V SA/Wa 519/20

V SA/Wa 519/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jadwiga Smołucha /przewodniczący/
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Tomasz Zawiślak
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 741/21 - Wyrok NSA z 2025-02-27
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 869
art. 129; art. 149 ust. 1; art. 168 ust. 5; art. 169 ust. 4; art. 169 ust. 1 pkt 1; art. 169 ust. 6
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Miasto i Gminę G. (dalej: "Gmina", "Miasto", "Skarżący", "Strona") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Finansów (dalej: "Minister" lub "Organ") z dnia [...] grudnia 2019 r. wydana w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu do budżetu państwa i terminu, od którego należy liczyć odsetki, którą trzymał decyzję Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2019 r.
Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z ... marca 2017 r. Wojewoda W., dalej Wojewoda, poinformował gminy województwa w., w tym Miasto i Gminę G., dalej Gmina, o opracowaniu aplikacji pn. "Dotacje gminne". Jednocześnie przekazano instrukcję do obsługi aplikacji oraz kopertę zawierającą login i hasło umożliwiające pierwsze logowanie do systemu. Wyjaśniono, że narzędzie służyć będzie do gromadzenia danych o liczbie zrealizowanych czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, ewidencji ludności, dowodów osobistych i udostępniania danych wprowadzanych przez poszczególne gminy województwa wielkopolskiego.
Gminy zostały zobligowane do przekazywania przy pomocy ww. aplikacji, w ciągu 5 dni po zakończeniu każdego miesiąca, informacji o liczbie zrealizowanych 20 zadań służących do określenia poziomu należnych dotacji.
Celem zbierania przedmiotowych danych było m.in. ułatwienie rozliczenia przez gminy przyznanych na tzw. sprawy obywatelskie dotacji.
Pismem z ... lutego 2018 r. Wojewoda poinformował Gminę o planie dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej, ogólnym poziomie dotacji na rok 2018, dotacji na zadania z zakresu administracji rządowej i dotacji na realizację zadań własnych wykonywanych przez Gminę.
Z powyższego pisma wynikało, że dotacja na zadania z zakresu spraw obywatelskich w kwocie [...] zł obejmuje realizację zadań wynikających z ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego, ustawy o ewidencji ludności, ustawy o dowodach osobistych. Wysokość dotacji określona została na podstawie przewidywanej liczby zrealizowanych czynności z uwzględnieniem ujednoliconego czasu realizacji poszczególnych zadań oraz stawki roboczogodziny w wysokości 24,44 zł. W stawce roboczogodziny ujęte zostały wszystkie koszty związane z realizacją wymienionego obszaru zadań, w tym koszty rzeczowe. Wskazano, że rozliczenie dotacji dokonane zostanie analogicznie do przyjętego jej rozliczenia, tj. liczby zrealizowanych zadań.
Pismem z ... sierpnia 2018 r. Wojewoda poinformował Gminę o zwiększeniu planu dotacji celowych na 2018 rok w dziele 750, rozdz. 75011, paragrafie 2010 o kwotę [...] zł.
Pismem z ... stycznia 2019 r. Wojewoda poinformował Gminę, że poziom dotacji przyznanej Jej w roku 2018 na realizację wskazanych zadań wyniósł [...] zł. Z przekazanych 12 miesięcznych sprawozdań o liczbie zrealizowanych czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, ewidencji ludności, dowodów osobistych o udostępniania danych wprowadzonych do aplikacji pn. "Dotacje gminne" wynika, że należna Gminie dotacja wynosi [...] zł.
W związku z powyższym wezwano Gminę do dokonania zwrotu dotacji w kwocie [...] zł na wskazany numer rachunku bankowego.
Pismem z ... marca 2019 r. Wojewoda zwrócił się do przedstawiciela Gminy z ponownym wnioskiem o dokonanie zwrotu wskazanej kwoty.
Z uwagi na brak zwrotu części dotacji w ww. kwocie, wraz z należnymi odsetkami, pismem z ... kwietnia 2019 r. Wojewoda poinformował Gminę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie.
Pismem z 10 maja 2019 r. Gmina wyjaśniła, że cala dotacja przyznana na rok 2018 została wykorzystana, co więcej Gmina zmuszona była do przeznaczenia własnych środków w kwocie ponad [...] zł na realizację ww. zadań, z uwagi na niewystarczający poziom finansowania z budżetu państwa. Do pisma załączono dodatkowe dokumenty na poparcie poniesionych wydatków (faktury, rachunki kosztów podróży, podsumowania list płac etc.).
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia ... czerwca 2019 r. Wojewoda określił kwotę dotacji celowej przypadającą do zwrotu przez Gminę do budżetu państwa w wysokości [...] zł, stanowiącą wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem część dotacji przekazanej w roku 2018 na realizację zadań bieżących z zakresu administracji rządowej wynikających z przepisów ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego, ustawy o ewidencji ludności oraz ustawy o dowodach osobistych, oraz termin, od którego należy naliczyć odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych (liczony począwszy od dnia 18 grudnia 2018 r.).
Jak wyjaśniono w uzasadnieniu ww. decyzji Wojewody, na podstawie przesłanych przez Gminę danych ustalono, że w roku 2018: sporządzono w trybie zwykłym i szczególnym 90 aktów stanu cywilnego (urodzenia, małżeństwa, zgony), nie wydano decyzji administracyjnych z zakresu rejestru stanu cywilnego, sporządzono 152 czynności materialno-techniczne z zakresu rejestracji stanu cywilnego nieskutkujące sporządzeniem aktu stanu cywilnego, wydano 846 odpisów aktów stanu cywilnego (skróconych/zupełnych/na drukach wielojęzycznych), wydano 150 zaświadczeń/zezwoleń/dokonano przyjęć oświadczeń, sporządzono 108 wzmianek dodatkowych w aktach stanu cywilnego, sporządzono 388 przypisków w aktach stanu cywilnego, dokonano 563 migracji aktów do Rejestru Stanu Cywilnego, wydano 5 decyzji w sprawie imion i nazwisk, dokonano 354 zameldowań, wymeldowań, zgłoszeń wyjazdów na pobyt czasowy, stały, zgłoszeń powrotu z pobytu czasowego, usunięto 1070 niezgodności, wydano 13 decyzji w sprawach meldunkowych, nadano/zmieniono 27 numerów PESEL, udostępniono 69 danych z rejestru mieszkańców (RM), z rejestru zamieszkania cudzoziemców (RZC) oraz z Rejestru Dowodów Osobistych, dalej RDO, oraz dokumentacji związanej z dowodami osobistymi, wydano 243 zaświadczenia zawierające pełny wykaz osoby, której wniosek dotyczy, z rejestru mieszkańców (RM) oraz rejestru zamieszkania cudzoziemców (RZC) oraz zaświadczeń z RDO zawierających pełny wykaz danych osoby, której wniosek dotyczy, wydano 1 decyzję o odmowie udostępnienia danych osobowych/ decyzję o odmowie udostępnienia danych osobowych z RDO, wydano 731 dowodów osobistych, przyjęto 72 zgłoszeń o utracie lub uszkodzeniu dowodu osobistego, nie wydano decyzji w sprawach dowodów osobistych, unieważniono 51 dowodów osobistych w RDO. Powyższe ustalenia nie są kwestią sporną. Zgodnie z obowiązującym obligatoryjnym sposobem obliczania, tj. według kryterium liczby czynności z uwzględnieniem ujednoliconego czasu realizacji zadań (mediana czasu realizacji jednej sprawy) oraz przyjętej stawki roboczogodziny (w 2018 roku wynoszącej 24,44 zł), należna Gminie kwota dotacji wyniosła [...] zł. Do końca 2018 roku Gminie przekazano zaś dotację w kwocie [...] zł. Gmina powinna zatem zwrócić do 31 stycznia 2019 r. dotację w kwocie [...] zł, o czym została poinformowana pismami Wojewody z ... stycznia 2019 r. oraz z ... marca 2019 r.
Pismem z dnia 8 lipca 2019 r. Gmina złożyła odwołanie od powyższej decyzji Wojewody, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości.
Decyzją z ... grudnia 2019 r. Minister utrzymał decyzję Wojewody w mocy.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż przeznaczenie dotacji przyznanych jednostkom samorządu terytorialnego w roku 2018 określał katalog zadań wynikających z ustawy o ewidencji ludności, ustawy o dowodach osobistych oraz ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego (pasc). Przeznaczeniem przyznanej dotacji była zatem realizacja określonych zadań, na które przyznano dotację (które uwzględniono w kwocie dotacji). Kwota dotacji na te zadania została określona na podstawie mediany czasu realizacji zadań, stawki roboczogodziny i prognozowanej liczby spraw przewidzianych do realizacji. Zadaniowość zleconych działań wynika wprost z przepisów ustawy o finansach publicznych oraz przepisów odrębnych rangi ustawowej mających zastosowanie w sprawie. Wskazano, że o zadaniach tych jest mowa w art. 166 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w art. 6 ust. 1 ustawy pasc, w art. 8 ust. 2 ustawy o dowodach osobistych i w art. 4 ustawy o ewidencji ludności.
Dotacja celowa została przyznana Gminie na realizację ściśle określonych zadań, nie zaś na finansowanie poszczególnych kosztów. Wskazano przy tym na art. 129 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1870 ze zm., dalej: "u.f.p."), który odwołuje się do kwestii określenia kwot dotacji przez dysponentów (według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej - tu: przepisy odrębne inaczej nie stanowią).
Sposób finansowania zadań zleconych gwarantuje, że środki finansowe na realizację zleconego zadania otrzymuje ta gmina, która faktycznie wykonała zadanie (np. wydała dowód osobisty, akt stanu cywilnego, czy decyzję). Przyznana dotacja stanowi zapłatę za faktycznie zrealizowane zadania/wykonaną pracę.
Minister wskazał, że w analizowanym przypadku każdy wydatek z dotacji powinien wiązać się z wykonaniem w roku 2018 konkretnego zleconego Gminie zadania. Jeśli dotowane zadanie nie zostało wykonane (nie został wydany akt stanu cywilnego, dowód osobisty, określona decyzja etc.), związku takiego dopatrzeć się nie można. Nie można dokonać wydatku z dotacji przeznaczonej na zadanie, którego nie wykonano. Dotacja powinna być wówczas zwrócona do budżetu państwa (art. 168 ust. 1 i 6 u.f.p.). Nie może być przez Gminę wykorzystana w jakikolwiek sposób.
W ocenie Ministra, ustalenie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem nie wynika z faktu niewykonania uwzględnionej w dotacji liczby zadań, lecz z faktu, że pomimo niewykonania tych zadań, Gmina zagospodarowała kwotę przypadającą do zwrotu do budżetu państwa według własnego uznania, co nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Powyższa okoliczność ma przesądzające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Minister podkreślił, że do każdego z zadań została przypisana ich czasochłonność. Określając czasochłonność zadań objętych katalogiem uwzględniono w nich czynności towarzyszące wykonaniu zadania, bez względu na to czy faktycznie były wykonane, czy też nie. Jak z wyjaśnił Wojewoda, pismem z dnia ...lutego 2018 r., Gmina została poinformowana, że wysokość dotacji określona została na podstawie przewidywanej liczby zrealizowanych czynności z uwzględnieniem ujednoliconego czasu realizacji poszczególnych zadań oraz stawki roboczogodziny w wysokości 24,44 zł. W ww. stawce roboczogodziny ujęte zostały wszystkie kwoty związane z realizacją wymienionego obszaru zadań, w tym koszty rzeczowe. Rozliczenie dotacji dokonane zostanie analogicznie do przyjętego kryterium jej naliczania, tj. liczby zrealizowanych zadań.
W ocenie Ministra, przeznaczenie dotacji określono w sposób precyzyjny, tak by przyjmujący dotację nie miał wątpliwości na co dotacja może być przeznaczona. Z całą pewnością dotacja nie została przyznana na wynagrodzenia pracowników wraz z pochodnymi, na zakup pościeli z okazji jubileuszu 90-lecia urodzin, koców i ciasta z okazji wręczania medali za długoletnie pożycie małżeńskie (nie są to zadania wynikające ze wskazanych w sprawie ustaw), zakup 28 ręczników (70x140 cm), koszty przesyłek na potrzeby Rady Miasta i Gminy G. etc. Przedstawiona w tym zakresie dokumentacja nie może stanowić potwierdzenia zarzutów odwołania wniesionego w sprawie.
Wykorzystanie katalogu i median czasu realizacji zadań z uwzględnieniem określonych czynności oznaczało sposób określenia kwoty dotacji na zadania z zakresu spraw obywatelskich. Konsekwencją tego jest jednak to, że te same kryteria powinny być wykorzystane przy rozliczeniu dotacji.
Minister nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 poz. 256, dalej: "k.p.a."). Jednocześnie wyjaśnił, że kwestie dotyczące naruszenia art. 49 ust. 1 i 5 ustawy o dochodach jst pozostają poza zakresem przedmiotowym sprawy procedowanej w trybie art. 169 ust. 6 u.f.p.
Pismem z 5 lutego 2020 r. Gmina złożyła skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody W. z [...] czerwca 2019 r., i zasądzenie od Ministra Finansów na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Ministra zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz pominięcie przy rozstrzygnięciu sprawy stanowiska i dowodów zgłoszonych przez Gminę;
art. 12 § 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwego działania w sprawie przejawiający się pominięciem twierdzeń i dowodów powołanych przez Gminę;
art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i wybiórcze rozpatrzenie zgromadzonych w sprawie dowodów;
naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności:
uznanie za prawidłowe postępowanie Wojewody w zakresie uczynienia podstawą rozstrzygnięcia informacji przekazywanych przez Gminę poprzez aplikację o liczbie zrealizowanych 20 zadań i dokonanie kalkulacji wyłącznie na podstawie ww. przedstawionych danych z pominięciem rzeczywistych kosztów realizacji zleconych zadań,
przyjęcie, że dotacja została przyznana wyłącznie na zadania wskazane w formularzu aplikacji służącej do przekazywania informacji o liczbie zrealizowanych zadań, przyjęcie, że wartość zadań zleconych z zakresu administracji rządowej określonych ustawą - Prawo o aktach stanu cywilnego, ustawą o ewidencji ludności oraz ustawą dowodach osobistych została precyzyjnie określona,
poprzez przyjęcie, że Gmina nie wykonała części zadań zleconych z zakresu administracji rządowej wynikających z ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego, ustawy o ewidencji ludności oraz ustawy o dowodach osobistych, na które została przyznana dotacja i zagospodarował część dotacji według własnego uznania bez powiązania wydatków z zadaniami zleconymi,
art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania na jakich dowodach Organ się oparł rozstrzygając sprawę i jaką moc dowodową im przyznał;
art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody pomimo istnienia podstaw do jej uchylenia w całości,
II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
art. 49 ust. 1 i 5 ustawy o dochodach jest poprzez jego nieuwzględnienie i uznanie, że zarzut naruszenia tych przepisów pozostaje poza zakresem przedmiotowym sprawy, podczas gdy z ww. przepisu wynika nakaz udzielenia dotacji w wysokości zapewniającej realizację zleconych zadań, a przepis ten wprost odnosi się do dotacji udzielanych na realizację zadań zleconych z zakresu administracji publicznej,
art. 149 ust. 1 u.f.p. poprzez jego nieuwzględnienie, podczas gdy z ww. przepisu wynika nakaz udzielenia dotacji w wysokości zapewniającej realizację zleconych zadań,
art. 129 u.f.p. poprzez uznanie, że znajduje on zastosowanie także do rozliczenia udzielonych dotacji celowych na realizację zadań z zakresu administracji rządowej, podczas gdy przepis ten zawiera wytyczne jedynie do określenia wysokości dotacji w celu jej przekazania;
art. 168 ust. 5 u.f.p. w związku z art. 49 ust. 1 i 5 ustawy o dochodach jst poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji w której przepis ten nakazuje przekazanie przez Wojewodę dotacji w wysokości zapewniającej Gminie realizację celu w postaci pełnego i terminowego wykonania zadań zleconych, tj. w wysokości odzwierciedlającej ponoszone przez nią koszty związane z wykonywaniem zadań zleconych niezbędne do ich realizacji, w tym poprzez przyjęcie, że koszty zatrudnienia pracowników do realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej nie są objęte dotacją,
art. 168 ust. 6 u.f.p. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że Gmina nie wykonała części zadań, na które przyznano dotację,
art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4 ust. 5 pkt 1 i ust. 6 u.f.p. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że Skarżący wykorzystał część dotacji niezgodnie z przeznaczeniem,
art. 6 ust. 1, 4 i 5 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego poprzez uznanie, że kosztów wynagrodzenia pracowników wraz z pochodnymi nie można zaliczać do kosztów związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej w obszarze tzw. spraw obywatelskich oraz przyjęcie, że jedynie zadania objęte formularzem stosowanym przez Wojewodę w celu rozliczenia dotacji mogą być finansowane z dotacji celowej udzielanej przez Wojewodę na realizację zadań wynikających z ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego,
art. 4 ustawy o ewidencji ludności poprzez uznanie, że jedynie zadania objęte formularzem stosowanym przez Wojewodę w celu rozliczenia dotacji mogą być finansowane z dotacji celowej udzielanej przez Wojewodę na realizację zadań wynikających z ustawy o ewidencji ludności,
art. 8 ust. 2 ustawy o dowodach osobistych poprzez uznanie, że jedynie zadania objęte formularzem stosowanym przez Wojewodę w celu rozliczenia dotacji mogą być finansowane z dotacji celowej udzielanej przez Wojewodę na realizację zadań wynikających z ustawy o dowodach osobistych.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Badając legalność zaskarżonej decyzji należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
Stan faktyczny został, zdaniem Sądu, ustalony przez Organ w sposób prawidłowy.
W sprawie mają przede wszystkim zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1870 ze zm., dalej: "u.f.p."), jak również przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., dalej: "k.p.a.").
Zaskarżoną decyzją Minister Finansów utrzymał decyzję Wojewody w mocy, stwierdzając, że w okolicznościach sprawy w roku 2018 doszło do niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania części dotacji celowej przyznanej Gminie na zadania w zakresie realizacji zadań wynikających z ustawy o ewidencji ludności , o dowodach osobistych i ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego. Podstawę do wydania decyzji stanowił art. 169 ust. 4 u.f.p. w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.
Nie jest więc zasadny sformułowany w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 169 ust. 6 u.f.p., zgodnie z którym w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, gdyż do budżetu nie została zwrócona żadna kwota. Z kolei przeprowadzone postępowanie wykazało, że kwota dotacji wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem wynosiła [...] zł.
Wojewoda wskazał, iż w roku 2018 należna Gminie kwota dotacji wyniosła łącznie [...] zł. Bezsporne jest, że dotacja została przekazana Skarżącemu na zadania zlecone. Zgodnie z art. 129 u.f.p. kwoty dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego określane są przez dysponentów części budżetowych według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Przepis ten określa więc zasady przekazywania dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego oraz upoważnia dysponentów części budżetowych do określania kwoty dotacji według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju.
W rozpatrywanej sprawie dysponentem części budżetowej był Wojewoda W.. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, plan dotacji dla Gminy na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej wynikających z ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego, ustawy o ewidencji ludności oraz ustawy o dowodach osobistych wynosił w 2018 r. [...] zł. Został on ustalony na podstawie analizy liczby czynności zrealizowanych przez Gminę w 2017 r. jednak z uwzględnieniem kwot przyznanych dotacji w latach wcześniejszych.
Z akt sprawy wynika, że dotacja została przyznana na realizację konkretnych zadań, o czym Skarżąca była informowana. Gmina została też poinformowana o obowiązującej stawce roboczogodziny w 2018 r. (24,44) oraz czasochłonności poszczególnych czynności. Jak wspomniano też już wyżej liczbę zrealizowanych zadań (przypisanych im czynności) oparto na podstawie danych przekazanych przez jednostki samorządu terytorialnego (odwołujących się do konkretnych, finansowanych z dotacji zadań). Dla strony było więc jasne jaką kwotą dotacji mogła dysponować, jaki jest koszt poszczególnych czynności. Nie może więc twierdzić, że wydatkowała całą przyznaną dotację w sposób zgodny z przeznaczeniem.
Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy w sposób wyczerpujący wskazał okoliczności faktyczne i prawne, uzasadniające zasadność zwrotu do budżetu państwa części dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez podmiot dotujący.
Organ stwierdził, że nie znajduje podstaw w przepisach ustawy o finansach publicznych (art. 129, art. 60 pkt 8, art. 127, art. 143 ust. 1 pkt 2, art. 148, art. 149, art. 255 u.f.p.) finansowanie ze środków dotacji innych zadań lub też finansowanie w wysokości przekraczającej wyliczenie wynikające z pisma przekazującego dotację.
Sąd w pełni podziela stanowisko Ministra zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kwota dotacji objęta tą decyzją stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, o której mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. W szczególności należy wskazać, że nie uzasadnia niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania dotacji stanowisko Skarżącego o nieadekwatnych kwotach dotacji, gdyż kwestia dotycząca ewentualnego zaangażowania środków własnych wykracza poza zakres analizowanej sprawy, w ramach której kontroli podlegała decyzja w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki.
Również rozstrzygnięcie w zakresie odsetek w pełni odpowiada treści art. 169 ust. 5 pkt 1 u.f.p. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji decyzja określająca kwotę dotacji przypadającej do zwrotu ma charakter deklaratywny , zaś początkową datę płatności odsetek ustalono na dzień przekazania ostatniej transzy dotacji.
Nie znajdują również uzasadnienia pozostałe zarzuty skargi, odnoszące się do zastosowanego prawa materialnego.
Jak to już wspomniano, zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
W niniejszej sprawie przyznając dotację, w sposób jednoznaczny określono przedmiot dotacji oraz koszt poszczególnych zadań. Gmina była informowana o tym, że dotacja została zaplanowana przy zastosowaniu jednolitego w kraju sposobu kalkulacji wysokości kosztów zadań zleconych z zakresu administracji rządowej określonych w odrębnych przepisach, realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, według kryterium liczby zrealizowanych przez nie spraw z uwzględnieniem ujednoliconego czasu realizacji zadań oraz stawki roboczogodziny, a także przy określeniu jednolitego wykazu zadań/czynności.
Jak wyjaśniano, stawka roboczogodziny zawiera w sobie koszty wynagrodzenia oraz wydatków rzeczowych i jest jednolita dla wszystkich gmin. Powyższe potwierdza, m.in. treść pisma Wojewody W. z dnia ... listopada 2016 r. informującego wszystkie gminy województwa w. (w tym Gminę G.), że obowiązujący sposób kalkulacji wysokości kosztów zadań zleconych realizowanych przez gminy, wynikających z ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego, ustawy o ewidencji ludności oraz ustawy o dowodach osobistych, obejmuje wszystkie koszty związane z realizacją wymienionego obszaru zadań, w tym koszty rzeczowe. Aktualny sposób przydzielania i rozliczania dotacji gwarantuje wzrost wysokości dotacji wraz ze wzrostem liczby zrealizowanych spraw, ujętych w ujednoliconym katalogu. Związane jest to z wprowadzeniem zasady odmiejscowienia niektórych czynności z zakresu spraw obywatelskich i powoduje skierowanie strumienia środków finansowych do tych jednostek samorządu terytorialnego, w których zadania są realizowane. Gminy poinformowano również, że w świetle otrzymanych wytycznych z Ministerstwa Finansów indywidualne wnioski jednostek samorządu terytorialnego na dofinansowanie ww. zadań z uwagi np. na konieczność wypłaty nagród jubileuszowych, bądź zakupów wyposażenia sal ślubów, remontów itp. nie będą realizowane.
Wobec powyższego Gmina zobowiązana była wykorzystać dotację zgodnie z przeznaczeniem, a po dokonaniu rozliczenia dotacji, środki, które pozostały obowiązana była zwrócić do budżetu państwa jako dotację niewykorzystaną w terminie określonym w art. 168 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że Strona wykorzystała dotację celową niezgodnie z przeznaczeniem. Przedmiotowa dotacja celowa została przyznana na realizację różnorodnych zadań, a wartość każdego z nich precyzyjnie określono. Nie była jednoznacznie określona jedynie liczba poszczególnych zadań, na które przyznano dotację. Przyznając dotację kierowano się ustaloną kwotą przypadającą na jedną czynność (zadanie) oraz jedynie prognozą w zakresie liczby zadań przewidzianych do realizacji w roku 2018.
Słusznie Minister wskazał, iż dotacja stanowiła zapłatę za konkretnie wykonaną pracę. Kryterium określenia kwoty dotacji była wartość konkretnego zadania. Przyjęte zasady, uwzględniające obowiązujące przepisy, w tym związane ze zmianą regulacji, np. w zakresie odmiejscowienia wykonywania czynności przez gminy, miały na celu to, by środki finansowe na realizację zleconego zadania otrzymała ta gmina, która faktycznie wykonała zadanie (wydala decyzję, akt stanu cywilnego, dowód osobisty). Powyższego celu nie można pomijać.
Dzięki przyjętej metodzie przyznania i rozliczenia dotacji nie powinno się zdarzyć, że jednostka, która wykonała zadań mniej otrzymałaby taką samą kwotę dotacji jak jednostka, która zrealizowała planowaną, większą liczbę zadań. Po dokonaniu rozliczenia dotacji środki, które pozostały w związku z brakiem zadań, które przewidywano do realizacji i na które przyznano dotację, Gmina obowiązana była zatem zwrócić do budżetu państwa. Jak wynika z art. 168 ust. 6 ufp, podmiot, który otrzymał dotację, w przypadku niezrealizowania części finansowanych zadań nie ma możliwości przyznanej na nie dotacji wykorzystać. Tylko stwierdzenie pełnej realizacji zadania przewidzianego do wykonania (uwzględnionego w kwocie dotacji) powinno być uznane za rozliczenie wydatkowanej kwoty. Jest to okoliczność ważna, ponieważ rozliczenie dotacji dotyczy środków faktycznie przekazanych. Beneficjent dotacji nie może dysponować ww. środkami w sposób dowolny, według własnego uznania. Sposób przyznania dotacji (określenie jej przeznaczenia) i jej wydatkowanie powinny być spójne.
Odnosząc się do argumentacji Strony, iż środki dotacji zostały niedoszacowane, a forma i sposób sporządzania sprawozdania dotyczącego rozliczenia dotacji udzielanej przez Wojewodów na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej nie pozwala na wykazanie faktycznych wydatków związanych z wykonywaniem zadań zleconych.
Wyjaśnić należy, że Gmina otrzymując środki z budżetu państwa przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych zobowiązana była do efektywnego i zgodnego z obowiązującymi przepisami wykorzystania dotacji kierując się zasadą legalności, celowości i gospodarności. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z brakiem wykonania części zadań przewidzianych do realizacji, na które przyznano dotację, gdyż rzeczywista liczba zrealizowanych przez Gminę czynności, okazała się niższa od prognozowanej, na podstawie której przyznano gminie dotację w kwocie [...] zł. Należy uznać zatem, że część zadań, na które przyznano dotację nie została przez Gminę zrealizowana.
Podkreślenia wymaga, że jednostka samorządu terytorialnego nie może odstąpić od zasad finansowania zadań określonych przez podmiot dotujący. Wydatkowanie środków musi mieć ścisły, bezpośredni związek z faktycznie wykonanym zadaniem, na które przyznano środki. Każdy wydatek powinien być uzależniony wyłącznie od wykonania finansowanego zadania. Gdyby natomiast przyjąć, że wysokość dotacji przyznana na konkretne zadania powinna np. odpowiadać wynagrodzeniu pracowników samorządowych ustalanemu przez urząd gminy to organ dotujący byłby zobowiązany do zapłaty kwoty w oparciu o liczbę etatów, niezależnie od tego czy zadanie w ogóle byłoby zrealizowane. Wydatkowanie środków dotacji na wynagrodzenia, bez uwzględnienia faktycznego wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej narusza te zasady.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów ustawy o finansach publicznych, jak również wskazywanych w skardze art. 49 ust. 1 i 5 ustawy o dochodach jst, art. 6 ust. 1, 4 i 5 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego, art. 8 ust. 2 ustawy o dowodach osobistych i art. 4 ustawy o ewidencji ludności.
Jak to już wyżej podkreślono beneficjent nie ma możliwości swobodnego dysponowania przyznanymi środkami i może je wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony przez dotującego. Strona mimo otrzymania stosownych wytycznych wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem, co w pełni uzasadniało wydane w sprawie rozstrzygnięcia. W stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie organ był zatem zobowiązany do zastosowania art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 1, ust. 4 i 5 pkt 1 u.f.p.
W ocenie Sądu nie zostały naruszone wskazane przez Skarżącego przepisy procesowe, a w szczególności art. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Odnosząc się do naruszenia zasady prawdy obiektywnej przewidzianej w art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz pominięcie przy rozstrzygnięciu sprawy stanowiska i dowodów zgłoszonych przez Skarżącego - Sąd w pełni podziela stanowisko Ministra zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kwota dotacji objęta tą decyzją stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, o której mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. W szczególności należy wskazać, że nie uzasadnia niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania dotacji stanowisko strony skarżącej o nieadekwatnych kwotach dotacji. Kwestia dotycząca ewentualnego zaangażowania środków własnych wykracza poza zakres analizowanej sprawy, w ramach której kontroli podlegała decyzja w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki.
W związku z powyższym nie można w, ocenie Sądu, uznać za zasadne wskazywane przez Skarżącego naruszenie przepisów w postaci uznania za prawidłowe postępowanie Wojewody W. w zakresie uczynienia podstawą rozstrzygnięcia informacji przekazywanych przez Skarżącego poprzez aplikację o liczbie zrealizowanych 20 zadań i dokonanie kalkulacji wyłącznie na podstawie ww. przedstawionych danych z pominięciem rzeczywistych kosztów realizacji zleconych zadań.
Tak samo nie można uznać za zasadne zarzuty odnoszące się do przyjęcie, iż wartość zadań zleconych z zakresu administracji rządowej określonych ustawą - Prawo o aktach stanu cywilnego, ustawą o ewidencji ludności oraz ustawą o dowodach osobistych została precyzyjnie określona, jak też naruszenia art. 12 § 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwego działania w sprawie przejawiający się pominięciem twierdzeń i dowodów powołanych przez Skarżącego.
Odnosząc się do powyższego należy ponownie zauważyć, że zgodnie z art. 129 u.f.p. kwoty dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego określane są przez dysponentów części budżetowych według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Przepis ten określa więc zasady przekazywania dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego oraz upoważnia dysponentów części budżetowych do określania kwoty dotacji według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju. W rozpatrywanej sprawie dysponentem części budżetowej z której przekazano Skarżącej dotację na realizację zadań z zakresu spraw obywatelskich był Wojewoda Wielkopolski. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania zasadności stosowania katalogu czynności czy też median stawki roboczogodziny przez Wojewodę przy rozliczaniu dotacji celowych przeznaczonych na realizację zadań z zakresu administracji rządowej.
Organ nie naruszył również innych przepisów procesowych, w tym art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., bowiem materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób wyczerpujący, a dokonana jego ocena nie była dowolna. Minister, wydając zaskarżoną decyzję, podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, opierając ją na dokumentach sporządzonych przez organy administracji publicznej w zakresie ich działania, w tym na ustaleniach kontroli. Jednocześnie dokonał wnikliwej analizy i oceny zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego oraz dokonał prawidłowej wykładni obowiązujących w przedmiotowej materii przepisów prawa materialnego.
Jednocześnie Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Spowodowało to - zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych k.p.a., jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Organy nie naruszyły też dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a.
Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.
Organ w wyczerpujący sposób zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zaskarżona decyzja zawiera ponadto wszystkie elementy przewidziane przepisami procedury administracyjnej, uzasadnienie zawiera szczegółowe wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi.
Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.