V SA/Wa 4886/21

V SA/Wa 4886/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Beata Blankiewicz-Wóltańska /sprawozdawca/
Bożena Zwolenik
Tomasz Zawiślak /przewodniczący/
Symbol z opisem
602  ceny
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 1491/22 - Wyrok NSA z 2022-12-14
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 3, art.200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, , Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi P ... sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia ... września 2021 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. uchyla decyzję Dyrektora ... w P. ... z dnia ... maja 2021 r. znak ..., 3. umarza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora . w P. ... z dnia ... maja 2021 r. znak ..., 4. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz P. ... sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę ... złotych (słownie: ...) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi, złożonej przez P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej: Strona, Spółka, Skarżący, Wnioskodawca) jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Organ), nr ..... z dnia .... września 2021 r. stwierdzająca nieważność decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Organ I instancji, Organ regulacyjny, Dyrektor RZGW w P.) z dnia .... maja 2021 r. (znak sprawy: ....) o odmowie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków i nałożenia na Skarżącą spółkę obowiązku ponownej kalkulacji cen i stawek opłat i przedłożenia poprawionego projektu taryfy.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia .... maja 2021 r., znak: ....., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w P. odmówił zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie miasta K. i ulicy M. w miejscowości B., gmina K. na okres 3 lat.
W otwartym terminie na złożenie odwołania od wydanej w sprawie Decyzji Dyrektora RZGW w P., P. Sp. z o.o. w K. złożyło wniosek o stwierdzenie nieważności tejże decyzji, wyraźnie wskazując w jego treści, że nie stanowi on odwołania w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., a Spółka korzysta z trybu nadzwyczajnego wzruszenia wskazanej decyzji określonego w art. 156 § 1 k.p.a., w którym mowa jest o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej.
Mając na uwadze jednoznaczną treść wniosku Spółki, wykluczającą możliwość jego rozpatrywania jako odwołanie oraz okoliczność, iż z właściwych przepisów k.p.a., w tym w szczególności art. 156 - 159 k.p.a. nie wynika niemożność prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności względem decyzji pozbawionych cechy ostateczności w sprawie zainicjowanej wnioskiem Spółki, Organ przeprowadził postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności Decyzji Dyrektora RZGW w P..
W złożonym wniosku, Spółka podniosła, że Decyzja Dyrektora RZGW w P. została wydana bez podstawy prawnej z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 24c ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej "u.z.z.w.o.ś.") w zw. z art. 24f ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. w zw. z art. 104 § 1 u.z.z.w.z.o.ś. poprzez wydanie tejże decyzji po upływie terminu 45-dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś., a zatem w momencie gdy Dyrektor RZGW w P. nie miał już kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie, co wyczerpuje przesłankę do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z powyższym przedmiotowa decyzja została wydana w sprawie, którą załatwiono milcząco, co wyczerpuje przesłankę do stwierdzenia jej nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
W związku z powyższym na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. wniesiono o stwierdzenie nieważności Decyzji Dyrektora RZGW w P., jak również wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 159 § 1 k.p.a.
W wyniku rozpoznania sprawy, Prezes PGW WP, jako właściwy organ odwoławczy orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji organu I instancji, jednakże z przyczyn innych aniżeli wnioskowanych przez Spółkę. Prezes PGW WP po przeanalizowaniu decyzji Dyrektora RZGW w P., w kontekście materiału zgromadzonego w aktach sprawy obejmującego przede wszystkim wniosek taryfowy Spółki, który to stanowił przedmiot postępowania zakończonego wskazaną decyzją, stwierdził, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na to, że odnosząc się do wniosku taryfowego Spółki nie dotyczy ona w istocie odmowy zatwierdzenia taryfy. Wskazana decyzja została wydana pomimo braku przedmiotu postępowania taryfowego, jako że dokumenty przedłożone przez P. Sp. z o.o. nie mogą być kwalifikowane jako taryfa. Powyższe organ II instancji zakwalifikował jako rażące naruszenie przepisów prawa.
Na powyższą decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie P. sp. z o.o. z siedzibą w K. skierowało skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie Organu do wydania nowej decyzji w terminie 14 dni od otrzymania akt z Sądu wskazując przy tym wiążąco sposób załatwienia sprawy tj. nakazując stwierdzenie nieważności decyzji Organu regulacyjnego z dnia ...... maja 2021 r. z uwagi na jej wydanie po upływie terminu 45-dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś., a zatem w momencie gdy Organ regulacyjny nie miał już kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie lub z uwagi na wydanie przez Organ regulacyjny decyzji z dnia ......... maja 2021 r. w sprawie, którą załatwiono milcząco.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające w istocie na wykroczeniu przez Organ poza ramy nadzwyczajnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wskutek próby nieuprawnionego ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy tj. dokonania ponownej oceny projektu taryf oraz uzasadnienia pod względem ich zgodności z przepisami ustawy, co zgodnie z art. 24c ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi kompetencję zastrzeżoną dla Organu regulacyjnego w toku zwykłego postępowania w przedmiocie zatwierdzenia taryf
- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w oparciu i poczynione w ten sposób ustalenia Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie przyjął, iż decyzja Organu regulacyjnego z dnia ..... maja 2021 r. obarczona jest rzekomo wadami kwalifikowanymi (rażące naruszenie prawa) innymi niż podniesione we wniosku Spółki o stwierdzenie nieważności tejże decyzji,
2) art. 24b ust. 4 pkt 1 u.z.z.w.o.ś. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż decyzja Organu regulacyjnego z dnia 17 maja 2021 r. dotknięta jest wadą kwalifikowaną (nieważności) z uwagi na to, że zdaniem Organu "poprzez brak określenia stawek abonamentowych (...) w istocie nie doszło do wyodrębnienia taryfowych grup odbiorców usług" a więc rzekomo owa decyzja "została wydana pomimo braku przedmiotu postępowania taryfowego, jako że dokumenty przedłożone przez P. Sp. z o.o. nie mogą być traktowane jako taryfa" podczas gdy Spółka w dniu 1 lutego 2021 r. przedłożyła kompletny i pozbawiony braków formalnych wniosek o zatwierdzenie taryf tj. zawierający elementy określone w art. 24b ust. 3 u.z.z.w.o.ś., do którego dołączyła zgodnie z art. 24b ust. 4 u.z.z.w.o.ś. - projekt taryf (zawierający wszystkie elementy z §4 pkt 1 rozporządzenia taryfowego, w tym taryfowe grupy odbiorców usług) i uzasadnienie (zawierające wszystkie elementy z art. 24b ust. 5 u.z.z.w.o.ś.), a także wszystkie załączniki wymagane art. 24b ust. 6 u.z.z.w.o.ś.
- co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem w oparciu o tak poczynione ustalenia Organ bezpodstawnie przyjął, że w sprawie nie rozpoczął bieg 45-dniowy termin z art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś., którego upływ skutkuje wejściem taryf w życie na mocy art. 25f ust. 2 u.z.z.w.o.ś. i tym samym skutek ten nie miał miejsca w stosunku do taryf opracowanych przez Spółkę;
3) art. 24c ust. 1 w zw. z art. 24f ust. 2 u.z.z.w.o.ś. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że decyzja Organu regulacyjnego z dnia ..... maja 2021 r. nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną (rażące naruszenie prawa) w zakresie w jakim Organ regulacyjny wydał tę decyzję po upływie terminu 45-dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś., a zatem w momencie gdy już nie miał kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie
- co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem Organ bezpodstawnie odmówił wnioskowi Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn przez nią wskazanych,
4) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że decyzja Organu regulacyjnego z dnia ..... maja 2021 r. nie została wydana w sprawie, którą załatwiono milcząco
- co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem Organ bezpodstawnie odmówił zasadności wnioskowi Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn przez nią wskazanych,
4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez dowolną ich ocenę, przejawiającą się w całkowitym pominięciu w sprawie, iż Spółka w dniu 1 lutego 2021 r. przedłożyła kompletny i pozbawiony braków formalnych wniosek o zatwierdzenie taryf tj. zawierający elementy określone w art. 24b ust. 3 u.z.z.w.o.ś., do którego dołączyła zgodnie z art. 24b ust. 4 u.z.z.w.o.ś. - projekt taryf (zawierający wszystkie elementy z § 4 pkt 1 rozporządzenia taryfowego, w tym taryfowe grupy odbiorców usług) i uzasadnienie (zawierające wszystkie elementy z art. 24b ust. 5 u.z.z.z.w.), a także wszystkie załączniki wymagane art. 24b ust. 6 u.z.z.w
- co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem Organ błędnie przyjął, iż decyzja Organu regulacyjnego z dnia ...... maja 2021 r. obarczona jest rzekomymi wadami kwalifikowanymi innymi niż podniesione we wniosku Spółki o stwierdzenie nieważności tejże decyzji.
Jednocześnie Spółka wniosła o zasądzenie na rzecz Skarżącej strony od Organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko w sprawie. W ocenie organu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 365 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028, dalej: ustawa, u.z.z.w.o.ś.), jak również ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) w myśl art. 27 c ust. 1 ustawy.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, należy podkreślić, że zgodnie z art. 27c ust. 1 u.z.z.w.o.ś. do postępowania przed organem regulacyjnym mają zastosowanie przepisy k.p.a. Oznacza to, że organ taki ma prawo do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., oraz jest zobowiązany w oparciu o art. 77 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 27b ust. 1 ustawy stanowi z kolei, że w celu wykonywania zadań określonych w ustawie organ regulacyjny może wzywać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, odbiorcę usług lub gminę, w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, do przekazywania informacji lub dokumentów niezbędnych do wykonywania tych zadań.
Zgodnie z treścią art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie jednak z art. 34 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone m.in. w § 3. Takim przepisem szczególnym (lex specialis) jest art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś. stanowiący o powinności załatwienia sprawy w terminie 45 dni od otrzymania wniosku.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, a skład orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje go za swój, iż istotna jest w tej kwestii jednak treść przepisu art. 35 § 5 k.p.a. zgodnie z którym do terminów określonych w przepisach poprzedzających (a więc w m.in. w § 4 art. 35 k.p.a. odsyłającym do przepisów szczególnych - w realiach sprawy do 45 dniowego terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś.) nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Art. 24b ust. 4-7 u.z.z.w.o.ś. wymienia obligatoryjnie wymagane informacje, jakie powinny zawierać projekt taryfy i jej uzasadnienie. W sytuacji, w której ich brak, organ regulacyjny na podstawie przywołanego już art. 27b ust. 1 ustawy ma powinność wezwać stronę do ich uzupełnienia.
Tym samym wniosek - jako inicjujący postępowanie administracyjne - nie powinien też zawierać braków formalnych. W sytuacji, w której tak się dzieje, organ regulacyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 27c ust. 1 u.z.z.w.o.ś. ma powinność wezwania strony do ich uzupełnienia.
Trzeba zatem stwierdzić, że przedstawione regulacje sprawiają, że 45 - dniowy termin liczony jest od dnia złożenia wniosku: po pierwsze pozbawionego braków formalnych, po wtóre kompletnego, zawierającego informacje wymagane u.z.z.w.o.ś., w szczególności jej art. 24b ust. 4-7. Termin ten - z uwagi na art. 24f ust. 2 u.z.z.w.o.ś. - nie ma jednak charakteru procesowego (w szczególności instrukcyjnego), nie jest też terminem zawitym. W ocenie Sądu jest to termin prawa materialnego, którego przekroczenie (po uwzględnieniu opisanych wcześniej okoliczności skutkujących jego ewentualnym przedłużeniem) rodzi skutek wskazany w art. 24f ust. 2 u.z.z.w.o.ś. (patrz: m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1265/19, LEX nr 2740572; wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl).
Sąd w cyt. wyroku zauważył jednak, że kluczowe znaczenie ma sposób jego liczenia - od chwili otrzymania przez organ regulacyjny kompletnego wniosku, zawierającego wszystkie informacje, o których mowa w art. 24 ust. 6-7 u.z.z.w.o.ś. Adresatem przepisu wskazującego 45 - dniowy termin na załatwienie sprawy od otrzymania wniosku jest przy tym każdorazowo organ regulacyjny rozstrzygający wniosek, a więc organ I instancji (a nie wszystkie organy - traktowane łącznie - wypowiadające się w toku administracyjnego postępowania odwoławczego, aż do wydania ostatecznej decyzji). Wynika to wprost z wykładni literalnej brzmienia art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś., a także wykładni systemowej, mającej na uwadze treść art. 24b ust. 2 ustawy, który stanowi: "Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne przekazuje organowi regulacyjnemu wniosek o zatwierdzenie taryfy w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy."
Analizując zatem art. 35 § 4 k.p.a., wg którego przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia sprawy niż określone w § 3 i 3a tego przepisu, taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie.
Jak już wspomniano, zgodnie z art. 24c ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy, jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest negatywny, organ regulacyjny odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek w tej decyzji, w terminie w niej określonym, na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedłożenia poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawienia. Z kolei art. 24c ust. 1 ustawy stanowi, że organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2:
1) ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z:
a) przepisami ustawy,
b) przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne;
2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.
Powołane przepisy wskazują więc, że ustawodawca określił inny termin do załatwienia wniosków taryfowych niż przewidują to przepisy k.p.a. Jak już wskazano, art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś. stanowi lex specialis względem przepisów k.p.a. określających ogólne terminy do załatwiania spraw. Jest to termin ustawowy, a w związku z tym nie może być on ani przekroczony, ani przedłużony czy skrócony. Termin ustawowy, określany jest też jako termin prekluzyjny, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność danej czynności procesowej. Zgodnie art. 24f ust. 2 u.z.z.w.o.ś., organ regulacyjny nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, po upływie terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1. Skutkiem przekroczenia 45 - dniowego jest z jednej strony brak możliwości wydania decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego, a z drugiej strony wejście w życie taryfy, po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GSK 514/20, LEX nr 3009380; dostępny tamże).
Odrębną kwestią od charakteru przedmiotowego terminu jest sposób, w jaki jest on liczony. Zgodnie z art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś. 45 - dniowy terminy do załatwienia wniosku taryfowego rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w ustawie, a więc od dnia otrzymania wniosku taryfowego przez organ. Regulacja ta odpowiada podobnej regulacji w k.p.a. W myśl art. 61 § 3 k.p.a. dniem wszczęcia postępowania w sprawie jest dzień złożenia wniosku. Nie oznacza to jednak, że ostateczny termin załatwienia sprawy musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Wniosek strony powinien odpowiadać określonym prawem wymogom, co z kolei zobowiązuje organ do badać każdego wniosku czy spełnia on wymogi formalne. Jeżeli organ stwierdzi braki formalne wniosku (żądania), to wówczas, w zależności od wagi tych braków, albo podanie pozostawia bez rozpoznania, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, (art. 64 § 1 k.p.a.), czy też, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, wzywa wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w przypadku usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie - datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, co jednak nie musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Ten bowiem należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku (zob. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1247/08; 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1777/07; dostępne tamże).
Mając na względzie wskazane okoliczności, NSA stanął na stanowisku, że w praktyce ów 45 - dniowy termin (z uwagi na niewliczanie do jego biegu np. przerw wynikających z okoliczności, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a.) może upłynąć później (i to znacznie). Ponieważ jednak ma charakter materialny (na co wskazują skutki jego przekroczenia wskazane w art. 24f ust. 2 u.z.z.w.o.ś.) nie ma do niego zastosowania możliwość przedłużenia w trybie art. 36 § 1 k.p.a. (patrz: cyt. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GSK 514/20).
Rozważania te w realiach rozpoznawanej sprawy przekładają się na stwierdzenie przez Sąd dalszej możliwości procedowania przez organy w sprawie na etapie postępowania administracyjnego.
W tym zakresie Sąd w pełni akceptuje stanowisko Strony skarżącej, która zasadnie wskazała, że skoro dokumenty - po wezwaniu do ich uzupełnienia pismem z dnia ..... lutego 2021 r. - zostały przez Skarżącą spółkę dostarczone do Organu regulacyjnego w dniu 1 marca 2021 r., od tego dnia należało liczyć wskazany 45- dniowy termin na załatwienie sprawy przez Organ regulacyjny.
W sprawie 45 - dniowy termin, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś. w praktyce rozpoczął zatem bieg 1 marca 2021 r. , jednakże Organ regulacyjny wydał swoją decyzję po jego upływie tj. w dniu ..... maja 2021 r., co sprawia, że niezasadne są twierdzenia Organu, iż możliwe było w tym terminie procedowanie przez Organ regulacyjny w niniejszej sprawie. Oceny tej nie zmienia fakt, iż Organ regulacyjny w dniu 22 kwietnia 2021 r. wezwał ponownie Skarżącą spółkę do uzupełnienia wniosku, gdyż wezwanie to było wystosowane do Strony skarżącej po upływie 45 - dniowego terminu, który upłynął w dniu 15 kwietnia 2021 r.
Jednocześnie - w myśl art. 24f ust. 2 ustawy - z mocy prawa, zgodnie z przepisami u.z.z.w.o.ś., weszła w życie nowa taryfa regulacyjna przewidziana w przedstawionym organowi projekcie.
Zdaniem Sądu Organ regulacyjny tym samym nie był uprawniony do wydania w dniu ... maja 2021 r. decyzji o odmowie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków i nałożenia na Skarżącą spółkę obowiązku ponownej kalkulacji cen i stawek opłat i przedłożenia poprawionego projektu taryfy, albowiem po przekroczeniu wskazanego przepisem art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś. 45 - dniowego terminu utracił kompetencję do wydania decyzji w tym zakresie.
Trzeba jednocześnie zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej spółki, że Organ wykroczył poza ramy nadzwyczajnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, bowiem podjął próbę nieuprawnionego ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zatwierdzenia taryf przedłożonych przez Spółkę w dniu 1 lutego 2021 r.
Prezes PGW WP w zaskarżonej decyzji dokonał bowiem faktycznie w toku postępowania nadzwyczajnego ponownej oceny projektu taryf pod względem ich zgodności z przepisami ustawy, co zgodnie z art. 24c ust. 1 pkt 1 lit. a) u.z.z.w.o.ś., stanowi kompetencję zastrzeżoną dla Organu regulacyjnego w toku zwykłego postępowania taryfowego.
W myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną z art. 156 § 1 k.p.a. , co zawęża możliwość działania organ nadzoru, który jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji. Trzeba zgodzić się ze Skarżącym, że działanie organu wymaga w tym przypadku zupełnie innego podejścia, niż w postępowaniu zwykłym i winno być nastawione wyłącznie na poszukiwaniu przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. W tym miejscu zasadnie zatem Skarżąca spółka wskazała, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Sąd przychyla się do twierdzenia Skarżącego, że działania Prezesa PGW WP w toku zaskarżonego postępowania były tym samym niedopuszczalne. Organ dokonał bowiem w postępowaniu nieważnościowym ponownej oceny merytorycznej (pod kątem materialnym) projektu taryf, uznając końcowo, że Skarżąca strona wprowadziła kryterium podziału odbiorców usług na grupy taryfowe nieznajdujące podstaw w przepisach prawa (średnica wodomierza), czym naruszył wskazane powyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, a w szczególności art. 156 § 1 k.p.a., przez co nie czyni zadość zasadzie praworządności, uchylił na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżoną decyzję i orzekł jak w pkt 1 wyroku.
Jednocześnie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł w pkt 2 wyroku o uchyleniu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia ..... maja 2021 r. (znak sprawy: .......), jako niezgodnej z przywołanymi przepisami prawa materialnego i procesowego.
Sąd orzekł również w pkt 3 wyroku o umorzeniu, w myśl art. 145 § 3 p.p.s.a., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia ..... maja 2021 r. (znak sprawy: ......).
Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.
Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w pkt 4 wyroku w oparciu o wskazane przepisy, zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 697 zł, stanowiącą równowartość uiszczonego w sprawie wpisu sądowego (200 zł) oraz wynagrodzenia radcy prawnego (480 zł), jak również zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).