V SA/Wa 446/23

V SA/Wa 446/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Konrad Łukaszewicz /przewodniczący/
Marcin Maszczyński /sprawozdawca/
Michał Sowiński
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt lit. c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Asesor WSA - Marcin Maszczyński (spr.), , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skargi K. S. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 14 grudnia 2022 r. Nr BWI05.84053.43.2022/AK w przedmiocie pozostawienia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpoznania stwierdza, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Uzasadnienie
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone informacją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
(dalej: "Agencja" lub "organ") z dnia 14 grudnia 2022 r. znak: BWI05.84053.43.2022.AK
w przedmiocie pozostawienia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpoznania.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
K. S. (dalej: "skarżąca" lub "wnioskodawczyni") wystąpiła w dniu
14 listopada 2022 r. (uzupełnionym pismem z dnia 17 listopada 2022 r.) z wnioskiem
o objęcie wsparciem w ramach działania Wymiana pokryć dachowych z materiałów szkodliwych dla zdrowia lub środowiska w gospodarstwach rolnych realizowanego
w ramach inwestycji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Krajowym Planie Odbudowy
i Zwiększania Odporności.
W piśmie P-4/614 z dnia 6 grudnia 2022 r. znak: BWI05.84053.43.2022.AK poinformowano wnioskodawczynię, iż złożony przez nią wniosek został pozostawiony bez rozpatrzenia, ponieważ nie został złożony we właściwej formie za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych (PUE) - jedynego dopuszczalnego i możliwego sposobu złożenia wniosku o objecie wsparciem. Powołano się przy tym na § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielenia wsparcia na wymianę pokryć dachowych z materiałów szkodliwych dla zdrowia lub środowiska
w gospodarstwach rolnych w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz.U. z 2022 r. poz. 1830), zgodnie z którym wniosek o objęcie wsparciem składa się za pomocą systemu teleinformatycznego Agencji. Zaznaczono nadto,
że zgodnie z § 3 ust. 3 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem
z Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności, w myśl którego wnioskodawca składa wniosek za pomocą formularza wniosku udostępnionego przez Agencję na PUE. Złożenie wniosku w inny sposób będzie skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Jednocześnie zawarto pouczenie, że podmiotowi ubiegającemu się o objęcie przedsięwzięcia wsparciem przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowną ocenę po przez Platformę Usług Elektronicznych ARiMR.
Pismem z dnia 8 grudnia 2022 r. skarżąca wyraziła swoje niezadowolenie
z otrzymanej informacji, a pismo to zostało potraktowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W piśmie P-5/614 z dnia 14 grudnia 2022 r. znak: BWI05.84053.43.2022.AK ponownie poinformowano wnioskodawczynię, iż złożony przez nią wniosek został pozostawiony bez rozpatrzenia, ponieważ nie został złożony we właściwej formie za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych (PUE). Jednocześnie zawarto pouczenie, że podmiotowi ubiegającemu się o objęcie przedsięwzięcia wsparciem
w przypadku ponownej negatywnej oceny przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Zgodnie z pouczeniem, iż skargę na informację Agencji zawartą w piśmie z dnia 14 grudnia 2022 r. można złożyć do "wojewódzkiego sądu administracyjnego" wnioskodawczyni pismem z dnia 22 grudnia 2022 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wyrażając swoje niezadowolenie z działania organu.
W piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2023 r. organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, postanowieniem z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt: III SA/Łd 876/23, stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W pismach z dnia 6 stycznia, 21 i 26 września, 4 i 5 października 2023 r. skarżąca przedstawiła dodatkowe wyjaśnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu, choć z innych powodów niż w niej wskazano.
W pierwszej kolejności przypomnienia wymagają ogólne ramy prawne wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego, określone w Rozdziale 2aa "Plan rozwojowy" ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2023 r. poz. 225, dalej: "u.z.p.p.r.").
Zgodnie z nimi, instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji dokonuje wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego na podstawie przepisów właściwych dla realizacji określonej inwestycji lub jej części (art. 14lza ust. 3).
W przypadku braku przepisów właściwych, o których mowa w ust. 3, do wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem stosuje się art. 14lzb-14lzf (art. 14lza ust. 4). Instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji przyjmuje regulamin wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego oraz podaje go do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej (art. 14lzb ust. 1). Niezwłocznie po dokonaniu oceny przedsięwzięć instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji informuje podmioty wnioskujące o objęcie wsparciem o wyniku oceny (art. 14lzd). Podmiotowi wnioskującemu o objęcie przedsięwzięcia wsparciem,
w przypadku nieobjęcia przedsięwzięcia wsparciem, przysługuje wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia (art. 14lze ust. 1). Wniosek, o którym mowa w ust. 1, wnosi się, w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 14lzd, do:
1) instytucji odpowiedzialnej za realizację inwestycji; 2) jednostki wspierającej plan rozwojowy, w przypadku gdy na podstawie art. 14li ust. 1 wykonywała zadanie oceny przedsięwzięcia (art. 14lze ust. 2). Instytucja, o której mowa w ust. 2, niezwłocznie po dokonaniu ponownej oceny przedsięwzięcia informuje podmiot wnioskujący o objęcie wsparciem o wyniku ponownej oceny, pouczając o prawie złożenia skargi, o której mowa w art. 14lzf ust. 2 (art. 14lze ust. 7).
W zakresie Inwestycji na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu (A1.4.1) – podmiotem udzielającym wsparcia jest Agencja
(§ 10 rozporządzenia wykonawczego), która działa zgodnie z regulaminem wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem (§ 4 ust. 2 rozporządzenia), tj. Regulaminem Wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z Krajowego Planu Odbudowy
i Zwiększania Odporności, inwestycja: A1.4.1. Inwestycje na rzecz dywersyfikacji
i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu. Część inwestycji: Wymiana pokryć dachowych z materiałów szkodliwych dla zdrowia lub środowiska w gospodarstwach rolnych, dalej: "Regulamin".
W końcu należy wskazać, że zgodnie z art. 14lzf ust. 1 i 2 u.z.p.p.r.,
do postępowania w zakresie wyboru przedsięwzięcia do objęcia wsparciem oraz ponownej oceny przedsięwzięcia nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 oraz przepisów dotyczących doręczeń i sposobu obliczania terminów, które stosuje się odpowiednio.
W przypadku ponownej negatywnej oceny przedsięwzięcia lub pozostawienia wniosku
o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia podmiot wnioskujący o objęcie przedsięwzięcia wsparciem może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: "p.p.s.a.").
Powyższe zapisy ustawowe znalazły analogiczne brzmienie
w postanowieniach § 2 ust. 8 Regulaminu.
Jak wynika natomiast z akt kontrolowanej sprawy, pismo Agencji z dnia 6 grudnia 2022 r. informujące skarżącą, że jej wniosek pozostawiono bez rozpoznania zostało podpisane przez K. K. – Kierownika Biura Wsparcia Inwestycyjnego.
Ten sam pracownik Agencji podpisał również zaskarżoną informację z dnia 14 grudnia 2022 r. o ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W tej sytuacji Sąd obowiązany był stwierdzić, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 14lzf ust. 1 u.z.p.p.r. oraz § 2 ust. 8 Regulaminu, które nakazują,
by w postępowaniu w zakresie ponownej oceny przedsięwzięcia zastosowanie znalazł
art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a."). Zgodnie zaś z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału
w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu odwoławczym przed organem jednoosobowym, w postępowaniu, w którym nie obowiązuje zasada dewolutywności było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego
2013 r. sygn. akt: I GPS 2/12, w której stwierdzono, że artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy
z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651; dalej: "O.p.") ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy.
W uzasadnieniu uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwa zauważył, że przesłanka wyłączenia pracownika określona w art. 130 § 1 pkt 6 O.p. wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy – i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji – zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko
w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę, w tym także zarzutów adresowanych ad personam do osoby np. najpierw prowadzącej postępowanie dowodowe, a następnie wydającej (podpisującej) decyzję. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy i wyrażone w uzasadnieniu poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału
w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 O.p. utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy". Ustawodawca nie posługuje się określeniem "wydał zaskarżoną decyzję", a określeniem szerszym, nawiązującym do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej
w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia. W wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r.
o sygn. akt P 57/07 (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "przez określenie to należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika (...), lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy.
W pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 2 i 8 O.p. Zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każde wydanie (podpisanie) decyzji przez upoważnionego pracownika w poprzedniej fazie załatwiania sprawy wyłączy go zawsze od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w sytuacji określonej w art. 221 O.p.
Ze względu na zbieżne brzmienie art. 130 § 1 pkt 6 O.p. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jak również art. 221 O.p. z art. 127 § 3 k.p.a., w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że poglądy wyrażone w tej uchwale znajdują również zastosowanie do instytucji wyłączenia pracownika w sprawach, w których zastosowanie znajdują przepisy k.p.a., dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Znajdą one zatem zastosowanie również w kontrolowanej sprawie, z uwagi na regulacje zawarte w art. 14lzf ust. 1 u.z.p.p.r. oraz § 2 ust. 8 Regulaminu, odsyłające do stosowania art. 24 k.p.a.
Także we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że wyrażenie "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do stadium decyzyjnego postępowania, i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie projektu decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie upoważnionego przez osobę sprawująca stanowisko organu (por. wyroki NSA: z dnia 30 maja 2005 r. sygn. akt:
I GSK 253/05; z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt: II FSK 1357/10; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podsumowując Sąd stwierdza, że omawiane wyłączenie obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. Bez znaczenia jest natomiast powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia
i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt: II GSK 2200/18).
Trzeba również podkreślić, że omówiona zasada bezwzględnego wyłączenia pracownika, który brał udział w czynnościach postępowania na wcześniejszych jego etapach, wprost realizuje wynikającą z art. 14lza ust. 1 u.z.p.p.r. gwarancję dokonania wyboru przedsięwzięcia w sposób bezstronny.
W konkluzji powyższych rozważań stwierdzić należało, że nie może się ostać
w porządku prawnym rozstrzygnięcie, które podjęte zostało w postępowaniu, w którym pozbawiono stronę bezstronnego rozpatrzenia jej sprawy na skutek wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia.
Aktualnie Agencja będzie obowiązana do ponownej oceny złożonego wniosku
o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, przy czym winna to być rzeczywista ponowna ocena, dokonana bez udziału wskazanego pracownika, nie zaś ograniczenie się jedynie do wydania tożsamej w treści informacji, jedynie wolnej od wskazanego naruszenia, bowiem czyniłoby to zasadę bezstronności iluzoryczną.
Wskazać można na marginesie, że pouczenie o możliwości zaskarżenia informacji z dnia 6 grudnia 2022 r. nie odpowiada prawu (jest niezgodne z przepisem art. 14lze ust. 2 u.z.p.p.r.), a pouczenie o możliwości zaskarżenia informacji z dnia 14 grudnia 2022 r. jest niepełne i powinno wskazywać właściwy miejscowo wojewódzki sąd administracyjny (art. 14lzf ust. 2 i 3 u.z.p.p.r.). Dlatego też skarżąca, która zgodnie
z pouczeniem wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Agencji
a skargę administracyjną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi,
nie może z tego powodu ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. w związku z art. 14lzf ust. 3 zdanie trzecie u.z.p.p.r. stwierdził, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję.
Sąd nie orzekał natomiast o kosztach postępowania z uwagi na to, że skarżąca nie wniosła o zasądzenie kosztów procesu.