V SA/Wa 5089/21

V SA/Wa 5089/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-11-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jadwiga Smołucha
Justyna Żurawska /sprawozdawca/
Monika Kramek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
657
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151, art. 2 ust. 1 pkt 2 m), art. 2 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Monika Kramek, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Asesor WSA - Justyna Żurawska (spr.), Protokolant st. spec. Anna Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie pisemnej interpretacji w zakresie przepisów dotyczących tworzenia i utrzymania zapasów obowiązkowych oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanej dalej "Stroną", "Skarżącą" lub "Spółką") w sprawie niniejszej jest decyzja Ministra Klimatu i Środowiska (zwanego dalej "Organem II instancji" lub "Organem odwoławczym") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] wydana w przedmiocie pisemnej interpretacji w zakresie przepisów dotyczących tworzenia i utrzymania zapasów obowiązkowych.
Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z dnia 11 września 2020 r., w trybie art. 34 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r., poz. 1292, ze zm.), Spółka zwróciła się do Agencji Rezerw Materiałowych o wydanie pisemnej interpretacji przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 411, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o zapasach". Do wniosku Spółka załączyła szereg dokumentów, w tym wyniki badań plastyfikatorów których wniosek dotyczy oraz ich karty charakterystyki.
W złożonym wniosku Spółka wskazała, że jest podmiotem specjalizującym się w przywozie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nierakotwórczych plastyfikatorów typu TDAE, TRAE, MES, (s)RAE w postaci produktów naftowych o nazwach handlowych Norman-346, Norman-388, [pic]Norman-132 i Norman-787 z przeznaczeniem do odsprzedaży dla przemysłu oponiarskiego i gumowego, które to plastyfikatory określane są również mianem aromatycznych olejów procesowych. Spółka we wniosku zaznaczyła, że przedmiotowe surowce nie mają przeznaczenia energetycznego (zarówno opałowego, jak i napędowego) – nie są stosowane jako dodatki lub domieszki ani do paliw opałowych, ani do paliw [pic]napędowych. Podniosła, że nabywa głównie ww. produkty naftowe od producenta, a następnie dokonuje dalszej sprzedaży na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do największych krajowych producentów opon, wyrobów gumowych oraz kauczuków.
Przedmiotowe plastyfikatory podlegają zaliczeniu do jednej z czterech kategorii chemicznych:
1/ produkt Norman-346 – TDAE,
2/ produkt Norman-388 –TRAE,
3/ produkt Norman-132 – MES,
4/ produkt Norman-787 – (s)RAE.
W ekspertyzach Instytuty Nafty i Gazu, przedłożonych przez Spółkę przy wniosku, a sporządzonych dla każdego z produktów Skarżącej z osobna plastyfikatory typu TDAE, TRAE, MES oraz (s)RAE charakteryzowały się następującymi wspólnymi właściwościami:
- mają postać jednorodnej cieczy, półpłynnej w temperaturze pokojowej, o ciemnobrunatnej barwie i charakterystycznym zapachu;
- ich gęstość mieści się w zakresie gęstościowym typowym dla plastyfikatorów aromatycznych i w temperaturze 15oC wynosi odpowiednio: ok. 0,9509 g/cm3 (dla TDAE), ok. 0,9566 g/cm3 (dla TRAE), ok. 0,9151 g/cm3 (dla MES) i ok. 0,966 g/cm3 (dla (s)RAE);
- zasadniczymi składnikami substancji są składniki aromatyczne, a składniki niearomatyczne stanowią frakcję węglowodorów nasyconych tj. mieszaninę węglowodorów parafinowych oraz naftenowych[pic] z parafinowymi łańcuchami bocznymi;
- według analizy składu frakcyjnego metodą destylacji pod ciśnieniem atmosferycznym poszczególne plastyfikatory wykazują bardzo niską destylację w temperaturze 300oC, co oznacza że zasadnicze składniki produktu charakteryzują się wysokimi temperaturami wrzenia przekraczającymi 300oC;
- pozostałe właściwości charakteryzujące plastyfikatory, tj.: lepkość w temperaturze 100oC, zawartość siarki, punkt anilinowy, stała lepkościowo-gęstościowa, zawartość węgla w strukturach aromatycznych przyjmują dla wszystkich badanych przez Instytut Nafty i Gazu prób wartości typowe dla plastyfikatorów, określone szczegółowo w tablicach ujętych w załączonych przez Spółkę ekspertyzach.
Zdaniem Spółki przedmiotowe plastyfikatory różnią się od oferowanych na krajowym rynku tzw. ciężkich olejów opałowych zarówno przeznaczeniem, jak i właściwościami m.in. wysoką temperaturą zapłonu oraz zawartością siarki, sprawiającymi, iż nie nadają się do wykorzystania jako paliwa opałowe, pomimo formalnej możliwości klasyfikacji ich do tej samej pozycji w ramach Nomenklatury Scalonej. Powyższe, w ocenie Spółki, nie powinno skutkować powstaniem obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw, w tym w szczególności obowiązkiem uiszczania opłaty zapasowej w myśl przepisów ustawy o zapasach.
Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Prezes Agencji Rezerw Materiałowych (zwany dalej także "Organem I instancji") uznał stanowisko Spółki za nieprawidłowe. Podstawę prawną wskazanej decyzji stanowił art. 34 ust. 1, ust. 5 i ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 21b ust. 1 i ust. 14 ustawy o zapasach.
W uzasadnieniu Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku Skarżącej sprowadzane przez nią [pic]plastyfikatory zostały zaklasyfikowane do kodu CN 2707 99 99. W związku z powyższym dokonano analizy właściwości fizykochemicznych sprowadzanych przez Skarżącą produktów pod kątem spełnienia przez te produkty wymagań określonych w treści pkt 3.4.18 załącznika A rozdziału 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1099/2008 z dnia 22 października 2008 r. sprawie statystyki energii (Dz.Urz. EU L Nr 304, str. 1). W wyniku analizy właściwości produktów sprowadzanych przez Spółkę Organ I instancji uznał, iż parametry fizykochemiczne plastyfikatorów spełniały wymagania określone dla olejów opałowych określonych w pkt 3.4.18 załącznika A rozdział 3 rozporządzenia w sprawie statystyki energii, a tym samym wypełniały definicję paliw w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 3 w zw. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f-m ustawy o zapasach. Organ zauważył także, że z treści przepisów ustawy o zapasach dla powstania obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych oraz uiszczania opłaty zapasowej przez handlowców i producentów nie jest istotny cel bądź przeznaczenie sprowadzonego lub wyprodukowanego paliwa. A zatem Organ ten uznał stanowisko Spółki wyrażone we wniosku za nieprawidłowe. Jednocześnie podkreślił, że w odniesieniu do przedstawionego stanu faktycznego Spółka dokonując przywozu plastyfikatorów posiadających określone właściwości zobowiązana jest do tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych oraz uiszczania opłaty zapasowej.
W odwołaniu od powyższej decyzji, Spółka zarzuciła Organowi I instancji naruszenie: art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. m) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 ust. 5 pkt 3, art. 21b ust. 1 ustawy o zapasach, jak również § 6 pkt 8 w zw. z § 2 pkt 11 lit. a rozporządzenia w sprawie kodów CN poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dokonanie czynności stanowiącej przywóz w rozumieniu ustawy o zapasach, którego przedmiotem będą plastyfikatory TDAE, MES, TRAE czy (s)RAE klasyfikowane do kodu CN 2707 99 99, które ze względu na swoje właściwości nie nadają się do wykorzystania jako paliwa opałowe (nie są ciężkimi olejami opałowymi w rozumieniu ustawy zapasach) – skutkuje [pic]powstaniem obowiązków wskazanych w ustawie o zapasach, w tym w szczególności obowiązkiem rozliczenia tzw. opłaty zapasowej.
W obszernym uzasadnieniu Spółka wskazała na kluczowe jej zdaniem odmienności zarówno pod względem chemicznym, jak i dotyczące kluczowych parametrów jakościowych pomiędzy plastyfikatorami, a ciężkimi olejami opałowymi. Celem wykazania powyższego Skarżąca dokonała porównania sprowadzanych przez siebie plastyfikatorów ze sprzedawanymi przez [...] ciężkimi olejami opałowymi C-1 oraz C-3. Zdaniem Skarżącej już pobieżna analiza wybranych parametrów przekłada się na właściwości każdego z produktów, oraz co immanentne zastosowanie każdego z tych produktów. Spółka zauważa, iż skład oraz właściwości produktów C-1 oraz C-3 znajdujących się ofercie handlowej [...] zostały skomponowane w taki sposób, aby spełniały stawiane ciężkim olejom opałowym na gruncie przepisów rozporządzenia Ministra Energii z dnia 1 grudnia 2016 r. w sprawie wymagań jakościowych dotyczących zawartości siarki dla olejów oraz rodzajów instalacji i warunków, w których będą stosowane ciężkie oleje opałowe (Dz.U. poz. 2008, ze zm.) oraz ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 722 ze zm.). Dalej wskazano, że już sam fakt, iż zakresie norm opisujących [pic]wymagania techniczne, które powinny spełniać plastyfikatory, brak jest wartości opałowej wskazuje, że przedmiotowe produkty naftowe nie mają przeznaczenia opałowego i jako takie nie są paliwami. Dalej Spółka wskazała na przesłanki ekonomiczne wykluczające zastosowanie plastyfikatorów do celów opałowych. Przedmiotowe plastyfikatory są kilkukrotnie droższe niż oferowane przez krajowych producentów ciężkie oleje opałowe i już z tego względu Skarżąca nie rozważała przeznaczenia sprowadzanych plastyfikatorów do celów opałowych. Strona podniosła także, że przedmiotowe plastyfikatory nie spełniają norm przewidzianych dla ciężkich olejów opałowych, a ciężkie oleje opałowe nie spełniają norm wymaganych dla plastyfikatorów, a w praktyce brak jest możliwości wykorzystania rzeczonych plastyfikatorów jako paliw opałowych. Wyjaśniła także, że jej zdaniem, przedmiotowe produkty nie mieszczą się w definicji olejów opałowych, zawartej w punkcie 3.4.18 rozporządzenia w sprawie statystyki energii.
Zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Minister Klimatu i Środowiska utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji z dnia [...] października 2020r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", oraz art. 17 ust. 2 ustawy o zapasach.
W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy odwołał się do przepisów art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o zapasach w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f-m tej ustawy w powiązaniu z rozporządzeniem w sprawie statystyki energii, w zakresie załącznika A, punkty 3.4.10, 3.4.12 – 3.4.18 oraz do rozporządzenia Ministra Klimatu w sprawie szczegółowego wykazu surowców oraz produktów naftowych objętych systemem zapasów interwencyjnych oraz wykazu paliw stanowiących podstawę do wyliczenia opłaty zapasowej. Na podstawie § 4 pkt 9 lit. a oraz § 6 pkt 8 lit. a [pic]rozporządzenia Minister Klimatu ustalił, że ciężkie oleje opałowe oznaczone kodem CN 2707 99 99 stanowią zarówno podstawę do wyliczenia zapasów interwencyjnych jak i do wyliczenia opłaty zapasowej.
Następnie Organ wskazał na definicje zawarte w art. 2 ust. 1 pkt 18, pkt 19 ustawy o zapasach dotyczące odpowiednio "producenta" i "handlowca" oraz pojęcie "przywozu" wyprowadzone z art. 2 ust. 1 pkt 14 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 9 i 11 ww. ustawy, a następnie wyjaśnił, że producenci i handlowcy są obowiązani do tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw (art. 5 ust. 1 ustawy o zapasach). Na podstawie art. 21b ust. 1 ustawy, koszty tworzenia i finansowania zapasów agencyjnych ponoszą producenci i handlowcy uiszczając opłatę zapasową.
Dalej Organ wyjaśnił, że kwestią sporną w sprawie jest, czy produkty sprowadzane przez Spółkę tj. specjalistyczne plastyfikatory aromatyczne (również aromatyczne oleje procesowe) zaklasyfikowane do kodu CN 2707 99 99 wypełniają definicję legalną zawartą w przepisach ustawy o zapasach pozwalającą uznać je za paliwo i czy w związku z tym ciążą na Skarżącej obowiązki tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych oraz uiszczania opłaty zapasowej wynikające z ustawy o zapasach. Zdaniem Organu, istota przedmiotowego obowiązku kształtuje się z chwilą rozpoczęcia działalności w zakresie produkcji bądź przywozu ropy naftowej lub paliw. W ocenie Organu odwoławczego, aby uznać określony produkt za paliwo na gruncie przepisów ustawy o zapasach należy w pierwszej kolejności dokonać jego poprawnej klasyfikacji do określonego kodu CN zgodnie z Notami wyjaśniającymi do Nomenklatury Scalonej dokonując analizy posiadanych właściwości. W dalszej kolejności należy dokonać porównania posiadanych parametrów fizykochemicznych produktu z określonymi dla poszczególnych paliw w przepisach rozporządzenia w sprawie statystyki energii, następczo zaś ustalić czy na gruncie przepisów rozporządzenia w sprawie kodów CN paliwa te podlegają obowiązkowi tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych i uiszczania opłaty zapasowej.
Kwestia poprawności sklasyfikowania przedmiotowych plastyfikatorów do kodu CN 2707 99 99, wynikała z przedłożonych przez Stronę dokumentów (ekspertyz Instytutu Nafty i Gazu) dotyczących poszczególnych plastyfikatorów. Z ekspertyz jednoznacznie wynikało, że pomimo badania możliwości klasyfikacji wspomnianych produktów do podpozycji 2713 90 10 lub 2713 90 90 "lnne pozostałości olejów ropy naftowej lub olejów otrzymywanych z minerałów bitumicznych" sprowadzane przez Skarżącą plastyfikatory nie spełniały wymagań stawianych dla tej podpozycji. Z uwagi na powyższe plastyfikatory te zostały zaklasyfikowane do kodu CN 2707 99 99 "Oleje i pozostałe produkty destylacji wysokotemperaturowej smoły węglowej; podobne produkty, w których masa składników aromatycznych jest większa niż składników niearomatycznych. Pozostałe.". Ustalenia Organu I instancji w zakresie analizy właściwości fizykochemicznych sprowadzanych przez Skarżącą plastyfikatorów pod kątem spełnienia przez te produkty [pic]wymagań określonych w rozporządzeniu w sprawie statystyki energii Organ II instancji uznał za prawidłowe. Zgodnie z pkt 3.4.18. rozporządzenia w sprawie statystyki energii za ciężki olej opałowy uznaje się wszystkie resztkowe (ciężkie) oleje opałowe (w tym otrzymane w wyniku mieszania). Lepkość kinematyczna wynosi powyżej 10 cSt w temperaturze 80oC, temperatura zapłonu zawsze przekracza 50oC, a gęstość jest zawsze wyższa niż 0,9 kg/l. Olej opałowy stanowi zbiór produktów do którego należą olej opałowy o niskiej i wysokiej zawartości siarki. Zdaniem Organu odwoławczego, ww. właściwości fizykochemiczne zostały spełnione przez każdy ze sprowadzanych przez Spółkę produktów.
W odniesieniu do poszczególnych produktów powyższe parametry wynoszą:
1/ produkt Norman-346 – olej typu TDAE
- gęstość w temperaturze 15oC - 0,9509 kg/l,
- lepkość kinematyczna w temperaturze 100oC – 21,12 mm2/s
- temperatura zapłonu - 260oC;
2/ produkt Norman-388 – olej typu TRAE
- gęstość w temperaturze 15oC – 0,9566 kg/l
- lepkość kinematyczna w temperaturze 100oC – 35,32 mm2/s
- temperatura zapłonu - 283oC;
3/ produkt Norman-132 – olej typu MES:
- gęstość w temperaturze 15oC – 0,9151 kg/l,
- lepkość kinematyczna w temperaturze 100oC – 14,29 mm2/s,
- temperatura zapłonu - 254oC;
4/ produkt Norman-788 – olej typu (s)RAE:
- gęstość w temperaturze 15oC – 0,9666 kg/l,
- lepkość kinematyczna w temperaturze 100oC – 50,96 mm2/s,
- temperatura zapłonu - 302 oC.
Powyższe, zdaniem Organu, w sposób jednoznaczny wskazuje, iż sprowadzane przez Skarżącą aromatyczne plastyfikatory zaklasyfikowane do kodu CN 2707 99 99 posiadają właściwości fizykochemiczne wypełniające definicję ciężkiego oleju opałowego zawartą w przepisie pkt 3.4.18 rozporządzenia w sprawie statystyki energii, a tym samym są paliwami na gruncie przepisów ustawy o zapasach. Zdaniem Organu odwoławczego, z punktu widzenia zarówno przepisów ustawy o zapasach, rozporządzenia w sprawie statystyki energii, rozporządzenia w sprawie kodów CN, jak również Nomenklatury [pic]Scalonej nieistotną kwestią jest przeznaczenie sprowadzanych produktów naftowych. Wystarczy jedynie spełnienie określonych przepisami przesłanek aby określony produkt został uznany za paliwo, którego sprowadzenie w ramach przywozu przez Spółkę rodzi określone we wspomnianych przepisach obowiązki. Z uwagi na powyższe Skarżąca, prowadząc działalność gospodarczą w ramach której dokonuje przywozu ciężkiego oleju opałowego wypełnia przesłanki ustawowe określone art. 2 ust. 1 pkt 19 ustawy o zapasach, a tym samym rodzi obowiązek tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych rzeczonych plastyfikatorów aromatycznych, o których stanowi art. 5 ust. 1 ustawy o zapasach oraz obowiązek uiszczania opłaty zapasowej uregulowanej w art. 21b ust. 1 tej ustawy.
Dalej Organ wskazał, że powyższe stanowisko pozostaje w zgodzie z dotychczasowa linią orzeczniczą Organu I instancji. Wskazał także, iż nie podziela dalszych zarzutów odwołania.
Skargę na powyższa decyzję z dnia [...] maja 2021 r. wywiodła Spółka, domagając się uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji oraz zasądzenia od Organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:
1/ art. 2 pkt 2 lit. m) w zw. z art. 2 pkt 3, a także w zw. z art. 3 ust. 5 pkt 3, art. 21b ust. 1 ustawy o zapasach, jak również § 6 pkt 8 w zw. z § 2 pkt 11 lit. a rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie szczegółowego wykazu surowców oraz produktów naftowych objętych systemem zapasów interwencyjnych oraz wykazu paliw stanowiących podstawę do wyliczenia opłaty zapasowej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż dokonanie czynności stanowiącej przywóz w rozumieniu ustawy o zapasach, którego przedmiotem będzie plastyfikator TDAE, plastyfikator MES lub plastyfikator TRAE czy plastyfikator (s)RAE klasyfikowane do kodu CN 2707 99 99, które ze względu na swoje właściwości nie nadają się do wykorzystania jako paliwa opałowe (nie są ciężkimi olejami opałowymi w rozumieniu ustawy o zapasach) – skutkuje powstaniem obowiązków wskazanych w ustawie o zapasach, w tym w szczególności obowiązkiem rozliczenia tzw. opłaty zapasowej;
2/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zawierającej wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie w odniesieniu do czynników pozwalających na uznanie danego produktu za paliwo w rozumieniu ustawy o zapasach.
W obszernym uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem Organów. Zdaniem Spółki przedmiotowe plastyfikatory nie nadają się ani pod względem chemicznym, ani pod względem parametrów fizykochemicznych do zastosowań energetycznych. Również ze względów ekonomicznych – mają kilkukrotnie wyższą cenę aniżeli oleje opałowe – nie mogą być wykorzystywane do celów opałowych. Wskazując na wyniki badań dotyczące poszczególnych produktów Spółka podniosła, że sporne plastyfikatory różnią się od oferowanych na krajowym rynku tzw. ciężkich olejów opałowych, mimo formalnej możliwości klasyfikacji ich do tej samej pozycji w ramach Nomenklatury Scalonej. Następnie wskazała na informacje pochodzące od producenta – [...] dotyczące ciężkich olejów opałowych. Porównując parametry techniczne przedmiotowych plastyfikatorów i olejów opałowych produkowanych przez [...] Spółka wskazała, iż na pierwszy rzut oka widoczne są kluczowe różnice, które przekładają się na właściwości, a tym samym – zastosowanie. Wskazano także, na okoliczność braku możliwości wykorzystania plastyfikatorów do celów opałowych (brak odpowiedniej instalacji). Plastyfikatory nie nadają się do wykorzystania do celów opałowych także ze względu na zbyt wysoką temperaturę zapłonu, kilkukrotnie wyższą od ciężkich olejów opałowych o faktycznym przeznaczeniu opałowym. Również przekroczenie parametru siarki wyklucza daną substancję z paliw opałowych.
Dalej Spółka podniosła, że intencją ustawodawcy nie było objęcie systemem zapasów obowiązkowych wszystkich substancji zaklasyfikowanych do kodu CN 2707 99 99, ale wyłącznie takich które stanowią ciężkie oleje opałowe. Wskazała także na odmienne stanowisko niż zajęte w sprawie przez Organ I instancji przykładowo w interpretacji dokonanej decyzją z dnia [...] września 2019 r. [...].
W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. Spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w sytuacji nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części – art. 151 p.p.s.a.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja zasadniczo nie narusza prawa.
Stan faktyczny sprawy został zaprezentowany w części przedstawiającej dotychczasowy przebieg postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. A zatem jego ponowne przytaczanie w tej części uzasadnienia należy uznać za zbędne.
W sprawie niniejszej Spółka złożyła wniosek o wydanie pisemnej interpretacji, w trybie art. 34 ustawy Prawo przedsiębiorców, prezentując stanowisko, że dokonanie przywozu plastyfikatorów typu TADE, TRAE, MES oraz (s)RAE, klasyfikowanych do kodu CN 2707 99 99 nie skutkuje powstaniem obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw, w tym w szczególności obowiązkiem uiszczania opłaty zapasowej na podstawie przepisów ustawy o zapasach. Stanowiska Spółki nie podzieliły rozstrzygające sprawę Organy, uznając je za nieprawidłowe.
Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o zapasach, w celu zapewnienia zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w ropę naftową i produkty naftowe w sytuacji wystąpienia zakłóceń w ich dostawach na rynek krajowy oraz wypełniania zobowiązań międzynarodowych, tworzy się zapasy ropy naftowej i produktów naftowych, zwane dalej "zapasami interwencyjnymi". Zapasy interwencyjne obejmują zapasy: 1) obowiązkowe ropy naftowej lub paliw, zwane dalej "zapasami obowiązkowymi ropy naftowej lub paliw", tworzone i utrzymywane przez producentów i handlowców oraz 2) agencyjne ropy naftowej i paliw, zwane dalej "zapasami agencyjnymi", tworzone i utrzymywane przez wskazaną w treści przepisu Agencję (ust. 2 art. 3 ustawy o zapasach). Obowiązek tworzenia i utrzymywania zapasów ropy naftowej lub paliw spoczywa, stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy o zapasach, na producentach i handlowcach. W zależności od struktury produkcji lub przywozu ww. podmioty tworzą zapasy obowiązkowe 1/ ropy naftowej 2/ paliw (ust. 2 art. 5 ww. ustawy). Stosownie zaś do treści art. 21b ust. 1 ww. ustawy koszty tworzenia i finansowania zapasów agencyjnych ponoszą producenci i handlowcy, uiszczając opłatę zapasową.
Z powyższego wynika zatem, że wskazane wyżej obowiązki ustawa nakłada na producentów lub handlowców.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 19 lit. a ustawy o zapasach "handlowiec" to przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw oraz osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej, która, nie prowadząc działalności gospodarczej w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw, samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu wykonuje działalność polegającą na przywozie ropy naftowej lub paliw i zużywa je na potrzeby własne z wyłączeniem przywozu paliw w standardowych zbiornikach, o których mowa w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym, lub rozporządza nimi poprzez jakąkolwiek czynność prawną lub faktyczną.
Pod pojęciem "przywozu" należy zaś rozumieć sprowadzenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ropy naftowej, produktów naftowych lub gazu ziemnego w ramach nabycia wewnątrzwspólnotowego lub importu – pkt 14 art. 2 ustawy o zapasach.
Z powyższego wynika zatem, iż żeby ocenić czy Spółka jest handlowcem w rozumieniu ustawy o zapasach konieczne jest ustalenie, czy dokonuje ona przywozu i czy przywóz ten obejmuje ropę naftową lub paliwa. Z przedstawionego przez Spółkę we wniosku stanu faktycznego wynika, że sprowadza ona na terytorium RP oleje tzw. plastyfikatory przypisane do czterech kategorii chemicznych tj. TDAE, TRAE, MES i (s)RAE. Kwestią sporną zaś w sprawie jest to, czy wskazane wyżej produkty mieszczą się w pojęciu "ropy naftowej" lub "paliw" w rozumieniu ustawy o zapasach.
Z treści art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o zapasach wynika, że paliwa to produkty naftowe określone w pkt 2 lit. f-m, w tym również zawierające dodatki bez względu na ich ilość. Kolejno z przepisów art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l-m wynika natomiast, że produktami naftowymi są oleje napędowe, w tym lekkie oleje opałowe, oraz ciężkie oleje opałowe, określone w załączniku A rozdział 3 rozporządzenia nr 1099/2008 z dnia 22 października 2008 r. w sprawie statystyki energii. W załączniku A pkt 3.4.18 zdefiniowano "olej opałowy (ciężki olej opałowy)" wskazując, że są to "Wszystkie resztkowe (ciężkie) oleje opałowe (w tym otrzymane w wyniku mieszania) Lepkość kinematyczna wynosi powyżej 10 cSt w temperaturze 80°C, temperatura zapłonu zawsze przekracza 50°C, a gęstość jest zawsze wyższa niż 0,90 kg/l. Olej opałowy stanowi zbiór produktów, do którego należą olej opałowy o niskiej i wysokiej zawartości siarki." Przy czym olej opałowy o niskiej zawartości siarki (LSFO) to olej opałowy o zawartości siarki poniżej 1%, zaś olej opałowy o wysokiej zawartości siarki (HSFO) to olej opałowy o zawartości co najmniej 1% siarki.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że definicja oleju opałowego (ciężkiego oleju opałowego) zawarta w rozporządzeniu w sprawie statystyki energii odwołuje się do cech fizykochemicznych produktów naftowych. Dla klasyfikacji przedmiotowych olejów do paliw w rozumieniu ustawy o zapasach w powiązaniu z rozporządzeniem w sprawie statystki energii, w ocenie Sądu, nie ma znaczenia ich przeznaczenie. Definicja oleju opałowego zawarta w pkt 3.4.18 załącznika A do rozporządzenia w ogóle nie odnosi się do przeznaczenia produktu czy możliwości jego wykorzystania. A zatem cała argumentacja skargi kładąca nacisk na przeznaczenie olejów (plastyfikatorów), a konkretnie na brak możliwości wykorzystania ich do zastosowań energetycznych czy celów opałowych, nie mogła zostać uwzględniona właśnie z tego względu, że definicja ciężkiego oleju opałowego w ogóle nie odnosi się do przeznaczenia produktu.
W ocenie Sądu z punktu widzenia ustawy o zapasach kluczowe jest to, czy przedmiotowe oleje (plastyfikatory) posiadają określone cechy fizykochemiczne. Ciężkim olejem opałowym będzie zatem produkt, który spełnia warunki wskazane w rozporządzeniu w sprawie statystki energii, tj. posiada wskazane tam cechy fizykochemiczne.
Z przedstawionej przez Stronę charakterystyki produktów w postaci przedmiotowych plastyfikatorów wynika, że wszystkie one mieszczą się we wskazanych w załączniku A pkt 3.4.18 parametrach:
- ich lepkość kinematyczna wynosi powyżej 10 cSt w temperaturze 80°C – najniższy współczynnik lepkości dotyczy oleju typu MES i jest on wyższy niż 10; Wprawdzie Spółka we wniosku i załączonych do niego dokumentach w postaci wyników badań przedmiotowych produktów, określiła lepkość kinematyczną w 37,8°C, 40°C, 50°C oraz 100°C – nie została podana lepkość kinematyczna w 80°C – jednakże lepkość kinematyczna jest ściśle związana z temperaturą i maleje wraz z jej wzrostem. Nadto odnotować należy, że Spółka nie kwestionuje, iż parametr lepkości kinematycznej dla poszczególnych olejów wynosi powyżej 10 cSt w temperaturze 80°C.
- temperatura zapłonu zawsze przekracza 50°C – najniższa temperatura zapłonu dotyczy również oleju typu MES i wynosi 254°C (olej typu TDAE - 260°C, olej typu TRAE - 283°C, olej typu (s)RAE - 302°C);
- gęstość jest zawsze wyższa niż 0,90 kg/l - najniższy parametr w tym zakresie dotyczy także oleju typu MES i wynosi 0,9151 kg/l (olej typu TDAE – 0,9509 kg/l, olej typu TRAE – 0,9566 kg/l, olej typu (s)RAE – 0,9666 kg/l).
Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sporne oleje zwane plastyfikatorami mieszczą się we ww. definicji ciężkich olejów opałowych, a tym samym wyczerpują definicję paliwa w rozumieniu ustawy o zapasach. Przy czym bezspornym jest, że ww. oleje należy zaklasyfikować do kodu CN 2707 99 99, na co wskazuje sama Spółka we wniosku i co wynika z załączonych do wniosku dokumentów. Zaś ciężkie oleje opałowe o kodzie 2707 99 99 stanowią podstawę do wyliczenia opłaty zapasowej, stosownie do § 6 pkt 8 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie szczegółowego wykazu surowców oraz produktów naftowych objętych systemem zapasów interwencyjnych oraz wykazu paliw stanowiących podstawę do wyliczenia opłaty zapasowej oraz tworzenia zapasów interwencyjnych na podstawie § 4 pkt 9 lit a. tego rozporządzenia. Przy czym zauważyć należy, że rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 7 sierpnia 2020 r. zostało wydane na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego art. 3 ust. 5 ustawy o zapasach. Stosownie do tego przepisu Minister właściwy do spraw energii określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy wykaz:
1) surowców oraz produktów naftowych uwzględnianych podczas ustalania ilości zapasów interwencyjnych,
2) surowców oraz paliw, w których tworzy się zapasy interwencyjne, w podziale na kategorie (grupy), uwzględniając możliwość zamiennego utrzymywania zapasów tych paliw w ramach danej kategorii,
3) paliw stanowiących podstawę do wyliczenia opłaty zapasowej
- biorąc pod uwagę obowiązującą klasyfikację Nomenklatury Scalonej (kody CN) według załącznika I do rozporządzenia Rady (EWG) Nr 2658/87 z dnia 23 lipca 1987r. w sprawie nomenklatury taryfowej i statystycznej oraz w sprawie Wspólnej Taryfy Celnej (Dz. Urz. L 256 z 07.09.1987, str. 1), strukturę zużycia paliw na rynku krajowym oraz zobowiązania międzynarodowe Rzeczypospolitej.
Przepis ten zawiera wytyczne dotyczące określenia w wydanym na jego podstawie rozporządzeniu, wykazu m.in. surowców oraz paliw w których tworzy się zapasy interwencyjne, w podziale na kategorie (grupy), jak i paliw stanowiących podstawę do wyliczenia opłaty zapasowej. Przy czym określając powyższe właściwy Minister zobowiązany był wziąć pod uwagę obowiązującą klasyfikację Nomenklatury Scalonej (kody CN) według załącznika I do rozporządzenia Rady (EWG) Nr 2658/87 z dnia 23 lipca 1987 r. w sprawie nomenklatury taryfowej i statystycznej oraz w sprawie Wspólnej Taryfy Celnej, strukturę zużycia paliw na rynku krajowym oraz zobowiązania międzynarodowe Rzeczypospolitej.
Konkludując stwierdzić należy, że Spółka prowadzi działalność w zakresie przywozu paliw, a zatem jest handlowcem w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o zapasach, co w konsekwencji rodzi obowiązki wynikające z tej ustawy, w tym obowiązek uiszczenia opłaty zapasowej.
W tej sytuacji zarzut skargi, a to naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. m (wadliwie w skardze wskazany jako art. 2 pkt 2 lit. m) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 (wadliwie w skardze wskazany jako art. 2 pkt 3) w zw. z art. 3 ust. 5 pkt 3, art. 21b ust. 1 ustawy o zapasach, jak również § 6 pkt 8 w zw. z § 2 pkt 11 lit. a ww. rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 7 sierpnia 2020 r. nie zasługiwał na uwzględnienie.
W ocenie Sądu, prawidłowości zaskarżonej decyzji nie podważa również argumentacja skargi koncentrująca się na porównaniu paramentów olejów będących przedmiotem wniosku, a ciężkich olejów opałowych oferowanych przez [...], zawartości siarki w plastyfikatorach czy zawartości wielopierścieniowych węglowodorów i/lub związków aromatycznych. Zdaniem Sądu, kluczowe w sprawie jest to, czy objęte wnioskiem w tej sprawie oleje są paliwem w rozumieniu ustawy o zapasach. A jak już wyżej wykazano mieszczą się one w definicji produktu naftowego – ciężkiego oleju opałowego, zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. m ustawy o zapasach, a tym samym w definicji "paliwa" sformułowanej w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o zapasach.
Zasadności stanowiska Spółki nie potwierdzają także przytoczone przez Spółkę interpretacje Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych. W szczególności akcentowana przez Spółkę decyzja nr [...] w sprawie udzielenia pisemnej interpretacji przepisów dotyczących opłaty zapasowej (treść decyzji udostępniona na ogólnodostępnej stronie internetowej organu), w ocenie Sądu, została wydana w odmiennym stanie faktycznym. W decyzji tej stwierdzono bowiem, że produkt którego dotyczyła wskazana interpretacja przede wszystkim nie spełniał definicji ciężkiego oleju opałowego ze względu na to, że parametry tego produktu nie mieściły się w definicji ciężkiego oleju opałowego zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. m ustawy o zapasach w zw. z załącznikiem A rozdział 3 rozporządzenia w sprawie statystyki energii, na co zwrócił uwagę Organ odwoławczy.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a to art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zawierającej wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie w odniesieniu do czynników pozwalających na uznanie danego produktu za paliwo w rozumieniu ustawy o zapasach, wskazać należy, co następuje:
Z treści art. 34 ust. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców wynika, że przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej przedstawia zaistniały stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie. W sprawie Organ wyjaśniając treść przepisów prawa i ich zastosowanie w odniesieniu do indywidualnej sytuacji Spółki wskazanej we wniosku, oparł się na okolicznościach faktycznych podanych przez Spółkę. Zaś z ust. 5 art. 34 tej ustawy wynika, że interpretacja indywidualna zawiera wyczerpujący opis przedstawionego we wniosku zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego oraz wskazanie prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym oraz z pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia. Przepis art. 34 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców stanowi zaś, że do postępowań o wydanie interpretacji indywidulanej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Natomiast przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. stanowi, że decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Zaś z ust. 3 wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać w szczególności wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W ocenie Sądu, lektura zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że zawiera ona uzasadnienie faktyczne i prawne, sporządzone w sposób dostatecznie pozwalający prześledzić rozumowanie Organu. Organ wyjaśnił przyczyny zajęcia stanowiska jak w zaskarżonej decyzji, wyjaśniając jej podstawę prawną. Decyzja poddaje się kontroli sądu.
Zdaniem Sądu, procedując w sprawie Organ odwoławczy nie naruszył przepisów postępowania wskazanych w skardze w sposób który uzasadniałby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W sprawie Sąd nie dopatrzył się również i naruszenia dotyczącego przepisów postępowania, niewskazanych w skardze, a mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podsumowując, w ocenie Sądu, żaden zarzut skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń prawa, które zobowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, a to naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy naruszenia innych przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także naruszeń prawa mogących skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji lub wydaniem jej z naruszeniem prawa.
Dotąd powiedziane pozwalało Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na oddalenie skargi, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. Dlatego orzeczono jak w sentencji.
[pic][pic][pic]