V SA/Wa 480/17

V SA/Wa 480/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-02-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2017-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabella Janson /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Krawczak
Mirosława Pindelska
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 2320/18 - Wyrok NSA z 2022-04-27
II GZ 595/17 - Postanowienie NSA z 2017-08-09
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2016 poz 2046
art. 26a ust. 1a(1) pkt 3
Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jedn.
Dz.U. 2013 poz 1442
art. 29 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 3; art. 47 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz J. W. 2.267 zł (dwa tysiące dwieście sześćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez J. W. (zwanego dalej: "Skarżącym") jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] grudnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (zwanego dalej: "Prezesem PFRON") w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.
Organy orzekały w następującym stanie faktycznym:
Skarżący – prowadząc działalność gospodarczą pod nazwą P. P.-H. "[...]" J.W. – otrzymał z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (zwanego dalej: "PFRON") miesięczne dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze od listopada 2012 r. do czerwca 2013 r. oraz od sierpnia do listopada 2013 r. w łącznej wysokości 227.742,60 zł.
Na podstawie informacji uzyskanych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "ZUS") Prezes PFRON ustalił następnie, iż Skarżący opłacał składki ZUS za okresy rozliczeniowe od grudnia 2012 r. do grudnia 2013 r. (z wyłączeniem sierpnia 2013 r.) po upływie ustawowego terminu ich płatności.
Pismem z dnia 17 września 2015 r. Skarżący został wezwany do zwrotu środków wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze od listopada 2012 r. do czerwca 2013 r. oraz od sierpnia do listopada 2013 r. wraz z odsetkami, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania. Pismo to zostało doręczone Skarżącemu w dniu 22 września 2015 r.
W odpowiedzi Skarżący nadesłał pismo z dnia 22 grudnia 2015 r., w którym zakwestionował obliczoną kwotę zwrotu, a także poinformował, iż w dniu [...] lutego 2014 r. zawarł z ZUS umowy nr [...] i [...] o rozłożenie na raty należności z tytułu składek ZUS. Zdaniem Skarżącego, zawarcie tych umów skutkuje uznaniem, iż zmianie uległy terminy płatności składek, w konsekwencji czego wskazane składki nie były wymagalne.
W związku z brakiem dobrowolnego uregulowania należności wynikających z wezwania z dnia 17 września 2015 r., Prezes PFRON zawiadomił Skarżącego pismem z dnia 14 stycznia 2016 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu. Jednocześnie organ wezwał Skarżącego do nadesłania wyciągów bankowych lub innych dokumentów potwierdzających datę wpływu dofinansowania za okresy sprawozdawcze: 11/2012-06/2013, 08/2013-11/2013 na jego rachunek bankowy.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. o numerze [...] Prezes PFRON nakazał Skarżącemu zwrot środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w łącznej wysokości 226.692,60 zł.
W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 104 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 45 ust. 3a, art. 49e ust. 1 i ust. 2, art. 26a ust. 1a1 pkt 3 oraz art. 26a ust. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2046 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o rehabilitacji").
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podkreślił, iż dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego to instrument wsparcia ze strony PFRON i przysługuje od momentu, kiedy beneficjent wyrazi wolę na dofinansowanie poprzez wystąpienie z odpowiednim wnioskiem (Wn-D). Wobec tego, korzystając z tego uprawnienia beneficjent powinien spełniać określone przepisami prawa warunki zawarte w ustawie o rehabilitacji oraz rozporządzeniu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 czerwca 2016 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 951), tj. terminowo opłacać obowiązkowe składki ZUS i składać odpowiednie dokumenty do PFRON w ustalonych przepisami prawa terminach.
Następnie Prezes PFRON wskazał, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy bezspornie wynika, iż składki ZUS za okresy sprawozdawcze: od listopada 2012 r. do czerwca 2013 r. oraz od sierpnia do listopada 2013 r. zostały opłacone przez Skarżącego po obowiązującym terminie płatności.
Wobec powyższego organ stwierdził, iż dofinansowanie zostało pobrane przez Skarżącego nienależnie, co skutkuje koniecznością nakazania jego zwrotu.
Reasumując Prezes PFRON podniósł, iż Skarżący zobowiązany jest do złożenia stosownych korekt wniosków za okresy sprawozdawcze od listopada 2012 r. do czerwca 2013 r. oraz od sierpnia do listopada 2013 r. oraz zwrotu środków w łącznej wysokości 226.692,60 zł wraz z odsetkami. Organ wyjaśnił przy tym, iż Skarżący otrzymał wprawdzie w przedmiotowym okresie sprawozdawczym łączną kwotę 227.742,60 zł, jednakże dokonał dobrowolnego zwrotu dofinansowania za miesiąc listopad 2013 r. w wysokości 1.050 zł, wobec powyższego należało zażądać zwrotu kwoty 226.692,60 zł.
Skarżący wystąpił z odwołaniem z dnia 5 maja 2016 r., w którym zarzucił naruszenia art. 26a ust. 4, art. 26a ust. 1a1 pkt 3 oraz art. 49e ust. 1 i ust. 2 ustawy o rehabilitacji. Zdaniem Skarżącego organ nie wziął pod uwagę faktu rozłożenia na raty należności ZUS na podstawie dwóch umów zawartych w dniu 19 stycznia 2014 r.
Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. o numerze [...], Minister utrzymał w mocy decyzję I instancji.
Uzasadniając decyzję odwoławczą Minister przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz w pełni podzielił ustalenia dokonane przez Prezesa PFRON. W ocenie Ministra, organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, nakazując stronie zwrot nienależnie pobranych środków PFRON z tytułu dofinansowania do zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych za wszystkie wskazane okresy sprawozdawcze.
Odnosząc się do twierdzeń odwołania, organ zauważył, iż zawarcie umowy między ZUS a dłużnikiem – stosownie do art. 29 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.; zwanej dalej: u.s.u.s.) – nie powoduje zmiany ustawowych terminów, w jakich pracodawca zobowiązany jest dane składki zapłacić. Minister wskazał przy tym, iż stosownie do art. 24 ust. 2 u.s.u.s., pojęcie "należności z tytułu składek" odnosi się do składek oraz innych kosztów nieopłaconych w terminie, a zatem organ I instancji słusznie wskazał, że instrument w postaci odroczenia terminu płatności składek oraz rozłożenie na raty należności przewidziany w art. 29 u.s.u.s. ma zastosowanie do należności, których ustawowy termin płatności już upłynął, zatem zawarcie umowy nie powoduje powstania nowych terminów płatności składek, a jedynie określa terminy płatności powstałych uprzednio należności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa PFRON, a także o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:
1) art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji – w odniesieniu do miesiąca listopada 2012 r. oraz art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji – co do pozostałych miesięcy, w związku z art. 2 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 29 u.s.u.s. poprzez błędne zastosowanie;
2) art. 47 ust.1 pkt 3 u.s.u.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie;
3) art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez błędne zastosowanie w zakresie terminów naliczenia odsetek wskazanych w decyzji nakazującej zwrot;
4) art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 2 i § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, poprzez pominięcie faktu i skutków zawarcia układu ratalnego, a także poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, poprzez dowolne przyjęcie, że mogą być wydawane odmienne decyzje – dla jednych osób uznaje się terminowość dokonania wpłat kosztów pracy (po przyjęciu wykładni zaprezentowanej w piśmie BON), gdy wpłacili w terminie jedynie składki za pracowników niepełnosprawnych, a dla innych stwierdza się w tym samym stanie faktycznym i prawnym, że uchybili terminowi (bo nie zapłacili w terminie za pracowników pełnosprawnych), poprzez brak dostatecznego i pełnego uzasadnienia dlaczego organ wydaje różne decyzje w analogicznych sytuacjach, a ponadto poprzez błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie terminów zapłaty składek;
5) konstytucyjnej zasady równego traktowania podmiotów poprzez niejednolitość praktyki stosowanej w orzeczeniach w sprawach podobnych.
Rozwijając zarzuty skargi Skarżący zaprezentował stanowisko prezentowane w całym postępowaniu, w tym wywiedzione w odwołaniu.
Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.
Przypomnieć należy, iż w myśl art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji, pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1.
Od powyższej generalnej zasady ustawodawca przewidział wyjątki, których zaistnienie powoduje, że dofinansowanie nie przysługuje, mimo tego, że pracodawca spełnia inne przesłanki do niego uprawniające.
Jeden z takich wyjątków został określony w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z tym przepisem, miesięczne dofinansowanie nie przysługuje jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni.
Definicja "kosztów płacy" zawarta została w art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji, przez które rozumie się wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.
Z kolei, zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., płatnik składek – niebędący osobą fizyczną opłacającą składkę wyłącznie dla siebie, ani jednostką budżetową czy samorządowym zakładem budżetowym – przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc nie później niż do 15 dnia następnego miesiąca.
W niniejszej sprawie organy ustaliły, opierając się na informacjach przekazanych przez ZUS, że Skarżący opłacał składki z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Skarżący okoliczności tej nie kwestionuje, jednakże podnosi, iż zawarł z ZUS dwie umowy, na podstawie których rozłożono na raty jego zaległości w płatności składek ZUS, co jego zdaniem powoduje, że zmianie uległy terminy płatności składek, z czym nie zgadzają się organy.
Zatem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zawarcie umowy, na podstawie której ZUS rozłożył na raty należności z tytułu zaległych składek sprawia, że wyłączone jest stosowanie przepisu art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, bowiem miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę w terminie.
W ocenie Sądu rację w tym sporze przyznać należy Skarżącemu.
Przypomnieć trzeba, iż zgodnie z art. 29 u.s.u.s. ze względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie Zakład może na wniosek dłużnika rozłożyć należność na raty, uwzględniając możliwości płatnicze dłużnika oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (ust. 1). Od składek, które rozłożono na raty, nie nalicza się odsetek za zwłokę począwszy od następnego dnia po dniu wpływu wniosku o udzielenie tych ulg (ust. 2). Jeżeli dłużnik nie spłaci w terminie ustalonych przez Zakład rat, pozostała kwota staje się natychmiast wymagalna wraz z odsetkami za zwłokę (ust. 3).
Mając na uwadze powyższe regulacje, które należy wykładać systemowo, Sąd stanął na stanowisku, iż rozłożenie zaległych składek na raty powoduje, iż wydłużeniu ulega termin ich spłaty, do dnia określonego w umowie o rozłożenie na raty.
Zdaniem Sądu, wykładnia systemowa art. 29 u.s.u.s. prowadzi bowiem do przyjęcia, iż skoro ustawodawca dopuścił spłatę zaległości z tytułu składek w terminach ustalonych przez ZUS w umowie ratalnej, to tym samym kwota zaległości nie jest wymagalna przed nadejściem umówionych terminów, natomiast staje się wymagalna dopiero w sytuacji, gdy dłużnik nie spłaci rat w terminach ustalonych przez ZUS (art. 29 ust. 3 u.s.u.s.).
Skoro zatem w przepisie art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, ustawodawca – odnosząc się do uchybienia terminów – posłużył się zwrotem "wynikających z odrębnych przepisów", to w ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy takim "odrębnym" przepisem jest art. 29 u.s.u.s.
Wskazać zatem należy, iż w dniu [...] lutego 2014 r. Skarżący zawarł z ZUS dwie umowy o rozłożenia na raty należności z tytułu składek o numerach [...] i [...], na mocy których, rozłożono na raty płatność zaległych składek (zadłużenia) za miesiące: maj, czerwiec, lipiec, wrzesień, październik, listopad i grudzień 2013 r., zatem za okresy sprawozdawcze objęte zaskarżoną decyzją.
W konsekwencji, działające w sprawie organy, ustalając czy miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, powinny przyjąć dla odpowiednich okresów sprawozdawczych terminy wynikające z umów o rozłożenie na raty, to jest terminy określone w harmonogramach spłat, stanowiących załączniki do umów z dnia [...] lutego 2014 r.
Dodać trzeba, iż Sąd dostrzega podnoszone przez Ministra argumenty dotyczące pojęcia "należności z tytułu składek", tym niemniej w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy – w ocenie Sądu – przyjąć systemową i prokonstytucyjną wykładnię omówionych wyżej przepisów. Nie może być bowiem tak, by na gruncie regulacji u.s.u.s., które dopuszczają możliwość uregulowania zaległości w trybie układu ratalnego, zobowiązanie Skarżącego – stanowiące przecież pierwotnie "należności z tytułu składek" – było uznawane za spełnione, a w konsekwencji traktowane na równi z opłaceniem składek w terminie, a jednocześnie by na gruncie zapisów ustawy o rehabilitacji przyjmować (dla potrzeb ustalenia terminu opłacenia składek), że Skarżący wykonał tożsame zobowiązanie z uchybieniem terminów. Pamiętać przy tym należy, iż art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji nie odsyła tylko do jednego, konkretnego przepisu (np. art. 47 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.) lecz do "odrębnych przepisów", a zatem również do art. 29 u.s.u.s., co wyjaśniono już wyżej. Zdaniem Sądu, zawarcie układu ratalnego na podstawie art. 29 ust. 1a u.s.u.s. konwalidowało wcześniejsze naruszenie terminów ustawowych.
Mając zatem na uwadze zajęte przez Sąd stanowisko, dotyczące wykładni przepisów art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 29 u.s.u.s., stwierdzić należało, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).
Z tych względów Sąd uznał jednocześnie, iż odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, w tym w szczególności do nieprawidłowego naliczenia odsetek, jest przedwczesne i jako takie staje się zbędne.
Ponownie rozpatrując sprawę Minister weźmie pod uwagę wskazaną ocenę prawną oraz raz jeszcze zbada, czy Skarżący poniósł miesięczne koszty płacy z uchybieniem terminów, wynikających z art. 47 ust. 1 pkt 3 z zastrzeżeniem art. 29 u.s.u.s., przekraczającym 14 dni (art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji).
Wobec stwierdzenia zatem, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – opierając się na przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd postanowił – na postawie z art. 200 p.p.s.a - w punkcie drugim sentencji wyroku. Na zasądzone koszty składa się uiszczony przez Skarżącego wpis od skargi w wysokości 2.267 zł.