V SA/WA 4340/21

V SA/Wa 4340/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-08-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-09-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Beata Blankiewicz-Wóltańska /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Żurawska
Monika Kramek
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 362/23 - Wyrok NSA z 2024-03-27
Skarżony organ
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Monika Kramek, Asesor WSA - Justyna Żurawska, , Protokolant specjalista - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2020 oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy [...] (dalej jako: "Gmina", "Skarżąca" lub "Strona") jest decyzja Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej jako: "Minister", "Organ"), z dnia [...] lipca 2021 roku o znaku [...], utrzymująca w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] marca 2021 r., wydaną w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2020.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Minister Edukacji i Nauki - pismami z dnia [...] listopada 2020 r. i z dnia [...] stycznia 2021 r. - poinformował Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, że w związku z wykazaniem błędnych danych w systemie informacji oświatowej, według stanu na [...] września 2019 r., przez Szkołę Podstawową w [...], Gmina [...] otrzymała część oświatową subwencji ogólnej za rok 2020 w kwocie wyższej od należnej o 8.360 zł.
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej pismem z dnia [...] lutego 2021 r. zawiadomił Gminę [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2020, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] - zobowiązał Gminę [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2020 w wysokości 8.360 zł. Decyzja została doręczona Stronie w dniu [...] marca 2021 r., a następnie Gmina w dniu [...] marca 2021 r. wpłaciła ww. kwotę na rachunek Ministerstwa Finansów.
W uzasadnieniu Organ wskazał, że przedmiotem badania i analizy w sprawie była prawidłowość naliczenia uzyskanej przez Gminę [...] na rok 2020 części oświatowej subwencji ogólnej, zgodnie z algorytmem podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2020, określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2020, a także prawidłowość wykazania w systemie informacji oświatowej danych - według stanu na dzień [...] września 2019 r. - stanowiących podstawę tych wyliczeń.
W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że w systemie informacji oświatowej - według stanu na dzień [...] września 2019 r. Szkoła Podstawowa w [...], wykazała w grupie nauczania mniejszości narodowej 1 ucznia, który nie posiadał obywatelstwa polskiego. Na skutek wykazania w systemie informacji oświatowej błędnych danych, w procesie kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej dla Gminy [...] za rok 2020, doszło do zawyżenia o 1 ucznia liczby uczniów przeliczonych wagą P26.
W związku z powyższym zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych o 1,4126, a tym samym zawyżono o kwotę 8360 zł część oświatową subwencji ogólnej na rok 2020 dla Gminy [...]. Organ ustalił, że część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2020, o której Gmina [...] została powiadomiona pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 1,4126 liczby uczniów przeliczeniowych i wynosiła 36.810.292 zł. W trakcie roku budżetowego Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej pismem z dnia [...] listopada 2020 r. zwiększył Gminie część oświatową subwencji ogólnej na rok 2020 o kwotę 137.500 zł, w związku z powyższym Gmina [...] w 2020 r. otrzymała kwotę 36.947.792 zł części oświatowej subwencji ogólnej.
Po ponownym przeliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej, bez uwzględnienia ustalonego tą decyzją zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 1,4126, część oświatowa subwencji ogólnej dla Gminy [...] w 2020 r. wynosi 36.939.432 zł.
Organ stwierdził, że kwotę 8.360 zł, stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą Gmina otrzymała na rok 2020, a kwotą ustaloną na podstawie skorygowanych danych, należy uznać za kwotę nienależną. Kwota ta podlega zwrotowi do budżetu państwa.
Wskazano, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w przypadku stwierdzenia, że jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy - w drodze decyzji, zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty, chyba że jednostka samorządu terytorialnego dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot. W sytuacji ustalenia, że jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej, Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej jest zobligowany do wydania decyzji zobowiązującej tę jednostkę do zwrotu kwoty nienależnie otrzymanej, zaś na jednostce samorządu terytorialnego ciąży zaś obowiązek zwrotu tej kwoty do budżetu państwa.
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Gmina [...] zwróciła się do Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2021 roku Nr [...] Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2021 roku [...], zobowiązującą Gminę [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2020 w wysokości 8.360 zł.
W ocenie Ministra Gmina [...] wykazała błędne dane w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień [...] września 2019 r., a w wyniku tego doszło do zawyżenia o 1 liczby uczniów przeliczonych wagą P26, co z kolei spowodowało zawyżenie o 1,4126 liczby uczniów przeliczeniowych, a w konsekwencji - zawyżenie o 8.360 zł uzyskanej przez Gminę na rok 2020 części oświatowej subwencji ogólnej.
Minister podtrzymał swoje wcześniejsze rozważania, podkreślając, iż stosownie zaś do art. 14 pkt 16 cyt. ustawy, dane dziedzinowe w związku z nauką ucznia w szkole obejmują uczestniczenie w nauce języka mniejszości narodowej, etnicznej lub języka regionalnego, z określeniem nazwy tego języka.
Organ wskazał, że zgodnie z ust. 1 formuły algorytmicznej podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2020, ustalona w ustawie budżetowej na ten rok - po odliczeniu rezerwy, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - część oświatowa (SO) składa się z kwot:
• bazowej (SOA) - według finansowego standardu A podziału części oświatowej na realizację zadań szkolnych,
• uzupełniającej (SOB) - według wag P zwiększających finansowy standard A na realizację zadań szkolnych,
• na realizację zadań pozaszkolnych (SOC).
Finansowy standard A podziału części oświatowej subwencji ogólnej, tj. kalkulacyjna kwota jednostkowa przypadająca na ucznia przeliczeniowego, na rok 2020 został wyliczony w wysokości 5.917,8938 zł. Ponadto dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego określono indywidualny wskaźnik korygujący Dj, który dla Gminy [...] wyniósł 1,0866087311.
Stosownie do ust. 2 formuły algorytmicznej, przeliczeniową liczbę uczniów ogółem w bazowym roku szkolnym, ustala się według wzoru, w którym uwzględnia się przeliczeniowe liczby uczniów w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego. Te z kolei wylicza się według wzoru uwzględniającego m.in. uzupełniającą liczbę uczniów w bazowym roku szkolnym w zakresie zadań szkolnych. Dla wyliczenia zaś tej wielkości, algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2020 przewidywał m.in. wagę P26 = 1,300 dedykowaną dla uczniów lub słuchaczy należących do danej mniejszości narodowej, mniejszości etnicznej lub społeczności posługującej się językiem regionalnym oraz uczniów lub słuchaczy pochodzenia romskiego, dla których szkoła podejmuje zadania edukacyjne zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy o systemie oświaty; waga obejmuje uczniów lub słuchaczy, których liczba, odrębnie ustalona dla każdej mniejszości narodowej, mniejszości etnicznej lub społeczności posługującej się językiem regionalnym oraz uczniów lub słuchaczy pochodzenia romskiego, nie przekracza: w szkole podstawowej - 80, a w szkole ponadpodstawowej i klasach szkoły ponadgimnazjalnej prowadzonych w szkole ponadpodstawowej - 30.
W myśl ust. 25 formuły algorytmicznej podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2020, określona w ust. 2 pkt 3 statystyczna liczba uczniów lub słuchaczy, w ust. 2 pkt 4 uzupełniająca liczba uczniów lub słuchaczy oraz w ust. 2 pkt 5 liczba wychowanków, słuchaczy albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających w zakresie zadań pozaszkolnych, podlegają weryfikacji do aktualnego stanu wynikającego z danych systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień [...] września 2019 r. i dzień [...] października 2019 r., z uwzględnieniem korekty kwoty części oświatowej.
W okresie objętym przedmiotową sprawą obowiązywało - wydane na podstawie wskazanego w charakterystyce wagi P26 art. 13 ust. 3 ustawy o systemie oświaty - rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków i sposobu wykonania przez przedszkola, szkoły i placówki publiczne zadań umożliwiających podtrzymywanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej uczniów należących do mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym (Dz.U. poz. 1627).
Zgodnie z § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia, przedszkola, szkoły i placówki publiczne umożliwiają uczniom należącym do mniejszości narodowych i etnicznych w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 823) oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym, o której mowa w tej ustawie, podtrzymywanie i rozwijanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej przez prowadzenie:
1) nauki języka mniejszości narodowej lub etnicznej oraz języka regionalnego,
2) nauki własnej historii i kultury.
W myśl zaś art. 19 ust. 1 ww. ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, za język regionalny w rozumieniu tej ustawy, zgodnie z Europejską Kartą Języków Regionalnych lub Mniejszościowych, uważa się język, który:
1) jest tradycyjnie używany na terytorium danego państwa przez jego obywateli, którzy stanowią grupę liczebnie mniejszą od reszty ludności tego państwa;
2) różni się od oficjalnego języka tego państwa; nie obejmuje to ani dialektów oficjalnego języka państwa, ani języków migrantów.
Zgodnie z art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze cyt. wyżej ustawy, językiem regionalnym w rozumieniu tej ustawy jest język [...].
Natomiast - stosownie do art. 20 ust. 1 i 2 cyt. ustawy - realizacja prawa osób posługujących się językiem regionalnym do nauki tego języka lub w tym języku, odbywa się na zasadach i w trybie określonych w ustawie o systemie oświaty, zaś organy władzy publicznej są obowiązane podejmować odpowiednie środki w celu wspierania działalności zmierzającej do zachowania i rozwoju tego języka.
Skoro - w świetle przywołanego wyżej art. 19 ust. 1 ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym - językiem regionalnym jest język używany tradycyjnie na terytorium danego państwa przez grupę jego obywateli, to oznacza to, że w Polsce społeczność posługującą się językiem regionalnym tworzą osoby posiadające polskie obywatelstwo. Zatem - w kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2020 - przewidzianą w formule algorytmicznej wagą P26, dedykowaną m.in. dla uczniów należących do społeczności posługującej się językiem regionalnym, mogli być przeliczeni uczniowie posiadający polskie obywatelstwo.
Minister stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, że w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień [...] września 2019 r., Szkoła Podstawowa w [...] - jako ucznia objętego nauczaniem języka kaszubskiego - wykazała ucznia, który nie posiadał obywatelstwa polskiego, lecz obywatelstwo [...]. W związku z tym, doszło do zawyżenia o 1 liczby uczniów przeliczonych wagą P26, w kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2020 dla Gminy [...], a w konsekwencji - zawyżenia uzyskanej przez tę jednostkę kwoty subwencji.
Wskazano, że - wbrew stanowisku Strony zawartemu we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - taka ocena ustaleń faktycznych - których Strona nie kwestionuje, nie stanowi o naruszeniu wskazanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 lit. g Europejskiej Karty Języków Regionalnych lub Mniejszościowych, art. 2 ust. 1 ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym czy też art. 9 w związku z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP.
Tym samym w ocenie Ministra brak było podstaw prawnych do uwzględnienia w kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej np. uczniów cudzoziemców objętych nauczaniem języka regionalnego, nie oznacza zakazu realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego - poprzez prowadzone/dotowane szkoły i placówki oświatowe - zadań oświatowych w tym zakresie, ani też nie odmawia uczniom cudzoziemcom prawa do nauki języka regionalnego, jeżeli wyrażają taką wolę.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Strona skarżąca wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją poprzedzającą, jak też zasądzenie kosztów na rzecz Skarżącej.
Strona skarżąca podniosła zarzuty:
1. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego polegające na nierozważeniu stanowiska zawartego w uchwale Zespołu Orzekającego Komisji Rozstrzygającej w Najwyższej Izbie Kontroli z dnia [...] marca 2021 roku nr [...], z której to uchwały wprost wynika, że przeprowadzona w Gminie [...] weryfikacja danych przedstawianych przez dyrektorów szkół w SIO w zakresie liczby uczniów objętych nauką języka [...] była rzetelna, co doprowadziło do braku wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji, gdy uznanie kwoty 8.360 zł za nienależnie uzyskaną kwotę części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2020 było bezpodstawne;
2. naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 10, art. 11 i art. 14 pkt 16 w zw. z art. 3 ust.2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 584 ze zm.) w zw. z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1327 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania przez przedszkola, szkoły i placówki publiczne zadań umożliwiających podtrzymywanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej uczniów należących do mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym (Dz. U. poz. 1627) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2020 przewidzianą w formule algorytmicznej wagą P26, dedykowaną m.in. dla uczniów należących do społeczności posługującej się językiem regionalnym, mogą być przeliczeni jedynie uczniowie posiadający obywatelstwo polskie, podczas gdy system informacji oświatowej nie wyklucza możliwości ubiegania się o subwencję na naukę języka [...] przez cudzoziemca jeżeli zamieszkuje on na obszarze, gdzie język regionalny jest używany i wyrazi życzenie jego nauki;
2) art. 7 ust. 1 lit. "g" Europejskiej karty języków regionalnych lub mniejszościowych, sporządzonej w Strasburgu dnia 5 listopada 1992 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 137, poz. 1121 - dalej jako "Karta") poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że obywatelstwo polskie jest warunkiem niezbędnym do pobierania nauki języka [...], podczas gdy Karta przewiduje dla uprawnienia do nauki języka regionalnego wyłącznie dwie przesłanki, tj. miejsce zamieszkania na obszarze, na którym język regionalny jest używany, oraz wola podjęcia takiej nauki;
3) art. 2 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 823 — dalej jako "ustawa") poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że o uprawnieniu do pobierania nauki języka [...] decyduje obywatelstwo, a zatem poprzestanie na wykładni językowej tych przepisów oraz pozostałych przepisów ustawy, podczas gdy konieczne jest sięgnięcie do wykładni systemowej, w szczególności poprzez uwzględnienie treści art. 7 ust. 1 lit. "g" Karty w zw. z art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej jako "Konstytucja");
4) art. 9 w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z uregulowaniem zawartym w Karcie, stanowiącej część krajowego porządku prawnego i stosowanej bezpośrednio.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.
Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach organów nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, przedstawiony w części historycznej uzasadnienia, uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji.
W sprawie zastosowanie mają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 23 ze zm.; zwanej dalej: "u.d.j.s.t."), jak również przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ) dalej "k.p.a.".
W analizowanej sprawie istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena zasadności zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2020 r.
Materialnoprawną podstawę decyzji Ministra stanowił przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., zgodnie z którym, w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot – w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.
Przywołany przepis jest jasny i nie wymaga innej wykładni aniżeli literalna. Niewątpliwie podstawą do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu określonej kwoty subwencji oświatowej jest stwierdzenie, że jest ona "nienależna". Ustawodawca sam precyzuje przy tym co należy rozumieć pod tym pojęciem, mianowicie sytuację, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej "jest wyższa od należnej". Wskazuje na to posłużenie zwrotem "tej części" w odniesieniu do kwoty nienależnej. W konsekwencji każda kwota, która jest wyższa od należnej będzie kwotą nienależną. Tym samym dla ziszczenia się dyspozycji omawianego przepisu wystarczające jest stwierdzenie przez organ, że ustalona część oświatowa subwencji ogólnej była wyższa od należnej, natomiast bez znaczenia pozostają przy tym przyczyny, z powodu których kwota subwencji została zawyżona. Każda bowiem kwota wyższa od należnej podlega zwrotowi i nie ma w tym zakresie żadnych wyjątków określonych prawem. Tym samym brak jest po stronie organu tak obowiązku, jak i uprawnienia, do badania i uwzględniania innych przesłanek zwrotu, jak np. braku winy, możliwości wykrycia błędu, działania w dobrej wierze.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyłącza się również do niekwestionowanego w orzecznictwie stanowiska, że decyzje wydawane na podstawie art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. są decyzjami związanymi. Oznacza to, że w sytuacji ziszczenia się określonych tam przesłanek ustawowych organ jest obowiązany do wydania decyzji i nie może kierować się przy tym względami słusznościowymi czy celowościowymi. Jak to zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 12 października 2016 r. o sygn. akt II GSK 696/16 (wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), Minister Finansów wobec ustalenia, że część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej ma obowiązek wydania określonego rozstrzygnięcia i nie może wybrać innego sposobu załatwienia sprawy, kierując się interesem społecznym rozumianym jako interes lokalnej wspólnoty samorządowej gminy. Trafnie przy tym podniesiono, że art. 7 k.p.a. in fine ma zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy.
Mając powyższe na względzie Sąd w żaden sposób nie stwierdził naruszenia przez Ministra powołanego art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. Organ bowiem w wypadku stwierdzenia nieprawidłowości przy np. naliczaniu subwencji jest zobowiązany do wydania decyzji dotyczącej zwrotu nienależnie uzyskanej subwencji. Decyzja taka ma charakter decyzji związanej a nie decyzji uznaniowej. Przeprowadzone postępowanie wykazało zaś zawyżenie liczby uczniów przeliczonych poszczególnymi wagami, co czyniło zasadnym zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2. W rezultacie zarzut sformułowany w skardze dotyczący naruszenia przepisów Konstytucji RP jest nieuzasadniony.
Przypomnieć należy, że Minister Edukacji Narodowej, biorąc pod uwagę zakres zadań oświatowych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2020 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2020 (Dz.U. poz. 2446).
Zgodnie z § 1 ust 1 powołanego rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2020 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe i ustawie z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw.
Zgodnie z algorytmem podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2020, waga P26 = 1,300 została wskazana dla uczniów lub słuchaczy należących do danej mniejszości narodowej, mniejszości etnicznej lub społeczności posługującej się językiem regionalnym oraz uczniów lub słuchaczy pochodzenia romskiego, dla których szkoła podejmuje zadania edukacyjne zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Waga ta obejmuje uczniów lub słuchaczy, których liczba, odrębnie ustalona dla każdej mniejszości narodowej, mniejszości etnicznej lub społeczności posługującej się językiem regionalnym oraz uczniów lub słuchaczy pochodzenia [...], nie przekracza: w szkole podstawowej - 80, a w szkole ponadpodstawowej i klasach szkoły ponadgimnazjalnej prowadzonych w szkole ponadpodstawowej - 30.
Zgodnie z ust. 25 formuły algorytmicznej podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2020, określona w ust. 2 pkt 3 statystyczna liczba uczniów lub słuchaczy, w ust. 2 pkt 4 uzupełniająca liczba uczniów lub słuchaczy oraz w ust. 2 pkt 5 liczba wychowanków, słuchaczy albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających w zakresie zadań pozaszkolnych, podlegają weryfikacji do aktualnego stanu wynikającego z danych systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień [...] września 2019 r. i dzień [...] października 2019 r., z uwzględnieniem korekty kwoty części oświatowej.
W okresie objętym przedmiotową sprawą obowiązywało - wydane na podstawie wskazanego w charakterystyce wagi P26 art. 13 ust. 3 ustawy o systemie oświaty - rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków i sposobu wykonania przez przedszkola, szkoły i placówki publiczne zadań umożliwiających podtrzymywanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej uczniów należących do mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym (Dz.U. poz. 1627).
W toku postępowania administracyjnego wykazano nieprawidłowości, bowiem w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień [...] września 2019 r., Szkoła Podstawowa w [...] - jako ucznia objętego nauczaniem języka [...] - wykazała ucznia, który nie posiadał obywatelstwa polskiego, lecz obywatelstwo [...]. W związku z tym, doszło do zawyżenia o 1 liczby uczniów przeliczonych wagą P26, w kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2020 dla Gminy [...], a w konsekwencji - zawyżenia uzyskanej przez tę jednostkę kwoty subwencji. Nieprawidłowości w danych wykazanych w systemie informacji oświatowej powstały zatem w wyniku wykazania uczniów mniejszości narodowych, którzy na dzień [...] września 2019 r. nie posiadali obywatelstwa polskiego, gdyż obowiązujące przepisy prawa nie pozwalały do grup mniejszości narodowych zaliczać cudzoziemców.
Mając na uwadze definicje "mniejszości narodowej" oraz "mniejszości etnicznej" zawarte w ustawie z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz języku regionalnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 823 ze zm.), słusznie Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej wywiódł, iż mniejszością narodową jak i etniczną jest grupa obywateli polskich. Tym samym w Szkole Podstawowej w [...] doszło do zawyżenia liczby uczniów przeliczonych powyższą wagą.
Należy podkreślić, iż wagi P25, P26 i P27 odnoszą się m. in. do uczniów lub słuchaczy mniejszości narodowych i mniejszości etnicznych, oraz do uczniów lub słuchaczy oddziałów i szkół z nauczaniem w języku mniejszości narodowej, mniejszości etnicznej lub w języku regionalnym oraz do uczniów lub słuchaczy oddziałów i szkół, w których zajęcia edukacyjne są prowadzone w dwóch językach, którzy posiadają obywatelstwo polskie i nie mogą uwzględniać uczniów lub słuchaczy będących obywatelami innego państwa (patrz: wyroki WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 213/21 i V SA/Wa 214/21, z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 3306/21 i V SA/Wa 3702/21; dostępne tamże).
Wagi te bowiem są dedykowane dla mniejszości narodowych lub etnicznych. Ustalenie powyższych wag jest bowiem wynikiem realizacji zobowiązania zawartego w art. 35 Konstytucji, w świetle którego Rzeczpospolita Polska zapewnia obywatelom polskim należącym do mniejszości narodowych i etnicznych wolność zachowania i rozwoju własnego języka, zachowania obyczajów i tradycji oraz rozwoju własnej kultury (ust. 1). Mniejszości narodowe i etniczne mają prawo do tworzenia własnych instytucji edukacyjnych, kulturalnych i instytucji służących ochronie tożsamości religijnej oraz do uczestnictwa w rozstrzyganiu spraw dotyczących ich tożsamości kulturowej (ust. 2). Zobowiązania w tym zakresie Rzeczpospolita Polska przyjęła na siebie również w ramach Konwencji Ramowej o ochronie mniejszości narodowych (Strasburg 1995 r.)
Tym samym w ocenie Sądu organy nie naruszyły wskazywanych w zarzutach skargi przepisów art. 10, art. 11 i art. 14 pkt 16 w zw. z art. 3 ust.2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 584 ze zm.) w zw. z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1327 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania przez przedszkola, szkoły i placówki publiczne zadań umożliwiających podtrzymywanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej uczniów należących do mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym (Dz. U. poz. 1627).
Również - wbrew zarzutom skargi - powyższe działanie Ministra, jak i określenie cyt. wag, nie są sprzeczne z art. 7 ust. 1 lit. "g" Europejskiej karty języków regionalnych lub mniejszościowych, sporządzonej w Strasburgu dnia 5 listopada 1992 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 137, poz. 1121) , jak też z przepisami art. 2 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym , jak również z zapisami art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Trzeba tu bowiem wskazać na treść art. 165 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe oraz przepis § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 roku w sprawie warunków i sposobu wykonywania przez przedszkola, szkoły i placówki publiczne zadań umożliwiających podtrzymywanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej uczniów należących do mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym. Zgodnie z art. 165 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe "Osoby niebędące obywatelami polskimi korzystają z nauki i opieki w publicznych przedszkolach lub publicznych innych formach wychowania przedszkolnego, a także w niepublicznych przedszkolach, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, oddziałach przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, i niepublicznych innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a podlegające obowiązkowi szkolnemu, korzystają z nauki i opieki w publicznych szkołach podstawowych, publicznych szkołach artystycznych oraz w publicznych placówkach, w tym placówkach artystycznych, na warunkach dotyczących obywateli polskich."
Tym samym uczniowie nie posiadający obywatelstwa polskiego są uwzględniani w części subwencji ogólnej oświatowej, ale powyższe obywatelstwo nie uprawnia do ich przeliczenia dodatkową wagą procentową. Sąd powyższy pogląd w pełni podziela.
Prawidłowo organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że zgodnie z art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, językiem regionalnym w rozumieniu tej ustawy jest język [...], natomiast stosownie do art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, realizacja prawa osób posługujących się językiem regionalnym do nauki tego języka lub w tym języku, odbywa się na zasadach i w trybie określonych w ustawie o systemie oświaty, zaś organy władzy publicznej są obowiązane podejmować odpowiednie środki w celu wspierania działalności zmierzającej do zachowania i rozwoju tego języka.
Trzeba zatem zgodzić się z Ministrem, iż skoro - w świetle przywołanego wyżej art. 19 ust. 1 ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym - językiem regionalnym jest język używany tradycyjnie na terytorium danego państwa przez grupę jego obywateli, to oznacza to, że w Polsce społeczność posługującą się językiem regionalnym tworzą osoby posiadające polskie obywatelstwo. Zatem w kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2020 przewidzianą w formule algorytmicznej wagą P26, dedykowaną m.in. dla uczniów należących do społeczności posługującej się językiem regionalnym, mogli być przeliczeni jedynie uczniowie posiadający polskie obywatelstwo.
Trzeba przy tym rozróżnić dwie odrębne grupy, jedna, w której znajdują się cudzoziemcy oraz druga, gdzie mamy do czynienia z obywatelami polskimi należącymi do mniejszości narodowej lub etnicznej. System finansowania subwencji oparty jest na założeniu, że podtrzymywanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej, jako przedmiot finansowania dotyczy tej drugiej grupy. W przypadku cudzoziemców (np. dzieci obywateli wykonujących pracę w Polsce na podstawie kontraktów managerskich) nie występują takie działania publiczne, ponieważ owa odrębna tożsamość wiąże się z reguły właśnie z obywatelstwem ich kraju pochodzenia.
Osoby niebędące obywatelami polskimi podlegają obowiązkowi szkolnemu, korzystają z opieki i nauki w szkołach publicznych na warunkach dotyczących obywateli polskich. W związku z powyższym na uczniów cudzoziemskich naliczana jest część oświatowa subwencji ogólnej na zasadach ogólnych, określanych rokrocznie w rozporządzeniu o sposobie podziału tej części subwencji. Zgodnie z algorytmem podziału części oświatowej subwencji ogólnej, stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia, uczniowie przeliczani są wyłącznie wagami dla nich dedykowanymi. Ponownie należy podkreślić, iż uczniowie cudzoziemscy mogą zostać przeliczeni wagą dla uczniów lub słuchaczy korzystających z dodatkowej, bezpłatnej nauki języka polskiego, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, ale nie mogą być przeliczani wagą dedykowaną dla uczniów mniejszości narodowej.
W przekonaniu Sądu analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że Minister podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dokonał wnikliwej analizy zebranego materiału prawidłowej oceny prawnej, zasadnie uznając obowiązek zwrotu subwencji w kwocie podanej w decyzji. Tym samym zarzuty odnośnie naruszenia norm prawnych regulujących zasady przeprowadzenia dowodów są bezzasadne. Z ustaleń faktycznych wynika, że wykazano błędne dane w systemie informacji oświatowej, według stanu m. in. na dzień [...] września 2019 r., przez Szkołę Podstawową w [...], co skutkowało otrzymaniem przez Gminę [...] części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2020 w kwocie wyższej od należnej.
Sąd, rozpoznając niniejszą skargę, nie może zatem zaaprobować zarzutu, jakoby w niniejszej sprawie nieprawidłowo przeprowadzono postępowanie dowodowe. Minister w sposób rzetelny zebrał i przeanalizował całokształt materiału dowodowego.
Podnoszone przez Stronę skarżącą okoliczności nie zmieniają ustaleń, iż na dzień [...] września 2019 r., jeden uczeń, uczęszczający na zajęcia z języka [...], wykazany w systemie informacji oświatowej, nie był obywatelem polskim. Faktem jest, iż dane zawarte w bazach danych oświatowych, według stanu na dzień [...] września 2019 r. odzwierciedlały rzeczywistą (faktyczną) liczbę uczniów/wychowanków według m.in.: płci, roku urodzenia, typów lub rodzajów szkół i placówek oświatowych, klas, rodzajów oddziałów, do których uczęszczają m.in. ogólnodostępnych, integracyjnych, dwujęzycznych, dwujęzycznych dla mniejszości narodowej lub etnicznej albo społeczności posługującej się językiem regionalnym, z językiem nauczania mniejszości narodowej lub etnicznej albo z regionalnym językiem nauczania, oraz z dodatkową nauką języka mniejszości narodowej lub etnicznej albo języka regionalnego, a także liczbę uczniów, słuchaczy i wychowanków, którzy nie są obywatelami polskimi. Nie zmienia to jednak faktu, iż sporny uczeń nie był obywatelem polskim, a [...].
Znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy w ocenie Sądu był zatem wystarczający do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i nie budził żadnych wątpliwości. Organ zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, i na tej podstawie zastosował właściwe przepisy prawa. W zaskarżonej decyzji, jak i w poprzedzającej, Minister w sposób precyzyjny wyjaśnił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności.
W ocenie Sądu w sprawie w żaden sposób nie doszło zatem do naruszenia przepisów dot. postępowania administracyjnego, w tym wskazywanych w zarzutach skargi zasad ogólnych.
Organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Organ ten w sposób kompletny i zrozumiały wyjaśnił także zasadnicze powody podjętego rozstrzygnięcia, wypełniając kryteria przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi, zdaniem Sądu, działanie organu nie stanowi w tym zakresie naruszenia obowiązujących przepisów prawa.
Zebrany materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia wystąpienia przesłanek zawartych w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11, art. 77 § 1 k.p.a i art. 107 k.p.a
Sąd uznał, że organ wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Spowodowało to - zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż jak to chciałaby Strona skarżąca, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.
Jak już wyżej wskazano, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem przepisu prawa materialnego wpływającym na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 litera a-c p.p.s.a.).
Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa materialnego czy procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowanych w niej stosunków administracyjnoprawnych materialnych lub procesowych. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję, musi zatem wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (patrz: wyrok NSA z 19 października 2011r., sygn. akt I OSK 915/11; dostępny tamże).
Dlatego też zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylenie decyzji może nastąpić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przepisów miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w takim wypadku rzeczą Sądu jest wykazanie, że uchybienie przepisom prawa przez organ orzekający było tak istotne, że przy poprawnym ich zastosowaniu brzmienie osnowy decyzji byłoby lub mogłoby być inne.
Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.
Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.