V SA/WA 497/07

V SA/Wa 497/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Zabłocka /przewodniczący/
Krystyna Madalińska-Urbaniak
Piotr Kraczowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6534 Zamówienia publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 457/07 - Wyrok NSA z 2008-03-20
Skarżony organ
Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Asesor WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Aneta Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Prezesa Agencji Rynku Rolnego oraz ,,C."- Spółki akcyjnej z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy na wdrożenie zintegrowanego systemu finansowo-księgowego; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych na rzecz ,,C" Spółki akcyjnej z siedzibą w K. kwotę 489 (czterysta osiemdziesiąt dziewięć) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
Agencja Rynku Rolnego w W. (dalej: ARR) w wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na wdrożenie zintegrowanego systemu finansowo-księgowego dla ARR obsługującego rozliczenia finansowe Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF), w którym uczestniczyli m.in. C. S.A. z siedzibą w W. oraz C. S.A. z siedzibą w K., wybrała ofertę zgłoszoną przez C. S.A.
C. S.A. złożyła protest na ww. rozstrzygnięcie, a następnie odwołanie, w efekcie którego Zespół Arbitrów wyrokiem z [...] września 2003 r. nakazał zamawiającemu powtórzenie czynności oceny ofert. Zamawiający ponownie wybrał jednak ofertę C. S.A., co oprotestował C. S.A. Protest nie został uwzględniony, ale Zespół Arbitrów wyrokiem z [...] października 2003 r. uwzględnił odwołanie, nakazując ARR powtórzenie czynności oceny ofert.
Żaden z wyroków Zespołu Arbitrów nie został zaskarżony do Sądu Okręgowego, a w wyniku ponownej oceny ofert ARR raz jeszcze wybrała ofertę C. S.A.
C. S.A. [...] listopada 2003 r. złożyła protest na wynik postępowania przetargowego w trybie negocjacji, w związku z nieprzestrzeganiem zasad konkurencji. Zespół Arbitrów wyrokiem z [...] listopada 2003 r. oddalił odwołanie C. S.A. z [...] listopada 2003 r. Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z [...] lutego 2004 r., sygn. akt [...] zmienił ww. wyrok w wyniku skargi strony i unieważnił czynność zamawiającego w postaci oceny ofert, w uzasadnieniu szczegółowo opisując procedurę wyboru ofert i wskazując, iż działania zamawiającego (ARR) były sprzeczne z prawem.
ARR, pomimo złożenia [...] listopada 2003 r. przez C. S.A. protestu, wystąpiła [...] listopada 2003 r. do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (dalej: Prezes UZP) z wnioskiem o wyrażenie zgody na zawarcie w trybie art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.), umowy z firmą C. S.A., argumentując, iż konieczność zawarcia umowy przed rozstrzygnięciem protestu wynika z obawy znacznego przedłużenia się ostatecznego rozstrzygnięcia przetargu oraz pilną potrzebą wykonania zamówienia, którego dotyczyła procedura przetargowa.
ARR w piśmie z [...] listopada 2003 r., stanowiącym uzupełnienie wniosku o wyrażenie zgody na zawarcie umowy, podniosła, iż niezawarcie umowy może spowodować konieczność zwrotu przez Polskę 20 mln zł do budżetu Unii Europejskiej.
Prezes UZP decyzją z [...] listopada 2003 r. wyraził zgodę na zawarcie umowy na wdrożenie zintegrowanego systemu finansowo-księgowego dla ARR obsługującego rozliczenia finansowe Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF) przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu. W uzasadnieniu stwierdził, iż okoliczności sprawy wskazują na spełnienie przesłanek wymienionych w art. 81 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych, co uzasadnia wyrażenie zgody na zawarcie umowy z wybranym oferentem, przed rozstrzygnięciem protestu C.S.A.
C. S.A. [...] listopada 2003 r. zwróciła się do Prezesa UZP o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając decyzji naruszenie art. 81 ust. 2 w związku z art. 64 pkt 5, art. 72 ust. 2 i art. 92 b ustawy o zamówieniach publicznych oraz art. 7, art. 8 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.). Zdaniem spółki decyzja ta narusza jej interes prawny przez zezwolenie na zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego z oferentem, który nie spełnia wymagań określonych w zaproszeniu do składania ofert i jako taki powinien być wykluczony z postępowania. Dodatkowo podniesiono, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły wszystkie przesłanki, niezbędne do wyrażenia zgody na zawarcie umowy przez rozstrzygnięciem protestu.
Prezes UZP decyzją z [...] grudnia 2003 r. umorzył, na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie, gdyż wnioskujący o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może być uznany za stronę postępowania. Z przepisów prawa materialnego nie wynika, aby jego interes prawny lub obowiązek podlegały konkretyzacji w postępowaniu. Stwierdzono ponadto, iż stroną w tym postępowaniu jest ARR.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes UZP decyzją z [...] lutego 2004 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2003 r.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 4 stycznia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 622/04 oddalił skargę C. S.A. stwierdzając, iż nie miała ona przymiotu strony w postępowaniu przed Prezesem UZP, gdyż nie dotyczyło ono jej interesu prawnego.
Na powyższy wyrok C. S.A. wniosła skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 października 2005 r., sygn. akt II GSK 135/05 uwzględnił uchylając ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lutego 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 49/06 uchylił decyzję Prezesa UZP z [...] lutego 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] grudnia 2003 r. w przedmiocie umorzenia postępowania z powodu braku legitymacji procesowej skarżącej C. S.A.
C. S.A. pismem z [...] sierpnia 2006 r. podtrzymała swój wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy orzeczonej w decyzji z [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody Prezesa UZP na zawarcie umowy przez ARR jeszcze przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu.
W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] listopada 2003 r. Prezes UZP decyzją z [...] października 2006 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 81 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych w zw. z art. 220 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz ustawy i odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. Nr 79, poz. 551, Nr 106, poz. 719) – uchylił decyzję z [...] listopada 2003 r. nr [...] i umorzył postępowanie.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdzenie przez organ istnienia podstawy do uchylenia decyzji w postaci okoliczności, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu powoduje konieczność uchylenia decyzji dotychczasowej. C. S.A. nie brała udziału w postępowaniu mimo, że przysługiwał jej status stron, co wskazuje na wadliwość postępowania administracyjnego.
Prezes UZP stwierdził jednocześnie, że z uwagi na istotną zmianę w zakresie okoliczności faktycznych nie jest możliwe dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Konieczną przesłanką do wydania decyzji w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu, w związku z treścią art. 81 ust. 2 i art. 64 pkt 5 ustawy o zamówieniach publicznych, jest okoliczność nierozstrzygniętego ostatecznie protestu. W niniejszej sprawie protest został ostatecznie wyrokiem Zespołu Arbitrów z [...] listopada 2003 r. Prezes UZP nie ma zatem podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku, gdyż brak jest przedmiotu rozstrzyganej sprawy.
Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: Prezes Agencji Rynku Rolnego oraz C. S.A. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W skargach zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania i efekcie tego umorzenie postępowania pierwszo-instancyjnego i gdy nie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, a sprawa została merytorycznie rozstrzygnięta;
2. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wskazana w tym przepisie przesłanka braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy, może być przeniesiona na grunt art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i stanowić o podstawie przyjętego rozstrzygnięcia, podczas gdy takie stosowanie nie jest dopuszczalne nawet odpowiednio;
3. art. 10 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przesłanki umożliwiającej odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu z uwagi na grożącą ARR niepowetowaną szkodę materialną, w przypadku niezwłocznego niezałatwienia sprawy;
4. art. 81 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych poprzez odmówienie skuteczności prawnej własnego, uprzedniego rozstrzygnięcia bez formalnego uzasadnienia.
W motywach skarg podniesiono, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Jak podnosi się w piśmiennictwie należy przyjąć, iż w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140 k.p.a.), czyli przepis art. 105 k.p.a. Organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszo-instancyjne stało się bezprzedmiotowe, przy czym idzie tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszo-instancyjnego o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 9 stycznia 1985 r., sygn. III SA 1105/84, RNGA 1986, nr 2, s. 37; GAP 1987, nr 5, s. 43). W związku z czym jest oczywiste, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami – bezprzedmiotowością postępowania. Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine jest zasadne w przypadku, gdy "decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną", a także w przypadku, "kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wystąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych". Skarżący podkreślili, iż w związku z tym należy wskazać, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy do jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. Takie okoliczności w przedmiotowej sprawie nie miały miejsca. W chwili wydawania decyzji z [...] listopada 2003 r. postępowanie protestacyjne prowadzone przed Zespołem Arbitrów UZP było w toku. Zatem bezspornym jest, iż na ten dzień nie zaistniała przesłanka uzasadniająca umorzenie postępowania przez organ pierwszo-instancyjny, w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skarżący zarzucili, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jako okoliczność prawną stanowiącą podstawę do uchylenia decyzji z [...] listopada 2003 r. wskazano art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. przez co założono, iż ramach odwołania można rozpoznać również przesłanki, które stanowią podstawę do wznowienia postępowanie, co – w opinii skarżących – jest nie do zaakceptowania. Bowiem wznowione może być tylko postępowanie zakończone decyzją ostateczną, co wynika z treści art. 145 § k.p.a. Ponadto na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić jedynie na wniosek strony, a taki wniosek nie został przez C. S.A. złożony, Prezes UZP nie był uprawniony do wznowienia postępowania, a zatem nie mógł wydać zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skarżący podnieśli, że nawet w przypadku założenia, iż udział strony w postępowaniu jest jej podstawowym uprawnieniem, to należy wskazać na art. 10 k.p.a., który uprawnienia te gwarantuje. Wskazany przepis wprowadza jednak istotny wyjątek, a mianowicie dopuszcza możliwość odstąpienia od udziału strony w postępowaniu z uwagi na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Jak stanowi art. 81 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych – w przypadku, jeżeli zachodzi pilna potrzeba udzielenia zamówienia publicznego, której wcześniej nie można było przewidzieć, a nie wynika ona z winy zamawiającego, przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu, Prezes UZP może wyrazić zgodę na zawarcie umowy. W swej treści art. 10 § 2 k.p.a. i art. 81 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych zakładają zdarzenia nadzwyczajne, uzasadniające podejmowanie rozstrzygnięć z pominięciem określonych standardów. Z istoty swej będą to więc postępowania zaoczne. Jak wykazało postępowanie administracyjne, ARR groziła niepowetowana szkoda materialna, co zostało potwierdzone przez organ, a więc przesłanka pominięcia strony w postępowaniu była uzasadniona. Wystąpiła również pilna potrzeba udzielania zamówienia, co też wykazało postępowanie. W świetle powyższego skarżący kwestionują okoliczności formalne i merytoryczne uzasadniające uchylenie decyzji z [...] listopada 2003 r.
W odpowiedzi na skargi Prezes UZP podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie.
Ustosunkowując się zarzutów skargi stwierdził, że art. 81 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych stanowi, że zgoda na zawarcie umowy może być wyrażona przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu. Nie jest zatem możliwe uzyskanie takiej zgody po ostatecznym rozstrzygnięciu protestu, gdyż po ostatecznym rozstrzygnięciu protestu Prezesowi UZP nie służy już kompetencja do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Jeżeli w toku postępowania administracyjnego protest zostanie ostatecznie rozstrzygnięty Prezes UZP umarza postępowanie z uwagi na brak przedmiotu rozpatrywanej sprawy.
Prezes UZP podkreślił, iż organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę administracyjną zobowiązany jest wziąć pod uwagę stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Nie można zatem uznać za zasadne twierdzenia skarżących, iż orzekanie w przedmiotowej sprawie wg okoliczności faktycznych istniejących na dzień wydania zaskarżonej decyzji jest nieuprawnione i sprzeczne z panującymi poglądami doktryny i orzecznictwa.
Prezes UZP wskazując na możliwe rozstrzygnięcia z art. 138 § 1 k.p.a. stwierdził, iż w sytuacji w której protest został ostatecznie rozstrzygnięty, a jednocześnie był zobowiązany do wzięcia pod uwagę aktualnego stanu faktycznego sprawy, nie było możliwe utrzymanie w mocy decyzji z [...] listopada 2003 r. Nie było również podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, ponieważ złożony, a następnie podtrzymany przez C. S.A. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy spowodował, iż postępowanie odwoławcze nie było bezprzedmiotowe i skutkowało obowiązkiem organu podjęcia czynności zmierzających do rozpoznania tego wniosku i rozstrzygnięcia sprawy.
Powołując się na orzeczenie NSA z 8 sierpnia 2001 r. sygn. II SA/Gd 894/99, (Lex nr 76089) Prezes UZP stwierdził, iż pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzi do uznania, iż decyzja jest wadliwa. Podkreślił, iż wbrew twierdzeniom skarżących, przepis art. 145 § 1 k.p.a. nie stanowił podstawy uchylenia decyzji z [...] listopada 2003 r.
Odnosząc się do zarzuty niezastosowania art. 10 § 2 k.p.a. Prezes UZP stwierdził, iż przepis ten nie ustanawia uprawnienia dla organu do odstąpienia, z uwagi na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, od rozpoznania wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W piśmie procesowym z [...] marca 2007 r. C. S.A. podtrzymała swoje stanowisko ze skargi i dodatkowo wskazała, iż już [...] listopada 2003 r. w oparciu o zgodę Prezesa UZP wyrażoną w decyzji z [...] listopada 2003 r. została zawarta umowa pomiędzy ARR a C. S.A. na wdrożenie zintegrowanego systemu finansowo – księgowego. Przedmiotowa umowa do dnia dzisiejszego została w całości wykonana.
Skarżąca podkreśliła, iż późniejsze uchylenie decyzji stanowiącej zgodę prowadzi zawsze – przy utrzymaniu stanowiska Prezesa UZP – do sytuacji, iż już nigdy nie będzie możliwym wydanie decyzji. Zawsze na skutek upływu czasu dojdzie do umorzenia postępowania. Zatem wadliwość pierwszej – nawet najbardziej błaha – będzie każdorazowo po uchyleniu takiej decyzji prowadziła do umorzenia postępowania.
Zdaniem skarżącej w takiej sytuacji są dwa rozwiązania: albo przyjęcie, iż organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę według stanu na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, gdyż tylko w tamtym momencie możliwym było wydanie decyzji zgodnej z prawem (ewentualnie w przypadku jej niezgodności należy stwierdzić, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa – odpowiednio stosując przepisy o nieważności) albo też organ w przypadku powzięcia wiedzy o wykonaniu umowy winien postępowanie odwoławcze umorzyć, jako iż wydanie decyzji i przeprowadzenie postępowania odwoławczego w takiej sytuacji jest bezprzedmiotowe.
Skarżąca podkreśliła, iż uchylenie decyzji i równoczesne umorzenie postępowania, a zatem utrzymanie stanowiska Prezesa UZP prowadzi każdorazowo do stanu niepewności prawnej, a nie jest właściwa sytuacja, by późniejsza decyzja powodowała, iż powstanie stan sprzeczny z wcześniej trwale już ukształtowanym stosunkiem prawnym. Takie działanie postaje także w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej: p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.
W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie skargi są zasadne.
Zaskarżona decyzja Prezesa UZP wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w myśl którego – organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji.
Uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, tj. uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji powoduje, że organ drugiej instancji nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze takiego sposobu zakończenia postępowania, a ograniczenie to związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed pierwszą instancją. Przy czym należy zwrócić uwagę – co trafnie zarzucają skarżący – iż uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji będzie możliwe wówczas, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy do jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. W sytuacji, gdy nie wystąpią przesłanki bezprzedmiotowości wspomnianego postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, a w przypadku gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w całości lub w znacznej części wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Wspomniany art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania wobec powyższego należy ich poszukiwać w treści art. 105 k.p.a. Zgodnie z art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (§ 1); organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§ 2). Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że bezprzedmiotowość postępowania wystąpi, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Prezes UZP uchylając swą decyzję z [...] listopada 2003 r. i umarzając postępowanie w sprawie, stwierdził, iż z uwagi na istotną zmianę okoliczności faktycznych – ostateczne rozstrzygnięcie protestu wyrokiem Zespołu Arbitrów z [...] listopada 2003 r. – nie ma podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku, gdyż brak jest przedmiotu rozstrzyganej sprawy.
Tymczasem jak wyjaśniono wyżej, aby można było umorzyć postępowanie w sprawie, przesłanka bezprzedmiotowości powinna istnieć w dniu podejmowania decyzji z [...] listopada 2003 r., a ta przesłanka w chwili jej wydawania nie istniała, ponieważ ostateczne rozstrzygnięcie protestu wyrokiem Zespołu Arbitrów nastąpiło [...] listopada 2003 r.
Ponadto warto zwrócić uwagę na tezę wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 1986 r. sygn. akt IV SA 314/86 w myśl której – organ odwoławczy, który uchylił decyzję organu I instancji nie ma uzasadnienia dla jednoczesnego umorzenia postępowania przed tą instancją, jeżeli odwołujący się żąda rozpatrzenia sprawy co do jej istoty; żądanie takie świadczy bowiem o tym, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe (LexPolonica nr 297423).
W związku z tym podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie spółka C. S.A. – która złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy z [...] listopada 2003 r. – pomimo ostatecznego rozstrzygnięcia protestu, pismem z [...] sierpnia 2006 r. podtrzymała swój wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniosła o wydanie decyzji zgodnie z wyrokami NSA z 12 października 2005 r. sygn. akt II GSK 135/05 i WSA w Warszawie z 10 lutego 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 49/06, a zatem domagała się rozpatrzenia sprawy co do istoty.
Sąd szczególną uwagę zwraca na to, iż nie może być także mowy o bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostaje umowa zawarta między ARR a C. S.A. na wdrożenie zintegrowanego systemu finansowo – księgowego z [...] listopada 2003 r., której podstawą zawarcia była zgoda Prezesa UZP wyrażona w decyzji z [...] listopada 2003 r. Sąd za trafne uznał zarzuty skarżącej spółki, iż późniejsze uchylenie decyzji stanowiącej zgodę będzie prowadziło zawsze – przy utrzymaniu stanowiska Prezesa UZP – do sytuacji, iż już nigdy nie będzie możliwym wydanie decyzji. Za każdym razem na skutek upływu czasu dojdzie do umorzenia postępowania. Zatem wadliwość pierwszej decyzji, nawet najbardziej błaha, będzie każdorazowo po uchyleniu takiej decyzji prowadziła do umorzenia postępowania, a takie działanie – w opinii Sądu – będzie powodowało w istocie łamanie jednaj z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego – zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Bowiem dwuinstancyjność nie oznacza tylko tego, by w sprawie zapadły dwie następujące po sobie decyzje organów różnych stopni, ale przede wszystkim to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom stron. Przy tym uznaje się również, że to właśnie strona broniąca w postępowaniu administracyjnym swego interesu prawnego może przede wszystkim dokonywać oceny tego, czy jej interes został w pełni zrealizowany, dlatego też z zasady dwuinstancyjności płyną dla niej fundamentalne uprawnienia, których w praworządnym państwie nie powinna być ona pozbawiona. W orzecznictwie NSA stwierdzono, iż nawet brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania strony nie czyni tego żądania bezprzedmiotowym w sensie art. 105 § 1 k.p.a. (v. wyrok NSA z 10 czerwca 1994 r. III SA 1449/93).
Zatem o bezprzedmiotowości takiego postępowania w sensie merytorycznym nie może decydować jedynie czas rozstrzygnięcia ostatecznego protestu, ponieważ byłoby to równoznaczne z akceptacją takich sytuacji faktycznych, w których np. świadome przedłużanie postępowania odwoławczego, a następnie uchylenie decyzji z nieistotnych powodów skutkowałoby zawsze bezprzedmiotowością postępowania.
Należy również zwrócić uwagę, iż WSA w Warszawie w wyroku z 10 lutego 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 49/06 uchylając decyzję Prezesa UZP z [...] lutego 2004 r. i [...] grudnia 2003 r. wskazał na potrzebę "merytorycznego rozpatrzenia wniosku uczestnika postępowania z [...] listopada 2003 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy". Prezes UZP powyższym wyrokiem WSA w Warszawie był związany, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że uchylenie i jednoczesne umorzenie postępowania w sprawie zaskarżoną decyzją nie było merytorycznym rozpatrzeniem wniosku spółki C. S.A. z [...] listopada 2003 r.
Sąd odnosząc się przyczyn uchylenia decyzji z [...] listopada 2003 r. uznał za chybione zarzuty skarg dotyczące stwierdzenia, iż podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Otóż wskazanie w uzasadnieniu decyzji przesłanki stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania tj. tego, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, nie oznacza, iż zaskarżona decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania, a stanowiło jedynie wskazanie na istnienie tej przesłanki.
Sąd podzielił natomiast w pełni zarzuty skarg dotyczące niezastosowania art. 10 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przesłanki umożliwiającej odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu z uwagi na grożącą ARR niepowetowaną szkodę materialną, w przypadku niezwłocznego niezałatwienia sprawy.
Zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a. – organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.
Z kolej zgodnie z art. 81 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych – w przypadku, jeżeli zachodzi pilna potrzeba udzielenia zamówienia publicznego, której wcześniej nie można było przewidzieć, a nie wynika ona z winy zamawiającego, przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu, Prezes UZP może wyrazić zgodę na zawarcie umowy
Mając na uwadze powyższe unormowania, Sąd uznał, iż rację mają skarżący twierdząc, iż oba przepisy (art. 10 § 2 k.p.a. i art. 81 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych) zakładają zdarzenia nadzwyczajne, uzasadniające podejmowanie rozstrzygnięć z pominięciem określonych standardów. Z istoty swej będą to więc postępowania zaoczne.
W przedmiotowej sprawie obie przesłanki (załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki i wystąpienie niebezpieczeństwa grożącego niepowetowaną szkodą materialną) bez wątpienia wystąpiły, ponieważ istniała pilna potrzeba zawarcia umowy podyktowana warunkami Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej, która poinformowała przedstawicieli ARR oraz UKIE, iż "kontrakt EuropeAid/ [...] /D/SV/PL w ramach projektu P. [...] Organizacje Wspólnego Rynku – WPR", zgodnie z którym ze środków unijnych finansowana jest budowa systemu operacyjnego wspomagającego administrowanie mechanizmami WPR, zostanie rozliczony pod warunkiem jego zintegrowania z systemem finansowo – księgowym, który ma być realizowany w oparciu o umowę, o zgodę na zawarcie której wnioskowała ARR. Ponadto przy ówczesnej ocenie prac, Przedstawiciele Komisji Europejskiej poinformowali, iż brak zawarcia umowy przez ARR do 7 listopada 2003 r. skutkować będzie koniecznością wystąpienia Komisji Europejskiej o zwrot przekazanej na realizację kontraktu kwoty stanowiącej równowartość 20mln (v. pismo ARR [...] 2003 r. k. 123 – 124 akt adm.).
Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, iż składająca wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka C. S.A. nie podnosiła w swym wniosku zarzutów procesowych, dotyczących naruszenia zasady jej czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] listopada 2003 r.
W świetle powyższego Sąd uznał, iż uchylenie decyzji z [...] listopada 2003 r. było niezgodne z prawem.
Prezes UZP przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien merytorycznie rozpoznać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy spółki C S.A.
Z powyższych przyczyn zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 152 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 i 205 § 2 i 3 p.p.s.a.