 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody, o których mowa w ust. 2, uwzględniając w szczególności: 1) koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w latach obrachunkowych obowiązywania poprzedniej taryfy, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w okresie obowiązywania taryfy; 2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia; 3) kosztów wynikających z planowanych wydatków inwestycyjnych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Stosownie do art. 20 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś., ewidencja księgowa, o której mowa w ust. 4 pkt. 1, powinna w szczególności umożliwiać: 1) wydzielenie kosztów stałych i zmiennych, przychodów związanych z poszczególnymi rodzajami działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a także w odniesieniu do poszczególnych taryf; 2) ustalenie kosztów związanych z działalnością inwestycyjną w poprzednich 3 latach obrachunkowych, z tym że jeżeli okres prowadzenia działalności przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest krótszy niż 3 lata obrachunkowe, ustalenie tych kosztów obejmuje okres liczony od dnia rozpoczęcia tej działalności; 3) dokonanie alokacji niezbędnych przychodów według taryfowych grup odbiorców usług.
W art. 23 u.z.z.w.z.o.ś. zawarto delegację ustawową do określenia przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej szczegółowego sposobu ustalania taryf. W oparciu o ten przepis Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wydał rozporządzenie z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (T.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1074) dalej "rozporządzenie taryfowe". W myśl § 3 rozporządzenia taryfowego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne: 1) opracowuje taryfę w sposób zapewniający: a) uzyskanie niezbędnych przychodów, b) ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, c) eliminowanie subsydiowania skrośnego, d) motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków, e) łatwość obliczania i sprawdzania cen i stawek opłat; 2) określa taryfę odpowiednią do zakresu prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia taryfowego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody na podstawie kosztów w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy na potrzeby obliczenia cen i stawek opłat planowanych na 3 lata obowiązywania taryfy, uwzględniając w szczególności: 1) koszty eksploatacji i utrzymania ponoszone w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym: a) amortyzację lub odpisy umorzeniowe ustalane zgodnie z przepisami o rachunkowości od wartości początkowej środków trwałych metodą liniową niezależnie od źródeł ich finansowania, b) opłaty za korzystanie ze środowiska, c) opłaty za usługi wodne; 2) podatki i opłaty niezależne od przedsiębiorstwa; 3) koszty zakupionej przez siebie wody lub wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu; 4) spłaty odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek lub wyemitowanych obligacji; 5) rezerwy na należności nieregularne; 6) spłaty rat kapitałowych ponad wartość amortyzacji lub umorzenia, która została przyjęta do wyliczenia niezbędnych przychodów, o których mowa w pkt 1 lit. a, oraz koszty nabycia własnych akcji lub udziałów w celu umorzenia lub koszty spłaty kredytów i pożyczek zaciągniętych w celu sfinansowania takiego umorzenia; 7) marżę zysku zapewniającą ochronę interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia taryfowego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przy ustalaniu niezbędnych przychodów może nie uwzględniać w kosztach eksploatacji i utrzymania ponoszonych w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, amortyzacji lub odpisów umorzeniowych środków trwałych wytworzonych lub nabytych z dotacji lub subwencji do wysokości otrzymanej kwoty dotacji lub subwencji.
W rozpoznawanej sprawie organy dokonały analizy marży zysku oraz weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś., z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów statuowanej w art. 80 k.p.a., który to przepis wymaga, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego.
Organ odwoławczy nie wskazał w oparciu o jakie dowody przyjął za organem regulacyjnym, że Zakład w przedstawionym projekcie taryfy, w ramach kosztów związanych ze świadczeniem usług zbiorowego odprowadzania ścieków, ujął koszty dotyczące odprowadzania wód opadowych. Powyższe stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., z którego wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W toku postępowania (w odpowiedzi na wezwanie organu regulacyjnego do wyjaśnienia, czy na terenie gminy objętej wnioskiem istnieje kanalizacja ogólnospławna, a jeżeli tak to do wskazania jaka ilość wód opadowych i roztopowych jest odprowadzana do systemu kanalizacji zbiorczej i przedstawienia informacji czy koszty przedstawione w przedłożonej taryfie zostały pomniejszone o ciężar ekonomiczny z tytułu kosztów odprowadzania wód opadowych i utrzymania kanalizacji deszczowej – wezwanie z 4 lutego 2021 r.) strona wyjaśniła, że sieć kanalizacji deszczowej jest własnością Gminy [...] i spółka eksploatuje sieci, kanalizacji sanitarnej, a zatem nowa taryfa nie uwzględnia kosztu utrzymania kanalizacji deszczowej oraz że spółka nie posiada kanalizacji ogólnospławnej (pismo strony z [...] lutego 2022 r.). Stanowisko to strona konsekwentnie podtrzymywała w odpowiedzi na kolejne wezwania organu regulacyjnego dotyczące kosztów utrzymania kanalizacji deszczowej i oświadczenie Zakładu znajduje potwierdzenie w złożonych przez stronę w postępowaniu administracyjnym dokumentach, a w szczególności sprawozdaniach finansowych, w których wykazano, że spółka użytkuje obce środki trwałe stanowiące własność Gminy [...] w postaci infrastruktury technicznej, w skład której wchodzą sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przepompowniami ścieków oraz sieci wodociągowe i 2 stacje uzdatniania wody. Organ regulacyjny nie wskazał w oparciu o jakie dowody ustalił, że Zakład w przedstawionym planie kosztów zbiorowego świadczenia usług zbiorowego odprowadzania ścieków ujął koszty funkcjonowania kanalizacji deszczowej na terenie gminy, tylko przyjął, że skoro przedsiębiorstwo nie przedstawiło żadnych dowodów wskazujących, iż koszty odprowadzania wód przypadkowych (tj. wód opadowych i roztopowych) nie zostały ujęte w taryfie, to koszty te zostały ujęte w taryfie. Organ odwoławczy podzielił tę argumentację. Takie ustalenie, jako nielogiczne, niezgodne z zasadami doświadczenia życiowego i w żaden sposób nieudowodnione, jest ustaleniem dowolnym, dokonanym z naruszeniem art. 80 k.p.a.
Ponadto zarówno organ odwoławczy jak i organ regulacyjny nie odniosły się do uzasadnienia marży zysku, przedstawionego przez Zakład w uzasadnieniu wniosku o zatwierdzenie taryfy (pkt 4.1 ppkt 7) oraz w złożonych na wezwanie organu regulacyjnego wyjaśnieniach zawartych w piśmie z [..,] marca 2021 r. Organy nie przeanalizowały przedstawionych przez stronę okoliczności oraz nie dokonały weryfikacji przedstawionych argumentów, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że ustalona przez Zakład marża zysku nie odpowiada definicji "rozsądnego zysku" wynikającej art. 5 ust. 5 decyzji Komisji Europejskiej 2012/21/UE z 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorcom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (Dz.Urz.UE.L 2012.7). Art. 5 ust. 5 decyzji Komisji Europejskiej 2012/21/UE stanowi, że na potrzeby niniejszej decyzji "rozsądny zysk" oznacza stopę zwrotu z kapitału, której wymagałoby typowe przedsiębiorstwo podczas podejmowania decyzji, czy świadczyć usługi w ogólnym interesie gospodarczym przez cały okres powierzenia, przy uwzględnieniu poziomu ryzyka. Stopa zwrotu z kapitału oznacza wewnętrzną stopę zwrotu, jaką osiąga przedsiębiorstwo z zainwestowanego kapitału w całym okresie powierzenia. Poziom ryzyka zależy od danego sektora, rodzaju usług oraz cech charakterystycznych rekompensaty. Zakres zastosowania decyzji Komisji Europejskiej 2012/21/UE określa art. 2, który w ust. 1 stanowi, że tę decyzję stosuje się do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych przyznanej przedsiębiorstwom, którym powierzono wykonywanie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, o których mowa w art. 106 ust. 2 Traktatu, należącej do jednej z wymienionych w przepisie kategorii, w tym - a) rekompensata nieprzekraczająca rocznej kwoty 15 mln EUR za świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym w dziedzinach innych niż transport i infrastruktura transportowa. W świetle powyższej regulacji art. 5 ust. 5 decyzji Komisji Europejskiej 2012/21/UE nie ma zastosowania w sprawach o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, zatem przepis ten może mieć bezpośredniego zastosowania do ustalenia treści normatywnej pojęcia sformułowanego w art. 23 ust. 2 lit. e) u.z.z.w.z.o.ś. oraz w § 6 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia taryfowego tj. "marża zysku zapewniająca ochronę interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen", a jedynie może służyć jako wskazówka interpretacyjna, która jest brana pod uwagę przy ocenie całokształtu okoliczności faktycznych występujących w danej sprawie. W rozpoznawanej sprawie organy w ogóle nie przeanalizowały przedstawionej przez Zakład argumentacji w uzasadnieniu wniosku o zatwierdzenie taryfy, uznając że skoro sposób określenia przez stronę marży zysku nie odpowiada wymogom określonym w art. 5 ust. 5 decyzji Komisji Europejskiej 2012/21/UE, to tym samym ta marża zysku nie spełnia wymogu wynikającego z § 6 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia taryfowego. Ten sposób wykładni § 6 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia taryfowego jest nieprawidłowy, albowiem stosując w miejsce tego przepisu automatycznie definicję z art. 5 ust. 5 decyzji Komisji Europejskiej 2012/21/UE, organ zastosował bezpośrednio regulację prawną, która nie ma w rozpoznawanej sprawie zastosowania, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. Definicja rozsądnego zysku, zawarta w art. 5 ust. 5 decyzji Komisji Europejskiej 2012/21/UE, może być stosowana posiłkowo przy ocenie prawidłowości taryfy w ramach art. 24 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś., na podstawie całokształtu okoliczności faktycznych wykazanych przez stronę w dokumentacji załączonej do wniosku o zatwierdzenie taryfy, która to ocena powinna być dokonywana w ramach prawnych określonych przepisami u.z.z.w.z.o.ś. oraz rozporządzenia taryfowego. Prezes PGW WP nie wykazał tym samym, by wysokość marży zysku przyjętej przez stronę była zawyżona. Aby uznać, że określona przez Zakład wysokość marży zysku jest niedopuszczalna prawnie, należało wykazać, iż ma ona bezpośredni wpływ na nieuzasadniony wzrost cen. W niniejszej sprawie organ jednak nie wykazał tej przesłanki. Gdyby nawet przyjąć, jak sugeruje organ, że wysokość marży zysku, w realiach niniejszej sprawy, powinna być obniżona, to z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby wysokość marża zysku była nadmiernie zawyżona, choćby poprzez odwołanie się do sytuacji innych przedsiębiorstw, i przyjętych przez nie poziomów marż zysku, działających w podobnych warunkach ekonomicznych, o podobnym "portfelu" odbiorców usług oraz podobnej wielkości.
Brak merytorycznego odniesienia się do wskazanych wyżej kwestii powoduje, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądu. W uzasadnieniu decyzji brak jest bowiem wskazania przyczyn w oparciu o zebrany materiał dowodowy, dlaczego nie zostały uwzględnione przedstawione przez skarżącą w odwołaniu argumenty. Prowadzone postepowanie nie zostało ukierunkowane na kluczowe okoliczności wymagające wyjaśnienia, a przez to nie obejmowało wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i pominiętych milczeniem argumentów odwołania, na co wskazuje ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym sąd nie mógł prawidłowo ocenić całokształtu sprawy i poddać jej ocenie zgodności z prawem. Tymczasem wskazane okoliczności mogą mieć zasadniczy wpływ na ustalenie taryfy dla zbiorowego odprowadzenia ścieków.
Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Tego w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie uczynił.
Należy podkreślić również, że zgodnie z art. 27c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzja zawiera, m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a). Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Jak stwierdził NSA w wyroku z 15 grudnia 1995 r. sygn. SA/Lu 2479/94: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA".
W związku z powyższym kontrola legalności decyzji organu I instancji obejmuje oprócz zbadania, czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego, także zbadanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.
Konkludując, w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie tych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi samodzielną podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem art. 7 i art. 80 k.p.a., mając na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Tak przeprowadzona analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § k.p.a. powinno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać, w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, podjęte rozstrzygnięcie.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł i opłata od pełnomocnictwa 17 zł.