V SA/WA 487/20

V SA/Wa 487/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-08-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jadwiga Smołucha /sprawozdawca/
Konrad Łukaszewicz /przewodniczący/
Marek Krawczak
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 11/21 - Wyrok NSA z 2024-10-09
Skarżony organ
Minister Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 869
art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 1, 2, 8, 9, 10
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 89 ust. 5
ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka", "strona" lub "beneficjent") jest decyzja Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: "Minister", "organ odwoławczy" lub "organ I instancji") z [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
[...] października 2012 r. skarżąca zawarła z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: "PARP" lub "organ I instancji) umowę nr [...], której przedmiotem było dofinansowanie projektu pt. "[...] portal edukacyjny" (dalej odpowiednio "umowa o dofinansowanie" lub "umowa" oraz "projekt"), w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka z udziałem środków europejskich. Umowa o dofinansowanie została zmieniona 5 aneksami. We wniosku o dofinansowanie spółka zobowiązała się do realizacji projektu, którego ogólnym celem było zaoferowanie potencjalnym użytkownikom dostępu do zasobów w postaci video-wykładów świadczonych za pośrednictwem serwisu [...] z różnych dziedzin (m.in. prawo, ekonomia, administracja, finanse, bankowość, itp.) - pkt 15a wniosku o dofinansowanie. W ramach realizacji projektu stworzona miała być platforma e-learningowa umożliwiająca potencjalnym odbiorcom naukę poprzez oglądanie video - szkoleń/video - wykładów poświęconych wybranej (wyżej wskazanej) tematyce.
W dniach 9 i 11 czerwca 2014 r., na podstawie § 10 umowy o dofinansowanie Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw, pełniąca funkcję Regionalnej Instytucji Finansującej dla województwa [...] (dalej: "RIF"), przeprowadziła wizytę kontrolną w siedzibie skarżącej oraz w miejscu realizacji projektu. Kontrola ta wykazała liczne nieprawidłowości w realizacji projektu, w tym niepełne osiągnięcie przez beneficjenta wskaźników określonych w umowie o dofinansowanie. Ustalenia z kontroli i zalecenia pokontrolne zawarto w Informacji pokontrolnej, która została przekazana beneficjentowi.
Pismem z 10 września 2014 r. RIF poinformowała PARP o wynikach kontroli z 9 i 11 czerwca 2014 r., a pismem z 19 września 2014 r. RIF poinformowała skarżącą o negatywnym wyniku kontroli projektu i przekazaniu dokumentów z kontroli do PARP.
Pismem z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] wypowiedziała beneficjentowi umowę o dofinasowanie ze skutkiem natychmiastowym na podstawie:
1) § 13 ust. 3 pkt 7 lit. c umowy - tj. ze względu na zaprzestanie przez beneficjenta realizacji projektu,
2) § 13 ust. 3 pkt 7 lit. f umowy - ze względu na nieosiągnięcie przez beneficjenta celów projektu.
Jednocześnie PARP wezwała spółkę do zwrotu dofinansowania w wysokości 66.039,40 zł w terminie 14 dni od daty doręczenia wezwania, wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków do dnia zwrotu.
W związku z bezskutecznym upływem terminu wyznaczonego na zwrot przez beneficjenta środków określonych w wezwaniu, pismem z 23 sierpnia 2016 r. PARP zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków pochodzących z umowy o dofinansowanie.
[...] grudnia 2016 r. beneficjent wpłacił na rachunek bankowy PARP kwotę [...] zł, a pismem z [...] grudnia 2016 r. wskazał, iż wpłata dotyczy należności głównej w ramach umowy o dofinansowanie oraz że wpłacona kwota nie obejmuje odsetek od należności głównych, gdyż strona uważa wszelkie odsetki od udzielonej i zwróconej dotacji, za nienależne.
Pismem z [...] grudnia 2016 r. PARP wyjaśniła, iż po rozliczeniu dokonanej wpłaty wystąpiła niedopłata wobec czego dokonany zwrot został, zgodnie z art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej, proporcjonalnie uznany na poczet kwoty należności głównej oraz kwoty odsetek jak dla zaległości podatkowych w stosunku, w jakim pozostaje kwota należności głównej do kwoty odsetek jak dla zaległości podatkowych. Wezwano beneficjenta do zwrotu w terminie 14 dni pozostałej kwoty należności, w rozliczeniu na poszczególne płatności wraz ze wskazaniem terminów naliczania należnych odsetek.
Pismem z [...]stycznia 2016 r. beneficjent podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wskazując, iż wpłata została dokonana na należność główną a naliczone odsetki są nienależne ze względu na fakt, iż podstawy ich naliczenia, jak i okres za który zostały naliczone, wynikają z wadliwego działania organu oraz instytucji zarządzającej projektem w imieniu organu.
Decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] PAPR zobowiązał skarżącą do zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu w związku z projektem realizowanym na podstawie umowy o dofinansowanie.
Po rozpatrzeniu odwołania spółki, decyzją z [...] grudnia 2019 r. o ww. numerze, Minister utrzymał w mocy decyzję PARP z [...] maja 2017 r. Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniach 9 i 11 czerwca 2014 r. kontroli w siedzibie spółki oraz w miejscu realizacji projektu stwierdzono liczne nieprawidłowości w realizacji projektu, w tym:
1. naruszenie § 12 ust. 2 i 3 umowy, dotyczącego zakupu towarów i usług w ramach projektu, w związku z umową najmu zawartą przez Prezesa spółki B. K. z T. N. pełniącym funkcję członka organu nadzoru Fundacji Budowanie Przestrzeni, w której B. K. pełniła funkcję Prezesa Zarządu,
2. naruszenie § 8 ust. 1, § 10 ust. 9 umowy, poprzez nieudokumentowanie osiągnięcia wskaźników produktu:
- "liczba nowych e-usług" na poziomie 1 szt.,
- "moduł interfejsu użytkownika" na poziomie 1 szt.,
- "aplikacja informatyczna obsługująca system wieloserwisowego logowania" na poziomie 1 szt.,
- "aplikacja informatyczna obsługująca protokół RTMFP" na poziomie 1 szt.,
- "aplikacja social plugin" na poziomie 1 szt.,
3. naruszenie § 8 ust. 1, § 10 ust. 9 umowy, poprzez nieudokumentowanie osiągnięcia wskaźnika rezultatu "liczba świadczonych e-usług" na poziomie 1 szt.
Część stwierdzonych w projekcie uchybień została wyjaśniona z beneficjentem, lecz czynności pokontrolne wykazały w dalszym ciągu nieprawidłowości. Minister wskazał, że 4 i 20 sierpnia 2014 r., RIF wysłała do beneficjenta 2 monity z prośbą o dostarczenie na płycie CD lub DVD video-wykładów, za pomocą których, zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie, miał być realizowany cel projektu. W związku z brakiem realizacji zaleceń pokontrolnych, RIF 3 września 2014 r. zatwierdziła raport z kontroli z wynikiem negatywnym. W dniu 4 września 2014 r. beneficjent dostarczył do RIF płytę CD z 3 wykładami, które w opinii zespołu kontrolującego nie spełniły założeń wniosku o dofinansowanie, ze względu na niską wartość merytoryczną oraz niespełnienie wymogów, określonych przez beneficjenta na etapie sporządzania wniosku o dofinansowanie, zgodnie z którymi przygotowanych miało być kilkaset video-wykładów z różnych dziedzin (m.in. prawo, ekonomia, administracja, finanse, bankowość). Wykłady miały trwać po około 15 minut każdy. Przeprowadzona 6 listopada 2014 r. przez PARP zdalna kontrola funkcjonowania portalu wykazała, iż jest on w dalszym ciągu jest nieukończony, a w szczególności nie zawierał podstawowej funkcjonalności, tj. video-wykładów. Wyświetlane były nieadekwatne komunikaty techniczne, a znaczna część zakładek była pusta. Pismem z [...] grudnia 2014 r. beneficjent ponownie przedstawił swoje stanowisko w sprawie, powtarzając argumentację zawartą we wcześniejszych pismach, dotyczącą zwłaszcza spełnienia, mimo ustaleń zespołu kontrolującego, wskaźników realizacji projektu, podkreślając, iż video-wykłady stanowią jedynie element dodatkowy do świadczenia usługi, a nie samą e-usługę, a także, że nie stanowią one wskaźnika rezultatu zdefiniowanego w pkt. 20 wniosku o dofinansowanie. Pismem z [...] grudnia 2014 r. beneficjent przesłał na płycie CD "selekcję wykładów dotyczących prawa, zarządzania i ekonomii" z zaznaczeniem, iż całość materiału dostępna jest na stronie serwisu. Na zlecenie PARP, w dniu [...] grudnia 2014 r. została opracowana opinia eksperta zewnętrznego z dziedziny informatyki dr inż. M. K., w przedmiocie weryfikacji portalu stworzonego przez beneficjenta w ramach realizacji projektu. W wyniku zdalnej oceny projektu ekspert ustalił m.in., że:
- strona [...] zawierała liczne wpisy testowe, zamieszczone zdjęcia powtarzają się na kilku różnych tematycznie panelach, co także negatywnie wpływa na postrzeganie strony przez użytkowników;
- na stronie generowane są liczne błędy jak np.: nieadekwatne wpisy w miejscach tytułów i nazw autorów przy zakładkach "Najnowsze wykłady" i "Najlepiej ocenione";
- w zakresie przeglądania zawartości Video stwierdzono, iż funkcjonalność zawiera jedynie 2 wykłady oraz że część zakładek jest pusta, nie zawiera opisów dotyczących treści wykładów, zawiera jedynie treści testowe i generuje błędy;
- wizerunek strony psuje bardzo uboga zawartość w zakładkach "Video" i "Eksperci", znajdują się tam jedynie przykładowe dane lub brak jakichkolwiek danych;
- zastosowana czcionka nie posiada polskich znaków lub w miejscu polskich znaków włączana jest inna czcionka;
- przez niestaranność wykonania strona sprawia wrażenie wykonanej zupełnie nieprofesjonalnie lub będącej w fazie budowy (brak jednak o tym informacji);
- wygląd strony, wyświetlanie wielu ostrzeżeń i zawartość treści testowych, pozwala stwierdzić, że system nie został wykonany;
- w zakresie funkcjonalności rejestrowania nowego użytkownika i logowania stwierdzono iż działają, jednak już bezpośrednio po zarejestrowaniu wyświetlane są błędne treści. Ekspert stwierdził, że funkcjonalność portalu w takiej formie, tj. uniemożliwiająca rejestrację użytkownika oraz przeglądanie zawartości video jest zupełnie bezużyteczna i uznał, że nie została zrealizowana. Ekspert podkreślił, że jest to główna funkcjonalność portalu, bez której nie ma on racji bytu. Zgodnie z opinią eksperta, ze względu na założone funkcjonalności, w tym standardowy charakter poszczególnych elementów, całkowity koszt profesjonalnego stworzenia portalu [...] powinien wynieść maksymalnie 10.000 zł. Portal w formie prezentowanej w dniu 18 grudnia 2014 r. nie powinien zostać odebrany od podmiotu go przygotowującego, a jego wartość została ustalona na 0 zł. Rażące błędy wykonania (np. stale pojawiające się ostrzeżenia) świadczyły o zupełnym braku zainteresowania beneficjenta portalem. Portal nie posiadał zakładanej użyteczności. Zawierał jedynie 2 wykłady bez informacji jakiego tematu dotyczą. Wbrew twierdzeniom beneficjenta, zawartym w piśmie z 17 grudnia 2014 r., przesłane materiały z wykładami nie były dostępne na stronie (co powinno mieć miejsce przed ukończeniem portalu). Według organu odwoławczego, dokonane ustalenia implikują dochodzenie od beneficjenta zwrotu środków w trybie art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, z późn. zm., dalej jako: "u.f.p."). Minister uznał, że w analizowanym przypadku stwierdzone w projekcie naruszenia wpisują się w definicję nieprawidłowości, co uzasadnia dochodzenie od beneficjenta zwrotu wypłaconego dofinansowania. Beneficjent nie zrealizował projektu, nie osiągnął zaplanowanego celu projektu, przez co wydatki poniesione przez beneficjenta, które zostały wykazane w złożonych przez niego wnioskach o płatność i ujęte w deklaracji wydatków do Komisji Europejskiej jako wydatki kwalifikowalne, straciły przymiot kwalifikowalności. W realizacji projektu stwierdzono naruszenia § 8 ust. 1 i 2, § 10 ust. 9 oraz § 12 ust. 2 i 3 pkt 4 umowy o dofinansowanie z uwagi na:
1) nieudokumentowanie osiągnięcia ustalonych wskaźników, celów projektów, nieutrzymanie trwałości,
2) nieudokumentowanie osiągnięcia wskaźnika rezultatu,
3) niewykonanie zaleceń pokontrolnych we wskazanym w Informacji pokontrolnej terminie,
4) zakup towarów lub usług od podmiotów powiązanych z nim osobowo.
W ocenie Ministra PARP prawidłowo dokonał rozliczenia zwróconej przez beneficjenta kwoty [...] zł zgodnie z art. 55 § 2 Ordy[...]nacji podatkowej i stwierdził niedopłatę.
W skardze na decyzję Ministra z [...] grudnia 2019 r. skarżąca podniosła zarzut przedawnienia i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżąca wskazała, że postępowanie dotyczyło następujących należności:
1) 47.852,28 zł – wymagalnej od 26.11.2012 r. i przedawnionej od 31.12.2017 r. zgodnie z art. 70 Ordynacji podatkowej;
2) 514,43 zł – wymagalnej od 19.11.2012 r. i przedawnionej od 31.12.2017 r. zgodnie z art. 70 Ordynacji podatkowej;
3) 7.930,09 zł – wymagalnej od 16.04.2013 r. i przedawnionej od 31.12.2018 r. zgodnie z art. 70 Ordynacji podatkowej;
4) 9.173,71 zł – wymagalnej od 25.10.2013 r. i przedawnione od 31.12.2018 r. zgodnie z art. 70 Ordynacji podatkowej;
5) 568,89 zł – wymagalnej od 22.10.2013 r. i przedawnionej od 31.12.2018 r. zgodnie z art. 70 Ordynacji podatkowej.
Zdaniem skarżącej z art. 207 ust. 1 u.f.p. wynika jednoznacznie, że środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, bądź pobrane nienależnie lub w nienależnej wysokości, są środkami nienależnymi już z chwilą ich przekazania beneficjentowi, nie zaś z upływem 14 dni od wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Decyzja taka ma więc charakter deklaratoryjny, gdyż obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa. Z kolei w art. 67 u.f.p. zamieszczono odesłanie, z którego wynika, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 (tj. dotyczących m.in. należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich), nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.). Decyzję o zwrocie można zatem wydać w terminie określonym w art. 70 § 1 O.p. W myśl tego przepisu zobowiązanie przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności. Tymczasem skarżąca otrzymała prawomocną decyzję dotyczącą zwrotu otrzymanej dotacji dopiero [...] stycznia 2020 r., wówczas gdy zobowiązanie do zwrotu uległo już przedawnieniu. Ponadto spółka podniosła, iż abstrahując od kwestii zasadności żądania roszczenia głównego zwrotu, bezzasadnym jest obciążanie skarżącej przez organy odsetkami. Fakt powstania podstawy do naliczenia odsetek oraz okres, za który zostały naliczone, wynika z wadliwego działania organu oraz instytucji zarządzającej projektem w imieniu organu. Beneficjent jest zdania, iż podstawa niniejszego postępowania wywodzi się ze stosunku cywilnoprawnego, zatem zastosowanie znaleźć winny także naczelne zasady prawa cywilnego, a w szczególności o art. 5 kodeksu cywilnego. Odsetki są formą odszkodowania za szkodę w postaci nieotrzymania na czas środków pieniężnych. Zgodnie natomiast z art. 362 k.c. jeżeli poszkodowany przyczynił się do powstania lub zwiększenia szkody, obowiązek jej naprawienia ulega odpowiedniemu zmniejszeniu stosownie do okoliczności, a zwłaszcza do stopnia winy obu stron. Spółka podniosła, iż dopiero po uzyskaniu od PARP informacji o wszczęciu postępowania uzyskała dostęp do akt sprawy, w tym w szczególności do opinii z [...] grudnia 2014 r. i dopiero po zapoznaniu się z aktami poznała w pełni merytoryczne stanowisko drugiej strony umowy. Co więcej, z wyrażeniem swojego stanowiska organ zwlekał ponad 3 lata i za ten czas chce teraz obciążyć stronę odsetkami. Informację o nieprawidłowościach w wykonaniu umowy spółka otrzymała w czerwcu 2014 r. W tym czasie druga strona dysponowała już swoim stanowiskiem o nieprawidłowościach w wykonaniu umowy co doprowadzić winno niezwłocznie do podjęcia określonych kroków i wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzuciła, że od czerwca 2014 roku w niniejszej sprawie nie dokonano żadnych czynności, które nie mogłyby być wykonane w toku normalnie, zgodnie z przepisami, prowadzonego postępowania administracyjnego. Postępowanie to winno się skończyć najpóźniej w terminie dwóch miesięcy. Według skarżącej druga strona umowy wykazała się rażącą bezczynnością, za którą spółka również nie ponosi odpowiedzialności. Skarżąca stoi też na stanowisku, iż wykonanie umowy o dofinansowanie w niniejszej sprawie wynika z niejasno określonego przez strony przedmiotu umowy oraz braku jakiejkolwiek reakcji ze strony instytucji zarządzającej na faktyczne wykonywanie umowy (które, jak wynika ze stanowiska zawartego w decyzji organu, było niezgodne z oczekiwaniami PARP). To druga strona jako podmiot zajmujący się udzielaniem dofinansowań winna określić cele umowy w sposób na tyle jasny aby nie powodował problemów w jej wykonaniu. To druga strona jako podmiot zajmujący się udzielaniem dofinansowań winna podjąć odpowiednie działania i nie dopuścić do realizacji niedookreślonej umowy. Druga strona winna wreszcie skontrolować wykonywanie umowy jeszcze na etapie realizacji projektu oraz wskazać stronie swoje zastrzeżenia co do kontentu serwisu, tak aby strona mogła jeszcze w ramach realizacji umowy podjąć odpowiednie działania w celu doprowadzenia projektu do stanu akceptowalnego przez obie strony umowy. Druga strona jako strona silniejsza, akceptowała jednakże wszelkie czynności wnioskodawcy, aby już po zrealizowaniu projektu stwierdzić, iż jest on niezgodny z oczekiwaniami organu. Spółka nie może ponosić odpowiedzialności za sformułowanie przedmiotu umowy w sposób na tyle niejasny i rozległy, iż powodowało rozbieżne oczekiwania i cele każdej ze stron, dodatkowo przy braku współdziałania instytucji zarządzającej w wyjaśnieniu założonych przez drugą stronę celów projektu. W konkluzji skarżąca stwierdziła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu o niewykonaniu projektu zgodnie z umową. Z opisu projektu umieszczonego we wniosku o dofinansowanie nie wynikają jednoznacznie założenia przedstawione przez organ. Z opisu projektu wynika, iż przedmiotem projektu miał być portal, umożliwiający użytkownikom zdobywanie wiedzy, między innymi poprzez dostęp do video-wykładów. W opisie projektu nie ma jednakże jednoznacznego stwierdzenia co do konkretnej ilości video-wykładów, które miały być zamieszczone na portalu. Co więcej, w pkt 15a wniosku (podstawowy opis planowanych e-usług) wskazano, iż "Zawartość serwisu będzie na bieżąc uzupełniana, zgodnie z zapotrzebowaniem użytkowników." W umowie zawartej między stronami nie ma jednoznacznego wskazania, ile oraz jakiej jakości, a także długości powinny być video-wykłady umieszczone w serwisie. To bowiem nie było znacznikiem realizacji projektu, a co za tym idzie samej umowy. Niezależnie od ilości, jakości i długości video-wykładów zamieszczonych w serwisie [...], celem projektu było stworzenie portalu e-learningowego, co zdaniem strony zostało wykonane. O powyższym świadczy pkt 20 wniosku, to jest opis wskaźników wykonania projektu. Zgodnie z wnioskiem, oraz umową o dofinansowanie, jedynymi wskaźnikami rezultatu projektu są:
1) liczba świadczonych e-usług -1,
2) liczba utworzonych, stale obsadzonych miejsc pracy -1,
3) liczba użytkowników serwisu na koniec okresu realizacji projektu – 2 340.
Spółka uważa, że wypełniła swoje zobowiązanie wskazane w pkt 2 i 3. Zdaniem strony stworzyła ona jedną świadczoną e-usługę, gdy stworzony został funkcjonujący portal e-learningowy, na którym umieszczone są video-wykłady, który umożliwia swoim użytkownikom zdobywanie wiedzy. Video-wykłady stanowiły jedynie element dodatkowy do świadczenia e-usługi a nie samą e-usługę, a ponadto wykłady te nie stanowiły wskaźnika rezultatu zdefiniowanego w punkcie 20 wniosku o dofinansowanie stanowiącego załącznik nr do umowy. Według skarżącej o realizacji projektu nie decyduje ilość, jakość i długość video-wykładów. O tym, że portal przyjął się na rynku i funkcjonuje, świadczy liczba użytkowników, którzy zarejestrowali się na portalu, którzy portal odwiedzają oraz którzy zakupili e-usługę. Zdaniem strony wywiązała się ona z umowy, gdyż stworzyła funkcjonujący portal internetowy, stanowiący e-usługę.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd nie stwierdził naruszeń, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Organy administracji w sposób prawidłowy dokonały ustalenia stanu faktycznego oraz dokonały jego subsumcji pod właściwe przepisy prawne.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. Art. 207 ust. 1 u.f.p. stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystywane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. W przypadku braku dobrowolnego zwrotu środków zgodnie z art. 207 ust. 8 u.f.p., instytucja zarządzająca lub instytucja pośrednicząca wydaje na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. Decyzja o zwrocie dofinansowania z art. 207 ust. 9 u.f.p. ma charakter deklaratoryjny, gdyż obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa.
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie zawiera regulacji związanych z przedawnieniem prawa zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Zgodnie z jej art. 67, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Pomimo takiego odesłania przepisów Ordynacji, w zakresie regulującym terminy przedawnienia, nie stosuje się z uwagi na przepis szczególny, jakim jest art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L1995.312.1). Przepis ten przewiduje jako zasadę czteroletni okres przedawnienia, liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1, z tym, że w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Jednocześnie art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wyznacza ostateczny okres przedawnienia, stanowiąc, że "w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu". Odnosząc się do pojęcia "ostatecznego zakończenia programu", Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 15 czerwca 2017 r. o sygn. akt C-436/15 stwierdził, że rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95 nie przewiduje konkretnego wiążącego momentu w odniesieniu do "ostatecznego zakończenia programu", ponieważ (...) moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu wieloletniego (punkt 60). Ustalenie momentu "ostatecznego zakończenie programu" w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni (punkt 61). W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenie programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (punkt 62). Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenia programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego" (punkt 63). Po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie (punkt 66).
W myśl art. 89 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., zamknięcie programu operacyjnego następuje w dacie wcześniejszego spośród następujących trzech wydarzeń: płatności salda końcowego określonego przez Komisję na podstawie dokumentów, o których mowa w ust. 1, przesłania noty debetowej na kwoty nienależnie wypłacone państwu członkowskiemu przez Komisję w odniesieniu do danego programu operacyjnego, anulowania salda końcowego zobowiązania budżetowego. Komisja informuje państwo członkowskie o dacie zamknięcia programu operacyjnego w nieprzekraczalnym terminie dwóch miesięcy.
Przyjęcie jako początku biegu przedawnienia daty poszczególnych płatności w projekcie oraz stosowanie terminu przedawnienia z art. 70 § 1 O.p., wyłączyłoby skuteczność szeregu kompetencji oraz instrumentów prawnych, którymi dysponuje instytucja zarządzająca w zakresie kontroli realizacji projektów (także w okresie ich trwałości), odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi i nakładania korekt finansowych (art. 25 ust. 1 pkt 14-15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2006 r. Nr 227, poz. 1658)). Trudno zatem przyjąć, aby po upływie 5 lat od daty płatności w projekcie kontrole takie miały wyłącznie charakter stwierdzający bez możliwości wywołania określonych skutków oraz zastosowania określonych środków prawnych.
W rozpoznawanej sprawie nieprawidłowości zostały stwierdzone w przewidzianym umową okresie trwałości projektu (tj. zobowiązania beneficjenta do utrzymania trwałości projektu przez okres co najmniej trzech lat od zakończenia realizacji projektu, a w szczególności do kontynuowania działalności będącej przedmiotem dofinansowania - § 8 ust. 2 umowy), a jednocześnie przed zakończeniem programu wieloletniego PO IG (wypłata salda końcowego w Programie Operacyjnym Innowacyjna Gospodarka 2007 – 2013 nastąpiła 28 grudnia 2018 r.). Przyjmując, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości z chwilą wypłaty środków to termin przedawnienia liczony od daty wypłaty środków nie upłynął po czterech latach, ale uległ wydłużeniu do zamknięcia programu, które nastąpiło 28 grudnia 2018 r. Zobowiązanie nie uległo jednak przedawnieniu z tą datą, ponieważ wcześniej, przed zamknięciem Programu, doszło do jego przerwania wskutek doręczenia beneficjentowi pierwszej informacji pokontrolnej, co miało miejsce 18 czerwca 2014 r. Na gruncie art. 3. ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 należy uznać, że doręczenie beneficjentowi informacji pokontrolnej, w której wskazano nieprawidłowości przerywa okres przedawnienia. Stanowisko takie znajduje oparcie w poglądach judykatury (por. wyrok TSUE z 11.06.2015 r., C-52/14, wyrok z 5.05.2011 r., C 201-202/10). Według TSUE aktem który może skutecznie przerwać bieg przedawnienia jest zawiadomienie podmiotu, które w wystarczająco dokładny sposób wskazuje transakcje, w odniesieniu do których podejrzewane jest wystąpienie nieprawidłowości (wyrok z 24.6.2004 r. w sprawie C- 278/02 Herbert Handlbauer, Zb.Orz 2004, s.1-61710). W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy czteroletni termin przedawnienia na nowo rozpoczął swój bieg z dniem następnym, tj. 19 czerwca 2014 r. Kolejnymi aktami przerywającym bieg terminu przedawnienia była każda czynność instytucji pośredniczącej, o której skarżący był informowany, a dotycząca postępowania w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości tj. m.in. wypowiedzenie umowy i wezwanie do zwrotu dofinansowania – doręczone skarżącej 26 kwietnia 2016 r., zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu środków - doręczone skarżącej 13 września 2016 r., pisemna informacja o sposobie rozliczenia dokonanej przez skarżącą wpłaty i wezwanie skarżącej do zapłaty pozostałej części środków przypadających do zwrotu – doręczone skarżącej 27 grudnia 2016 r., decyzja organu I instancji określająca kwotę do zwrotu - doręczona skarżącej 5 czerwca 2017 r. i decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji - doręczona skarżącej 3 stycznia 2020 r. Termin przedawnienia upłynąłby dopiero z upływem podwójnego terminu okresu przedawnienia, co wynika z art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia nr 2988/95, licząc od daty wypłaty środków, czyli: z dniem 26.11.2020 r. co do kwoty 47.852,28 zł; z dniem 19.11.2020 r. co do kwoty 514,43 zł; z dniem 16.04.2021 r. co do kwoty 7.930,09 zł; z dniem 25.10.2021 r. co do kwoty 9.173,71 zł; z dniem 22.10.2021 r. co do kwoty 568,89 zł. Do momentu wydania decyzji nakładających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie upłynął więc okres odpowiadający podwójnemu terminowi (4 razy 2 = 8 lat) okresu przedawnienia.
W rozpoznawanej sprawie zachowane zostały proceduralne wymogi wynikające z art. 207 ust. 8 i 10 u.f.p. Po złożeniu oświadczenia o rozwiązaniu umowy, instytucja pośrednicząca wezwała skarżącą do zwrotu wypłaconych kwot. Konsekwencją rozwiązania umowy było zobowiązanie strony skarżącej do zwrotu w całości otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, co wynika wprost z § 14 ust. 3 pkt 1 umowy o dofinansowanie. Wobec braku dobrowolnego zwrotu środków instytucja pośrednicząca wszczęła postępowanie administracyjne celem wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (art. 207 ust. 9 u.f.p.). Sama prawidłowość rozwiązania umowy o dofinansowanie nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Jeżeli beneficjent domaga się sądowej kontroli zasadności rozwiązania umowy o dofinansowanie, to powinien swoje roszczenie prezentować przed sądem powszechnym, a nie w toku postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego legalności decyzji. (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 732/11).
Przesłankami zwrotu środków w rozpoznawanej sprawie jest ich wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem i z naruszeniem procedur, które określone zostały w art. 184 ust. 1 u.f.p. (art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p.). Art. 184 ust. 1 u.f.p. stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowała się wykładnia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i art. 184 ust. 1 u.f.p., że pod pojęciem "inne procedury" rozumieć należy także postanowienia umowy o dofinansowanie. Naruszenie tych postanowień może zatem rodzić obowiązek zwrotu przyznanych środków (zob. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 732/11; z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12; z dnia 19 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 732/11; z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1546/12; z dnia 23 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1141/14; CBOSA). Wynika to ze specyfiki ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Powyższą regulacją przyjęto, że u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych i regionalnych nie leżą wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowanie są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. Beneficjent zawierając umowę o dofinansowanie projektu otrzymuje bezzwrotną pomoc, pod warunkiem zrealizowania określonych w niej warunków.
W zaskarżonej decyzji instytucja zarządzająca prawidłowo więc odwołuje się do postanowień umowy o dofinansowanie, jako kryterium oceny działań strony skarżącej w zakresie realizacji projektu i ustalenia przesłanek zwrotu dofinansowania. W umowie o dofinansowanie (§ 3 ust. 1) beneficjent zobowiązał się do zrealizowania projektu w zakresie określonym w harmonogramie rzeczowo – finansowym projektu, stanowiącym załącznik do umowy, zgodnie z umową i jej załącznikami, w szczególności z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie, stanowiącym załącznik do umowy. Ponadto skarżący zobowiązał się w umowie do: osiągnięcia wskaźników realizacji celów projektu określonych we wniosku o dofinansowanie stanowiącym załącznik do umowy (§ 8 ust. 1), osiągnięcia założonych celów projektu oraz utrzymania trwałości projektu przez okres co najmniej 3 lat od dnia zakończenia realizacji projektu, a w szczególności do kontynuowania działalności będącej przedmiotem dofinansowania (§ 8 ust. 2); niedokonywania w okresie wskazanym w ust. 2 zasadniczych modyfikacji projektu w rozumieniu art. 57 ust. 1 rozporządzenia 1083/2006, przy czym wymóg utrzymania trwałości projektu nie uniemożliwiał wprowadzania w projekcie uzasadnionych ekonomicznie modyfikacji w zakresie świadczonych usług i głównych ich odbiorców (§ 8 ust. 2). Nieskuteczne są tym samym zarzuty skarżącej co do niejasnych postanowień umowy, albowiem merytoryczna treść projektu, a zatem cechy jakie ma on spełnić, została określona we wniosku o dofinansowanie, stanowiącym część tej umowy, sporządzonym przez skarżącą. W wyniku kontroli przeprowadzonej, po przewidzianym umową terminie zakończenia realizacji projektu ale przed upływem określonego w umowie terminu trwałości projektu, organy ustaliły, że beneficjent nie zrealizował projektu w zakresie określonym we wniosku o dofinansowanie, stanowiącym załącznik do umowy. Zgodnie z wnioskiem przedmiotem projektu było przygotowanie, wdrożenie i świadczenie e-usługi, polegającej na zaoferowaniu video-wykładów poprzez portal edukacyjny, o parametrach szczegółowo opisanych we wniosku. Ustalenia kontroli zostały potwierdzone opinią zewnętrznego eksperta z dziedziny informatyki, który stwierdził, że stworzony przez skarżącą w ramach projektu portal nie zawiera określonych we wniosku funkcjonalności i jest praktycznie bezwartościowy. Skarżąca zakwestionowała ustalenia zawarte zarówno w doręczonej jej informacji pokontrolnej jak i w późniejszej opinii eksperta, jednak w żaden sposób nie podważyła skutecznie tych ustaleń. W szczególności strona nie dostarczyła na wezwanie jednostki kontrolującej dokumentów potwierdzających osiągnięcie wskaźników zaplanowanych we wniosku, jak również nie podważyła fachowości i rzetelności opinii sporządzonej przez eksperta, chociażby przez przedstawienie opinii innego biegłego z zakresu informatyki. Samo kwestionowanie przez stronę dokonanych przez organ ustaleń, bez przedstawienia przekonującej argumentacji lub przeciwdowodów wykazujących nieprawidłowość tych ustaleń, nie wystarczy do podważenia wyników przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego. Skarżący był informowany o wynikach tego postępowania i miał możliwość wpływu na jego wyniki, chociażby poprzez przedstawienie dowodów dokumentujących zrealizowanie opisanych we wniosku celów projektu, ponieważ był do tego wzywany przez organy w trakcie prowadzonego przez nie postępowania wyjaśniającego.
Postępowanie dotyczące uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania ma charakter mieszany administracyjno-cywilny. Procedura złożenia wniosku i jego ocena podlega przepisom prawa administracyjnego. Przyznanie dofinansowania i jego wypłata następuje w drodze umowy cywilnej. Wszystkie kwestie związane z jej zawarciem, wykonaniem czy rozwiązaniem umowy rozstrzygane są na drodze cywilnej. Kwestia zaś zwrotu pobranego dofinansowania następuje w drodze decyzji administracyjnej. Każde stwierdzenie nieprawidłowości przez organ obliguje go do przeprowadzenia postępowania w sprawie zwrotu wypłaconego dofinansowania. Art. 207 u.f.p. wprowadza obligatoryjną sankcję w przypadku zaistnienia okoliczności wymienionych w tym przepisie, w postaci powstania obowiązku zwrotu środków pobranych nienależnie wraz z odsetkami. Sankcja ta ma charakter administracyjnoprawny, wobec czego nie mają do niej zastosowania reguły obowiązujące na gruncie odpowiedzialności cywilnoprawnej. W razie stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 207 u.f.p. do zwrotu środków, organ nie bada więc winy czy też zamiaru beneficjenta, jego dobrej bądź złej wiary czy też udziału innych podmiotów w powstaniu sytuacji prowadzącej do zwrotu środków. Termin, od którego liczone są odsetki od podlegających zwrotowi środków europejskich został określony sztywno w art. 207 ust. 1 u.f.p. i jest to dzień przekazania środków, wobec czego okoliczność daty stwierdzenia przez organy nieprawidłowości, wszczęcia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków są prawnie irrelewantne dla określenia w decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. terminu, od którego nalicza się odsetki.
Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.