V SA/WA 4731/21

V SA/Wa 4731/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-08-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-10-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Kozłowska
Jadwiga Smołucha
Jarosław Stopczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 25/23 - Wyrok NSA z 2025-11-07
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 par 1, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Asesor WSA - Iwona Kozłowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi P. R. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wójtowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu gminy za 2020 rok 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Miasta M. na rzecz P. R. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem oceny sądu jest uchwała Rady Miasta M. (dalej także jako: Rada, organ) z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi Miasta M. P.R.(dalej także jako: strona, skarżący. Burmistrz) absolutorium z tytułu wykonania budżetu na rok 2020.
W uzasadnieniu powyższej uchwały przywołano m.in. następującą argumentację:
Nieudzielenie absolutorium Burmistrzowi jest zdaniem organu uzasadnione przede wszystkim:
-sprawozdaniem Burmistrza z wykonania budżetu Miasta M. na rok 2020 (sprawozdaniem finansowym za 2020 rok).
-opinią Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie,
-informacją o stanie mienia Miasta M.,
-stanowiskiem Komisji Rewizyjnej Rady Miasta M.
-opinią Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie w sprawie zaopiniowania wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Miasta M. w sprawie absolutorium dla Burmistrzowi Miasta M. za rok 2020 oraz po debacie,
Organ podkreśla, że budżet był wielokrotnie zmieniany z wniosku organu wykonawczego, co nie pozostało bez wpływu na realizację zadań majątkowych jednostki i oceniane musi być jako wynik błędnego planowania (12 nowelizacji).
W zmianach do budżetu daje się zauważyć:
1. chaotyczność wprowadzanych zmian,
2. brak pełnego monitoringu zwiększonych wpływów do budżetu, umożliwiającego dokonanie stosownych korekt budżetu w trakcie jego realizacji,
3. rażąco niskie lub wręcz brak wykonania dochodów w niektórych paragrafach w poszczególnych działach:
• wpływy z tytułu kar i odszkodowań wynikających z umów - wykonanie -28,9%,
• grzywny, mandaty i inne kary pieniężne od osób fizycznych - wykonanie 0%,
• wpływy z tytułu kosztów egzekucyjnych, opłaty komorniczej i kosztów upomnień - wykonanie 0%,
• zadania z zakresu geodezji i kartografii - wykonanie 0%,
• odsetki od nieterminowych wpłat z tytułu podatków i opłat - wykonanie 0%.
Po stronie wydatków plan na dzień 1 stycznia 2020 roku zakładał łączną kwotę 101 643 975,30 zł, w tym wydatki bieżące w łącznej kwocie 89 890 177,80 zł i wydatki majątkowe w łącznej kwocie 11 753 797,50 zł.
Plan po zmianach, wg stanu na dzień 31 grudnia 2020 roku, po stronie wydatków zamknął się kwotą 110 417 178,20 zł, w tym wydatki bieżące 97 254 701,25 zł i wydatki majątkowe 13 162 476,95 zł.
Wydatki zrealizowano w kwocie 102 686 271,44 zł, co stanowi 93,0% realizacji planu, w tym wydatki bieżące 93 413 476,95 zł (96,1%) i wydatki majątkowe 9 272 794,49 zł (70,4%).
Wydatki majątkowe stanowią 9,5% wykonanych wydatków ogółem.
Przychody budżetu ogółem zaplanowane zostały w wysokości 14 844 154 zł, natomiast na rozchody tj. na spłaty rat kapitałowych kredytów i pożyczek zaciągniętych w latach poprzednich i wykup obligacji, przeznaczono kwotę 6191862,94 zł. Wykonanie planu przychodów wyniosło 16 154 311,08 zł.
Zgodnie z treścią "Sprawozdania rocznego z wykonania budżetu Miasta M. za 2020 rok", całkowite zadłużenie Miasta na dzień 31.12.2020 roku wyniosło 32 344 71,05 zł- z tytułu kredytów, pożyczek i obligacji w kwocie 31553 216,61 zł oraz zobowiązań wymagalnych w wysokości 791502,44 zł. Zadłużenie stanowi 32,7% wykonania dochodów.
Komisja Rewizyjna jak też i Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej zwrócił uwagę, iż Miasto posiada zobowiązania wymagalne, które wykazano w sprawozdaniach jednostkowych w następujących jednostkach gminnych:
Zakładzie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] , razem kwota zobowiązań wymagalnych 791 344,56 zł, w tym:
- kwota 382 826,67 zł zobowiązania wobec dostawców krajowych;
- kwota 2 500,00 zł z tytułu opłat różnych, np.: targowisko, depozyty;
- kwota 315 007,89 zł należna gminie [...] , na którą składa się: 211 571,89 zł dotacja przedmiotowa za 2019 rok, kwota 12 624,00 zł z tytułu podatku od nieruchomości oraz kwota 90 812,00 zł z tytułu opłaty za odpady komunalne;
- kwota 91010 zł należna do budżetu państwa, na którą składa się: kwota 88 327,00 zł zobowiązania wobec Urzędu Skarbowego z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych oraz kwota 2 683.00 zł zobowiązania wobec PFRON.
Stwierdza się, iż dopuszczenie do powstania zobowiązań wymagalnych, narusza zasadę gospodarki finansowej wynikającej z art. 44 ust. 3 pkt 3 cyt. Ustawy o Finansach Publicznych, wg którego wydatki publiczne winny być dokonywane w wysokościach i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Ponadto Skład Orzekający RIO zauważył, iż nieterminowe regulowanie zobowiązań może stanowić naruszenie dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 roku o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ( Dz. U. z 2021 r. poz. 289).
Po stronie wydatków plan na dzień 1 stycznia 2020 roku zakładał łączną kwotę 101 643 975,30 zł, w tym wydatki bieżące w łącznej kwocie 89 890 177,80 zł i wydatki majątkowe w łącznej kwocie 11753 797,50 zł.
Uchwalony przez Radę Miasta budżet na 2020 rok, po zmianach na dzień 31 grudnia 2020 r. łącznie z dokonanymi w ciągu roku zmianami przewidywał plan wydatków w wysokości 110 417 178,20 zł.
Wydatki ogółem zrealizowano w kwocie 102 686 271,44 zł co stanowi 93% planu, z tego:
wydatki bieżące zrealizowane zostały na poziomie 96,05% planu po zmianach, wydatki majątkowe zrealizowane zostały na poziomie 70,45% planu po zmianach.
Organ podkreśla, że nie sposób pominąć faktu, iż rok 2020 był rokiem nietypowym w związku z wybuchem epidemii COVID-19 i wprowadzanymi przez rząd ograniczeniami epidemicznymi. Mogło to wpłynąć na poziom realizacji zadań majątkowych. Jednakże porównując w tym zakresie wykonanie budżetu Gminy [...] z okolicznymi gminami, tak niski poziom realizacji wydatków majątkowych świadczy raczej o braku skuteczności Burmistrza w wykonaniu budżetu, niż bezpośrednim wpływie pandemii.
W trakcie realizacji budżetu gminy ustalono, iż wiele pozycji wskazanych w załączniku dot. Wydatków inwestycyjnych budżetu oraz przytoczonych w tabeli wydatków majątkowych, nie zostało zrealizowanych w ogóle, do tych zadań należy zaliczyć:
• Wykonanie nowych odwiertów i studni dla SUW przy ul. [...] (II etapy).
• Wykup wodociągów w ulicach gminnych.
• Przebudowa skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] ul. [...] z ul. [...] wraz z budową sygnalizacji świetlnej w granicach istniejącego pasa drogowego DW [...] .
• Modernizacja przejścia dla pieszych przy zbiegu ulic [...] , [...] i [...] , (zadanie z budżetu obywatelskiego)
• Budowa i przebudowa dróg wraz z uzbrojeniem ulic: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] .
• Przebudowa ulicy [...] na odcinku [...] - [...] .
• Dotacja celowa dla Gminy [...] w celu przebudowy ul. [...] w [...] i ul. [...] w [...] .
• Wykonanie wiaty rowerowej przy przejściu podziemnym od strony ul. [...] , (zadanie z budżetu obywatelskiego)
• Zakup namiotu dla OSP w [...] .
• Dostawa wraz z montażem pompy ściekowej w przepompowni "[...] " w [...] .
• Projektowanie i budowa odwodnienia w [...] na ul. [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...]
• Budowa kanalizacji w ulicy [...] , w ulicy [...] , w ulicy [...] i w ulicy [...] .
• Projekt wraz z kosztorysem przebudowy i termomodernizacji budynku strażnicy Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] .
Także inne zadania majątkowe nie zostały zrealizowane w pełnym wymiarze, a poziom zaangażowania finansowego, w stosunku do zabezpieczonych środków, znacząco odbiega od planów uchwalonych przez organ stanowiący. Do takich wydatków należy zaliczyć takie jak:
• Budowa rond w [...] ,
• Redukcja emisji zanieczyszczeń powietrza w gminach południowo-zachodniej części Warszawskiego Obszaru Funkcjonalnego poprzez budowę Zintegrowanego Systemu tras rowerowych - etap II.
• Budowa budynku Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...] .
• Wykup kanałów sanitarnych w ulicach gminnych.
• Budowa kanalizacji sanitarnej w ulicach [...] i [...] i w drodze bez nazwy (działka nr. [...] i [...] obręb [...] ).
• Prace remontowe w zabytkowej [...] .
W tej sytuacji należy stwierdzić, że Gmina [...] w 2020 roku, nie kontrolowała na bieżąco stanu realizacji zawartych umów i nie potrafiła wyegzekwować zawartych w nich zapisów zabezpieczających interes prawny i ekonomiczny Gminy. Zaniechanie to, na które nie miały wpływu żadne czynniki zewnętrzne, spowodowało, że budżet Miasta w tym Rozdziale został wykonany zaledwie w 28,9%.
Gmina [...] w 2020 roku nie kontrolowała na bieżąco stanu realizacji zawartych umów i nie potrafiła wyegzekwować zawartych w nich zapisów zabezpieczających interes prawny i ekonomiczny Gminy. Zaniechanie to, na które nie miały wpływu żadne czynniki zewnętrzne, spowodowało, że budżet Miasta w tym Rozdziale został wykonany zaledwie w 28,9%.
Na wydatki bieżące związane z gospodarką gruntami i nieruchomościami plan wynosił 341692,65zł, z czego wydatkowano 234 137,82 zł (68,5% planu).
Wykonane wydatki bieżące są niższe od zrealizowanych dochodów bieżących, co oznacza, iż spełniono wymóg określony art. 242 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305).
Na koniec 2020 r. Miasto posiadało wysoki stan należności wymagalnych - 13 426 577,85 zł., co stanowi 13,58% wykonanych dochodów.
Wynik budżetu za 2020 rok zamknął się deficytem w kwocie 3 800 422,05 zł; przy planowanym deficycie w kwocie 8 576 219,06 zł., co wynika przede wszystkim z braku realizacji wydatków majątkowych.
Całkowite zadłużenie miasta na dzień 31 grudnia 2020 r. z tytułu kredytów pożyczek i obligacji wynosi 32 344 [...] ,05 zł. i wzrosło w ciągu ostatniego roku o 26% z kwoty 25 565 486,69zł., jaką stanowiło zadłużenie na koniec roku 2019.
Komisja Rewizyjna, oceniając sprawozdanie z wykonania budżetu za 2020 rok, sprawdziła także bilans Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Szczególną uwagę Komisji zwrócił bilans Zakładu Budżetowego sporządzony na dzień 31 grudnia 2020r.
Wynika z niego że: pod pozycją A II wynik finansowy netto na początku roku 2020 wynosił - 970 937,74 zł, a na koniec tego roku już minus 1 521 192,38 zł. Także takie same kwoty widnieją w rubryce A2 II strata netto.
Jednocześnie Komisja Rewizyjna zwróciła uwagę, że podobna sytuacja miała miejsce w roku poprzednim tj. 2019.
Komisja Rewizyjna analizując zapisy uchwały Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] grudnia 2019 roku, dotyczącej uchwalenia budżetu Gminy [...] na rok 2020 oraz rozliczenia otrzymanej dotacji z budżetu gminy [...] dla ZGKiM na dzień 31 grudnia 2020, a także sprawozdania z wykonania budżetu Gminy [...] za rok 2020, zauważyła rozbieżności, dotyczące różnic w zapisach w kolejnych trzech dokumentach.
Rozbieżności te dotyczą dotacji przydzielonej przez Radę Miasta M. na rok 2020 dla zakładu budżetowego.
I tak: w uchwale budżetowej Nr [...] Rady Miasta M., dotyczącej budżetu Gminy [...] na rok 2020 w § 6 ust. 1 napisano:
"Ustala się plan przychodów i kosztów Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej zgodnie z załącznikiem nr 2 do niniejszej uchwały, ust 2. Z budżetu udziela się dotacji przedmiotowych dla Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w łącznej kwocie 1.291.733 zł, w tym dotacje:
a) z tytułu dopłaty do ceny usługi utrzymania terenu basenu miejskiego 332.568 zł;
b) z tytułu dopłaty do usług remontowych w budynkach komunalnych 246.000 zł;
c) z tytułu dopłaty do usług zarządzania komunalnymi zasobami mieszkaniowymi świadczonymi przez zakład na rzecz miasta 364.365 zł;
d) z tytułu dopłaty do usług utrzymania dróg gminnych 348.800 zł.
W rozliczeniu dotacji na dzień 31 grudnia 2020 ZGKiM potwierdza kwotę dotacji przydzielonej przez Radę Miasta M. w wysokości 1.291.733 zł. Potwierdzona została również wysokość dopłaty do usług remontowych w budynkach komunalnych w kwocie 246.000zł. Wykonanie usług remontowych określono na kwotę 46 790,58 zł.
W związku z tym pozostała do zwrotu dotacja w wysokości 199 209,42 zł I ta kwota niewykorzystanej dotacji powinna wrócić do budżetu gminy do końca stycznia 2021 roku (246 000 zł - 46 790,58 zł = 199 209,42 zł).
Tymczasem w sprawozdaniu z wykonania budżetu za rok 2020 (str. 68) podano zupełnie inne dane.
Napisano, że:" Zakład otrzymał z budżetu miasta dotację przedmiotową w wysokości 1 092 523, 58 zł" zamiast kwoty 1291 733 zł.
W sprawozdaniu zawarto również, że plan na wykonanie remontów zakładał kwotę 271000 zł, tymczasem w uchwale budżetowej na rok 2020 oraz w rozliczeniu dotacji przedmiotowej na dzień 31 grudnia 2020 roku widnieje kwota 246.000zł,
Różni się też kwota, za jaką wykonano remonty. Organ podkreśla, że w roku poprzednim odmówiono Komisji Rewizyjnej możliwości dokonania planowej kontroli w Zakładzie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, motywując decyzję nieobecnością pozostałych jej członków w trakcie trwania kontroli, którzy to w trakcie trwania czynności kontrolnych odmówili dalszego wzięcia w nich udziału.
W związku z pojawieniem się podejrzenia dotyczącego nieprawidłowości w działaniu poszczególnych jednostek, Rada Miasta dwukrotnie podejmowała uchwały dotyczące skierowania zawiadomienia do rzecznika dyscypliny finansów publicznych o podejrzeniu popełnienia czynu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
Jako pierwszą podjęto: Uchwałę nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie: zawiadomienia rzecznika dyscypliny finansów publicznych.
Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) i art. 93 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.), Rada Miasta M. uchwaliła, co następuje:
§ 1 Postanowiła złożyć zawiadomienie do rzecznika dyscypliny finansów publicznych o podejrzeniu popełnienia czynu naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez J.O., polegającego na niezwróceniu dotacji w terminie oraz wydatkowaniu środków publicznych niezgodnie z planem finansowym, tj. czynu opisanego w art. 9 i 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.) oraz powiadomić Najwyższa Izbę Kontroli o nierzetelnym i niegospodarnym zarządzaniu zakładem budżetowym.
Jako drugą podjęto Uchwałę nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie: zawiadomienia Rzecznika Dyscypliny przy Regionalnej Komisji Orzekającej w Warszawie o podejrzeniu popełnienia czynu naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez J.O., polegającego na niezwróceniu dotacji w terminie, wydatkowaniu środków publicznych niezgodnie z planem finansowym oraz zawarciu umów dzierżawy z przekroczeniem ustawowego upoważnienia tj. czynu opisanego w art. 9, art. 11 i art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.) o nierzetelnym i niegospodarnym zarządzaniu zakładem budżetowym.
Na wykonanie budżetu ma również wpływ gospodarowanie kadrami Urzędu Miasta i jednostek zależnych, co doprowadziło do licznych procesów sądowych i negatywnych skutków finansowych dla Miasta w postaci wypłaty odszkodowań i kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Z Urzędu Miasta i jednostek zależnych odeszło kilkudziesięciu pracowników.
Burmistrz Miasta odmówił informacji na temat wysokości odszkodowań, wypłaconych byłym pracownikom samorządu M., co było przedmiotem skargi w tej sprawie, złożonej przez jedną z radnych w dniu 3 maja 2021 r.
Wyżej opisaną uchwałę zaskarżyła strona zarzucając jej naruszenie:
1) art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305), dalej "u.f.p" w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 28a u.s.g. poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w podjęciu zaskarżonej uchwały pomimo braku materialnoprawnych oraz faktycznych podstaw do nieudzielenia przez Radę absolutorium z wykonania budżetu Miasta M. za rok 2020,
2) art. 271 ust. 1 pkt 4 u.f.p. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w;
- podjęciu zaskarżonej uchwały z pominięciem obowiązku zapoznania się przez Radę z uchwałą Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. w sprawie wydania opinii o przedłożonym przez Burmistrza Miasta M. sprawozdaniu z wykonania budżetu Miasta M. za 2020 rok, w której Izba pozytywnie - z uwagami - zaopiniowała sprawozdanie z wykonania budżetu za rok 2020,
3) art. 271 ust. 1 pkt 6 u.f.p. w związku z art 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w podjęciu przez Radę uchwały w sprawie absolutorium pomimo braku stanowiska komisji rewizyjnej w tym przedmiocie,
4) art. 15zzx ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) w związku z art. 20 ust. 1 u.s.g. poprzez zwołanie sesji rady, na której podjęto zaskarżoną uchwalę w trybie stacjonarnym, pomimo artykułowanego przez część radnych postulatu zorganizowania posiedzenia przy wykorzystaniu środków komunikowania na odległość (w trybie zdalnym).
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł:
1) stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. - o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości,
2) o zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, na zasadzie art. 200 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł m.in. że zawarte w uchwale rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia lub nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy absolutorium z wykonania budżetu nie może być oparte na całkowicie dowolnych, a przez to nie znajdujących odzwierciedlenia w stanie faktycznym, przesłankach, instytucja absolutorium służy bowiem ocenie wykonania budżetu, natomiast nie może w żadnej mierze odnosić się do całokształtu działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Decyzja Rady w przedmiocie absolutorium nie może pozostawać w jawnej sprzeczności ze stanem faktycznym, wskazującym na dochowanie przez organ wykonawczy najwyższej staranności przy wykonywaniu budżetu.
W zaskarżonej uchwale wskazano na chaotyczność wprowadzanych zmian oraz brak pełnego monitoringu zwiększonych wpływów do budżetu, umożliwiającego dokonywanie stosownych korekt [...].
W uzasadnieniu do uchwały zarzut ten nie został jednak w żadnej mierze skonfrontowany z konkretnymi przykładami działań potwierdzających tę tezę.
Poza tym w badanym roku obrachunkowym, którego większa część przypadała na okres stanu epidemii związanej z zagrożeniem zachorowaniami na COVID-19 odnotowano zwiększoną absencję pracowników uczestniczących w przygotowaniu projektów uchwał. Co warte podkreślenia, okoliczność tę dostrzegli radni w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, chociaż nie przydali jej wagi właściwej dla oceny stopnia naruszenia budżetu.
Zdaniem skarżącego oceny wykonania budżetu przez Burmistrza nie sposób dokonywać w oderwaniu od rozstrzygnięcia Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie zawartego w uchwale jej składu orzekającego z dnia [...] kwietnia 2020 r., na mocy której sprawozdanie z wykonania budżetu Miasta M. uzyskało pozytywną opinię.
Poza tym w niniejszej sprawie Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie podjęła w dniu [...] kwietnia 2021 r. uchwałę Nr [...] w sprawie wydania opinii o przedłożonym przez Burmistrza Miasta M. sprawozdaniu z wykonania budżetu Miasta M. za 2020 rok. W uchwale Izba pozytywnie - z uwagami - zaopiniowała sprawozdanie Burmistrza Miasta M. z wykonania budżetu za rok 2020.
Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały radni powołują powyższą opinię Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, nie kwestionując co do zasady poczynionej przez nią oceny sprawozdania, jednakże w uzasadnieniu pominięto istotę rozstrzygnięcia, akcentując jedynie zgłoszone przez Izbę zastrzeżenia.
Skarżący podkreśla, że nie sposób również pominąć zarzutu podniesionego przez radnego K.O., w którym wskazuje na to, że stanowisko Komisji było jedynie projektem przygotowanym przez grupę radnych oraz nie zostało poddane dyskusji. W oświadczeniu tym poddano w wątpliwość podjęcie próby kontaktu z burmistrzem w celu złożenia stosownych wyjaśnień, która to okoliczność została powołana w treści stanowiska Komisji Rewizyjnej.
Zdaniem skarżącego zgodnie z art. 15zzx ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) w okresie stanu epidemii dopuszcza się organizację posiedzeń organów kolegialnych z wykorzystaniem środków komunikowania na odległość. Ponadto, sesja może być zwoływana także w systemie hybrydowym tj. z równoczesnym udziałem radnych w miejscu obradowania oraz obrazu z urządzeń transmitujących przekaz na odległość.
Nie ulega wątpliwości, że określenie trybu obradowania pozostaje w wyłącznej dyskrecji przewodniczącego rady, tym niemniej przy podejmowaniu decyzji w tym przedmiocie - z uwagi na zasadniczy ceł regulacji, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom sesji - w pełni zasadne jest uwzględnienie głosów opowiadających się za organizacją posiedzenia w trybie zdalnym.
Tymczasem, pomimo sprzeciwu niektórych radnych, na tle realnego zagrożenia transmisją wirusa SARS-CoV-2, sesja została zwołana w formie tradycyjnej (stacjonarnej), w której udział wzięła jedynie połowa ustawowego składu Rady.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępie sąd wskazuje, iż skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały. Podkreśla jednocześnie, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego" i wymaga stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. O istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy istnieje przepis prawa, z którego można wywieść dla danego pomiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny powinien zatem być osobisty, własny, indywidualny i bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Składający skargę musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną chronioną prawem sytuacją a zaskarżoną uchwałą.
Sąd podziela pogląd, iż skoro konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Przy takiej definicji interesu prawnego i legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. należy wywieść, że wójt (burmistrz czy prezydent miasta), będący organem miasta, gminy, nie ma legitymacji do skarżenia uchwały rady. Organy miasta, gminy nie mają własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań i wykonywania przysługujących im kompetencji. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy, miasta przez inny organ miasta, gminy.
W ocenie Sądu nie jest to jednak równoznaczne z tym, że interesu prawnego w sprawie dotyczącej uchwały w przedmiocie nieudzielenia absolutorium nie posiada również wójt, burmistrz działający nie jako organ wykonawczy, ale jako osoba fizyczna broniąca własnego, osobistego interesu prawnego. Innymi słowy, jeżeli można mówić o naruszeniu interesu prawnego uchwałą rady gminy, miasta to może to odnosić się do osoby piastującej funkcję organu wykonawczego, a nie organu jako takiego (por. postanowienie NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 38/14).
Zdaniem Sądu, podjęcie uchwały o nieudzieleniu absolutorium z wykonania budżetu wpływa natomiast na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję. Instytucja absolutorium stanowi podsumowanie wykonania budżetu. Stanowi element zamykający gospodarkę finansową i środek kontroli rady nad działalnością organu wykonawczego. Przedmiotem absolutorium jest ocena gospodarki finansowej za prawidłowość, której organ wykonawczy ponosi odpowiedzialność.
To, czy udzielone zostanie absolutorium istotne jest jednak również z perspektywy możliwości podjęcia przez radę uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania. Jeśli bowiem rada gminy udzieli wójtowi absolutorium, potwierdzając w ten sposób, że budżet gminy został wykonany zgodnie z uchwałą budżetową, procedura absolutoryjna się kończy. Natomiast, jeśli rada odmówi udzielenia absolutorium, to taka odmowa równoznaczna jest (art. 28a ust. 1 zd. 1 in fine u.s.g.) z wnioskiem o podjęcie inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta, burmistrza. O ile zatem uchwała o nieudzieleniu absolutorium nie jest jednoznaczna z pozbawieniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jego funkcji, to zgodnie z art. 28a u.s.g. stanowi ona pierwszy etap w procedurze jego odwołania. Niewątpliwie stanowi ona również dla wyborców wskazówkę co do prawidłowości sprawowania urzędu przez konkretną osobę - wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w zakresie wykonania budżetu. Z tej przyczyny - zdaniem Sądu - przyjęcie, że Skarżący, występujący w sprawie jako piastun organu wykonawczego gminy, nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o nieudzieleniu absolutorium byłoby równoznaczne z pozbawieniem go uprawnienia do ochrony sądowej, co z kolei naruszałoby standardy konstytucyjne (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).
Sąd podkreśla, że tryb i procedurę podejmowania uchwał w sprawie absolutorium ukształtowało szerokie orzecznictwo sądowo-administracyjne. Z jego analizy można wysnuć kilka zasadniczych przesłanek niezbędnych do uznania uchwały w przedmiocie udzielenie absolutorium za zgodną z prawem.
W pierwszej kolejności wskazuje się, że procesie udzielania absolutorium konieczne jest ustalenie, jak wykonano planowany budżet, czyli jaki jest stan zrealizowanych wydatków i dochodów budżetowych w stosunku do zaplanowanych, jakie są przyczyny ewentualnych rozbieżności w tym zakresie i czy winą za nie można obciążyć organ wykonawczy, czy też były one wynikiem obiektywnych uwarunkowań (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 r., III SA/Wa 3368/05, LEX nr 201445; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2013 r., I SA/Kr 1583/13, LEX nr 1773994; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 września 2005 r., I SA/Bk 206/05, LEX nr 172073).
Ponadto, o ile organ stanowiący zachowuje pewną niezależność oceny wykonania budżetu obejmującą także prawo do zastosowania kryteriów wartościujących, ocena ta nie może wykraczać poza realizację budżetu. Absolutorium jest zatem instytucją kontroli pracy organu wykonawczego o ograniczonym przedmiotowo zakresie i nie może być wykorzystywane przez organ stanowiący do oceny całokształtu działalności organu wykonawczego. Dokonując oceny wykonania budżetu rada powinna czynić to w sposób kompleksowy, odnosząc się do całości wykonania planu finansowego, jakim jest budżet, nie zaś koncentrować się jedynie na wybranych jego elementach czy też kwestiach wręcz z nim niezwiązanych, a dotyczących innych sfer działania organu wykonawczego. Nieudzielenie absolutorium z przyczyn innych niż dotyczące wykonania budżetu stanowi zatem istotne naruszenie prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2002 r ! SA/Po 1606/01, LEX nr 79796). Rada swoje niezadowolenie z pracy wójta, burmistrza może wyrazić w odrębnej uchwale, nie powiązanej ze sprawozdaniem z wykonania budżetu i z absolutorium, a także, zgodnie z art. 28b u.s.g., może z tej przyczyny zainicjować procedurę odwołania wójta, burmistrza (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Gdańsku z dnia 22 marca 1996 r., SA/Gd 3695/95, LEX nr 79742; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 r., III SA/Wa 3368/05, LEX nr 201445; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2006 r. (III SA/Wa 2504/06, LEX nr 276789).
W przedmiotowej sprawie podstawowy zarzut, jaki sąd kieruje pod adresem zaskarżonej uchwały wiąże się z tym, że Rada Miasta M. nie uwzględniła funkcjonowania skarżącego w czasie epidemii COVID-19. Nie wystarczyło zatem wskazać, że wydatki i dochody miasta były niezadawalające. Należało również wykazać jaki wpływ na ich realizację miała epidemia, a zatem przyczyny, na które skarżący nie miał wpływu. Rozważania odnoszące się do ewentualnych błędów leżących po stronie skarżącego winny więc zostać zobiektywizowane i wykazane jako takie za które wyłączną odpowiedzialność ponosi skarżący.
Sąd zwraca uwagę na to, że organ przyznaje, iż nie sposób pominąć faktu, że rok 2020 był rokiem nietypowym w związku z wybuchem epidemii COVID-19 i wprowadzonymi przez rząd ograniczeniami epidemicznymi. Przyznaje, także że mogło to wpłynąć na poziom realizacji zadań majątkowych (zob. str. 5 uzasadnienia zaskarżonej uchwały). Organ nie wyjaśnia jednak tego jaki konkretnie był ów wpływ na realizację zadań, o których wyżej mowa.
W ocenie sądu nie jest wystarczające w tej materii jedynie porównanie wykonania budżetu Gminy [...] z okolicznymi gminami. Jeśli dla przykładu porównamy poziom wykonania wydatków majątkowych w Gminie [...] (70,45%) oraz w Gminie [...] (79,55%) to w żadnym wypadku nie można postawić tezy, że w Gminie [...] był tak niski, że świadczy raczej (jak chce organ) o braku skuteczności Burmistrza w wykonywaniu budżetu, niż o bezpośrednim wpływie epidemii.
Powyższa teza jest zdaniem sądu nieuprawniona, albowiem nie poparto jej żadnymi rozważaniami porównawczymi, ani też dowodami wskazującymi na to, że epidemia nie miała tu żadnego konkretnego znaczenia.
Organ nie zajął się również istotną w sprawie kwestią absencji w pracy pracowników podległych skarżącemu( z powodu epidemii ), oraz wpływem takiego stanu rzeczy na poziom realizacji zadań przez miasto. Podobny deficyt jest widoczny w zakresie braku oceny przyczyn realizacji inwestycji na mniejszym poziomie od zakładanego przez podmioty zewnętrzne.
Zdaniem sądu z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, iż organ niewątpliwie zbagatelizował przy jej podjęciu fakt ,iż dotyczy ona szczególnego okresu w którym panowała epidemia COVID-19
Z powyższych względów sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o nieważności kontrolowanej uchwały.
O kosztach sąd rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.