V SA/WA 511/06

V SA/Wa 511/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Dopierała
Małgorzata Rysz /sprawozdawca/
Mirosława Pindelska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6342 Przyznanie uprawnień kombatanckich oraz przyznanie uprawnień dla wdów /wdowców/ po kombatantach
Skarżony organ
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Asesor WSA - Danuta Dopierała, , Protokolant - Krzysztof Muszakowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2006 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia (...) stycznia 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich. 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku 3. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego D. Ż. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o 22% VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia (...) listopada 2000 r. nr (...) Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku złożonego w dniu 22 września 2000 r. przez A.K. o przyznanie uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że postępowanie było bezprzedmiotowe, gdyż wniosek o przyznanie uprawnień złożony został z uchybieniem terminu, określonego w art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997 r. nr 142, poz. 950 ze zm.). Termin ten w przypadku osoby zamieszkałej - tak jak wnioskodawca - w Polsce przewidziany został do dnia 31 grudnia 1998 r.
Orzekając w sprawie ponownie, na skutek wniosku strony o powtórne jej rozpatrzenie, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów decyzją z dnia (...) maja 2001 r., nr (...) utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) listopada 2000 r., podtrzymując przytoczoną w niej argumentację.
W dniu 10 lipca 2001 r. powyższa decyzja została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze A. K. ponowił wcześniejsze wyjaśnienia, dotyczące jego działań na rzecz Armii Krajowej. Ponadto wyjaśnił, że od 1973 r. leczy się psychiatrycznie i to było przyczyną uchybienia terminu do złożenia wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich.
Wyrokiem z dnia 29 marca 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, iż skarżący złożył wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach. W związku z tym, iż termin ten ma charakter materialno-prawny i nie podlega przywróceniu nie było podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a co za tym idzie organ słusznie umorzył postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W dniu 16 grudnia 2003 r. skarżący złożył do Urzędu ponowne pismo wraz z załączonymi formularzami oświadczeń świadków. Ponieważ - zdaniem organu - pismo to nie zawierało ustawowych podstaw wznowienia ani też podstaw stwierdzenia nieważności uprzedniej decyzji - stosownie do dyrektywy art. 235 § 1 kpa - zostało zakwalifikowane przez Kierownika Urzędu jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 154 k.p.a. Jednocześnie zauważyć należy, iż organ nie zwrócił się do A.K. o sprecyzowanie, czy skierowaną do Urzędu korespondencję należy traktować jako wniosek o uchylenie decyzji, czy też wniesione przez skarżącego pismo złożone zostało z zamiarem spowodowania innego skutku.
W rezultacie (...) maja 2004 r. wydana została decyzja o numerze (...), którą organ uchylił decyzję własną z dnia (...) maja 2001 r., nr (...) oraz decyzję ją poprzedzającą z (...) listopada 2000 r., nr (...) o umorzeniu postępowania administracyjnego. Jednocześnie odmówiono wnioskodawcy przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu służby w Armii Krajowej. W uzasadnieniu Kierownik Urzędu wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie miała miejsce zmiana stanu prawnego spowodowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 kwietnia 2003 r., sygn. akt SK 4/02 (Dz. U. z 2003 r. Nr 72, poz. 658). Powyższym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach..., z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym, że powołany wyżej artykuł ustawy o kombatantach był podstawą wydanych w sprawie decyzji z (...) maja 2004 r. oraz z (...) listopada 2000 r., należało je uchylić. Odmowę przyznania uprawnień kombatanckich organ uzasadnił brakiem dostatecznych dowodów, iż w sprawie spełnione są przesłanki z art. 1 ust. 2 pkt 3 powyższej ustawy, natomiast działalność A.K.- przedstawioną zarówno w relacji własnej jak i oświadczeniach świadków - można określić jedynie jako pomoc organizacji. Zgodnie zaś z przepisami ww. ustawy tego rodzaju działalność nie jest podstawą do przyznania uprawnień kombatanckich.
Pismem datowanym na 7 czerwca 2004 r., uzupełnionym pismem z 19 lipca 2004 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Orzekając w tym przedmiocie, Kierownik Urzędu decyzją z dnia (...) października 2004 r., nr (...) utrzymał w mocy decyzję własną z (...).05.2004r. Podniósł, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza służby wnioskodawcy w Armii Krajowej. Podkreślił, iż strona nie przedstawiła dokumentu świadczącego, że była żołnierzem tej organizacji, a Zarząd Główny Stowarzyszenia Żołnierzy Armii Krajowej w K. w piśmie z dnia 17 czerwca 2004 r. nie potwierdził działalności strony w szeregach Armii Krajowej. W związku z powyższym bezspornym jest fakt, iż strona nie była członkiem AK. Organ zauważył również, że podnoszona przez stronę okoliczność pobytu ojca skarżącego w obozie dla jeńców wojennych w O. pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż nie dotyczy bezpośrednio osoby zainteresowanego.
Dnia 20 października 2005 r. skarżący złożył w Urzędzie do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych formularz wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich wraz z załączonymi m.in.: życiorysem oraz oświadczeniami świadków J. Ż. i E. G.. Wymienione wyżej dokumenty zostały potraktowane przez organ jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 154 k.p.a. W związku z tym (...) listopada 2005 r. Kierownik Urzędu wydał decyzję o nr (...). W uzasadnieniu wskazał, że nie znaleziono podstaw do uchylenia poprzedniej decyzji. Zauważył, iż postępowanie skutkujące wydaniem zarówno decyzji z (...) października 2004 r. jak i poprzedzającej ją decyzji z (...) maja 2004 r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich nie zostało dotknięte wadliwością, a wydane akty są zgodne z obowiązującym w dacie ich wydania stanem prawnym, który dotychczas nie uległ zmianie.
Pismem z dnia 7 grudnia 2005 r. (sprecyzowanym 27 grudnia 2005 r.) strona wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia (...) stycznia 2006 r., nr (...) Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzje własną z (...) listopada 2005 r. Wyjaśnił, że ustalone w sprawie okoliczności nie pozwalają na przyjęcie poglądu, aby zachodził przesłanki uzasadniające uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu.
Na powyższą decyzję A. K. w dniu 16 lutego 2006 r. (data złożenia pisma w Urzędzie), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o "zrewidowanie" zaskarżonej decyzji oraz o przyznanie mu uprawnień kombatanckich. Podkreślił, iż pełnił systematyczną służbę w partyzanckim oddziale Armii Krajowej im. B. G. polegającą na informowaniu o sytuacji obserwowanych przez skarżącego wojsk niemieckich, a także na zdobywaniu granatów niemieckich znajdujących się na placu szkoły w K. W.. Powyższe obowiązki wynikały z otrzymywanych przez niego rozkazów. Były one również konsekwencją zaprzysiężenia skarżącego złożonego w lipcu 1944 r.
W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodał ponadto, że zawarte w skardze oświadczenie skarżącego o jego zaprzysiężeniu na członka organizacji AK oraz dołączone zeznania świadków w tym przedmiocie powinny pozostać bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, gdyż organ nie mógł ustosunkować się do powyższych oświadczeń ponieważ nie były mu one znane przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Organ wskazał także, iż twierdzenia strony odnośnie zaprzysiężenia wydają się mało wiarygodne w świetle jego wcześniejszych wyjaśnień, albowiem w korespondencji z Urzędem prowadzonej od 2000 r. strona ani razu nie podniosła powyższej okoliczności.
W piśmie procesowym z dnia 21 września 2006r, złożonym przez pełnomocnika skarżącego jako uzupełnienie skargi, podniesiono naruszenie prawa procesowego w zakresie oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym, a przez to błędnego zastosowania art. 154 k.p.a. i niezastosowania art. 145 §5 k.p.a. Pełnomocnik A.K. podniósł, że organ błędnie potraktował wniosek skarżącego z dnia 20 października 2005r. jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art.154 k.p.a., podczas gdy zawierał on nowe dowody i wskazywał na nowe okoliczności sprawy, w postaci załączonej opinii macierzystej organizacji kombatanckiej i zeznań świadków, zatem powinien zostać rozpoznany w trybie art. 145 § 5 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) powołanej wyżej ustawy), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 w/w ustawy).
Badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim w sprawie należy odpowiedzieć na pytanie, czy organ administracji zastosował właściwy tryb do rozpoznania wniosku A.K. z dn. 20.10. 2005r. - o przyznanie uprawnień kombatanckich - który był kolejnym wnioskiem w jego sprawie. Bezsporne jest, iż w niniejszej sprawie zapadła decyzja merytoryczna, z dnia (...).10.2004r., mocą której odmówiono skarżącemu przyznania uprawnień kombatanckich i decyzja ta stała się ostateczna. Zgodnie z treścią art. 16 §1 k.p.a., statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych, uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania odnośnie takich decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Z kolei systemy weryfikacji decyzji ostatecznych na drodze administracyjnej oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, co znaczy, iż poszczególne tryby nadzwyczajne mają zastosowanie tylko w ściśle określonych w kodeksie warunkach i nie mogą być stosowane zamiennie.
Na tym tle w niniejszej sprawie istotna jest kwestia czy zaskarżona decyzja, wydana przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w dniu (...) stycznia 2006 r., czyni zadość zasadom rzetelnej procedury - w szczególności zasadzie praworządności (legalizmu) i prawdy obiektywnej, zasadzie pogłębiania zaufania do organów państwa oraz zasadzie informowania stron - wyrażonym odpowiednio w art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071).
Zauważyć należy, iż zasada prawdy obiektywnej, nakazująca organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dotyczy także treści żądania strony oraz trybu rozpatrywania tego żądania. Organ administracji jest zobowiązany do ustalenia treści żądania strony i w tym celu udziela jej stosownych informacji i wyjaśnień. Jak stwierdzono w orzecznictwie: "Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego obejmuje również ustalenie przez organy administracji treści rzeczywistego żądania strony. Również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeśli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości" (v. wyrok NSA OZ w Łodzi z 26 listopada 1999 r., I SA/Łd 1592/97 - LEX nr 40547). Zasada prawdy obiektywnej jest zatem powiązana z powołaną wyżej zasadą informowania strony przez organ administracji (art. 9 kpa) oraz zasadą legalizmu (art. 7 kpa) w ten sposób, że obowiązkiem organu jest nadanie żądaniu strony odpowiedniej formy procesowej i przyjęcie właściwego trybu postępowania - z uwzględnieniem intencji strony, dających się ustalić na podstawie całokształtu jego działań. Niedopełnienie przedmiotowego obowiązku stanowi naruszenie komentowanych przepisów postępowania administracyjnego.
Zatem organ administracji publicznej, zgodnie z zasadą obowiązku udzielania informacji stronie, określoną w art. 9 k.p.a., obowiązany był stronę pouczyć, a następnie ustalić o jaki tryb weryfikacji decyzji administracyjnej strona wnosi, gdyż z podania - wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich z dnia 20.10. 2005r. w żaden sposób to nie wynikało.
W aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dowodu, aby wzywano stronę do sprecyzowania zakresu jej żądania, przy uwzględnieniu, że zapadła już w sprawie decyzja ostateczna. Pismo Urzędu z dnia 19 grudnia 2005r. ( k. 164 akt administracyjnych ), nie dotyczyło bowiem tej kwestii, lecz wskazania, czy interwencja skarżącego skierowana do Prezesa Rady Ministrów stanowi wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji Kierownika Urzędu z dnia (...). 11.2005r., a więc o sprecyzowanie, czy wyżej wymienione pismo jest środkiem zaskarżenia ( art.127 § 3 k.p.a.), nie było zaś to pytanie o zakres żądania - wniosku z dnia 20.10. 2005r.
W świetle powyższych rozważań uznać należy, iż postępowanie administracyjne, przeprowadzone w sprawie niniejszej przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie czyni zadość zasadom rzetelnej procedury w zakresie ustalenia rzeczywistej woli Skarżącego i przyjęcia właściwej w sprawie formy postępowania, określonym w powołanych wyżej przepisach k.p.a. W konsekwencji, zaskarżona decyzja wydana na podstawie hipotetycznego przyjęcia, że intencją Wnioskodawcy było zainicjowanie postępowania w trybie art. 154 k.p.a., jest wadliwa.
Opisane uchybienia organu administracji stanowiły naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zastosowano tryb wzruszenia decyzji ostatecznej, bez uprzedniego określenia zakresu żądania strony w tym względzie. Z tych powodów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), p.p.s.a.
Należy wskazać, że na obecnym etapie postępowania treść rzeczywistego żądania Skarżącego została sprecyzowana przez jego pełnomocnika w piśmie procesowym z dnia 21.09.2006r. ( k 54 - 56 akt sądowych) i jest nim żądanie uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania, na podstawie przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.( w piśmie błędnie wskazano art. 145 § 5 k.p.a.).
Rozpatrując sprawę ponownie, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zbada zatem sprawę we właściwym, wskazanym przez stronę trybie.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 244§1 i art. 250 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.