V SA/Wa 439/13

V SA/Wa 439/13 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-01-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Beata Krajewska /sprawozdawca/
Jarosław Stopczyński /przewodniczący/
Mirosława Pindelska
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GSK 1106/14 - Wyrok NSA z 2016-04-05
II GZ 455/13 - Postanowienie NSA z 2013-07-31
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7, art. 77 par 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi G. P. O. i W. "P." Sp. z o.o. w G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) listopada 2012 r. nr (...) w przedmiocie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw; 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) lipca 2012 r. nr (...) w zakresie odmowy przyznania pomocy finansowej w wysokości 478 402, 80 zł (czterysta siedemdziesiąt osiem tysięcy czterysta dwa złote osiemdziesiąt groszy) oraz dokonania obniżki należnej kwoty pomocy finansowej w kwocie 478 402, 80 zł (czterysta siedemdziesiąt osiem tysięcy czterysta dwa złote osiemdziesiąt groszy); 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza na rzecz G. P. O. i W. "P." Sp. z o.o. w G. od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 12 001 zł (dwanaście tysięcy jeden złotych) tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z dnia (...) grudnia 2012 r. (data nadania) wniesionej przez G. P. O. i W. "P." Sp. z o.o. w G. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) listopada 2012 r., nr (...) r., wydana w przedmiocie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw.
Stan sprawy wynikający z akt administracyjnych przedstawia się następująco:
W dniu 2 marca 2012 r. Skarżąca wniosła do K.-P. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 29 czerwca 2011 r. do 28 grudnia 2011 r. wraz z załącznikami.
Decyzją z dnia (...) lipca 2012 r. Dyrektor K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał Skarżącej pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 121.806,36 zł oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 9.662.322,98 zł za pierwsze półrocze piątego roku realizacji planu dochodzenia do uznania. Równocześnie Dyrektor odmówił Skarżącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 478.402,80 zł i obniżył należną kwotę pomocy finansowej o 478.402,80 zł.
Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. wynika, że organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz w oparciu o przeprowadzoną kontrolę na miejscu stwierdził, iż w poniesionych kosztach inwestycji Skarżąca ujęła wydatki, które nie kwalifikują się do objęcia ich pomocą finansową.
Skarżąca pismem z dnia 28 sierpnia 2012 r. (data nadania) złożyła do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odwołanie od decyzji z dnia (...) lipca 2012 r.
Prezes ARiMR decyzją z dnia (...) listopada 2012 r., nr (...) , utrzymał w mocy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego ARiMR w T..
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał przepisy prawa wspólnotowego i krajowego, które znalazły zastosowanie w sprawie.
Odwołując się do zebranej w sprawie dokumentacji, w tym do wyników przeprowadzonej kontroli na miejscu stwierdził, iż w poniesionych kosztach inwestycji zgłoszonych do objęcia ich wsparciem finansowym Skarżąca ujęła wartość niekwalifikowanych kosztów inwestycji w tym:
1. wydatki ujęte w kosztorysie powykonawczym na halę magazynową dotyczące:
o stawki roboczogodziny na poziomie 16,90 zł przekraczającym średnią stawkę wg Sekocenbud tj.14,46 zł,
o ceny konstrukcji stalowej w wysokości 14 829,25 zł/t zawyżonej w stosunku do ceny np. Sekocenbud (7 237,15 zł/t),
o ceny desek iglastych obrzynanych kl. III 38 mm w wysokości 1.200 zł zawyżonej w stosunku do ceny np. Sekocenbud (698,52 zł),
o ceny polistyrenu ekstrudowanego w wysokości 139,40 zł zawyżonej w stosunku do ceny np. Sekocenbud (61,92 zł),
o pozycji KNR 2-02s 1106/05: Posadzki cementowe wraz z cokolikami utwardzone opiłkami stalowymi, gr. 30 mm – stwierdzono brak uzasadnienia zastosowania współczynnika x2 do robocizny;
2. koszty zrealizowanej inwestycji: "Budowa stacji transformatorowej i rozdzielni"; wartość określona na fakturze VAT nr (...) z dnia (...) grudnia 2011 r. jest wyższa od wartości kosztorysowej inwestycji określonej w aktualnym kosztorysie sporządzonym na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji, dlatego kwota 407,40 zł będąca nadwyżką pomiędzy wartością na fakturze VAT nr (...) z dnia (...) grudnia 2011 r., a kosztorysem powykonawczym na stację transformatorową i rozdzielnię stanowi koszty niekwalifikowane inwestycji.
3. wycena transformatora w operacie szacunkowym (24.500 zł) jest niższa od wydatku ujętego w kosztorysie powykonawczym na "Budowę stacji transformatorowej i rozdzielni" stacja transformatorowa (55.700 zł). Różnica tych wartości (31.200 zł) stanowi koszty niekwalifikowane inwestycji.
4. zrealizowanie inwestycji niezgodnie z dokumentami dołączonymi do wniosku: w kosztorysie powykonawczym i pozycji "Utwardzenie istniejących dróg i placów manewrowych" stwierdzono wykonanie nawierzchni z płyt drogowych betonowych, kwadratowych, o grubości 12 cm, studzienek ściekowych ulicznych betonowych o średnicy 500 mm z osadnikiem bez syfonu - 8 szt., 4 studnie rewizyjne z kręgów betonowych o średnicy 1200 mm o głębokości 3 m wykonane metodą studniarską. Podczas kontroli na miejscu stwierdzono natomiast, że na całej powierzchni została ułożona kostka brukowa o grubości 8 cm, zweryfikowano 6 szt. studzienek ściekowych, nie stwierdzono studni rewizyjnych z kręgów betonowych o średnicy 1200 mm i głębokości 3 m.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes ARiMR ustalił, iż wartość wnioskowanych przez Skarżącą wydatków związanych z realizacją inwestycji, ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, wyniosła 14.158.838,10 zł, a Skarżąca wystąpiła o 10.619.128,58 zł pomocy finansowej. W ocenie Prezesa ARiMR niekwalifikowane koszty inwestycji będące podstawą nienależnie wnioskowanej kwoty pomocy wyniosły łącznie 637.870,40 zł. Tak więc kwalifikowana kwota wydatków związanych z realizacją inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania wyniosła 13.520.967,70 zł, a kwota żądanej pomocy finansowej wynosiła 10.140.725,78 zł. Różnica pomiędzy kwotą wnioskowana a należną stanowi kwotę 478.402,80 zł.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy nie podzielił argumentów Skarżącej, uzasadniających wyłączenie jej odpowiedzialności za objęcie wnioskiem niekwalifikowalnej kwoty pomocy (art. 117 ust. 3 rozporządzenia nr 543/2011). W jego ocenie Skarżąca, będąc zarówno beneficjentem pomocy finansowej jak i inwestorem, zobowiązana była do przedstawienia aktualnego kosztorysu, sporządzonego z zastosowaniem cen rynkowych, na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji, z potwierdzonym przez kierownika budowy albo przez inwestora, zakresem wykonanych robót, potwierdzonego przez inspektora nadzoru budowlanego. Organ uznał, że na Skarżącej ciążył obowiązek weryfikacji sporządzonego kosztorysu, nawet w przypadku, gdy został on przygotowany przez podmiot "fachowy".
Stwierdził również, że katalog Sekocenbud, w oparciu o który dokonano weryfikacji wniosku, został opracowany na podstawie badań cen rynkowych. Także kosztorysy sporządzone dla Skarżącej przez W. W. wskazywały jako bazę wyceny katalog Sekocenbud.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) listopada 2012 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora K. P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Rozstrzygnięciu organu Skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. art. 77 § 1 kpa poprzez ograniczenie materiału dowodowego wyłącznie do weryfikacji kosztorysu powykonawczego złożonego przez nią w formie adnotacji rzeczoznawcy nie zaś w formie opinii biegłego oraz pominięcie innych dostępnych czynności dowodowych np. wystąpienie do wykonawców prac o wyjaśnienie przyczyn przyjęcia określonych stawek i cen;
2. art. 7 kpa w postaci braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz braku podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego (nie powołanie biegłego celem sporządzenia opinii oraz niewykonanie dostępnych czynności dowodowych);
3. art. 80 kpa poprzez oparcie decyzji wyłącznie o wyniki weryfikacji kosztorysu z katalogiem nakładów rzeczowych Sekocenbud,
4. art. 84 § 1 kpa poprzez odstąpienie przez organ od powołania w sprawie biegłego rzeczoznawcy w zakresie kosztorysowania prac budowlanych w sytuacji, gdy wiedza specjalistyczna była konieczna i zastąpienie opinii adnotacjami rzeczoznawcy oraz korespondencją elektroniczną z rzeczoznawcą;
5. art. 85 § 1 kpa poprzez odstąpienie od dodatkowych oględzin w toku prowadzenia postępowania w sytuacji wątpliwości co do zastosowanych materiałów budowlanych;
6. art. 9 kpa poprzez nienależyte informowanie Skarżącej o jej uprawnieniach w zakresie postępowania dowodowego, w szczególności przerzucenie na Skarżącą obowiązku weryfikacji kosztorysu powykonawczego;
7. art. 11 kpa w związku z art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia, dlaczego organ nie uznał, iż ceny zawarte w kosztorysie powykonawczym są nierynkowe, w oparciu o jakie fakty i dowody stwierdził powyższe oraz dlaczego odmówił wiary twierdzeniom Skarżącej;
8. art. 10 § 1 kpa w z związku z art. 66a § 1 kpa poprzez udostępnienie Stronie akt sprawy w sposób uniemożliwiający zapoznanie się z zawartymi w aktach dokumentami potwierdzającymi dokonanie czynności procesowych, wnioskami z dokonanych czynności procesowych oraz uniemożliwiając Skarżącej złożenie dalszych wniosków dowodowych;
9. § 2 ust. 1 pkt 4 lit a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz.U. z 2009 Nr 98, poz. 822) poprzez przyjęcie w oparciu wyłącznie o korektę kosztorysu powykonawczego przeprowadzoną z naruszeniem przepisów postępowania, że sporządzony kosztorys powykonawczy nie zawiera cen rynkowych.
W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego krajowego i wspólnotowego.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR z dnia (...) listopada 2012 r., nr (...) , oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia (...) lipca 2012 r. w części przyznającej Stronie pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 121.806,36 zł oraz w części przyznającej Stronie pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 9.662.322,98 zł za pierwsze półrocze piątego roku realizacji planu dochodzenia do uznania są prawidłowe; nie naruszają przepisów postępowania administracyjnego ani stosownych i w decyzjach tych wskazanych norm prawa materialnego krajowego i wspólnotowego. Skutkuje to oddaleniem skargi w tym zakresie.
Za zasadne natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ wskazanych w niej przepisów postępowania w zakresie prowadzącym do przyjęcia, iż sporządzony i załączony do wniosku przez Skarżącą kosztorys powykonawczy nie zawiera cen rynkowych co do części kwalifikowanych kosztów inwestycji w wysokości 478.402,80 zł. To ustalenie organu legło u podstaw odmowy przyznania Skarżącej pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 478.402,80 zł i obniżenia należnej jej kwoty pomocy finansowej o 478.402,80 zł.
Bezspornie Grupa Producentów Owoców i Warzyw "P." Sp. z o.o. w G. zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 lit a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz.U. z 2009 Nr 98, poz. 822) zobowiązana była do przedstawienia aktualnego kosztorysu, sporządzonego z zastosowaniem cen rynkowych.
W ocenie Sądu przyjęcie przez organ, iż jedyną i wystarczającą weryfikacją przedłożonego przez Stronę kosztorysu jest jego weryfikacja poprzez odniesienie się do katalogu SEKOCENBUD – było nieprawidłowe. Na gruncie § 2 ust. 1 pkt 4 lit a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. nie ma podstaw do utożsamiania "cen rynkowych" z cenami z katalogu SEKOCENBUD.
Cena rynkowa w swojej istocie jest bowiem odbiciem sytuacji "na rynku" i dla jej prawidłowego ustalenia katalog może być jedynie jednym z dowodów, zawierającym ceny uśrednione. Istotne znaczenie dla ustalenia cen rynkowych w inwestycjach podejmowanych przez Skarżącą miało miejsce i czas usługi a także aktualny popyt na roboty danego rodzaju. Przy weryfikacji kosztorysu organ winien zatem uwzględnić fakt przeprowadzenia przez Stronę konkursu ofert na przeprowadzenie inwestycji oraz czas (przed Euro 2012), gdy inwestycje te były realizowane.
W ocenie Sądu Spółka przeprowadzając proces zapytań ofertowych i przedkładając uwzględniający je kosztorys sporządzony przez podmiot fachowy zrealizowała obowiązek przedstawienia dowodów uzasadniających jej stanowisko w kwestii kosztów kwalifikowanych. Nie powinno to zwalniać organu od wnikliwego i starannego rozpoznania sprawy i precyzyjnego ustosunkowania się do materiału zawartego we wniosku i załącznikach. Odwołanie się wyłącznie do danych z katalogu, zdaniem Sądu, było niewystarczające i zamknęło drogę do rozpatrzenia wszelkich zastrzeżeń Strony, co do oceny tego materiału oraz wyjaśnienia przyczyn poczynionych ustaleń. W konsekwencji, w ocenie Sądu, organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.
W toku ponownego rozpoznania sprawy, w zakresie w jakim skarga została uwzględniona, organ winien w ocenie kwalifikowalności kosztów w zakwestionowanej kwocie 478.402,80 zł odnieść się do podnoszonych przez Stronę w odwołaniu i w skardze okoliczności, traktując katalog Sekocenbud jako jedną z płaszczyzn a nie wyłączną płaszczyznę weryfikacji cen, określonych jako rynkowe.
Zaniechanie tego obowiązku przez organ doprowadziło do naruszenia art. 77 § 1 kpa, art. 7 kpa i art. 80 kpa i skutkowało uchyleniem przez Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję I instancji w zakresie odmowy przyznania pomocy w kwocie 478.402,80 zł oraz dokonania obniżenia należnej kwoty pomocy w kwocie 478.402,80 zł. Wobec oddalenia skargi w pozostałej części w oparciu o art. 151 ppsa, o kosztach postępowania Sąd orzekł z mocy art. 200 i 206 ppsa.